李振華+董穎

[摘要]慈善超市的運(yùn)營方式各地都在進(jìn)行創(chuàng)新，且日趨社會化，政府嘗試采用購買公共服務(wù)的模式，逐步交由社會組織進(jìn)行運(yùn)營管理。與此同時，隨著《慈善法》的實(shí)施，法治日趨嚴(yán)格，對慈善超市社會化運(yùn)營的監(jiān)管則顯得尤為重要。通過對慈善超市運(yùn)營及監(jiān)管現(xiàn)狀的研究分析，查擺在運(yùn)營及監(jiān)管上存在的問題，提出社會化運(yùn)營的改善設(shè)想，從法律、財稅、信息公開等維度，建立由政府監(jiān)管、社會監(jiān)督、內(nèi)部治理、獨(dú)立機(jī)構(gòu)的監(jiān)管等形成的一整套監(jiān)管體系。

[關(guān)鍵詞]慈善超市；政府購買服務(wù)；《慈善法》；監(jiān)管

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705125

慈善超市，又稱愛心超市、扶貧超市，是由政府推動指導(dǎo)，社會各界廣泛參與的新時期扶貧濟(jì)困的一項(xiàng)慈善項(xiàng)目，是對生活困難者進(jìn)行救濟(jì)，主要是面向低保困難戶和低收入家庭免費(fèi)發(fā)放捐贈物品的救助點(diǎn)。慈善超市已經(jīng)成為弱勢群體享受政府救助外的一種重要補(bǔ)充。

1慈善超市運(yùn)營的現(xiàn)狀分析

11慈善超市社會化運(yùn)營的發(fā)展

自2004年9月，民政部下發(fā)了《關(guān)于加快推廣“慈善超市”和做好今年“捐助月”工作的通知》，各大中城市陸續(xù)推廣建立慈善超市。民政部2013年下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新慈善超市建設(shè)的意見》，一些慈善超市已逐步向社會化方向發(fā)展，交給社會組織、居民自治組織或市場主體去運(yùn)營，鼓勵社會力量通過獨(dú)資、租賃、并購、合建等方式參與慈善超市的建設(shè)。

12慈善超市的運(yùn)營現(xiàn)狀及存在的問題

121運(yùn)營模式及功能實(shí)現(xiàn)問題

目前，杭州城區(qū)一些慈善超市實(shí)現(xiàn)了社會化運(yùn)營，交由社會組織承接。而下城區(qū)起步較早，已經(jīng)運(yùn)營了有一年多的時間，主要通過政府購買服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“小政府，大社會”的格局。但從下城區(qū)各大慈善超市在前期運(yùn)營情況來看，喜憂參半。喜的是慈善超市通過社會組織的參與，不再局限于實(shí)現(xiàn)原來的供困難群體領(lǐng)用生活用品的功能，通過社會化運(yùn)作，增加了愛心義賣等增值項(xiàng)目，豐富了慈善活動內(nèi)容，從“輸血”擴(kuò)展為“輸血+造血”功能。憂的是社會組織在運(yùn)營過程中，更多依賴政府的扶持政策，無法更為有效地發(fā)揮自身的“造血”功能，各項(xiàng)增值服務(wù)在短期內(nèi)不成氣候。

122登記注冊及雙重管理問題

目前政府對慈善組織的監(jiān)督管理主要體現(xiàn)在由民政部門負(fù)責(zé)對慈善組織統(tǒng)一登記注冊，在監(jiān)督管理上實(shí)行登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重審核、雙重監(jiān)管模式。杭州市下城區(qū)已降低了社會組織登記門檻，并且實(shí)施直接登記，取消前置審批，但是雙重管理體制仍然存在弊端。實(shí)際操作上仍然存在思想觀念、監(jiān)管形式、權(quán)責(zé)分工上的偏差，有時也會產(chǎn)生監(jiān)而不管或監(jiān)管不力的情況。

123法律法規(guī)及監(jiān)督管理問題

如今醞釀已久的《慈善法》已于2016年9月1日起正式實(shí)施，其中專門有對慈善監(jiān)管設(shè)立章節(jié)，但是各地仍未做出具體的實(shí)施方案和典型，監(jiān)管模式及體系有待進(jìn)一步建立和完善。

綜上，慈善超市的運(yùn)營存在諸多問題，構(gòu)建一套慈善超市的監(jiān)管體系顯得尤為重要。

2建立和完善慈善超市監(jiān)管體系

21政府監(jiān)管

211嚴(yán)格實(shí)施現(xiàn)行法律法規(guī)

原有的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等法律為慈善事業(yè)的發(fā)展提供了支持?，F(xiàn)如今，《慈善法》的頒布實(shí)施更是統(tǒng)領(lǐng)慈善事業(yè)進(jìn)一步健康快速發(fā)展。為了更好地實(shí)施《慈善法》，必須建立一整套慈善組織監(jiān)管的法律條例，對現(xiàn)行《慈善法》中涉及監(jiān)管的條款制定出《實(shí)施細(xì)則》和《規(guī)范條例》，從而健全監(jiān)管體制，進(jìn)一步推進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展。

《慈善法》第九十二條規(guī)定，縣級以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，對慈善活動進(jìn)行監(jiān)督檢查，對慈善行業(yè)組織進(jìn)行指導(dǎo)。因此對于慈善超市的監(jiān)管，應(yīng)制定出日常管理制度、年度檢查制度等。

212完善財稅監(jiān)管方式

《慈善法》第十二條規(guī)定，慈善組織應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國家統(tǒng)一的會計(jì)制度，依法進(jìn)行會計(jì)核算，建立健全會計(jì)監(jiān)督制度，并接受政府有關(guān)部門的監(jiān)督管理。第十三條規(guī)定，慈善組織應(yīng)當(dāng)每年向其登記的民政部門報送年度工作報告和財務(wù)會計(jì)報告。第七十二條規(guī)定，慈善組織應(yīng)當(dāng)每年向社會公開其年度工作報告和財務(wù)會計(jì)報告。具有公開募捐資格的慈善組織的財務(wù)會計(jì)報告須經(jīng)審計(jì)。

對于慈善超市，政府財稅部門需要加大監(jiān)管力度，嚴(yán)格做好稅收、審計(jì)等工作。一是加大稅收優(yōu)惠政策，嚴(yán)把稅收減免關(guān)。稅務(wù)機(jī)關(guān)要對稅收減免申請環(huán)節(jié)嚴(yán)格審查，對慈善活動進(jìn)行區(qū)分，只有真正與慈善目的相關(guān)的活動才能享受稅收優(yōu)惠。對已經(jīng)獲得免稅資格慈善法人實(shí)行嚴(yán)格的稅收監(jiān)督。二是規(guī)范慈善超市審計(jì)流程，嚴(yán)把審計(jì)關(guān)。審計(jì)部門要對慈善超市的財務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，包括調(diào)劑物資、捐贈物資、發(fā)放物資、管理費(fèi)用等。三是加強(qiáng)財務(wù)人員的培訓(xùn)，嚴(yán)把財務(wù)關(guān)。政府部門應(yīng)對慈善超市的財務(wù)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，從嚴(yán)治財。

22社會監(jiān)督

《慈善法》第七十二條規(guī)定，慈善組織應(yīng)當(dāng)向社會公開組織章程和決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員信息以及國務(wù)院民政部門要求公開的其他信息。上述信息有重大變更的，慈善組織應(yīng)當(dāng)及時向社會公開。第七十三條規(guī)定，具有公開募捐資格的慈善組織應(yīng)當(dāng)定期向社會公開其募捐情況和慈善項(xiàng)目實(shí)施情況。第九十七條規(guī)定，國家鼓勵公眾、媒體對慈善活動進(jìn)行監(jiān)督，對假借慈善名義或者假冒慈善組織騙取財產(chǎn)以及慈善組織、慈善信托的違法違規(guī)行為予以曝光，發(fā)揮輿論和社會監(jiān)督作用。

為了讓慈善超市更健康、更穩(wěn)健地運(yùn)營，絕對離不開社會監(jiān)督。其主要是慈善超市的信息公開、社會公眾的監(jiān)督以及媒體監(jiān)督。慈善超市的信息公開不僅包括組織本身的基本信息，還包括慈善募捐情況和慈善項(xiàng)目實(shí)施情況、年度工作報告和財務(wù)會計(jì)報告等。社會公眾是公開募集的主體，在慈善超市開展各類慈善活動時發(fā)揮積極的監(jiān)督作用，對包括慈善活動的規(guī)范性、募集資金的使用及去向等進(jìn)行監(jiān)督。媒體是信息披露的主力軍，要積極采用新的媒體方式對慈善活動進(jìn)行宣傳，還要進(jìn)行過程監(jiān)督。

23慈善超市內(nèi)部治理

《慈善法》第十三條規(guī)定，慈善組織應(yīng)當(dāng)每年向其登記的民政部門報送年度工作報告和財務(wù)會計(jì)報告。報告應(yīng)當(dāng)包括年度開展募捐和接受捐贈情況、慈善財產(chǎn)的管理使用情況、慈善項(xiàng)目實(shí)施情況以及慈善組織工作人員的工資福利情況。第五十六條規(guī)定，慈善組織應(yīng)當(dāng)合理設(shè)計(jì)慈善項(xiàng)目，優(yōu)化實(shí)施流程，降低運(yùn)行成本，提高慈善財產(chǎn)使用效益。慈善組織應(yīng)當(dāng)建立項(xiàng)目管理制度，對項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。

完善慈善超市內(nèi)部監(jiān)管，每年做好資金使用計(jì)劃及慈善活動方案、提升超市內(nèi)部運(yùn)營管理、加強(qiáng)員工培訓(xùn)、合理設(shè)計(jì)慈善項(xiàng)目等工作，從組織內(nèi)部健全運(yùn)營管理機(jī)制。合理使用政府購買服務(wù)的資金，并在此基礎(chǔ)上，發(fā)揮社會組織本身的社會化優(yōu)勢，募集更多的慈善物資，用以超市的正常運(yùn)營。在做好慈善超市的傳統(tǒng)項(xiàng)目外，積極探索所謂“造血”功能項(xiàng)目的發(fā)展路徑，一為超市“創(chuàng)收”，將愛心義賣做實(shí)做大，逐漸形成規(guī)模；二為實(shí)現(xiàn)慈善領(lǐng)域中的“反哺”功能做出新的嘗試。

24獨(dú)立機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

《慈善法》第九十五條規(guī)定民政部門應(yīng)當(dāng)建立慈善組織評估制度，鼓勵和支持第三方機(jī)構(gòu)對慈善組織進(jìn)行評估，并向社會公布評估結(jié)果。第三方獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)秉著專業(yè)性強(qiáng)，制定的評估和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)具有較強(qiáng)的科學(xué)性，擺脫了監(jiān)督的隨意性和盲目性，成為慈善組織服從非營利宗旨和進(jìn)行科學(xué)管理的依據(jù)。但是第三方評估監(jiān)督缺乏一定的權(quán)威基礎(chǔ)，需要政府對其進(jìn)行鼓勵和政策扶持。

比如成立慈善超市社會監(jiān)督委員會，實(shí)現(xiàn)對慈善超市接受捐贈的情況和受贈財產(chǎn)的使用、管理情況實(shí)施監(jiān)督；提出或轉(zhuǎn)達(dá)社會公眾對慈善超市的工作意見和建議；對慈善活動的開展收集公眾意見，并給予效果評價；向民政部門或其他有關(guān)部門舉報發(fā)現(xiàn)的慈善超市存在的違法、違規(guī)行為；根據(jù)調(diào)查和監(jiān)督的實(shí)際情況，獨(dú)立向社會公眾發(fā)布年度監(jiān)督工作報告等。

3慈善超市社會化運(yùn)營探索

31常規(guī)功能實(shí)現(xiàn)的探索

探索一：常規(guī)功能主要是給困難家庭發(fā)放物資，則利用政府購買服務(wù)的形式交由超市代管。一種是與社區(qū)便利店之類的小型超市聯(lián)合，其可以發(fā)揮三重作用：一是通過這些便利店發(fā)放愛心物品，節(jié)省了慈善超市長期以來由政府承擔(dān)的租金成本；二是政府購買服務(wù)費(fèi)投入超市，對其進(jìn)行補(bǔ)貼，以微利為前提保證其正常營業(yè)，使困難家庭買到比市場價低廉的生活用品，方便他們的生活；三是政府可以扶持一些小超市，由困難家庭成員來提供服務(wù)，為他們提供創(chuàng)收機(jī)會。另一種是與各城區(qū)有知名度的大型超市合作，設(shè)立專區(qū)或憑卡憑證以折扣價免費(fèi)領(lǐng)取物資。考慮大型超市進(jìn)貨成本相對較低、貨品種類多樣化、超市管理相對規(guī)范，從而使慈善超市為困難家庭發(fā)放生活物資的功能真正實(shí)現(xiàn)社會化。

探索二：政府采用PPP模式，在全市范圍內(nèi)建設(shè)一個慈善調(diào)劑物資集散中心，接收廠家直接捐贈或以出廠價募集生活必需品，在各城區(qū)、各街道改造慈善超市，形成調(diào)劑物資募集和發(fā)放的連鎖運(yùn)營。

32拓展功能實(shí)現(xiàn)的探索

探索一：拓展功能如精神慰藉、愛心義賣、捐贈活動等作為一個項(xiàng)目采用政府購買服務(wù)形式交由社會組織來實(shí)現(xiàn)。

探索二：將一些拓展業(yè)務(wù)打包由高校社團(tuán)承接，建立長期合作關(guān)系。

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[基金項(xiàng)目]本文系2016年度浙江省民政政策理論研究規(guī)劃課題（項(xiàng)目編號：ZMZC201668）相關(guān)研究成果。

[作者簡介]李振華（1982—），男，浙江杭州人，信息系統(tǒng)項(xiàng)目管理師。研究方向：項(xiàng)目管理與多媒體技術(shù)；董穎（1982—），女，浙江湖州人，經(jīng)濟(jì)師。研究方向：民政管理。