●宋吟櫻

一、緒論

自2018 年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（下文簡稱《意見》）中要求“對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價”以來，北京、山東、浙江、江西、安徽等地陸續(xù)探索省以下政府財政運行綜合績效評價，形成了各具特色的評價體系、組織方式與實施模式。

財政運行綜合績效評價，首先需要對評價的對象、范圍、要素、體系和方法等進(jìn)行明確的甄別與搭建。已有的理論研究和實踐經(jīng)驗通常以業(yè)財績一體化理念下的“財政管理+預(yù)算保障+履職效能” 作為開展財政運行綜合績效評價的底層框架，大致形成了涵蓋收入、支出、管理、監(jiān)督、成效、可持續(xù)性等具有指導(dǎo)意義的指標(biāo)體系。但整體來看，目前仍處于“實踐先行”的探索階段，尚未形成共識邏輯和共性框架。 本文認(rèn)為，在開展財政運行綜合績效評價之前，首先需要研究以下問題。

（一）明確財政運行綜合績效評價的概念與目的

2021 年4 月7 日， 國新辦舉行“貫徹落實‘十四五’規(guī)劃綱要加快建立現(xiàn)代財稅體制”發(fā)布會。 財政部指出， 財政工作要堅持以政領(lǐng)財、以財輔政，圍繞“收、支、管、調(diào)、防”五個方面， 系統(tǒng)謀劃財政發(fā)展新思路、新舉措，加快建立現(xiàn)代財稅體制，積極發(fā)揮財政職能作用。董濤（2022）則以高質(zhì)量發(fā)展階段的財政保障功能為核心，從供給、需求、投入產(chǎn)出、資源要素分配、經(jīng)濟(jì)循環(huán)五個方面，闡述了以財政職能的完整性促進(jìn)均衡發(fā)展、以政策工具的系統(tǒng)性保障發(fā)展質(zhì)量、以財政體制的完備性實現(xiàn)全面發(fā)展三項機制，提出了逆周期與跨周期調(diào)節(jié)、促進(jìn)供需升級、優(yōu)化財政分配格局、深化財政體制改革等新發(fā)展階段財政功能的主要提升點。

馬海濤、曹堂哲等（2022）基于“財政運行行為——政府預(yù)算功能”框架，將財政運行綜合績效定義為一級政府在收入、支出、管理、調(diào)節(jié)和風(fēng)險防控等方面，實現(xiàn)總額控制、配置效率、 運行效率等方面目標(biāo)的程度。劉國永、夏和飛等（2022）認(rèn)為，財政運行評價是由上級財政部門以科學(xué)、合理的評價指標(biāo)和恰當(dāng)?shù)脑u價辦法，對下級財政部門的職能履行及其所帶動的政府績效實現(xiàn)程度進(jìn)行綜合考察。與地方政府目標(biāo)責(zé)任考核的內(nèi)容相比，兼顧“社會核心發(fā)展目標(biāo)達(dá)成+財政資源配置與財力保障可持續(xù)性”兩方面的評價；與財政管理綜合績效考核相比， 更加注重財政運行對保障社會發(fā)展、 經(jīng)濟(jì)運行和公共產(chǎn)品供給等方面的績效達(dá)成，關(guān)注財政可持續(xù)性，并兼顧財政管理基礎(chǔ)情況。

總體來看，地方政府財政運行綜合績效評價要以財政的收入、支出、管理、調(diào)節(jié)、風(fēng)控等功能為主線，以財政引導(dǎo)要素合理流動、協(xié)調(diào)供需聯(lián)動、提高資源配置效率、推動公平合理分配、促進(jìn)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展與安全為主要目標(biāo)，以“自上而下、上下聯(lián)動”為評價考核方式，在資源約束條件和緊平衡背景下，促使財政治理體系在新發(fā)展階段統(tǒng)籌實現(xiàn)有限公共資源與多元政策目標(biāo)的優(yōu)化匹配，更好地發(fā)揮穩(wěn)定器和調(diào)節(jié)器的作用。

（二）厘清影響財政運行績效的關(guān)鍵因素

本文認(rèn)為，要厘清影響財政運行績效的關(guān)鍵因素，可以“問題導(dǎo)向”和“結(jié)果導(dǎo)向”為切口，將財政運行行為分解為“收、支、管、調(diào)、防”五方面，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合新發(fā)展階段各個運行功能所要達(dá)到的主要目標(biāo)，設(shè)定相應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)。新發(fā)展階段，財政運行的總體目標(biāo)可以通過在謀定中長期穩(wěn)定的大方向上保持“盡力而為”和“量力而行”來歸納（樓繼偉，2021）：前者是以保障政策目標(biāo)和政府履職為基礎(chǔ)而有效調(diào)度資源，實現(xiàn)有限公共資源與多元政策目標(biāo)的優(yōu)化匹配，做好“總量”與“結(jié)構(gòu)”的統(tǒng)籌；后者是強調(diào)遵循市場規(guī)律，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用， 用好財政尤其是預(yù)算的約束功能，禁止在財政資源之外直接征用或干涉授權(quán)之外的資源，確保政府按照效率原則和權(quán)責(zé)對等宗旨履職（董濤，2022）。

1.收入功能方面。主要是經(jīng)由收入政策的制定、管理與執(zhí)行，為政府履職、政府運行、重大項目建設(shè)與運行和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供穩(wěn)定有力的財力保障。從“四本預(yù)算”收入來源與渠道入手，可以從總體財源建設(shè)與統(tǒng)籌、 財政收入結(jié)構(gòu)與質(zhì)量等方面評價，即兼顧收入的“規(guī)?！迸c“結(jié)構(gòu)”、“總量”與“質(zhì)量”、“效率”與“公平”。

2.支出功能方面。通過財政資源的合理配置和建立“有保有壓”的支出結(jié)構(gòu)，支持保障國家重大戰(zhàn)略任務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。 對于支出的評價，需綜合考慮支出的結(jié)構(gòu)（重大戰(zhàn)略任務(wù)、基本民生保障、重大項目的資金保障）與節(jié)約（一般性支出與“三公”等經(jīng)費開支常態(tài)化壓減）、支出的總量（收支平衡與財政自給、“三?！敝С鲆?guī)模橫向?qū)Ρ龋?與人均 （人均民生支出規(guī)模與標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)率等）。

3.管理功能方面。 可參考財政部印發(fā)的《2018年縣級財政管理績效綜合評價方案》（財預(yù)〔2018〕100 號），從政策落實、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、績效管理、監(jiān)督監(jiān)控、信息公開等方面評價。

4.調(diào)節(jié)功能方面。一方面，需要充分反映財政宏觀調(diào)控和資源分配的效益，尤其是在保障重大戰(zhàn)略任務(wù)、 推動公共服務(wù)均等化等方面的實現(xiàn)情況；另一方面，也要充分研究黨的二十大所強調(diào)的財政要有利于“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”精神，評價財政政策服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、引導(dǎo)要素流動和市場化配置等方面的成效。

5.風(fēng)險防范與可持續(xù)性方面。以“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”為切入點，重點評價政府債務(wù)管控、暫付款控制、人才與科技支撐等因素。

（三）兼顧評價體系的針對性與可比性

我國實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財政管理體制。 而在《意見》中，要求的是對“下級政府”財政運行情況實施綜合績效評價。 對于省以下財政運行，要更加側(cè)重基層財政在社會治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村公路、公共設(shè)施管理等領(lǐng)域提供基本公共服務(wù)所涉及的決策、投入、管理、產(chǎn)出、效益。 因此，評價體系應(yīng)當(dāng)呼應(yīng)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財政體制改革工作的指導(dǎo)意見》 精神，與不同層級的財政事權(quán)、支出責(zé)任、收入劃分等相匹配。

同一層級的地區(qū)，由于在資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)、現(xiàn)實條件等方面存在差異，其在高質(zhì)量發(fā)展階段中的定位以及適用的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、制定的重點工作計劃等各有特色。 因此，評價體系也要預(yù)留一定的“自主性”，因地制宜、因時制宜，與各地發(fā)展特點和發(fā)展規(guī)劃相匹配。

因此， 評價體系中的一級指標(biāo)應(yīng)盡量保持統(tǒng)一；二級指標(biāo)可根據(jù)省級、地市級、縣市級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級各層次財政運行特點分類設(shè)置；三級指標(biāo)和評價要點可根據(jù)地區(qū)發(fā)展特點的不同而體現(xiàn)出適度彈性，也可采用“必選指標(biāo)+自選指標(biāo)”方式，并對自選指標(biāo)的比重予以一定約束， 防止部分地區(qū)借此調(diào)節(jié)評價結(jié)果， 影響評價的權(quán)威性和公正性。 另一方面，為確保評價數(shù)據(jù)的可靠性和可比性，定量指標(biāo)的設(shè)置和算法應(yīng)與統(tǒng)計年鑒、統(tǒng)計公報、預(yù)決算公開信息、 資產(chǎn)報告公開信息等權(quán)威數(shù)據(jù)保持口徑一致。

（四）健全綜合評價的結(jié)果運用機制

建立健全結(jié)果運用機制，是倒逼各級財政從根本上重視評價工作的有效手段。結(jié)果運用至少包括三方面：一是整改提升。 例如研究建立財政運行綜合績效評價結(jié)果向本級政府、人大等部門的通報機制，逐步完善社會公開和社會監(jiān)督機制，落實限期整改機制等。 二是激勵約束。 如將財政運行綜合績效評價結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部績效管理考核內(nèi)容， 研究將財政運行綜合績效評價關(guān)鍵要素或評價結(jié)果納入高質(zhì)量發(fā)展綜合績效考核，對評價結(jié)果進(jìn)行排序、公示、通報， 建立表彰獎勵與約談督辦機制等。三是掛鉤機制。下級政府財政運行綜合績效與轉(zhuǎn)移支付額度測算分配掛鉤， 與有關(guān)管理措施和政策試點掛鉤； 各級財政將評價結(jié)果與本級財政次年預(yù)算安排、 政策制定與調(diào)整等掛鉤。

二、實務(wù)案例解析

（一）H 市基本情況

1.背景情況。 2023 年，H 市納入湖北省下級政府財政運行綜合績效評價試點名單。 H 市地處湖北省中南部、江漢平原東南端，系武漢城市圈觀察員城市、 鄂西生態(tài)文化旅游圈成員單位、 正在建設(shè)中的長江經(jīng)濟(jì)帶重要節(jié)點城市， 全省第二批城鄉(xiāng)一體化試點城市。 現(xiàn)轄14 個鎮(zhèn)、1個鄉(xiāng)、3 個管理區(qū)（國有農(nóng)場）和開發(fā)區(qū)，面積2519 平方公里。

2.H 市主要經(jīng)濟(jì)運行指標(biāo)。 根據(jù)H 市統(tǒng)計年鑒， 梳理2022 年主要經(jīng)濟(jì)運行指標(biāo)如表1 所示，其中，“對標(biāo)數(shù)據(jù)”取自H 市所在市州總體水平。

表1 H 市2022 年主要經(jīng)濟(jì)運行指標(biāo)

與對標(biāo)數(shù)據(jù)相比，可得出以下結(jié)論：

一是H 市經(jīng)濟(jì)整體穩(wěn)定增長。 GDP 穩(wěn)步增長，工業(yè)發(fā)展勢頭較為強勁，規(guī)上工業(yè)企業(yè)數(shù)量、總產(chǎn)值、營業(yè)收入、工業(yè)增加值等增幅均高于對標(biāo)數(shù)據(jù)；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)力孵化，產(chǎn)業(yè)增加值、技術(shù)合同成交額增幅均高于對標(biāo)數(shù)據(jù)；房地產(chǎn)市場低迷對經(jīng)濟(jì)大局產(chǎn)生的影響整體可控，房地產(chǎn)開發(fā)投資、商品房銷售面積降幅較可比數(shù)據(jù)收窄，資質(zhì)以上建筑企業(yè)總產(chǎn)值增幅明顯高于對標(biāo)數(shù)據(jù)。

二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍有較大優(yōu)化空間。 結(jié)合人均GDP、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化率、工業(yè)階段特征，運用錢納里標(biāo)準(zhǔn)工業(yè)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換模式判斷，H 市處于由工業(yè)化初期向中期轉(zhuǎn)型升級階段。市場主體培育仍需提速增效，“四上”企業(yè)扶持孵化需加大力度，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)潛能尚未釋放。 固定資產(chǎn)投資、招商引資等方面仍有較大提升空間。 規(guī)上工業(yè)企業(yè)利稅下降，在激活營商環(huán)境活力、支持企業(yè)技改升級、引導(dǎo)企業(yè)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和助企紓困等方面仍要加強政策扶持和財力保障。

三是發(fā)展不均衡不充分問題突出。 人均GDP增幅較對標(biāo)數(shù)據(jù)低4.4 個百分點，統(tǒng)籌效率與公平仍需發(fā)力。 常住人口城鎮(zhèn)化率45.09%，處于由鄉(xiāng)村型社會向初級城市型社會過渡階段， 低于對標(biāo)數(shù)據(jù)， 且與2022 年湖北省城鎮(zhèn)化率64.67%相比還有較大差距。 在優(yōu)化城鎮(zhèn)空間總體格局、推動“產(chǎn)業(yè)+人口”雙集中、聯(lián)動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面有較大提升空間。

3.H 市財政收支基本情況。根據(jù)H 市預(yù)決算公開信息，2022 年， 全市可用財力①503695 萬元，其中，地區(qū)一般公共預(yù)算財力472629 萬元，地區(qū)政府性基金預(yù)算財力31066 萬元。 一般公共預(yù)算收入中， 上級補助和轉(zhuǎn)移支付仍是主要來源，“四本預(yù)算”收入結(jié)構(gòu)如圖1 所示。

圖1 H 市2022 年“四本預(yù)算”收入結(jié)構(gòu)

2022 年，H 市“四本預(yù)算”支出總規(guī)模1234408萬元，其中，地方一般公共預(yù)算支出556003 萬元，占比為45.04%。 按功能分類來看，主要集中在農(nóng)林水、教育、社保就業(yè)、衛(wèi)生健康等領(lǐng)域，一般公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)如圖2 所示。

圖2 H 市一般公共預(yù)算支出功能分類結(jié)構(gòu)

4.H 市政府債務(wù)情況。 2022 年，湖北省政府下達(dá)H 市政府債務(wù)限額616232 萬元，其中一般債務(wù)限額408310 萬元，專項債務(wù)限額207922 萬元。 當(dāng)年H 市新增地方政府債券資金156851 萬元，其中一般債券61372 萬元， 專項債券95479 萬元；2022年末， 省財政轉(zhuǎn)貸H 市地方政府債券資金債務(wù)余額為573196 萬元， 其中一般債務(wù)365274 萬元，專項債務(wù)207922 萬元。

從預(yù)算資金年終資產(chǎn)負(fù)債錄入表來看，期末資產(chǎn)總額108950 萬元，負(fù)債總額677303 萬元，凈資產(chǎn)-568353 萬元。

（二）評價體系構(gòu)建

1.體系構(gòu)建思路原則

（1）系統(tǒng)性原則。從財政功能出發(fā)，財政運行綜合績效指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)覆蓋財政“收、支、管、調(diào)、防”的全部職能；資金面上，應(yīng)將“四本預(yù)算”所涉及的重要因素均納入指標(biāo)體系。貫徹落實當(dāng)?shù)卣攸c工作部署和戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌好財政服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“短期+中期+長期”績效體現(xiàn)，兼顧“顯性績效”和“隱性績效”。

（2）可行性原則。進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計和選取時，一方面，要充分考慮信息來源的可得性，并確保數(shù)據(jù)的權(quán)威、客觀、精確。同等條件下， 優(yōu)先選用現(xiàn)行公開統(tǒng)計數(shù)據(jù)中可量化的指標(biāo)；另一方面，也要注重指標(biāo)之間的可比性， 盡量保證數(shù)據(jù)信息和統(tǒng)計口徑的一致性，便于與同級市縣、所在市州平均水平、 歷史縱向水平等進(jìn)行對比分析。

（3）導(dǎo)向性原則。 一是要堅持問題導(dǎo)向。 從H市基本情況可分析出其面臨的主要問題和財政功能運行存在限制的因素要點，在構(gòu)建評價體系時應(yīng)通過權(quán)重傾斜等方式給予重點關(guān)注。二是堅持結(jié)果導(dǎo)向。 尤其是需結(jié)合H 市財政投入的結(jié)構(gòu)和側(cè)重，對農(nóng)林水、教育、醫(yī)療健康等領(lǐng)域的公共服務(wù)供給情況予以更多關(guān)注。三是堅持“潛顯共存”，要同時處理好可觀察、可觸摸的“物質(zhì)提高”這些“顯績”和不易觀察、難以觸摸的群眾滿意度、獲得感這些“潛績”（張嬋娟，2020）， 引導(dǎo)財政“更好統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)質(zhì)的有效提升和量的合理增長”。

（4）動態(tài)性原則。在社會發(fā)展的不同階段，財政運行的功能和績效體現(xiàn)也是不同的，因此在搭建財政運行綜合績效指標(biāo)體系時，也要遵循動態(tài)性原則，在指標(biāo)的選用上體現(xiàn)出“新發(fā)展階段”的特征與要求。

2.總體評價框架搭建。根據(jù)H 市實際情況，搭建由財源建設(shè)（收）、資源配置（支）、管理效率（管）、運行成效（調(diào)）、財政可持續(xù)（防）為一級指標(biāo)的評價框架，歸納H 市財政的基本功能。二級指標(biāo)對財政功能服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要素特征進(jìn)行歸納， 設(shè)置財力保障、收入質(zhì)量、財政平衡等17 個指標(biāo)。三級指標(biāo)對二級指標(biāo)進(jìn)一步分解、量化、細(xì)化，設(shè)置地方綜合財力增長率、人均可用財力等59 個指標(biāo)。 評價指標(biāo)體系如表2 所示。

表2 H 市財政運行綜合績效評價指標(biāo)框架

3.評價指標(biāo)分解設(shè)置

（1）財源建設(shè)維度。從財力保障、收入質(zhì)量、財政平衡三方面評價財政收入功能的穩(wěn)定性、持續(xù)性。在三級指標(biāo)的設(shè)置上，兼顧總量與結(jié)構(gòu)、存量與增長、激勵與約束， 主要通過具有可比性和權(quán)威性的定量指標(biāo)予以闡述。在設(shè)置評分標(biāo)準(zhǔn)時，可以實現(xiàn)與同級市縣、市州平均水平的橫向?qū)Ρ?，也可實現(xiàn)年度間縱向?qū)Ρ取?/p>

（2）資源配置維度。從財政支出功能對重大戰(zhàn)略規(guī)劃的支撐、對民生福祉的保障、對“過緊日子”要求的落實以及支出的公平性、普惠性等方面進(jìn)行評價。主要設(shè)置定量指標(biāo)并確保數(shù)據(jù)獲取的便捷性和口徑一致性，例如“剛性支出占財政支出比重”在指標(biāo)解釋中清晰界定“剛性支出”的范圍：即按支出功能分類，包括社會保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和一般公共服務(wù)四個支出科目。

（3）管理效率維度。 考慮到H 市財政的實際職能，從頂層建設(shè)、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、財政統(tǒng)籌、信息公開5 個二級指標(biāo)予以闡述。 頂層建設(shè)是指財政在政策制定、 政策實施、 政策落實等方面的履職情況。 預(yù)算管理則分解為預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效管理、預(yù)決算公開等4 個三級指標(biāo)，評分標(biāo)準(zhǔn)可以從預(yù)算編制科學(xué)性、程序規(guī)范性、支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、預(yù)算調(diào)整率、預(yù)算完成率、庫款保障水平、政府采購資金節(jié)約率、結(jié)余資金統(tǒng)籌管理情況、全面實施預(yù)算績效管理開展情況、預(yù)算管理一體化上線運行與考核情況等方面設(shè)置。 另外，由于H 市財政部門同時兼具國有資產(chǎn)監(jiān)管職能，因此將“三資”盤活專項工作成效、國有企業(yè)加權(quán)平均凈資產(chǎn)收益率、國有資本保值增值率亦列入三級指標(biāo)。 財政統(tǒng)籌指標(biāo)用于評價財政統(tǒng)籌調(diào)配資金資源的效能，分解為“四本預(yù)算”統(tǒng)籌有效性、中長期規(guī)劃財政匹配性、轉(zhuǎn)移支付與自有財力統(tǒng)籌有效性、直達(dá)資金管理規(guī)范性等4 個三級指標(biāo)。 信息公開則從覆蓋率和及時性兩方面進(jìn)行細(xì)化。

（4）運行成效維度。 將H 市財政運行的成效劃分為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、支撐公共服務(wù)供給、提高群眾獲得感與滿意度三方面。 其中，對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，主要采用統(tǒng)計年鑒等權(quán)威信息中可獲取并方便對比的量化指標(biāo)，目標(biāo)值均可通過參考“十四五”規(guī)劃、 當(dāng)年重點工作計劃或基于歷史數(shù)據(jù)建模生成。 對于公共服務(wù)供給，從基本公共教育、基本勞動就業(yè)創(chuàng)業(yè)、基本社會保險、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本公共文化體育、城鄉(xiāng)融合發(fā)展6 個方面予以細(xì)化，并根據(jù)H 市財政支出結(jié)構(gòu)在權(quán)重上突出針對性。各三級指標(biāo)對應(yīng)的評分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)反映財政供給基本公共服務(wù)的效率和效果，可參考H 市“十四五”規(guī)劃以及與各領(lǐng)域公共服務(wù)相關(guān)的專項規(guī)劃、政策目標(biāo)等進(jìn)一步篩選分解指標(biāo)池（見表3），在此基礎(chǔ)上設(shè)計評分權(quán)重和評分要點。 獲得感與滿意度，是兼顧財政運行的“顯性績效”與“潛在績效”，以走訪、問卷調(diào)查等獲取“軟數(shù)據(jù)”。

表3 公共服務(wù)供給三級指標(biāo)參考分解指標(biāo)池

（5）財政可持續(xù)維度。 從風(fēng)險防控和發(fā)展賦能兩方面闡述。 其中，對于風(fēng)險防控指標(biāo)，將地方政府債務(wù)“借、用、還”全過程監(jiān)管中涉及的核心指標(biāo)（如政府全口徑債務(wù)等級、 債務(wù)依存度、GDP 增速與債務(wù)增速比、債務(wù)償還率）嵌入三級指標(biāo)中，評價財政支出對債務(wù)的依賴程度、地方政府債務(wù)與地方經(jīng)濟(jì)運行的持續(xù)性以及政府償債壓力。 發(fā)展賦能則強調(diào)人才資源對財政運行的持續(xù)性支撐， 以及信息化、數(shù)字化賦能財政運行的程度。

4.評價指標(biāo)賦權(quán)。 采用專家打分法設(shè)置指標(biāo)權(quán)重，賦權(quán)結(jié)果為：財源建設(shè)11 分、資源配置18 分、管理效率25 分、運行成效31 分、財政可持續(xù)15 分。

（三）評價結(jié)果與運用

1.評價結(jié)果。 經(jīng)綜合評價，H 市得分為81.34 分，評價等級為“良好”。 各維度得分率情況如圖3 所示。

圖3 H 市評價得分情況雷達(dá)圖

總體來看，H 市在資源配置、 管理效率方面運行較好， 財政服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和支撐公共服務(wù)供給的能效較為顯著， 但在財源建設(shè)和風(fēng)險防控方面仍有較大提升空間。 對應(yīng)各扣分點，主要體現(xiàn)為以下幾方面。

（1）財源建設(shè)和收入增長需開拓、激活、升級。 一是財源基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，高位增長格局尚未形成。 地方稅收收入占GDP 比重為2.53%，財政自給率18.22%，財源涵養(yǎng)培育孵化不足， 對上級轉(zhuǎn)移支付依賴程度較高。 二是固定資產(chǎn)投資增幅放緩，重大項目擴(kuò)能、投產(chǎn)、增效進(jìn)度滯緩，具備自身造血能力的項目不多，對財源的支撐規(guī)模受限， 財源轉(zhuǎn)換效率不高。 三是市場主體層次不高，財源支柱不顯。 新的骨干財源尚未形成，尤其是缺乏市場競爭力強的納稅大戶和產(chǎn)業(yè)項目。

（2）財政支出控管需做精、做細(xì)、壓實。 歷年赤字造成欠撥資金較多，財政支出總量統(tǒng)籌有待優(yōu)化， 重大項目建設(shè)仍存在資金缺口。 除“三?！眲傂孕枨笸猓》勘Ｕ系让裆鷮嵤马椖?、社?；鹋涮?、民生類剛性增資等資金需求凸顯， 各類增資需求和財政保障能力形成“逆差”。反映在運行成效上， 則是公路密度低于湖北省及所在市州平均水平、 農(nóng)村公路建設(shè)進(jìn)度較緩、 常住人口城鎮(zhèn)化率顯著低于對標(biāo)數(shù)據(jù)和所在市州平均水平等。

（3）財政運行風(fēng)險仍需加力嚴(yán)防、統(tǒng)籌化解。 H 市政府債務(wù)還本付息已進(jìn)入高峰期，全口徑債務(wù)風(fēng)險等級為“黃色”。2023 年債務(wù)還本付息及PPP 項目財政支出預(yù)計占一般公共預(yù)算收入比重已高于所在市州平均水平。 債務(wù)依存度、GDP增速與債務(wù)增速比相較對標(biāo)數(shù)據(jù)， 均需嚴(yán)加控制約束。

2.擬改進(jìn)措施與結(jié)果運用方案。根據(jù)評價結(jié)果，提出相應(yīng)的優(yōu)化改進(jìn)建議，形成結(jié)果運用清單如表4 所示。

表4 H 市評價建議與結(jié)果運用清單（局部）

三、總結(jié)與思考

財政運行綜合績效評價為地方財政全面梳理、 診斷其一段時期內(nèi)財政職能的履行和成效提供了行之有效的方法和工具， 但由于與之相關(guān)的政策體系和通用指標(biāo)體系仍處于探索階段，評價組織實施和結(jié)果運用機制仍有待明確，在一定程度上影響了相關(guān)部門開展評價的積極性。為推動健全財政運行綜合績效評價，可從以下幾方面進(jìn)一步深化探索：

（一）積極試點突破，積累實踐經(jīng)驗

采用“試點→推廣→覆蓋”實施路徑，鼓勵有條件的省市，選取不同層級、不同區(qū)域、不同基礎(chǔ)的地方財政先行先試，充分積累實踐經(jīng)驗。 建立“制度池、指標(biāo)池、運用池”，將試點探索過程中形成的各類成果定期匯集、梳理分析，鼓勵省市級財政部門先行研究適用于本地實際情況的頂層政策體系和共性指標(biāo)框架。

（二）完善頂層設(shè)計，奠定推廣基礎(chǔ)

梳理總結(jié)試點經(jīng)驗，出臺全面推進(jìn)財政運行綜合績效評價的指導(dǎo)性文件和實施方案，明確評價組織、工作流程、職責(zé)分工、評價體系、結(jié)果運用等，形成制度規(guī)范，奠定制度保障，提高地方政府的重視程度。

（三）確立邏輯框架，構(gòu)建評價體系

結(jié)合實踐經(jīng)驗和理論研究基礎(chǔ)， 搭建整體性、系統(tǒng)性、通用性的財政運行綜合績效評價指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。以財政運行綜合績效評價的邏輯框架為依托，制定普適的一級指標(biāo)，在此基礎(chǔ)上按不同財政層級設(shè)立二級指標(biāo)或給予各省市一定的自主權(quán)和靈活性，探索搭建“必選+可選”兩個層次的三級指標(biāo)池。研究制定各項指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值或合理區(qū)間以及評分標(biāo)準(zhǔn)， 定量指標(biāo)明確計算口徑與數(shù)據(jù)來源，定性指標(biāo)明確評價方法和對比分析方式。探索研究將基本公共服務(wù)均等化評估體系、市縣財政管理績效綜合評價體系等與財政運行綜合績效評價體系相協(xié)同。

（四）強化激勵約束，深化結(jié)果運用

一是出臺“試點階段”的激勵措施。 對積極響應(yīng)開展財政運行綜合績效評價的地方財政，其積累的相關(guān)經(jīng)驗具備參考借鑒價值或試點成果質(zhì)量顯著的，可按一定比例掛鉤轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ椯Y金安排。 二是明確財政運行綜合績效評價的結(jié)果運用機制。從限期整改提升、掛鉤預(yù)算安排、掛鉤政策優(yōu)化、 掛鉤高質(zhì)量發(fā)展評價結(jié)果和領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核等方面，加強評價結(jié)果的權(quán)威性、可用性。

注釋：

①統(tǒng)計口徑參考2017 年3 月23 日財政部發(fā)布的《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》，地區(qū)政府財力=地區(qū)一般公共預(yù)算財力+地區(qū)政府性基金預(yù)算財力。