摘要：政府購買服務構(gòu)建了政府與社會組織的“合作場景”。然而，為什么政府購買服務項目執(zhí)行過程中政社合作關(guān)系經(jīng)過“解構(gòu)”邁向了多元復雜類型？基于項目執(zhí)行過程的微觀情境，本文提出了政社關(guān)系演化的“政績共享－資源庇護”解釋框架，案例比較分析發(fā)現(xiàn)：第一，政府與社會組織關(guān)系處于“非對稱性依賴”格局，基層政府因其在地化的資源動員能力主導了政社合作的“解構(gòu)”過程。第二，理性的基層政府權(quán)衡政績共享收益和資源庇護責任之后確定了政社合作的“重構(gòu)”方向，即合作、俘獲、限制、替代等多元化關(guān)系類型。進一步分析發(fā)現(xiàn)，政府與社會組織的資源動員能力決定其互動關(guān)系走向，政府主導的“資源的權(quán)力網(wǎng)絡”使得政社關(guān)系轉(zhuǎn)向了“合作的解構(gòu)”。研究結(jié)論為理解政社關(guān)系提供了全新視角，對于推動政社合作供給公共服務具有政策啟示。

關(guān)鍵詞：合作的解構(gòu) 政績共享 資源庇護 政府購買服務

中圖分類號：D63" " " " " " " " " " " "文獻標識碼：A" " " " " " " " " " " "文章編號：1004-0730（2024）03-0033-11

一、問題提出

新時代以來，各級政府以政府購買方式吸納社會組織參與公共服務供給，以期增強公共服務的回應能力。為此，政府購買服務搭建了政府與社會組織之間緊密的“合作場景”，然而部分項目經(jīng)歷合作之后卻走向了“終止”甚至“替代”，也就是說政社合作關(guān)系并非穩(wěn)定的常態(tài)，而是走向了“解構(gòu)”的過程。部分研究注意到了政府購買服務過程中復雜的政社關(guān)系，如“政府回購”[1]、“政社共謀”[2]或者“行政俘獲”[3]等混合圖景。這就引出了值得研究的系列問題：政府購買服務創(chuàng)建的政社合作關(guān)系，為什么在項目執(zhí)行之后走向了“合作的解構(gòu)”？為什么部分政社合作關(guān)系得以持續(xù)？為什么部分政社合作關(guān)系走向解構(gòu)？政社合作解構(gòu)之后又演化了哪些關(guān)系類型？

主流理論認為，公共服務領(lǐng)域政府與社會組織處于穩(wěn)定的合作關(guān)系。行政吸納社會理論認為理性政府根據(jù)各類社會組織的挑戰(zhàn)能力和服務能力實行“分類控制”，對于那些提供公共服務的社會組織主要推行“合作”策略[4]。新公共管理理論也不例外，公共服務供給過程中政府與非營利組織保持伙伴關(guān)系，只有遭遇“志愿失靈”之后政府才會主動出擊、兜底保障，這就是第三方治理理論[5]。當然，也有部分研究揭示了政府與社會組織因為不同情境形成不同關(guān)系類型，但公共服務領(lǐng)域主要存在的是補充型或互補型關(guān)系，其實質(zhì)依然是合作關(guān)系的變種[6]。

已有研究從應然角度理解公共服務領(lǐng)域的政社合作關(guān)系，潛在假定政社合作實現(xiàn)了優(yōu)勢互補。事實并非如此，政社合作供給公共服務不是抽象的，而是嵌入到項目執(zhí)行的具體情境。項目執(zhí)行情境涉及多層級的政社互動關(guān)系，不同層級政府的不同行為邏輯共同塑造了社會組織的制度環(huán)境[7]，復雜的政府組織體系演化出了“分化型政社關(guān)系”[8]。為了解釋現(xiàn)實中政社關(guān)系的復雜性，我們需要轉(zhuǎn)向微觀機制重新理解政社互動關(guān)系[9]。因此，本文試圖從政府購買服務項目執(zhí)行情境理解政社關(guān)系的演化過程，基于典型案例呈現(xiàn)政社合作解構(gòu)與重構(gòu)的支配性邏輯，以此拓展政社關(guān)系研究理論及政策啟示。

二、政社關(guān)系的“政績共享-資源庇護”分析框架

政府購買服務涉及多層級政府內(nèi)部的發(fā)包及控制問題[10]。發(fā)包方是上級政府，使用方是基層政府，承包方是社會組織，項目執(zhí)行的實際過程則是基層場景的政社互動關(guān)系。按照理想狀態(tài)，上級政府委托社會組織進入基層場景合作提供公共服務，基層政府給予相應支持以確保項目有效執(zhí)行。于是，基層政府的目標定位和行動邏輯構(gòu)成了政府購買服務執(zhí)行場景的內(nèi)在約束，同時政社關(guān)系的宏觀環(huán)境構(gòu)成了基層政府的外在約束。因此，政府購買服務創(chuàng)造的政社合作關(guān)系進入執(zhí)行場景之后發(fā)生了“解構(gòu)”，從而產(chǎn)生了多樣化的政社關(guān)系類型。

（一）基層情境：政社關(guān)系的“非對稱性依賴”

資源依賴理論認為，組織需要從其所處制度環(huán)境之中汲取資源，組織的發(fā)展策略旨在應對外部關(guān)鍵資源依賴產(chǎn)生的不確定性[11]。按此邏輯，政府購買中政社合作的邏輯基礎(chǔ)符合資源依賴的假定：社會組織通過政府購買服務項目獲取合法性授權(quán)、發(fā)展空間和資源支持等外部關(guān)鍵資源，與此同時政府也可獲取社會組織提供的專業(yè)能力和回應方案等核心知識。然而，資源依賴理論重點強調(diào)了組織對于外部關(guān)鍵資源的依賴程度不同，進而直接決定了組織的策略及所處環(huán)境的主導地位。

政府與社會組織互動關(guān)系受到相互之間資源依賴程度的影響，并形成了互動關(guān)系的結(jié)構(gòu)位置。在政社資源交換關(guān)系中，所掌握資源的重要程度和稀缺程度的差異導致了雙方地位的不對稱[12]。就基層實踐而言，社會組織掌控的專業(yè)能力和回應方案具有“知識性”特征，可以通過實踐歸納、學習傳播獲取，不是強烈的“專屬性”資源，政府對于社會組織的依賴程度較弱；政府掌控的合法性、發(fā)展空間、組織網(wǎng)絡等資源具有“在地性”特征，具有較為明顯的嵌入性、難遷移等特點，社會組織很難拋開政府獲取上述壟斷性資源。因此，政府強壟斷性地掌控了社會組織生存發(fā)展的關(guān)鍵資源，而社會組織弱壟斷性地提供政府所需的專業(yè)服務，基層情境下政府與社會組織關(guān)系基本處于“非對稱性依賴”格局。

政社關(guān)系的“非對稱性依賴”系統(tǒng)性影響政府購買服務項目執(zhí)行過程的策略選擇。在不對稱的依賴關(guān)系中，雖然政府與社會組織名義上形成了平等的契約關(guān)系，政府仍然占據(jù)主導地位[13]。政府購買服務項目執(zhí)行的微觀情境下，廣義的政府行為落腳于基層政府，因此基層政府主導了政社合作關(guān)系的走向?；鶎诱鎸ν獠窟M入的社會組織及其社會治理創(chuàng)新策略始終采取理性選擇原則[14]。設(shè)身處地思考，政府購買服務項目對于基層政府而言具有雙重影響：一是從收益角度看，政府購買服務引入社會組織有助于創(chuàng)新服務供給方式，輔助基層政府實現(xiàn)政績目標；二是從責任角度看，外來的社會組織需要基層政府提供合法性、發(fā)展空間、資源網(wǎng)絡等實質(zhì)性的擔保背書，自動地為社會組織開展服務承擔了庇護責任。因此，我們可以得到推論：政績共享的收益和資源庇護的責任構(gòu)成了微觀情境中政社互動的關(guān)鍵因素，能動的基層政府趨“政績之利”避“庇護之害”，不斷地通過“合作的解構(gòu)”調(diào)適政社關(guān)系。

（二）政社關(guān)系的調(diào)適：政績共享與庇護責任

政府是“理性人”，利益契合程度決定其對社會組織的態(tài)度[15]。政社合作的順利實施以承認和尊重彼此的利益和合理分配成果為前提條件[16][17]?，F(xiàn)實而言，基層政府因服務能力不足陷入“責能困境”，期待通過政社合作引入社會組織的服務優(yōu)勢為我所用[18]。但是，為我所用的理性策略僅是美好的想象，怎樣實現(xiàn)政績共享？政績共享的同時承擔哪些庇護責任？這就需要具有主導地位的基層政府發(fā)揮調(diào)適作用，調(diào)適的過程構(gòu)成了政社合作的解構(gòu)與重構(gòu)。

社會組織進入基層場景執(zhí)行政府購買服務項目，對于基層政府的政績存在兩種影響：一是積極的“政績共享”。如果社會組織積極配合基層政府以專業(yè)服務方案回應治理需要，與基層政府共同享有服務成果，此時雙方達成政績共享的互惠狀態(tài)。二是消極的“政績競爭”。如果社會組織以獨立于基層政府的姿態(tài)提供專業(yè)服務，客觀地在相同場景之內(nèi)構(gòu)成了競爭性的兩個治理主體格局，此時社會組織的專業(yè)服務方案對基層政府造成“示范壓力”，也為基層政府帶來了政績競爭的強大制約。

社會組織的專業(yè)服務方案落地執(zhí)行需要合法性、信息、場地、志愿者等資源的支持。鑒于資源的在地性和嵌入性，社會組織與基層政府圍繞資源動員也會產(chǎn)生兩種互動關(guān)系：一是基層政府提供資源動員的庇護責任?；鶎诱畱{借行政網(wǎng)絡和天然權(quán)威掌控了大量的服務資源，理性的社會組織選擇“借道”基層政府權(quán)力網(wǎng)絡實現(xiàn)資源動員，為此基層政府客觀上承擔了資源動員的庇護責任。二是基層政府撇清資源動員的庇護責任。社會組織可以憑借自身網(wǎng)絡尋找替代性的服務資源以擺脫對基層政府的依賴，此時基層政府除了提供場地等基礎(chǔ)支持之外，不再協(xié)助或背書社會組織的資源動員，也就不再承擔過重的庇護責任。

根據(jù)上述邏輯，我們推演了“非對稱性依賴”格局下基層政府主導邏輯的決策樹結(jié)構(gòu)。基層政府對于政社合作關(guān)系的解構(gòu)和重構(gòu)過程如圖1所示，首先是要考慮政府購買服務項目的政績影響，其次是要權(quán)衡項目執(zhí)行過程中資源動員的庇護責任。

首先，如果社會組織主動共享專業(yè)服務的政績，基層政府傾向維持總體性合作的政社關(guān)系。此時，基層政府根據(jù)承擔的庇護責任調(diào)適的合作策略：一是，如果社會組織擁有較強的資源網(wǎng)絡，能夠獨立自主實現(xiàn)資源動員，基層政府在較低庇護責任下即可獲得政績共享，政社之間則是相互尊重、互惠共贏的“合作”關(guān)系。二是，如果社會組織依賴于基層政府的資源庇護，基層政府則是較高庇護責任下獲得政績共享，為此基層政府主動干預社會組織的項目目標和服務方向，社會組織陷入缺乏自主、行動受限的“俘獲”狀態(tài)。因此，“合作”和“俘獲”都是基層政府在不同情境下理性重構(gòu)的政社合作關(guān)系。

其次，如果社會組織專業(yè)服務制造了政績競爭，基層政府主要采取競爭性替代的政社關(guān)系。同樣，基層政府根據(jù)承擔的庇護責任調(diào)適的競爭策略：一是，如果社會組織以獨立的資源開展政府購買服務，基層政府則會免于承擔資源動員的庇護責任，只需應對政績競爭產(chǎn)生的示范壓力。最終，基層政府通過干預社會組織的服務目標和過程使其自動回應基層訴求，做到限制競爭、為我所用，政社關(guān)系重構(gòu)為“限制”狀態(tài)。二是，如果社會組織依賴基層政府的資源開展服務，基層政府不僅面對政績競爭還需承擔庇護責任，這是最具挑戰(zhàn)的不均衡格局?；鶎诱睦硇圆呗云仁蛊渑嘤綄俳M織、學習借鑒專業(yè)知識和服務方案，消除社會組織潛在的政績競爭，政社關(guān)系重構(gòu)為“替代”狀態(tài)。這表明，社會組織的專業(yè)能力具有知識性、學習性，為基層政府實施競爭性策略提供了邏輯基礎(chǔ)。

三、案例分析：政社合作的解構(gòu)與重構(gòu)過程

本文采取多案例的比較分析，為了盡可能地控制項目執(zhí)行情境以外的干預變量，我們重點選擇落地于社區(qū)開展的社會服務項目，且項目實施主體都是當?shù)貙I(yè)能力突出和規(guī)模體量較大的社會組織。具體如下：G街道青少年服務項目、N社區(qū)黨群服務項目、T社區(qū)社工室服務項目和Z社區(qū)社工服務項目。前兩個案例來自廣東省，后兩個案例來自重慶市，這些案例復盤了政社關(guān)系從合作到解構(gòu)的豐富形態(tài)。

（一）政社合作的延續(xù)：G街道青少年服務項目

G街道位于東部沿海地區(qū)，外來務工人員的大量涌入對社區(qū)治理造成了潛在挑戰(zhàn)，于是地方政府以流動兒童為抓手推動社區(qū)建設(shè)，通過政府購買的方式提供“青蘋果之家”的青少年服務。經(jīng)過公開競標，街道選中了深耕于兒童及青少年服務領(lǐng)域?qū)I(yè)能力突出的Q機構(gòu)承接項目，面向街道6至12歲的青少年及其家庭提供品格教育、家庭教育等服務。那么，Q機構(gòu)與G街道以何種互動方式執(zhí)行政府購買服務項目？

一方面，Q機構(gòu)直接回應基層政府的需求，自然地為基層政府帶來了政績共享。 由于“青蘋果之家”不涉及跨層級購買，項目的發(fā)包方和使用方都是G街道，購買合同的簽訂意味著Q機構(gòu)接受了服務于G街道的目標，此時Q機構(gòu)直接圍繞街道提出的需求設(shè)計服務方案。比如，街道出于治理創(chuàng)新需要提出Q機構(gòu)不僅要完成服務，更要基于服務提煉經(jīng)驗或模式；Q機構(gòu)雖然并不完全認同此類“形式化創(chuàng)新”的做法，但為了獲得街道認可爭取續(xù)購，依然在兼顧常態(tài)化服務的同時推出了“關(guān)愛青少年聯(lián)盟”“品格戲劇坊”等系列品牌項目。Q機構(gòu)出色的專業(yè)能力和政績共享理念順利地支撐了項目執(zhí)行過程，核心利益相關(guān)方對此項目給予了較高評價。

另一方面，Q機構(gòu)擁有較強的資源動員能力，對于基層政府的資源依賴較低，確保了項目執(zhí)行過程中的獨立性和專業(yè)性。作為一個成熟的服務型社會組織，Q機構(gòu)在長期實踐中逐漸形成了資源動員網(wǎng)絡，熟練地掌握了不同資源類型的動員策略：一是公益性資源，Q機構(gòu)在業(yè)內(nèi)頗具影響力，與其他社會組織、志愿服務團體結(jié)成“志同道合”的關(guān)系網(wǎng)絡，匯聚了心理援助、家庭服務、就業(yè)輔導等專業(yè)服務資源；二是市場化資源，Q機構(gòu)與企業(yè)打交道的經(jīng)驗豐富，以互利共贏策略吸引當?shù)赜行麄餍枨蠡蚵男猩鐣熑涡枨蟮钠髽I(yè)為項目提供資源支持。因此，Q機構(gòu)憑借這些資源網(wǎng)絡獨立于基層政府開展專業(yè)服務。除了撥付項目資金和提供服務場地外，社會組織不需要基層政府為項目額外地投入精力，街道也沒有過多地干預項目執(zhí)行過程。

對于G街道來說，Q機構(gòu)既共享政績又沒有資源庇護依賴，是一個強大又省心的“得力助手”，因此給予Q機構(gòu)充分的認可和尊重，連續(xù)多年與之續(xù)簽該項目的購買合同。在這種強政績共享低資源庇護的執(zhí)行情境中，基層政府主動吸納社會組織提供的公共服務供給，項目執(zhí)行過程中保持和延續(xù)了相互尊重、互惠共贏的合作關(guān)系。

（二）從“合作”到“俘獲”：N社區(qū)黨群服務項目

政社關(guān)系總是維持合作狀態(tài)嗎？事實并非如此，跨層級購買的N社區(qū)黨群服務項目就走向了另一種合作狀態(tài)。為了加強基層黨建，以服務功能提升政治功能和組織功能，S市在2016年將所有社區(qū)服務中心打造為黨群服務中心。地方政府以購買服務的方式引入社會組織運營，開展黨代表接待群眾、兒童“四點半學?！薄⒗夏耆巳臻g照料、文體活動等服務。其中，N社區(qū)作為城中村社區(qū)面臨人員構(gòu)成復雜、非戶籍人口比重高等現(xiàn)實，接連不斷的社會問題使得社區(qū)居委會苦惱不已，極其期待入駐的社會組織協(xié)助解決社區(qū)治理難題。Z機構(gòu)通過全區(qū)的招投標流程承接了N社區(qū)黨群服務中心的運營，那么跨層級購買背景下Z機構(gòu)與N社區(qū)的互動會呈現(xiàn)何種另類特征？

一方面，為了與居委會建立良好的關(guān)系，Z機構(gòu)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢主動回應社區(qū)棘手問題，減輕了社區(qū)治理壓力。項目團隊初入社區(qū)時便開始鉆研個案服務、重點人群，通過深入的個性化的服務解決了以往困擾社區(qū)的家庭矛盾、鄰里沖突等難題，于是社區(qū)意識到自己對于個案服務有著旺盛的需求，相信對個案服務有著深厚專業(yè)素養(yǎng)的Z機構(gòu)能夠解決社區(qū)的難題。同時，項目團隊還主動回應社區(qū)居委會的工作建議，每周向社區(qū)匯報工作，征求社區(qū)的意見，按照社區(qū)提出的要求調(diào)整服務。此時，社區(qū)居委會視社會組織為社區(qū)治理主體之一，主動將來訪群眾的家庭關(guān)系調(diào)解、青少年輔導、養(yǎng)老等涉及專業(yè)技術(shù)的服務需求轉(zhuǎn)介給社工，減輕了自身的工作壓力。

另一方面，Z機構(gòu)主動共享服務成果支撐了“以服務換取資源”策略，在項目執(zhí)行中Z機構(gòu)高度依賴基層政府的資源庇護。作為跨層級購買的外來組織，Z機構(gòu)對于在地化社區(qū)網(wǎng)絡的嵌入性不足，于是以主動回應社區(qū)居委會的動態(tài)需求，換取N社區(qū)居委會背書的人力物力等資源支持。與之對應，基層社區(qū)以黨建引領(lǐng)為抓手易于整合轄區(qū)資源，由于Z機構(gòu)做了大量社區(qū)緊迫的重點工作，社區(qū)也樂于提供資源鏈接。所以，“以服務換資源”的關(guān)鍵在于主動回應基層政府的服務訴求，而基層政府的資源動員依賴于黨建網(wǎng)絡體系。

分析表明，基層政府引入社會組織的核心目標在于獲得政績共享，為此愿意借助黨建網(wǎng)絡提供資源庇護。對照來看，社會組織如果缺乏嵌入性的在地化資源支持，也會主動選擇以服務換資源的策略，投身于基層政府的核心工作。最終，基層政府對于社會組織實施了“俘獲”策略，而不是通常意義下的合作關(guān)系。以往研究認為，因為社會組織缺乏獨立性，進而受到較多行政干預或成為政府附屬機構(gòu)[19]。然而，上述案例體現(xiàn)了另類的平衡關(guān)系，理性的雙方都能從“俘獲”關(guān)系中獲得收益。即，社會組織提供購買合同之外的服務，以此回應基層政府的治理需求，從而獲得基層政府的資源庇護。

（三）從“合作”到“限制”：T社區(qū)社工室服務項目

“俘獲”關(guān)系的根本邏輯在于“以服務換資源”。如果社會組織能夠獲得項目點外部的資源支持，也就不需要基層政府的資源庇護，此時又會形塑何種政社關(guān)系？比如，重慶市L區(qū)以政府購買服務方式全面建設(shè)社區(qū)社工室，R機構(gòu)被選中進入T社區(qū)開展為期三年的社區(qū)社工服務。R機構(gòu)基于經(jīng)驗制定了服務方案，與社區(qū)居委會確認后經(jīng)街道報區(qū)級民政部門備案，購買服務的資金由區(qū)級民政部門撥付。T社區(qū)的政府購買項目屬于典型的跨層級購買，發(fā)包方、使用方和承接方缺乏合作基礎(chǔ)。那么，基層政府與空降而至的社會組織能否構(gòu)建起良好的合作？

一方面，R機構(gòu)根據(jù)跨層級購買合同決定服務內(nèi)容，缺乏與基層政府政績共享基礎(chǔ)。專業(yè)社會組織主要向上對發(fā)包方負責，更多關(guān)注發(fā)包方的需求而非社區(qū)的實際需求。作為發(fā)包方的上級政府更加看重項目執(zhí)行的標準化、專業(yè)性、創(chuàng)新性及可復制性，于是R機構(gòu)更多地以“專業(yè)視角”提供社工服務，而T社區(qū)的居委會更期待社會組織參與“創(chuàng)建工作”，比如垃圾分類、兒童友好社區(qū)等。面對發(fā)包方（上級政府）與使用方（基層政府）的目標不一致，R機構(gòu)選擇了發(fā)包方在合同中關(guān)于社區(qū)社工室建設(shè)的指標要求，沒有額外承擔基層政府分配的創(chuàng)建工作。這種情況下，雖然社區(qū)社工室落地于T社區(qū)，但并未實質(zhì)性緩解社區(qū)的政績壓力。

另一方面，R機構(gòu)抗拒社區(qū)要求的姿態(tài)使得社區(qū)缺乏提供支持的意愿，R機構(gòu)只得依托外部資源儲備開展服務，較少依賴社區(qū)的資源庇護。R機構(gòu)理性地認為社工室建設(shè)需要在地化資源的支持，但是項目團隊作為外來組織很難實質(zhì)性嵌入社區(qū)網(wǎng)絡動員資源，于是項目負責人希望爭取基層政府的資源支持，然而卻并未獲得，反之社區(qū)居委會依然期待社工室服務于創(chuàng)建工作。R機構(gòu)只能另辟蹊徑，繼續(xù)挖掘以往項目積攢而起的資源儲備網(wǎng)絡，最終的策略轉(zhuǎn)向了撬動自身的資源獨立開展服務。當然，這種策略也帶來了較為嚴重的后果，比如項目執(zhí)行成本更高，項目執(zhí)行過程更加強調(diào)“專業(yè)性”而忽視了“實用性”等問題。

可見基層政府認為其與社會組織的理想互動關(guān)系是“俘獲”，爭取社會組織為我所用才是明智之舉。面對跨層級購買可能存在的發(fā)包方和使用方的目標沖突，左右為難的社會組織有兩種策略可選：要么主動被俘獲，要么獨立前行。相比于俘獲，后者需要更多的條件支撐，即社會組織必須存在能夠替代在地化資源的資源儲備，以此降低對基層政府資源庇護的依賴程度。然而，即便這一條件達成，“理性”的基層政府仍然希望社會組織能夠為我所用，因此采取“限制”政績競爭策略與社會組織“以資源換政績”。限制策略的真正目標也是追求俘獲、共享政績，只是社會組織的資源儲備不同，也就做出了不同的理性選擇。因此，限制策略是基層政府面對資源型社會組織的必然選擇，而俘獲是社會組織缺乏資源的自主選擇。

（四）從“合作”到“替代”：Z社區(qū)社工服務項目

政社雙方實力較量的理性選擇使得合作走向了延續(xù)、俘獲、限制等不同的形態(tài)，那么，政府購買服務創(chuàng)造的政社合作關(guān)系可能會走向消亡嗎？如果可能，消亡的邏輯及消亡之后的走向又是什么？令人驚訝的是，我們觀察到政府購買服務項目執(zhí)行完成之后，基層政府竟然“替代”了主流觀點認為具有專業(yè)服務優(yōu)勢的社會組織。案例的基本信息如下：Z社區(qū)是大型公租房社區(qū)，提升社區(qū)凝聚力、認同感及和諧穩(wěn)定成為社區(qū)建設(shè)的主要目標，X機構(gòu)中標了該社區(qū)社工服務項目。項目執(zhí)行初期，社區(qū)居委會充分尊重X機構(gòu)自主開展服務，然而項目執(zhí)行過程中則發(fā)現(xiàn)存在了客觀層面的政績競爭和庇護壓力，基層政府不得不采取替代策略化解上述張力。

一方面，X機構(gòu)獨立自主地提供專業(yè)服務造成潛在的政績競爭壓力?？鐚蛹壻徺I服務形成了一個社區(qū)客觀存在傳統(tǒng)社區(qū)兩委和外來專業(yè)社會組織兩個治理主體的“一社兩治”格局，兩者的行為不可避免地被上級政府或居民群眾予以比較。相對而言，外來社會組織以提供專業(yè)服務為主，更多地展現(xiàn)了專業(yè)化、公益性等典型特征；傳統(tǒng)社區(qū)兩委則需處理各種棘手事務，更多地展現(xiàn)了全科化、行政性等突出特征。在Z社區(qū)X機構(gòu)因更具親和力、專業(yè)化、創(chuàng)新性而備受好評，相反社區(qū)兩委由于承擔大量行政瑣事而未能體現(xiàn)有顯示度的為民服務，雙方陷入了競爭關(guān)系。

另一方面，X機構(gòu)嵌入基層社區(qū)的執(zhí)行場景，不可避免地借用了行政體系的資源庇護。項目執(zhí)行初期，X機構(gòu)獨立開展服務頻頻碰壁。比如，由于居民對于社會組織不甚了解，X機構(gòu)難以招募到服務對象，只能借用社區(qū)的合法性和話語體系取信于社區(qū)居民，X機構(gòu)使用宣傳欄、廣場等“公共空間”也需要社區(qū)出面去協(xié)調(diào)。迫于上級政府的壓力，Z社區(qū)不得不為X機構(gòu)提供信用背書和資源支持，承擔了無形之中的庇護責任。

面對政績競爭壓力和資源庇護責任的雙重夾擊，Z社區(qū)果斷采取了替代策略，即，孵化培育社區(qū)社工室項目團隊，學習借鑒社會組織的專業(yè)服務，繼而替代外來社會組織的服務功能。Z社區(qū)審視了X機構(gòu)的專業(yè)服務之后發(fā)現(xiàn)，服務流程和專業(yè)知識都具有“習得性”的典型特征，而自身又擁有“嵌入性”的資源動員網(wǎng)絡，因此替代成為政社合作之后的理性選擇?；鶎诱畬嵤┨娲呗缘年P(guān)鍵在于習得專業(yè)能力，主要采取了兩種做法：一是鼓勵社區(qū)干部或網(wǎng)格員通過專業(yè)化學習獲得具有符號意義的資格認證，比如考取社會工作證書；二是選派具有專業(yè)資質(zhì)的社區(qū)干部參與式實踐，通過“學中干、干中學”真正掌握技術(shù)?？偟膩碇v，Z社區(qū)以社工室“替代”X機構(gòu)的服務功能，既消除了外來社會組織的潛在政績競爭壓力，也減輕了基層政府的資源庇護風險。

（五）解構(gòu)與重構(gòu)：政社關(guān)系的多元化類型

傳統(tǒng)政府購買服務理論認為，社會組織具有專業(yè)優(yōu)勢即可改善公共服務質(zhì)量，因此政社合作成為新公共管理的常態(tài)選項。然而，上述案例顯示社會組織雖有專業(yè)服務優(yōu)勢，但并不必然具備資源動員能力，進而導致項目執(zhí)行場景之下的政社合作走向了多元關(guān)系類型。相反，基層政府因其占據(jù)了資源動員的優(yōu)勢地位，從而在權(quán)衡政社合作產(chǎn)生的“政績共享”和“資源庇護”等執(zhí)行情境后選擇最終策略，如表1。

總體而言，基層政府根據(jù)社會組織的合作產(chǎn)生的政績共享狀態(tài)，分別確定了“總體性合作”和“競爭性替代”等兩大策略。在此基礎(chǔ)之上，基層政府再審視項目執(zhí)行情境下資源庇護責任，由此確定具體的四種策略：第一，強政績共享、低庇護責任的情境下，基層政府延續(xù)互利共贏的“合作”關(guān)系，如G街道青少年服務項目。第二，強政績共享、高庇護責任的情境下，基層政府傾向于以資源換政績的“俘獲”關(guān)系，如N社區(qū)黨群服務項目。第三，強政績競爭、低庇護責任的情境下，基層政府仍然試圖以不配合、軟阻礙等策略俘獲社會組織，從而形成了消解政績競爭的“限制”關(guān)系，如T社區(qū)社工室服務項目。第四，強政績競爭、高庇護責任的情境下，基層政府可能會實施社會組織服務功能的“替代”策略，根本性地化解政績競爭和庇護責任的雙重壓力。

四、討論：“合作的解構(gòu)”的底層邏輯

案例分析發(fā)現(xiàn)，政府購買服務執(zhí)行過程中政社合作關(guān)系并不穩(wěn)固，而是經(jīng)歷了解構(gòu)與重構(gòu)后轉(zhuǎn)化為多元化政社關(guān)系類型。政社關(guān)系為什么走向了“合作的解構(gòu)”？我們發(fā)現(xiàn)合作的前提假設(shè)是“對稱性依賴”，然而現(xiàn)實中政府與社會組織之間則是“非對稱性依賴”格局，為何如此？“非對稱性依賴”格局下政社關(guān)系又是怎樣走向了“合作的解構(gòu)”？

（一）“非對稱性依賴”的根源：資源的權(quán)力網(wǎng)絡

“非對稱性依賴”表現(xiàn)為基層政府對于資源的壟斷性遠高于社會組織對于專業(yè)能力的壟斷性，基層政府相對于社會組織的資源動員優(yōu)勢直接決定了“非對稱性依賴”格局。為什么基層政府與社會組織的資源動員能力存在差距？關(guān)鍵在于當前制度環(huán)境下資源嵌入在行政權(quán)力網(wǎng)絡之中。資源動員的一般性框架包括資源網(wǎng)絡、行動框架、合法性及生涯利益。其中，資源網(wǎng)絡是指資源鑲嵌的社會網(wǎng)絡，行動框架是指資源動員時使用的話語、意義等，合法性是指被動員主體對動員主體的認同，生涯利益則是指被動員主體從特定參與情境中獲得的利益或激勵[21]。那么，行政權(quán)力網(wǎng)絡之中基層政府的資源動員優(yōu)勢如何實現(xiàn)？

第一，基層政府掌握的資源網(wǎng)絡顯著強于社會組織。動員主體與動員對象之間的社會網(wǎng)絡是動員發(fā)生的前提[22]。西方理論認為社會組織資源動員以成熟的市民社會網(wǎng)絡為基礎(chǔ)。然而，我國結(jié)合實踐，發(fā)展出適合自身的情境。相比之下，政府擁有根基深厚、規(guī)模龐大、自成體系、層次分明的行政網(wǎng)絡，網(wǎng)絡中嵌入了多元主體與資源。

第二，基層政府擁有更適用于中國本土情境的行動框架。社會組織動員資源時大量采用的是“公益”的話語。然而在中國，目前公共性的承載主體仍然是政府[25]。在此條件下，基層政府秉持的“以人民為中心”“為人民服務”等話語體系更契合公眾對于“公益”之“公”的認識，也即被動員者更易于理解和接納政府的行動框架。

第三，基層政府在執(zhí)行情境中的合法性遠高于社會組織。被動員主體對動員主體的信任度和認可度越高，即動員主體的合法性越強，資源動員成功的概率越高。在具體的項目執(zhí)行情境中動員資源，已經(jīng)通過購買合同取得“總體合法性”的社會組織還需獲得“情境合法性”，即來自服務對象和基層精英的認可與支持[26]。社會組織作為陌生的外來者難以獲取社區(qū)居民的認可，而基層政府由于擁有天然自帶權(quán)威的行政身份以及長期與居民打交道，幾乎壟斷了社區(qū)居民的信任和支持。

第四，基層政府擁有更豐富的交換資本為被動員者創(chuàng)造利益轉(zhuǎn)化。資源的動員伴隨著資源的交換，被動員者期待通過共享資源得到機會、聲譽、物質(zhì)利益等有助于實現(xiàn)個人目標的要素，資源動員主體需要以此作為籌碼。社會組織勢單力薄資源匱乏缺少交換籌碼，而基層政府掌握了組織體系、公共空間及可兌換資源，能夠直接提供或者轉(zhuǎn)化出被動員者所需要的生涯利益。

通過上述分析，基層政府憑借科層的權(quán)力網(wǎng)絡獲得了遠超社會組織的資源動員能力。我們將這種資源依附于行政權(quán)力網(wǎng)絡的總體格局命名為“資源的權(quán)力網(wǎng)絡”，也即資源的分布、動員、整合等行為廣泛地嵌入在行政網(wǎng)絡之中，這也構(gòu)成了政社關(guān)系“非對稱性依賴”的根源。

（二）合作的解構(gòu)：“非對稱性依賴”格局下的政社互動關(guān)系

“非對稱性依賴”格局下的政社互動中，社會組織的行動選擇構(gòu)成了基層政府理性決策的依據(jù)。那么社會組織如何行動？基層政府又如何思考？結(jié)合基層政府和社會組織兩個視角還原合作解構(gòu)的過程，剖析政社關(guān)系重構(gòu)為多元類型的邏輯。

首先，非對稱性依賴格局下社會組織與基層政府互動的核心策略是“以政績換資源”，以此維持總體性合作格局。通常而言，專業(yè)性的社會組織缺乏在地資源網(wǎng)絡，為了獲得基層政府及群眾的支持，只能廣泛采用行政化趨同策略[27]。這客觀上構(gòu)成了“俘獲”的關(guān)系，已有研究指出的“寄居蟹的藝術(shù)”和“依附式自主”便是這一策略的產(chǎn)物[28][29]。當然，也存在另一種情況，社會組織另辟蹊徑，動員民間社會網(wǎng)絡中分散的資源，從而突破基層政府的資源壟斷。社會組織建立起替代性的資源體系時，對基層政府資源庇護的依賴度降低，就能與基層政府維持相對平等的地位，此時即可延續(xù)“合作”關(guān)系。

其次，非對稱性依賴格局下如果基層政府無法實現(xiàn)“以資源換政績”，則會選擇“競爭性替代”策略。在“一社兩治”的競爭格局下，如果社會組織擁有獨立的資源體系，基層政府采取減弱政績競爭的“限制”策略，盡可能爭取社會組織的政績共享；如果社會組織需要基層政府承擔資源庇護，理性的基層政府必然通過“習得”社會組織掌握的專業(yè)知識，最終實現(xiàn)社會組織服務功能的“替代”。

總的來看，“非對稱性依賴”格局演化了政社關(guān)系的“合作的解構(gòu)”。值得說明的是，“俘獲”是“非對稱性依賴”格局下政府的理性選擇的終極形態(tài)，因而在重構(gòu)的四種政社關(guān)系中“俘獲”是最普遍和最穩(wěn)定的。并且，“替代”的終極形態(tài)也是“俘獲”，“限制”策略的目標也是實現(xiàn)“俘獲”，而“合作”只有在社會組織克服了“非對稱性依賴”的弱勢格局之后才會出現(xiàn)。因此，如果“非對稱性依賴”格局沒有變化，“合作的解構(gòu)”現(xiàn)象必將長期存在。

五、結(jié)論與啟示

政府購買服務構(gòu)建了政府與社會組織的“合作場景”，為什么在項目執(zhí)行過程中政社合作關(guān)系發(fā)生了“解構(gòu)”繼而“重構(gòu)”為不同的關(guān)系類型？本文考察了政府購買服務項目微觀執(zhí)行情境下基層政府和社會組織的互動過程與行為邏輯，通過案例比較分析得出如下結(jié)論：

第一，在政府購買服務項目的執(zhí)行情境中，基層政府與社會組織處于“非對稱性依賴”格局?；鶎诱莆盏暮戏ㄐ?、發(fā)展空間和組織網(wǎng)絡等資源具有較強的嵌入性和壟斷性，而社會組織掌握的專業(yè)能力和服務方案存在較強的習得性和替代性。因此，基層政府因其資源動員能力占據(jù)了主導地位，從而誘發(fā)了政社合作的解構(gòu)。

第二，基層政府根據(jù)“政績共享”和“資源庇護”調(diào)適政社合作的重構(gòu)方向。政績共享情境下維持“總體性合作”策略，政績競爭壓力下采取“競爭性替代”策略。最終，基層政府基于政績共享收益和資源庇護責任等強弱程度構(gòu)成了矩陣式策略選擇，即重構(gòu)形成了合作、俘獲、限制、替代等多元化政社關(guān)系類型。

第三，資源的嵌入性和在地性等典型特征使得科層的官僚網(wǎng)絡擁有天然的資源動員能力，因此，非對稱性依賴格局的深層邏輯則是當前制度環(huán)境約束的“資源的權(quán)力網(wǎng)絡”，這使得政社關(guān)系走向了“合作的解構(gòu)”。

不同于以往的宏觀政社關(guān)系敘事，本文創(chuàng)新地從政府購買服務項目執(zhí)行情境研究政社關(guān)系，研究發(fā)現(xiàn)項目執(zhí)行過程中政社之間的“政績共享”和“資源庇護”等因素驅(qū)動了“合作的解構(gòu)”，然而該現(xiàn)象的深層動力則是“資源的權(quán)力網(wǎng)絡”造就的政府與社會組織之間的“非對稱性依賴”格局?；谘芯拷Y(jié)論，我們對政府購買服務場景下政社關(guān)系提出以下建議：第一，上級政府應該避免跨層級購買產(chǎn)生的發(fā)包方和使用方之間目標不一致，合同簽訂時留足空間給予基層政府充分自主性，增強基層政府與社會組織政績共享程度。第二，社會組織在秉持合作共享理念的同時，需要加強資源合作網(wǎng)絡建設(shè)，基于專業(yè)能力、組織聲譽、公信力等推進合法性建設(shè)，全面強化項目執(zhí)行過程的資源保障。

注釋：

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作者簡介：楊寶，重慶大學公共管理學院教授，重慶，400044；殷小娟，重慶大學公共管理學院碩士研究生，重慶，400044。