徐忠麟，龍淑琴

（1.江西理工大學(xué) 環(huán)境資源法研究中心，江西 贛州 341000；2.新余學(xué)院，江西 新余 338000；）

黨的二十大報(bào)告提出，要以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興，并把促進(jìn)人與自然和諧共生作為中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一。人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，指出了生態(tài)文明建設(shè)在中華民族偉大復(fù)興中的戰(zhàn)略定位和職責(zé)使命，必然要求在生態(tài)環(huán)境治理中推進(jìn)體制機(jī)制的現(xiàn)代化。作為承載生態(tài)環(huán)境基本要素的流域，是各類生態(tài)環(huán)境要素和諧共處的重要領(lǐng)域，是人與自然和諧共生的重要場(chǎng)域。因此，探討流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制創(chuàng)新具有重要意義。

一、問(wèn)題提出：流域“碎片化”環(huán)境治理難題頻出

我國(guó)的生態(tài)環(huán)境治理以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)，具有濃厚的行政色彩。但生態(tài)環(huán)境具有鮮明的整體性、綜合性等原生特質(zhì)，與人為賦予的碎片化、行政化管理形式容易產(chǎn)生難以調(diào)和的矛盾。特別是在流域生態(tài)環(huán)境治理中，大部分河流都是跨行政區(qū)域的，以單個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)部的治理體系和治理機(jī)制對(duì)整個(gè)流域生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理，顯然難以達(dá)到預(yù)期的效果。當(dāng)傳統(tǒng)行政區(qū)劃式的環(huán)境治理模式在面對(duì)范圍較大、整體性較強(qiáng)的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)時(shí)，原本隱藏著的局限性便暴露無(wú)遺。以長(zhǎng)江流域?yàn)槔?，長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境治理歷來(lái)存在著各自監(jiān)測(cè)、多頭管理、重復(fù)執(zhí)法、信息壁壘嚴(yán)重等問(wèn)題［1］，存在這些問(wèn)題的一個(gè)重要原因在于現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》沒(méi)有對(duì)長(zhǎng)江沿江涉及的諸多利益進(jìn)行很好的協(xié)調(diào)，結(jié)果導(dǎo)致該法在實(shí)踐中難以取得預(yù)期的效果，而這些問(wèn)題正是我國(guó)流域治理的縮影［2］。尤其，隨著我國(guó)環(huán)境政策由管理型向治理型轉(zhuǎn)變，對(duì)流域進(jìn)行全方位治理的理論期望與現(xiàn)實(shí)中行政區(qū)劃的“碎片化”分割管理二者之間的矛盾日趨突出，環(huán)境治理成本日益增加、環(huán)境政策實(shí)施的穩(wěn)定性下降以及環(huán)境保護(hù)的積極性降低等多個(gè)難題蜂擁而至。

1.流域環(huán)境污染問(wèn)題的責(zé)任主體難以確定。我國(guó)的流域面積較為遼闊，如長(zhǎng)江干流可將11 個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃囊括其中。若以傳統(tǒng)行政區(qū)劃的形式進(jìn)行管理，處于河流上游的行政區(qū)劃較下游位置的要占地理優(yōu)勢(shì)。通常的河流污染多集中于下游地帶，位于下游地帶的行政區(qū)劃將要承擔(dān)更多的環(huán)境治理任務(wù)。而若是簡(jiǎn)單地將整個(gè)流域內(nèi)的省級(jí)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行集合，實(shí)行聯(lián)合治理，則也有可能造成管轄混亂。水流域被不同的機(jī)構(gòu)加以管理，也就是說(shuō)，某一流域上存在多個(gè)交叉地緣政治邊界，甚至可能導(dǎo)致“公地悲劇”的發(fā)生。從長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境治理來(lái)看，其仍實(shí)施以行政區(qū)劃為主導(dǎo)的環(huán)境治理模式，因而在治理整個(gè)流域的環(huán)境污染時(shí)，難以確定環(huán)境污染的責(zé)任承擔(dān)主體。

2.流域生態(tài)環(huán)境治理政策的實(shí)際執(zhí)行存在壁壘。以行政區(qū)劃為分管范圍的流域生態(tài)環(huán)境治理機(jī)構(gòu)，極易受到傳統(tǒng)官本位思想的影響，尤其是在生態(tài)環(huán)境治理效果與自身績(jī)效相掛鉤的績(jī)效激勵(lì)政策下，其會(huì)在生態(tài)環(huán)境治理的各個(gè)環(huán)節(jié)中體現(xiàn)出自己作為全能型政府的行政地位。這種行政控制型治理模式容易凸顯政府在整個(gè)環(huán)境治理中的作用，而忽視企業(yè)、公眾以及社會(huì)組織的作用。同時(shí)，政府信息的獲取因行政區(qū)劃內(nèi)部局限性等原因，難以對(duì)環(huán)境負(fù)載量作出有效的實(shí)際整體估量，這種信息的缺失，容易造成政策執(zhí)行時(shí)存在失效等狀況。

3.流域生態(tài)環(huán)境治理的效能不高。行政區(qū)劃式流域生態(tài)環(huán)境治理模式因其體系的特殊性，治理機(jī)制的運(yùn)行速度較為緩慢。區(qū)域內(nèi)的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)限于自身的權(quán)力范疇，很難發(fā)揮出應(yīng)有的作用。當(dāng)?shù)胤礁鞑块T(mén)開(kāi)始執(zhí)行生態(tài)環(huán)境政策時(shí)，各部門(mén)之間的利益考量使得其政策的執(zhí)行顧慮極多，影響流域生態(tài)環(huán)境治理的效能。而且，由于我國(guó)的流域大多還未形成跨省的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，流域生態(tài)環(huán)境治理績(jī)效“搭便車(chē)”行為無(wú)法有效遏制［3］，這種行為也會(huì)降低流域生態(tài)環(huán)境治理主體的積極性，嚴(yán)重影響流域環(huán)境治理的效能。

二、理論回應(yīng)：協(xié)同治理理論在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的運(yùn)用和政策轉(zhuǎn)向

20世紀(jì)90年代末，西方國(guó)家學(xué)界為解決因工業(yè)革命所引發(fā)的社會(huì)管理以及環(huán)境污染等問(wèn)題，在將自然科學(xué)中的協(xié)同理論與社會(huì)科學(xué)中的治理理論進(jìn)行有益地交叉融合之后，開(kāi)創(chuàng)出了一種新的治理理論，即協(xié)同治理理論［4］。協(xié)同治理理論引進(jìn)我國(guó)后，在政治、經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)管理等領(lǐng)域都取得了很好的成效，環(huán)境法學(xué)的研究視域逐漸將跨區(qū)域的生態(tài)協(xié)同治理列入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要路徑，以期能夠有效解決生態(tài)環(huán)境治理中遇到的問(wèn)題。

在生態(tài)文明法治建設(shè)中，我國(guó)始終強(qiáng)調(diào)要走可持續(xù)發(fā)展之路，而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本要求就在于實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源的代內(nèi)公平與代際公平。從前述的環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)困境中可以看出，以行政區(qū)劃為治理范圍的環(huán)境政策在面對(duì)生態(tài)資源問(wèn)題時(shí)，能夠采取的手段極為有限，而協(xié)同治理理論強(qiáng)調(diào)通過(guò)區(qū)域間的協(xié)同與合作來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源利用效率的最大化，因而在面對(duì)流域這一類由多個(gè)行政區(qū)域組合而成的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題時(shí)，從協(xié)同治理中尋求理論與政策出路成為有效路徑。

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)列入“五位一體”總體布局以來(lái)，協(xié)同治理理論因相較于傳統(tǒng)行政區(qū)劃治理理論更貼合生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)踐需求，開(kāi)始在相關(guān)政策制度中有所體現(xiàn)。黨的十九屆五中全會(huì)提出，“完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建生態(tài)文明體系”［5］，以更宏大的視野再次重申了生態(tài)文明制度體系建設(shè)的必要性、緊迫性和重要性［6］；黨的二十大報(bào)告把促進(jìn)人與自然和諧共生作為中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一，進(jìn)一步體現(xiàn)了理論和實(shí)踐對(duì)于協(xié)同治理理論的認(rèn)可。生態(tài)文明制度體系建設(shè)的理論核心就在于區(qū)域間的協(xié)同治理，以協(xié)同促發(fā)展，無(wú)論是“兩山”理論，還是“統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理”基本方略，都體現(xiàn)出協(xié)同治理的思想理念。

“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治”［7］。無(wú)論是伴隨著《中華人民共和國(guó)民法典》正式施行下發(fā)的各項(xiàng)關(guān)于生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)的政策措施，還是《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》對(duì)于綜合治理原則具體適用的不斷增強(qiáng)，抑或是近兩年頻頻修訂的各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的單行法，都可以看出國(guó)家在政策領(lǐng)域?qū)τ谪瀼貐f(xié)同治理理論所作出的努力。除了對(duì)環(huán)境法律進(jìn)行制定與修改之外，國(guó)家也推行了多項(xiàng)環(huán)境政策以及指導(dǎo)性意見(jiàn)，如《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》等。

隨著協(xié)同治理理論與我國(guó)環(huán)境政策之間的耦合不斷增強(qiáng)，帶有協(xié)同治理性質(zhì)的環(huán)境政策與措施在流域生態(tài)環(huán)境治理中可發(fā)揮的效用也在不斷增強(qiáng)。早在20 世紀(jì)初期，我國(guó)就開(kāi)始實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并以此為紐帶來(lái)提升區(qū)域間環(huán)境資源的合作與聯(lián)系，但由于當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及人們認(rèn)知的局限性，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制只在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以及資源交換領(lǐng)域起到了一定作用。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、科技實(shí)力都有了大幅提升，人們對(duì)于生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量也越來(lái)越重視，生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制也開(kāi)始發(fā)揮出應(yīng)有的作用。從《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》的頒布實(shí)施就可以看出，其著重提出的聯(lián)防聯(lián)控制度摒棄了傳統(tǒng)的行政區(qū)劃思想，轉(zhuǎn)而走向了協(xié)同治理的道路。

三、價(jià)值取向：流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制的綠色意義

在流域內(nèi)實(shí)施生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制，是協(xié)同治理理論與我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理具體實(shí)際相結(jié)合的重要發(fā)展，對(duì)流域?qū)嵤└鼮槿娴纳鷳B(tài)環(huán)境治理、推動(dòng)生態(tài)文明法治建設(shè)具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。

1.鑄牢生態(tài)文明法治建設(shè)的綠色理念。在生態(tài)文明法治建設(shè)進(jìn)程中，環(huán)境法學(xué)界一直致力于尋求一個(gè)不影響生態(tài)環(huán)境整體性，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和諧共治的理論方法。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“人與自然是生命共同體。生態(tài)環(huán)境沒(méi)有替代品，用之不覺(jué)，失之難存?！保?］（P360）2021 年4 月，習(xí)近平總書(shū)記在領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)上首次全面闡釋了構(gòu)建人與自然生命共同體的“六個(gè)堅(jiān)持”［9］。2022年10月，習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中深刻指出，促進(jìn)人與自然和諧共生是中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一，進(jìn)一步提升了人與自然和諧共生綠色發(fā)展理念的戰(zhàn)略地位。這種綠色發(fā)展理念既契合了古代“天人合一”的生態(tài)觀，又契合了我國(guó)生態(tài)環(huán)境整體性的特征。因此，在生態(tài)文明和“美麗中國(guó)”建設(shè)的進(jìn)程中，必須牢固樹(shù)立一個(gè)理念認(rèn)知，即生態(tài)環(huán)境是一個(gè)整體，人與自然是生命共同體。而這個(gè)理念要在實(shí)踐中貫徹落實(shí)，必然要求在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)嵭薪y(tǒng)籌兼顧、多措并舉，采取包容合作的協(xié)同性理論和方法，尤其是在處理流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題時(shí)，更要強(qiáng)調(diào)整體觀，將生態(tài)環(huán)境的保護(hù)放在首要位置，協(xié)同治理機(jī)制可為其提供制度保障。在如今“用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策”的環(huán)境精細(xì)化治理具體實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制的實(shí)施，需要做好應(yīng)對(duì)之策來(lái)預(yù)防一些數(shù)字化處理問(wèn)題［10］，“應(yīng)高度重視生態(tài)文明法治保障體系中的‘物化’制度建設(shè)，完善保障條件，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)為法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系賦能，提升環(huán)境治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平”［11］。

2.提升綠色發(fā)展制度的實(shí)施效能。黨的十八屆五中全會(huì)提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念，這既將生態(tài)文明建設(shè)提升到了國(guó)家戰(zhàn)略高度，又體現(xiàn)出環(huán)境政策與協(xié)同理念的高度融合。一方面，綠色發(fā)展的環(huán)境政策實(shí)施需要依靠其他的發(fā)展理念為其保駕護(hù)航；另一方面，其他的發(fā)展理念也以綠色發(fā)展的環(huán)境政策為基礎(chǔ)，并最終體現(xiàn)出綠色發(fā)展的本質(zhì)特征。綠色發(fā)展制度的實(shí)施，重點(diǎn)要將生態(tài)環(huán)境保護(hù)置于核心地位，強(qiáng)調(diào)生態(tài)價(jià)值高于經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以綠色促發(fā)展。而在具有整體性特征的生態(tài)環(huán)境區(qū)域或流域，生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機(jī)制的實(shí)施尤為必要。

流域以河流為依托，并在此基礎(chǔ)上形成一個(gè)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，生態(tài)環(huán)境的整體性和自然性，決定其基本不可能只受某一個(gè)行政區(qū)劃管轄。以行政區(qū)劃設(shè)立的管理體制與流域生態(tài)環(huán)境完整性的自然邊界存在不相匹配問(wèn)題，必然嚴(yán)重影響地方政府流域生態(tài)環(huán)境治理的政策效能。而提升流域生態(tài)環(huán)境的治理效能，必然對(duì)跨行政區(qū)劃的流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制產(chǎn)生迫切需求。首先，流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制可以解決流域環(huán)境污染治理主體責(zé)任不明的問(wèn)題。我國(guó)的環(huán)境治理一直遵循著屬地管轄的原則，但是生態(tài)環(huán)境本身的整體性、系統(tǒng)性并不能被人為地分割。因此，單個(gè)地域的綠色發(fā)展政策的實(shí)施，相較于流域整體生態(tài)環(huán)境的協(xié)同保護(hù)，并非合理之策。而且，河流的污染具有連帶性，上游的污染通常還會(huì)隨著河水的流動(dòng)轉(zhuǎn)移到下游地帶。通過(guò)制定實(shí)施流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制，科學(xué)設(shè)定短期和長(zhǎng)期考核指標(biāo)，可以有效避免地方政府為追求短期達(dá)標(biāo)的“運(yùn)動(dòng)式”治理行為［12］。其次，流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制可以在一定程度上克服地方保護(hù)主義的不利影響。許多環(huán)境資源都具有明顯的可消耗性與非再生性特征。在資源利益的推動(dòng)下，圍繞行政區(qū)劃建立的生態(tài)環(huán)境管理體制具有明顯的地方保護(hù)主義色彩。而在流域內(nèi)實(shí)施生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制，可以通過(guò)協(xié)同的方式加強(qiáng)流域內(nèi)各行政區(qū)劃的交流互通，推動(dòng)流域資源在流域內(nèi)的保護(hù)以及合理開(kāi)發(fā)利用。流域內(nèi)省際之間利益實(shí)質(zhì)分配，應(yīng)以區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與等方式進(jìn)行，進(jìn)而促進(jìn)上中下游各行政單元之間及各行政單元內(nèi)部互惠多贏［13］。此外，綠色發(fā)展強(qiáng)調(diào)流域內(nèi)環(huán)境資源利用的可持續(xù)性，而流域內(nèi)存在著忽視生態(tài)利益、重視經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)象，有的對(duì)生態(tài)資源的開(kāi)發(fā)與利用甚至達(dá)到過(guò)度和濫采的程度。通過(guò)構(gòu)建流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制，可以推動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用的科學(xué)化管理，通過(guò)彼此間的信息互通、資源共享、整體規(guī)劃、綜合開(kāi)發(fā)，提升生態(tài)環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)利用效能。

3.探索中國(guó)式現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境綠色治理模式。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制，既為化解我國(guó)跨區(qū)域性流域環(huán)境污染問(wèn)題提供一個(gè)新思路，也為全球生態(tài)環(huán)境治理貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。流域生態(tài)環(huán)境具有典型的整體性特征，以政府為主導(dǎo)的行政區(qū)劃式生態(tài)環(huán)境治理模式難以實(shí)現(xiàn)其治理目的。另外，河流的流動(dòng)性會(huì)進(jìn)一步加快環(huán)境污染的擴(kuò)散，同時(shí)增加了流域生態(tài)環(huán)境治理的難度，并且因?yàn)榱饔騼?nèi)各區(qū)域地方政府通常會(huì)有理性“經(jīng)濟(jì)人”思維，使得流域生態(tài)環(huán)境“碎片化”治理現(xiàn)象比比皆是。構(gòu)建流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制，可以提升區(qū)域性生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)生動(dòng)力，有效解決流域性環(huán)境污染的問(wèn)題，形成中國(guó)式現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境綠色治理模式。

積極探索中國(guó)式現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境綠色治理模式，可以從縱向與橫向兩個(gè)角度保障各個(gè)參與主體的平等地位。一是在縱向?qū)用妫芍醒氲降胤綄蛹?jí)分明確立統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，自上而下地保證政策執(zhí)行的體系性。二是在橫向?qū)用?，將政府、企業(yè)等各個(gè)參與主體置于同一平等地位，形成橫向的責(zé)任主體平臺(tái)。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部各部門(mén)之間的平等地位，形成橫向的責(zé)任交織體系。通過(guò)協(xié)同治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各個(gè)參與主體在平等地位上的協(xié)同，以橫向聯(lián)合和縱向聯(lián)動(dòng)的緊密結(jié)合，保障生態(tài)環(huán)境治理政策的科學(xué)性與合理性，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境治理的常態(tài)化與可持續(xù)化。

環(huán)境與發(fā)展問(wèn)題是全球面臨的共同挑戰(zhàn)。我國(guó)在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的偉大實(shí)踐中，基于國(guó)際國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的雙重需要，將協(xié)同理論與我國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)緊密結(jié)合，積極探索生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制，這是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)理念的一次轉(zhuǎn)變。具體到流域，構(gòu)建流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制，促進(jìn)流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改善，并以此為基礎(chǔ)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，形成中國(guó)式現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理模式，這既彰顯了我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理的決心，也為其他國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理提供了中國(guó)方案、貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧。

四、實(shí)踐探索：流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制的具化設(shè)計(jì)

生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制的主要作用在于協(xié)調(diào)各個(gè)層面的因素，使其發(fā)揮更為充分的效力。根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境整體性的特質(zhì)，流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制的運(yùn)行實(shí)施，既需要內(nèi)部各要素在運(yùn)行時(shí)的環(huán)環(huán)相扣，也需要外部各制度在搭建時(shí)的多元協(xié)同。具體來(lái)說(shuō)，可以從以下幾個(gè)方面積極探索：

1.立法先行——做好頂層設(shè)計(jì)協(xié)同。在流域范圍內(nèi)實(shí)行立法協(xié)同是流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制運(yùn)行的首要之義。只有做好立法協(xié)同，協(xié)同治理機(jī)制才有法律依據(jù)，才能從根本上得到各方的認(rèn)可。目前有關(guān)立法協(xié)同或協(xié)作的代表性觀點(diǎn)主要有四種：一是主張行政區(qū)劃重新劃分或修改《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)立法法》，規(guī)定地方聯(lián)合立法來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域立法協(xié)作。這種觀點(diǎn)破壞了現(xiàn)行體制的穩(wěn)定性，顯然不可?。?4］。二是主張建立區(qū)域行政立法委員會(huì)，由其行使立法權(quán)來(lái)完成對(duì)區(qū)域立法的整合，創(chuàng)制一個(gè)介于中央與地方之間擁有立法權(quán)的主體［15］（P127-129）。這種觀點(diǎn)在實(shí)際操作層面困難重重，且區(qū)域行政立法委員會(huì)本身也存在合法性問(wèn)題。三是主張區(qū)域內(nèi)各有權(quán)立法主體通過(guò)磋商協(xié)調(diào)達(dá)成共識(shí)締結(jié)行政協(xié)議，進(jìn)而各自進(jìn)入立法程序來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域立法協(xié)作［16］。但行政協(xié)議這種磋商機(jī)制缺少制度的保障和司法的救濟(jì)，在實(shí)踐中難以具有約束力且在區(qū)域立法的解釋、監(jiān)督和具體適用上都存在運(yùn)作上的難題。四是主張?jiān)诓桓淖儜椃蚣芎同F(xiàn)行立法體制的前提下，通過(guò)全國(guó)人大授權(quán)地方政府立法合作賦予區(qū)域立法約束力［14］。這種觀點(diǎn)雖力圖克服前三者的缺陷，但忽視了省級(jí)人大以及其他地方人大和政府在區(qū)域立法中的協(xié)同作用，特別是忽視了在地方層面只有地方性法規(guī)才可以設(shè)定地方環(huán)境事務(wù)管理中需要設(shè)定的行政強(qiáng)制措施。因而，流域生態(tài)環(huán)境治理的立法不能突破現(xiàn)有的立法架構(gòu)，必須要通過(guò)構(gòu)建立法協(xié)同的機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。具體到流域立法中，可以參照《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》確立的立法理念和相關(guān)規(guī)定，建立流域協(xié)調(diào)機(jī)制，搭建信息共享、跨地區(qū)跨部門(mén)會(huì)商、公眾參與等協(xié)同機(jī)制，并基于生態(tài)系統(tǒng)的整體性和差異性、生態(tài)環(huán)境要素的多樣性和復(fù)雜性，協(xié)同中央與地方、地方與地方之間的立法。具體可以通過(guò)在中央立法機(jī)關(guān)的主持下，吸收流域內(nèi)的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織以及該領(lǐng)域的知名專家學(xué)者參與流域立法，采取聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等形式聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)和建議，平衡各方的利益需求，創(chuàng)新流域立法機(jī)制，提高立法在實(shí)施階段的社會(huì)可接受性。同時(shí)，還要加強(qiáng)流域立法的備案審查，及時(shí)對(duì)既往立法進(jìn)行修改、解釋或廢除，尤其要加強(qiáng)因行政區(qū)劃、地方保護(hù)等原因所導(dǎo)致的立法空白或是法律沖突的領(lǐng)域的備案審查。

除了法律的創(chuàng)制，政策與立法之間的關(guān)系也是協(xié)同立法理論與法律實(shí)踐之間需要面臨的一個(gè)較為重要的問(wèn)題。流域生態(tài)環(huán)境治理規(guī)范體系除了中央和地方制定的法律規(guī)范外，還包括黨和政府制定的政策規(guī)范以及根植于該區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中的自治規(guī)范、習(xí)俗規(guī)范和文化規(guī)范等，它們之間基于不同主體的認(rèn)識(shí)或利益博弈，難免存在一定沖突甚至激烈沖突，危及該區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理法律規(guī)范的權(quán)威性和統(tǒng)一性，影響該區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的效果。從一般情況來(lái)看，政策在法律的制定和實(shí)施過(guò)程中會(huì)起到一個(gè)指引的作用，甚至在一些情況下會(huì)起到為了執(zhí)行的方便將其拔高到類似于法律的程度。從目前我國(guó)的流域生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐來(lái)看，對(duì)于單一的環(huán)境要素所引起的污染主要依靠法律和政策的共同推進(jìn)，但是在整體區(qū)域內(nèi)進(jìn)行協(xié)同治理則暫時(shí)由一些政策來(lái)予以指導(dǎo)。因而，在我國(guó)構(gòu)建流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)將生態(tài)環(huán)境要素的協(xié)同作為基本內(nèi)容，在法律與政策層面都要有所規(guī)定。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，政策與法律之間保持緊密的聯(lián)系是由其特性所決定的，這既能使得政策在向法律轉(zhuǎn)變時(shí)減少系統(tǒng)性的阻礙，也可以讓法律體現(xiàn)于政策執(zhí)行更具實(shí)操性。法律與政策甚至其他自治規(guī)范和文化規(guī)范，都可以共同為流域的生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)同機(jī)制提供工具層面的支持。因而，流域生態(tài)環(huán)境治理的立法協(xié)同，要統(tǒng)籌各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等的制定，協(xié)同央地法律規(guī)范、黨政政策規(guī)范內(nèi)容，協(xié)調(diào)自治規(guī)范、習(xí)俗規(guī)范、文化規(guī)范等其他生態(tài)環(huán)境治理規(guī)范關(guān)系，形成穩(wěn)定的規(guī)范協(xié)同模式和機(jī)制，最終建立以法律規(guī)范為主導(dǎo)的“一元多樣”法治規(guī)范體系。

2.權(quán)責(zé)明確——實(shí)現(xiàn)治理主體協(xié)同。多元協(xié)同治理機(jī)制的內(nèi)生動(dòng)力主要體現(xiàn)于政府、企業(yè)與社會(huì)這三個(gè)方面，以這三個(gè)主體為基本要素形成立體的多元中心的生態(tài)環(huán)境治理框架，推動(dòng)流域生態(tài)環(huán)境治理由“碎片化”向“系統(tǒng)化”銜接轉(zhuǎn)變。政府、企業(yè)、社會(huì)三要素通過(guò)協(xié)同機(jī)制有效連接，以各主體自身的利益和問(wèn)題作為導(dǎo)向，可以使得社會(huì)主體重新回到生態(tài)環(huán)境治理的中心地位，增強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制的常態(tài)化與可實(shí)施性。

從政府層面來(lái)看，集權(quán)本身并不意味著環(huán)境治理結(jié)果的必然改進(jìn)，因此要改變傳統(tǒng)行政主導(dǎo)式的環(huán)境治理模式，政府在環(huán)境治理過(guò)程中應(yīng)當(dāng)扮演“掌舵者”的角色，而非“劃槳者”。政府在流域協(xié)同治理機(jī)制中的作用應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)于對(duì)整個(gè)機(jī)制的宏觀調(diào)控與微觀中的公正裁判，這需要政府理清內(nèi)部各部門(mén)的條塊關(guān)系，對(duì)各行政主體進(jìn)行積極的優(yōu)化，與各行政區(qū)劃建立和諧的綜合協(xié)調(diào)關(guān)系。根據(jù)流域的特性，在行政管理機(jī)制成效不顯著，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后的地區(qū)重點(diǎn)要提供因地制宜的幫扶，采取如同“河長(zhǎng)制”的形式進(jìn)行行政領(lǐng)域的戰(zhàn)略性支持。從企業(yè)層面來(lái)看，流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制要求企業(yè)從被動(dòng)治理向主動(dòng)治理轉(zhuǎn)向，各個(gè)企業(yè)之間從彼此競(jìng)爭(zhēng)到互動(dòng)協(xié)作發(fā)生轉(zhuǎn)變，將企業(yè)的發(fā)展理念從以經(jīng)濟(jì)為主、忽視生態(tài)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)和生態(tài)并重。企業(yè)應(yīng)當(dāng)牢固樹(shù)立綠色、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的理念，充分發(fā)揮科技在環(huán)境資源開(kāi)發(fā)與利用中的作用，遵守政策導(dǎo)向，提升企業(yè)在流域生態(tài)環(huán)境治理中可發(fā)揮的作用。從社會(huì)層面來(lái)看，主要應(yīng)提高社會(huì)公眾以及社會(huì)組織對(duì)流域生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)注度與參與度，通過(guò)廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)對(duì)流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境政策的制定與實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。在流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制中，社會(huì)組織作為環(huán)境治理的重要一環(huán)，應(yīng)當(dāng)在直接關(guān)乎民眾身心健康和民生發(fā)展的基層環(huán)境治理實(shí)踐中，合理合法地以各種手段參與到流域生態(tài)環(huán)境的治理中來(lái)。

3.框架設(shè)定——厘清治理制度協(xié)同。推進(jìn)生態(tài)文明和“美麗中國(guó)”建設(shè)，必須以相應(yīng)的制度作為保障。我國(guó)的環(huán)境法律制度按其性質(zhì)，可以分為事前預(yù)防、事中管控和事后救濟(jì)三大類。從實(shí)踐來(lái)看，流域生態(tài)環(huán)境治理的事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防主要表現(xiàn)為制定生態(tài)紅線制度以及從整體上對(duì)各個(gè)生態(tài)環(huán)境要素的協(xié)同治理兩方面。在流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中，除了要繼續(xù)強(qiáng)化傳統(tǒng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等預(yù)防性制度之外，還可以增加第三方評(píng)估、事前評(píng)估和規(guī)劃評(píng)估等制度。從生態(tài)環(huán)境要素的整體性來(lái)看，若是簡(jiǎn)單對(duì)某一區(qū)域采取環(huán)境保護(hù)措施，顯然難以達(dá)到預(yù)期的效果，而必須通過(guò)協(xié)同治理機(jī)制統(tǒng)籌整個(gè)流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理，通過(guò)對(duì)生態(tài)環(huán)境資源的整體性的科學(xué)分析，形成適應(yīng)流域生態(tài)環(huán)境承載力的事前規(guī)劃與整體評(píng)估。

流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理事中的過(guò)程管理主要依靠“從上而下”的行政監(jiān)督制度和“自下而上”的公眾參與制度相結(jié)合的雙重監(jiān)管制度。通過(guò)層次分明的行政級(jí)別管理與靈活多樣的公眾參與管理有機(jī)結(jié)合，能夠有效彌補(bǔ)協(xié)同治理機(jī)制中制約手段不足的問(wèn)題。在流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的大框架中，充分發(fā)揮各利益相關(guān)方主動(dòng)參與監(jiān)督的積極作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界對(duì)流域生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理與保護(hù)的積極性，一方面為跨域協(xié)同治理提供實(shí)踐條件；另一方面，為治理主體對(duì)環(huán)境利益共享提供內(nèi)在根據(jù)，構(gòu)建集體認(rèn)同感與歸屬感。這樣既可以體現(xiàn)出協(xié)同治理機(jī)制對(duì)于環(huán)境保護(hù)與各類治理主體的充分尊重，又可以促使原本的政府管控為主的環(huán)境治理模式向多元共治的環(huán)境治理模式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制的發(fā)展。

事后救濟(jì)制度在流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制中主要體現(xiàn)在行政人員績(jī)效考核制度的完善以及責(zé)任追究制度。通過(guò)健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，加強(qiáng)資源環(huán)境審計(jì)建設(shè)，對(duì)政府部門(mén)應(yīng)用于環(huán)保的資金以及環(huán)?；顒?dòng)的效果實(shí)行離任審計(jì)，建立領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)問(wèn)責(zé)的終身追究制度，將具體的環(huán)境治理責(zé)任落實(shí)到個(gè)人［17］。行政績(jī)效會(huì)直接影響地方行政官員的價(jià)值選擇以及行為邏輯，而經(jīng)濟(jì)績(jī)效的追求是導(dǎo)致行政區(qū)劃內(nèi)生態(tài)環(huán)境污染的一個(gè)重要原因，雖然現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)也成為行政人員績(jī)效考核的一部分，但其重視程度仍然不高，并且由于流域整體性的特征，一部分行政區(qū)域?qū)τ诃h(huán)境保護(hù)的不作為可能會(huì)影響整個(gè)流域的生態(tài)環(huán)境。因而，在流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制下，不應(yīng)只依據(jù)一地的環(huán)境治理成效，而應(yīng)當(dāng)關(guān)注整個(gè)流域整體的環(huán)境治理效果，事后救濟(jì)制度能夠有效改善政府管理在環(huán)境治理中出現(xiàn)的不作為、亂作為現(xiàn)象，對(duì)流域生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理也更具效用。

協(xié)同治理機(jī)制在流域生態(tài)環(huán)境治理中的適用，是協(xié)同治理理論與生態(tài)文明法治思想相結(jié)合的實(shí)踐成果，對(duì)于我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理的理論創(chuàng)新具有重要意義。從流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建來(lái)看，其運(yùn)行程序的涉及面較為廣泛，法律、制度、主體等涉入其中，機(jī)制復(fù)雜但并不繁冗，通過(guò)合理的具化設(shè)計(jì)，能夠?qū)α饔蛏鷳B(tài)環(huán)境治理提供有效支撐，并可作為示范推動(dòng)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理效能的提升。