關(guān)鍵詞"城市更新行動(dòng)；城市更新行動(dòng)計(jì)劃；存量空間治理；協(xié)同機(jī)制

文章編號(hào) 1673-8985（2024）06-0103-06 中圖分類號(hào) TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A"DOI 10.11982/j.supr.20240613

黨的十九屆五中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二0三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)。這是站在國家戰(zhàn)略高度的重大決策部署[1]，意味著國家號(hào)召主動(dòng)適應(yīng)宏觀形勢的發(fā)展變化，從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)探索新的城市發(fā)展模式與路徑，通過實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)開發(fā)方式的轉(zhuǎn)變，反過來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型[2]。住建部出臺(tái)政策要求穩(wěn)妥推進(jìn)改造提升，加強(qiáng)工作統(tǒng)籌，科學(xué)編制規(guī)劃和計(jì)劃，明確實(shí)施時(shí)序，并探索適用于城市更新實(shí)施的政策與制度。全國大城市相繼進(jìn)入制定城市更新行動(dòng)計(jì)劃與配套政策的探索實(shí)踐期。例如，北京、上海、深圳通過城市更新條例，明確要求編制城市更新行動(dòng)計(jì)劃；福州等城市通過編制專項(xiàng)規(guī)劃，明確3—5年內(nèi)的城市更新工作計(jì)劃，指導(dǎo)和督促城市更新項(xiàng)目實(shí)施。

廣州作為國內(nèi)超大城市，其中心城區(qū)國土開發(fā)強(qiáng)度達(dá)63%，并以有2 200多年歷史的古代城址為中心向外擴(kuò)張，城市更新一直伴隨著城市建設(shè)發(fā)展。自2009年廣東省“三舊”改造政策實(shí)施以來，廣州開始了有組織、系統(tǒng)性的城市更新工作，逐步構(gòu)建了較為完整的機(jī)制和政策體系，較早探索了“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會(huì)參與”的存量建設(shè)模式?；仡櫩偨Y(jié)廣州城市更新行動(dòng)計(jì)劃編制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于編制過程中妥善處理城市發(fā)展戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃的關(guān)系，協(xié)同調(diào)動(dòng)政府、市場、業(yè)主的力量，避免戰(zhàn)略與計(jì)劃脫節(jié)、規(guī)劃與建設(shè)脫節(jié)、政府與市場脫節(jié)，均有重要的借鑒意義。

1 背景：存量空間治理邏輯轉(zhuǎn)型

增量時(shí)代下，土地儲(chǔ)備和開發(fā)是推動(dòng)城鎮(zhèn)化的利器，其關(guān)鍵機(jī)制在于城市政府吸納了來自城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)制度和土地征收供應(yīng)制度帶來的兩次土地增值，即土地“農(nóng)轉(zhuǎn)用”的增值收益和建設(shè)用地開發(fā)的資本化收益[3]，從而投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給。存量時(shí)代城市更新是否能成為推動(dòng)高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的有效工具，關(guān)鍵在于能否建構(gòu)符合存量空間治理的新城市發(fā)展收益方式，從既有權(quán)屬的存量空間中挖潛價(jià)值，從而推動(dòng)基于增量建設(shè)的土地經(jīng)濟(jì)向基于存量提質(zhì)的空間經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，推進(jìn)城市發(fā)展進(jìn)入新的階段。

1.1 價(jià)值目標(biāo)導(dǎo)向從“經(jīng)濟(jì)理性”到“多元理性”轉(zhuǎn)變

存量建成區(qū)是城市既有利益格局的空間載體，牽一發(fā)動(dòng)全身，存量建設(shè)必然引起城市系統(tǒng)性要素的流動(dòng)變化，從而影響城市發(fā)展大局?，F(xiàn)有研究指出，城市更新強(qiáng)調(diào)城市建成環(huán)境的整體質(zhì)量提升，不僅針對(duì)土地利用方式的轉(zhuǎn)變，還包含城市品質(zhì)的提升和功能、活力的創(chuàng)造；除了具有經(jīng)濟(jì)意義，還具備豐富的社會(huì)、文化內(nèi)涵[4]，包括設(shè)施完善、文化價(jià)值提升、產(chǎn)業(yè)鏈完整、業(yè)態(tài)穩(wěn)定等[5]。在城市更新行動(dòng)的推動(dòng)中，各地采用規(guī)劃、計(jì)劃等手段引導(dǎo)項(xiàng)目的有序推進(jìn)和多元目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，通過建構(gòu)城市更新行動(dòng)的價(jià)值目標(biāo)體系，注重公共理性、經(jīng)濟(jì)理性和社會(huì)理性，實(shí)現(xiàn)城市效益的最大化和各方利益的均衡化。

1.2 利益分配機(jī)制從“壟斷”到“共享”轉(zhuǎn)變

對(duì)比凈地開發(fā)的增量開發(fā)模式，實(shí)施城市更新行動(dòng)面臨主體多、成本高、資金籌措難[6]的三位一體系統(tǒng)性難點(diǎn)。針對(duì)財(cái)稅方面的研究指出，城市更新很少帶來新增稅收，甚至因?yàn)榻ㄔO(shè)新的、更昂貴的基礎(chǔ)設(shè)施帶來更多的折舊、利息和運(yùn)維支出，在目前國家防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和地方政府財(cái)政壓力增大的背景下，單純依靠財(cái)政投入、專項(xiàng)債等籌資方式都將面臨實(shí)施困境。因此，存量更新應(yīng)當(dāng)由產(chǎn)權(quán)所有者，也就是業(yè)主發(fā)起、負(fù)擔(dān)和運(yùn)維[7]。伴隨著資金籌措方式從政府財(cái)政投入轉(zhuǎn)向社會(huì)多元化投融資，利益再分配機(jī)制也將從增量時(shí)代的土地收益壟斷，轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪繒r(shí)代的“誰投資、誰收益”的共享經(jīng)濟(jì)，從而調(diào)動(dòng)閑置的空間資源、資金資源、人力資源、信息資源等，推動(dòng)城市更新行動(dòng)成為整合利用多方資源的城市發(fā)展新動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)城市新的發(fā)展。

1.3 公共管理方式從“管制”到“治理”轉(zhuǎn)變

增量建設(shè)模式下的土地利用政策體系，體現(xiàn)的權(quán)力向度是自上而下的單向管理。《民法典》賦予權(quán)利人對(duì)不動(dòng)產(chǎn)享有直接支配和排他的權(quán)利，成為存量再開發(fā)區(qū)別于增量建設(shè)的法律底層邏輯，其權(quán)力的分布是多元的、分散的、互動(dòng)的[8]，涉及公共部門和私人部門[9]。多元主體協(xié)作背景下的城市更新過程機(jī)制研究，成為國內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)問題，主要聚焦于自下而上的治理模式，政府、權(quán)利主體、市場主體的角色定位，以及決策機(jī)制等內(nèi)容[10-11]。從以往政府單向的“管理制約”轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀黧w、網(wǎng)絡(luò)化的“協(xié)調(diào)激勵(lì)”，通過“空間治理”實(shí)現(xiàn)各方利益的相互制衡、協(xié)調(diào)，進(jìn)而達(dá)成一致。因此，學(xué)者提出需要進(jìn)一步優(yōu)化城市更新政策，構(gòu)筑公眾參與的渠道[12]，保障參與者在城市更新過程中的合法利益，“激活”各主體參與，關(guān)注客觀資源等結(jié)構(gòu)性因素[13]，綜合采用獎(jiǎng)懲措施以調(diào)節(jié)參與者的行動(dòng)[14]，提升城市更新行動(dòng)的整體效益。

1.4 小結(jié)

綜上，存量空間再開發(fā)與治理實(shí)質(zhì)上是我國在面臨40多年高速發(fā)展后城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)型背景下的一項(xiàng)時(shí)代命題，借助解決當(dāng)下城市問題，面向增量開發(fā)向存量提質(zhì)過渡的模式試驗(yàn)和機(jī)制探索。其總體目標(biāo)是逐步構(gòu)建適用于存量特征的城市建設(shè)開發(fā)與空間治理的機(jī)制，不僅限于空間改造技術(shù)，還包括行政許可制度、投融資與運(yùn)營模式、社會(huì)力量參與機(jī)制等。在此背景下，更新行動(dòng)計(jì)劃的制定，需要綜合考慮上述邏輯轉(zhuǎn)型下的各要素變化。

2 廣州城市更新行動(dòng)計(jì)劃編制歷程與思考

2.1 計(jì)劃缺位、問題導(dǎo)向時(shí)期（2016年之前）

2009年廣東省與國土資源部合作探索的“三舊”改造政策，其初衷是通過解決珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)化過程中大量的土地歷史遺留問題，為盤活手續(xù)不完善的存量用地消除“后顧之憂”，激勵(lì)權(quán)屬主體和市場力量參與到城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)中。2009年廣州市政府成立了“三舊”改造工作辦公室，但初期的“三舊”改造主要強(qiáng)調(diào)解決歷史遺留問題，項(xiàng)目全面推開、快速推進(jìn)，城市更新的“計(jì)劃”特征還未形成。2012年后政策導(dǎo)向發(fā)生改變，更強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用，并在2013年提出“必須加強(qiáng)計(jì)劃管理”，在主管部門內(nèi)部開展年度實(shí)施計(jì)劃編制，重點(diǎn)在于安排政府財(cái)政資金計(jì)劃。但這一階段的計(jì)劃僅作為內(nèi)控文件，并未對(duì)外公布，對(duì)社會(huì)力量的撬動(dòng)和引導(dǎo)作用有限。

在這一階段，項(xiàng)目總體進(jìn)展與預(yù)期存在差距，除了權(quán)屬較單一的舊廠房項(xiàng)目推進(jìn)迅速（批復(fù)數(shù)量占總數(shù)的85%），舊城、舊村改造困難較大，推進(jìn)緩慢。以舊城鎮(zhèn)改造為例，截至2015年，“三舊”改造工作辦公室僅批復(fù)了1項(xiàng)舊城改造項(xiàng)目，即黃埔區(qū)魚珠舊城改造項(xiàng)目，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于目標(biāo)規(guī)模。另外，項(xiàng)目實(shí)施多是以問題為導(dǎo)向的分散推進(jìn)，缺乏成片連片的整體統(tǒng)籌，且在“成本—收益”經(jīng)濟(jì)平衡的改造邏輯下，改造后的建設(shè)量大大提高。如天河區(qū)林和村，主要因廣州東站周邊環(huán)境整治的需要而推進(jìn)改造，解決建筑密度高、居住環(huán)境差、配套落后等問題，改造后容積率高達(dá)6.2，基本達(dá)到了建筑量翻一番的目標(biāo)。

2.2 計(jì)劃初建、市場導(dǎo)向時(shí)期（2016—2018年）

2015年，廣州設(shè)立了市城市更新局，這是國內(nèi)首個(gè)以城市更新為主要職責(zé)的城市局級(jí)政府職能部門。2016年1月，《廣州市城市更新辦法》施行，該文件明確廣州市城市更新局應(yīng)當(dāng)組織編制城市更新年度計(jì)劃，并規(guī)定年度計(jì)劃作為城市更新項(xiàng)目方案審批的依據(jù)；納入城市更新年度計(jì)劃的項(xiàng)目，由區(qū)政府組織編制城市更新項(xiàng)目實(shí)施方案；未列入年度計(jì)劃的城市更新項(xiàng)目，不得審批方案。納入城市更新年度計(jì)劃成為項(xiàng)目實(shí)施的門檻條件，計(jì)劃引導(dǎo)的機(jī)制初步成形。

2016—2018年，廣州在3年內(nèi)分別出臺(tái)了城市更新年度計(jì)劃，包括片區(qū)計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃以及對(duì)應(yīng)的資金使用計(jì)劃，明確更新工作目標(biāo)、方式和資金保障，具體內(nèi)容包括片區(qū)或項(xiàng)目名稱、改造范圍、用地面積、改造主體，申請(qǐng)更新方式、類型、資金來源以及城市更新資金撥付安排等，明晰城市更新的工作重點(diǎn)和抓手，形成了更新實(shí)施推進(jìn)的管理依據(jù)。

這時(shí)期“計(jì)劃”看似成為政府把控城市更新行動(dòng)推進(jìn)的“第一關(guān)”，但其制定仍然依賴于市場動(dòng)力，政府的指導(dǎo)性較弱。全市的城市更新行動(dòng)計(jì)劃主要由區(qū)政府“自下而上”組織申報(bào)，遵循實(shí)施導(dǎo)向，并成為政府與市場、改造主體協(xié)商、統(tǒng)籌項(xiàng)目實(shí)施的綜合平臺(tái)。出于加大建設(shè)和投資規(guī)模的發(fā)展訴求，各區(qū)存在項(xiàng)目續(xù)報(bào)、進(jìn)度目標(biāo)不明晰等問題。從全市總體層面看，計(jì)劃存在合力不足、改造規(guī)模過大等問題，與總體規(guī)劃提出的目標(biāo)、建設(shè)和人口規(guī)模、時(shí)序不相匹配。據(jù)統(tǒng)計(jì)，納入2016—2018年年度計(jì)劃的69個(gè)城中村項(xiàng)目中，黃埔、番禺、海珠等三區(qū)的項(xiàng)目共計(jì)33個(gè)，將近占半數(shù)；而從實(shí)施推進(jìn)上看，項(xiàng)目批復(fù)僅10個(gè)，批復(fù)率不足15%，主要位于從化、荔灣、海珠，計(jì)劃實(shí)施與目標(biāo)錯(cuò)位。從功能上看，截至2018年，已批改造項(xiàng)目中，居住、商業(yè)建筑面積占比超過90%，項(xiàng)目實(shí)施推進(jìn)與計(jì)劃的引導(dǎo)存在脫節(jié)。

2.3 計(jì)劃成熟、戰(zhàn)略引領(lǐng)時(shí)期（2019年至今）

2019年，廣州制定的城市更新三年行動(dòng)計(jì)劃與同步推進(jìn)的廣州市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃做了緊密銜接。后者作為國土空間規(guī)劃五級(jí)三類體系中的專項(xiàng)規(guī)劃，具有面向2035年的中長期規(guī)劃的特征，這使得城市更新行動(dòng)計(jì)劃具備分解落實(shí)空間規(guī)劃的戰(zhàn)略要求和城市更新中長期規(guī)劃目標(biāo)的可能性，成為政府建設(shè)投資引導(dǎo)控制的重要工具，更好地發(fā)揮重大項(xiàng)目投資、空間政策、社會(huì)資源統(tǒng)籌配置的作用。

本次計(jì)劃編制在梳理過去實(shí)施問題的基礎(chǔ)上，呈現(xiàn)3個(gè)新特征：一是突出重點(diǎn)，在成片連片改造、重點(diǎn)地區(qū)與重大項(xiàng)目同步更新改造等方面發(fā)力；二是強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌，銜接和整合“三舊”改造、違法建設(shè)拆除、村級(jí)工業(yè)園整治等各項(xiàng)城市更新工作，避免了重復(fù)申報(bào)、多頭治理的局面；三是長遠(yuǎn)謀劃，從必要性、迫切性、可行性出發(fā)，按照“謀劃一批、儲(chǔ)備一批、實(shí)施一批”的思路確定計(jì)劃的項(xiàng)目。例如，在2023年的年度計(jì)劃編制時(shí)，聚焦重點(diǎn)功能區(qū)、主要交通廊道、重要景觀廊道、重大交通樞紐等區(qū)域的改造提升，謀劃推進(jìn)一批連片改造提升項(xiàng)目。羅沖圍片區(qū)作為試點(diǎn)片區(qū)之一，摸清片區(qū)內(nèi)14條城中村、13處政法用地和29宗國有舊廠用地情況，統(tǒng)籌謀劃推進(jìn)國有舊廠收儲(chǔ)、西部臨江大道、華為周邊地區(qū)改造提升等項(xiàng)目，并率先探索政府與市場聯(lián)合推動(dòng)“政府統(tǒng)籌、國企操盤”的改造新模式，由3家國企共同注冊(cè)成立公司，負(fù)責(zé)片區(qū)資金籌措和安置房建設(shè)等工作[15]。

這一階段，政府在編制城市更新行動(dòng)計(jì)劃時(shí)，更深刻地認(rèn)識(shí)到城市更新對(duì)支撐城市戰(zhàn)略發(fā)展的重要作用，從“全市一盤棋”的角度強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)、統(tǒng)籌觀念，城市更新行動(dòng)計(jì)劃編制從實(shí)施導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)橐詰?zhàn)略為引領(lǐng)、兼顧問題導(dǎo)向的綜合考量，“規(guī)劃—計(jì)劃—項(xiàng)目”的傳導(dǎo)實(shí)施機(jī)制逐步形成。

2.4 城市更新行動(dòng)計(jì)劃的創(chuàng)新方向

最初廣州城市更新行動(dòng)以市場主導(dǎo)、項(xiàng)目推動(dòng)為主。隨著政府在實(shí)踐中對(duì)市場主體角色認(rèn)知的改變，進(jìn)一步提出了計(jì)劃管控要求，并經(jīng)歷了從“弱引導(dǎo)”到“強(qiáng)統(tǒng)籌”的轉(zhuǎn)變。近兩年，為避免城市更新計(jì)劃安排過于注重經(jīng)濟(jì)效益而忽視社會(huì)民生基本保障、城市的品質(zhì)活力提升等問題，提出要調(diào)整項(xiàng)目實(shí)施模式，改變計(jì)劃編制思路，強(qiáng)調(diào)從單一項(xiàng)目實(shí)施到打包實(shí)施的轉(zhuǎn)變、從項(xiàng)目平衡到區(qū)域統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)變，并出臺(tái)《關(guān)于深化城市更新工作推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》 《廣州市舊村全面改造項(xiàng)目涉及成片連片整合土地及異地平衡工作指引》等政策文件，提升城市更新行動(dòng)計(jì)劃編制的社會(huì)公平性與公益性。

隨著廣州全面進(jìn)入存量發(fā)展為主導(dǎo)的新時(shí)期，城市更新行動(dòng)被視為支撐城市高質(zhì)量的戰(zhàn)略抓手?；凇耙?guī)劃—計(jì)劃—項(xiàng)目”的傳導(dǎo)實(shí)施機(jī)制，城市更新計(jì)劃成為國土空間規(guī)劃、城市更新專項(xiàng)規(guī)劃傳導(dǎo)實(shí)施的重要橋梁，計(jì)劃的引導(dǎo)更加重視與區(qū)域整體空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、公共利益保障、社會(huì)多方共贏等目標(biāo)的契合，并且配合政策創(chuàng)新和相關(guān)機(jī)制改革，兼顧計(jì)劃編制的系統(tǒng)性、實(shí)施性和公平性。

3 啟示：構(gòu)建面向存量空間治理的城市更新行動(dòng)計(jì)劃機(jī)制

基于廣州的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，城市更新行動(dòng)計(jì)劃引導(dǎo)需要應(yīng)對(duì)存量空間治理的新形勢，從計(jì)劃管控內(nèi)容、編制機(jī)制、實(shí)施管理等方面進(jìn)行創(chuàng)新探索，從而更好地調(diào)動(dòng)各方主體的積極性，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃、計(jì)劃引導(dǎo)到項(xiàng)目實(shí)施一以貫之，真正做到全域“一盤棋”統(tǒng)籌、“一張藍(lán)圖”干到底。

3.1 規(guī)模、空間與時(shí)序“三位一體”的計(jì)劃管控內(nèi)容

城市更新行動(dòng)計(jì)劃要發(fā)揮政府引導(dǎo)的職能，防止改造過量、過泛、過快等市場失靈問題，支撐城市發(fā)展戰(zhàn)略分階段實(shí)施，重點(diǎn)明確以下3方面主要內(nèi)容。

（1）規(guī)?？刂品婪俄?xiàng)目合成謬誤

城市更新改造規(guī)模控制關(guān)鍵在于對(duì)預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)的管控，比如，深圳發(fā)布的《深圳市城中村（舊村）總體規(guī)劃（2018—2025）》針對(duì)城中村居住用地劃定了綜合整治分區(qū)范圍，分區(qū)內(nèi)的城中村不再拆遷重建，從而對(duì)預(yù)期進(jìn)行了管控[16]。把控好推進(jìn)規(guī)模，防范項(xiàng)目合成謬誤對(duì)土地供需平衡、地區(qū)承載能力、財(cái)政收支平衡等造成沖擊，從而避免對(duì)城市可持續(xù)發(fā)展帶來不可逆的影響。一是針對(duì)納入拆除重建類的項(xiàng)目，重點(diǎn)考慮國土空間增存關(guān)系、年度土地資源供需穩(wěn)定關(guān)系；二是針對(duì)集中改造片區(qū)，重點(diǎn)考慮改造后人口和設(shè)施承載能力；三是針對(duì)政府資金投入的項(xiàng)目，重點(diǎn)考慮城市公共財(cái)政資金狀況。

（2）空間引導(dǎo)強(qiáng)化城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化

城市更新行動(dòng)計(jì)劃制定要符合國土空間總體規(guī)劃、城市更新專項(xiàng)規(guī)劃的要求，落實(shí)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線、歷史文化保護(hù)紫線等底線管控規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，引導(dǎo)城市更新行動(dòng)與重點(diǎn)功能片區(qū)、重大基礎(chǔ)設(shè)施、綜合交通樞紐、重大民生工程、重要功能生態(tài)景觀廊道等區(qū)域的建設(shè)相匹配，確保發(fā)揮城市更新對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的支撐作用。

（3）時(shí)序安排確保市場供需穩(wěn)定

結(jié)合城市發(fā)展的戰(zhàn)略性、民生保障的必要性、市場參與的積極性，制定合理的時(shí)序安排。比如，上海面向2025年出臺(tái)城市更新行動(dòng)方案，要求“加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目儲(chǔ)備和組織實(shí)施”，梳理形成重點(diǎn)任務(wù)清單，并強(qiáng)調(diào)要合理安排項(xiàng)目實(shí)施時(shí)序[17]。因此，在時(shí)序上探索實(shí)施“儲(chǔ)備庫+計(jì)劃庫”的“兩庫”聯(lián)動(dòng)管理，建立項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，管理與城市中長期目標(biāo)匹配的項(xiàng)目，支撐對(duì)城市更新行動(dòng)的總統(tǒng)籌；建立項(xiàng)目計(jì)劃庫，管理近期重點(diǎn)實(shí)施項(xiàng)目，遴選出最具有近期實(shí)施效益的項(xiàng)目。通過“兩庫”聯(lián)動(dòng)，調(diào)節(jié)城市更新行動(dòng)節(jié)奏，實(shí)時(shí)考慮土地、住房、公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施等要素的年度供需關(guān)系，綜合調(diào)控存量空間資源釋放和改造的強(qiáng)度，維護(hù)市場供需穩(wěn)定，避免“大干快上”的運(yùn)動(dòng)式更新。

3.2 政府、市場與社會(huì)“三方協(xié)調(diào)”的計(jì)劃引導(dǎo)目標(biāo)

推動(dòng)政府強(qiáng)管控的計(jì)劃編制導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑?dǎo)下的共同參與。政府編制的“計(jì)劃”被普遍認(rèn)為具有公共政策屬性，是政府“強(qiáng)管控”行為。然而，考慮到存量建設(shè)涉及多元主體利益的特點(diǎn)，實(shí)施城市更新行動(dòng)又必然要處理好政府、市場、社會(huì)的關(guān)系，統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目落地需求和政府成片連片開發(fā)需要，最終建立一個(gè)多方參與、凝聚共識(shí)的協(xié)商決策機(jī)制。除了上述廣州的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)外，北京提出支持社會(huì)資本參與[18]；上海強(qiáng)調(diào)各相關(guān)部門、各區(qū)、各推進(jìn)主體聯(lián)動(dòng)推動(dòng)工作[17]，通過多方參與形成的城市更新行動(dòng)計(jì)劃引導(dǎo)，既要實(shí)現(xiàn)政府對(duì)城市發(fā)展的宏觀調(diào)控，又要撬動(dòng)激發(fā)市場配置的機(jī)制，以公共財(cái)政投資引導(dǎo)市場和社會(huì)投資的跟進(jìn)投放，推動(dòng)供給側(cè)和需求側(cè)的精準(zhǔn)匹配，從而最大程度地發(fā)揮各主體的積極性，調(diào)動(dòng)各類資源，形成合力。

3.3 市級(jí)總控、區(qū)級(jí)銜接、主體協(xié)調(diào)“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”的編制機(jī)制

城市更新計(jì)劃編制過程實(shí)質(zhì)上是多方協(xié)商的平臺(tái)，不僅是政府引導(dǎo)城市更新項(xiàng)目實(shí)施的抓手，也是推動(dòng)存量空間治理的手段，其機(jī)制設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)管理事權(quán)、權(quán)屬以及相關(guān)主體權(quán)益，可以從市級(jí)總控、區(qū)級(jí)銜接、社會(huì)協(xié)調(diào)3個(gè)層面來分析理解。

（1）市級(jí)層面加強(qiáng)目標(biāo)總控提升公共政策效力

加強(qiáng)城市更新行動(dòng)計(jì)劃的公共政策屬性，著眼全市一盤棋統(tǒng)籌和長遠(yuǎn)期的可持續(xù)運(yùn)營，強(qiáng)化市級(jí)層面的整體統(tǒng)籌和重點(diǎn)引領(lǐng)。一方面，依托國土空間總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，研究城市更新行動(dòng)在城市發(fā)展戰(zhàn)略、國土空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化中發(fā)揮的作用，進(jìn)而確定空間引導(dǎo)、政策綱領(lǐng)、實(shí)施路徑等內(nèi)容。另一方面，明確階段性目標(biāo)和重點(diǎn)地區(qū)建設(shè)時(shí)序，綜合考慮項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)營的“經(jīng)濟(jì)賬”，傳遞分解為具體城市更新行動(dòng)計(jì)劃，形成可量化、可實(shí)施、可監(jiān)管的成果，與各區(qū)上下聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)進(jìn)行落實(shí)，確保規(guī)模、布局、時(shí)序的有效銜接。

（2）區(qū)縣級(jí)層面承上啟下平衡綜合效益

在程序設(shè)計(jì)上，區(qū)縣級(jí)政府為計(jì)劃申報(bào)的主體，同時(shí)也是下一步各片區(qū)組織編制規(guī)劃方案的負(fù)責(zé)主體。項(xiàng)目計(jì)劃申報(bào)要求區(qū)縣級(jí)政府預(yù)控年度總盤子、把握輕重緩急。項(xiàng)目上報(bào)到市級(jí)層面以前，區(qū)縣級(jí)政府事實(shí)上發(fā)揮了“橋梁”的作用，既要充分研判改造項(xiàng)目的合法性、合規(guī)性、合理性，也要考量項(xiàng)目的實(shí)施效益及可行性，確保項(xiàng)目除了滿足業(yè)主改造意愿外，還符合國土空間規(guī)劃剛性底線管控要求。

（3）社會(huì)多主體協(xié)同提升實(shí)施可行性

城市更新行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施是一個(gè)全社會(huì)參與的工作，項(xiàng)目涉及政府、業(yè)主、市場主體、社會(huì)主體等。為了確保計(jì)劃的切實(shí)可行、行之有效、公平公正，計(jì)劃的編制和管控必須明確市場主體的參與身份、明晰業(yè)主與市場主體的利益協(xié)調(diào)規(guī)則、保障業(yè)主利益和相關(guān)主體權(quán)益，通過法規(guī)政策等加以保障。例如，廣州出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范舊村合作改造類項(xiàng)目選擇合作企業(yè)有關(guān)事項(xiàng)的意見》等一系列政策，規(guī)范城市更新儲(chǔ)備庫及項(xiàng)目計(jì)劃編制，要求涉及拆除重建的，業(yè)主改造同意率必須達(dá)到政策文件規(guī)定的啟動(dòng)要求；涉及微改造的，要依托街道和社區(qū)居委會(huì)征求居民意見，改造意愿強(qiáng)烈的優(yōu)先納入儲(chǔ)備庫等。通過上述規(guī)定，確保計(jì)劃內(nèi)項(xiàng)目的選取優(yōu)先解決群眾的急難愁盼問題，切實(shí)保障業(yè)主權(quán)益。

（4）多方協(xié)調(diào)互動(dòng)機(jī)制

有別于政府投資類項(xiàng)目資金的計(jì)劃使用和項(xiàng)目單向穩(wěn)態(tài)管控，城市更新行動(dòng)計(jì)劃從編制時(shí)就應(yīng)當(dāng)采取“共同締造”的編制思路，推進(jìn)多方協(xié)調(diào)互動(dòng)。納入計(jì)劃的項(xiàng)目要充分考慮業(yè)主意愿，并由區(qū)縣級(jí)政府結(jié)合轄區(qū)情況統(tǒng)籌、篩選、申報(bào)項(xiàng)目計(jì)劃后，市級(jí)層面由更新主管部門再結(jié)合全市總量控制、規(guī)劃安排及過去實(shí)施情況等，重點(diǎn)考慮項(xiàng)目建成運(yùn)營所新增的設(shè)施運(yùn)營成本的經(jīng)濟(jì)可行性，對(duì)匯總方案進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)、優(yōu)化，形成項(xiàng)目儲(chǔ)備庫并分年度制定項(xiàng)目計(jì)劃。通過市級(jí)總體統(tǒng)籌、市區(qū)（縣）聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)計(jì)劃與中長期規(guī)劃的銜接，兼顧戰(zhàn)略意圖和實(shí)施需求，補(bǔ)強(qiáng)城市更新行動(dòng)計(jì)劃作為城市發(fā)展戰(zhàn)略落地支撐的作用，提升其作為公共政策的公信力與實(shí)施效力。

3.4 “考核—反饋—優(yōu)化”的閉環(huán)管理和實(shí)施保障體系

構(gòu)建“考核實(shí)施成效—跟蹤反饋信息—優(yōu)化下期安排”的實(shí)施評(píng)價(jià)體系和滾動(dòng)編制機(jī)制。配合城市體檢工作，加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃實(shí)施推進(jìn)的跟蹤與反饋，定期檢查、督辦項(xiàng)目進(jìn)度，并將計(jì)劃完成情況作為考核政府及相關(guān)管理部門工作的評(píng)價(jià)指標(biāo)和下一輪城市更新行動(dòng)計(jì)劃編制的參考依據(jù)；例如，上海提出實(shí)施城市更新項(xiàng)目全生命周期管理，并納入一張圖數(shù)字時(shí)空平臺(tái)[19]。另外，結(jié)合考核評(píng)估結(jié)果，改進(jìn)下期計(jì)劃編制的方式方法，調(diào)整優(yōu)化目標(biāo)要求，調(diào)出難以實(shí)施的項(xiàng)目，并及時(shí)應(yīng)對(duì)實(shí)施問題配套相關(guān)政策和指引，確保計(jì)劃有效指引項(xiàng)目實(shí)施。

4 結(jié)語

城市更新行動(dòng)是存量時(shí)代中國城市面臨經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然之舉，然而，其在推動(dòng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展上的空間作用機(jī)制有別于增量土地開發(fā)模式，亟需重構(gòu)與存量建設(shè)特征相匹配的價(jià)值目標(biāo)體系、利益分配機(jī)制、法規(guī)政策體系的存量空間治理制度。在該系統(tǒng)思維和邏輯下編制城市更新行動(dòng)計(jì)劃，兼具公共政策特征和治理工具特征，是實(shí)施城市更新行動(dòng)的有力工具和抓手。廣州經(jīng)過3個(gè)階段的實(shí)踐探索，逐步完善了城市更新行動(dòng)計(jì)劃編制方法和實(shí)施保障機(jī)制，初步建立了多元主體的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、近遠(yuǎn)結(jié)合的目標(biāo)和節(jié)奏管控方法、“考核—反饋—優(yōu)化”的閉環(huán)管理和實(shí)施保障體系，具有較強(qiáng)的推廣性和借鑒意義，也是面向城市發(fā)展模式與路徑轉(zhuǎn)型的一種可供深入探討的方案。同時(shí)，廣州城市更新仍繼續(xù)在法規(guī)政策體系、行政許可制度、社會(huì)治理機(jī)制等方面創(chuàng)新探索，尋求進(jìn)一步的深化與創(chuàng)新突破。