樊 鵬

（山東大學(xué) 國家治理研究院，山東 青島 250199）

黨的二十大報(bào)告提出：“堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，全面落實(shí)重大決策程序制度?！痹邳h和國家決策和政策制定過程中充分發(fā)揚(yáng)民主、善于集思廣益，推進(jìn)重要決策和公共政策制定的民主化與科學(xué)化，是中國特色社會主義民主政治建設(shè)的鮮明特征和重要方向。新時代，中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持守正創(chuàng)新，堅(jiān)持民主集中制，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與問計(jì)于民相結(jié)合，充分重視調(diào)查研究，充分發(fā)揮社會主義協(xié)商民主凝聚共識功能，善于把符合人民利益的正確意見集中起來，使黨和國家各項(xiàng)決策始終都能聽到來自人民的聲音。

一、善于醞釀和營造共識的民主

根據(jù)憲法和黨章，在我國，地方權(quán)力來自中央政府，所有部門權(quán)力由中央授權(quán)產(chǎn)生。但是根據(jù)制度運(yùn)行的實(shí)踐，我國的政治體制運(yùn)作又極其復(fù)雜，以國家的重大決策和公共政策制定為例，任何政策的制定都不可能是單一權(quán)威的任務(wù)，而是依賴于體制內(nèi)部各方面的力量，需要多個“大腦”集思廣益，同時任何政策的執(zhí)行也注定要分散到體制內(nèi)各系統(tǒng)、各地區(qū)、各部門，實(shí)現(xiàn)上下一體化運(yùn)作。有西方學(xué)者認(rèn)為，中國政治結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，使得其決策體系中存在著不同系統(tǒng)、部門、地區(qū)和其他平臺的沖突對立，這可能導(dǎo)致中國的決策進(jìn)入一種漫長、無序、漸進(jìn)的狀態(tài)。［1］（P5-7）他們還曾以三峽工程的建設(shè)以及其他重大經(jīng)濟(jì)政策的決策為例，經(jīng)過系統(tǒng)研究中國的黨政決策過程后提出，中國的決策模式具備顯著優(yōu)勢，它在中國體制內(nèi)部有著良好的“信息流”，彼此之間溝通渠道是比較順暢的，這促使不同的觀念和政策方案得以在決策群體之間來回“穿梭”，為最大限度地探尋解決問題的多元方式創(chuàng)造了空間，然而這種模式的弊端也非常明顯，它使中國的重大公共政策不得不依賴于體制內(nèi)部上上下下、方方面面之間反反復(fù)復(fù)的協(xié)商和博弈，往往會導(dǎo)致重大政策的拖延甚至夭折。［2］

受上述觀點(diǎn)的影響，國內(nèi)也有人用“九龍治水”的比喻來形容中國政策體系的運(yùn)行特性。這些觀點(diǎn)的意圖是顯而易見的，旨在刻畫和說明中國決策體制中潛在的分散性，并據(jù)此推斷中國在重大決策中缺乏構(gòu)建共識的能力。然而，這些概念和理論并沒有準(zhǔn)確地預(yù)測到中國決策體制的表現(xiàn)，從而也喪失了對中國發(fā)展的解釋力?；仡櫢母镩_放以來的發(fā)展歷程，中國不僅相當(dāng)順利地解決了體制內(nèi)廣泛存在的“協(xié)調(diào)難”問題，而且在關(guān)系國計(jì)民生的一系列重大決策方面展示了出色的能力。自20 世紀(jì)90 年代以來，中國在國企改革、稅制改革、金融監(jiān)管、市場監(jiān)管、能源改革、民生保障、環(huán)境保護(hù)、反腐敗等領(lǐng)域，作出了一系列重大決策，推動中國社會持續(xù)向前發(fā)展，尤其是在涉及重大利益分配的社會監(jiān)管政策和民生再分配性領(lǐng)域，中國針對重大決策展示了令人驚嘆的拍板定案能力。①一個典型的例子是氣候環(huán)境生態(tài)決策.參見LEMA，ADRIAN，AND KRISTIAN RUBY.“Between fragmented authoritarianism and policy coordination：creating a Chinese market for wind energy.” Energy Policy 35.7（2007）：3879-3890；Xie，Hongji，Cunzhi Tian，and Fangying Pang.“Multitasking policy coordination and corporate environmental performance：evidence from China.” International Journal of Environmental Research and Public Health 20.2（2023）：923.

2009 年中國的新醫(yī)改是“再分配性”政策共識構(gòu)建的絕好案例。在新醫(yī)改政策方案制定過程中，針對這項(xiàng)涉及當(dāng)時13 億多人口的重大決策，先后有二十多個中央部門、三十多個省自治區(qū)直轄市、十幾家國內(nèi)外政策智庫參與。同世界上任何國家一樣，中國的決策和政策制定過程涉及不同決策主體之間、利益相關(guān)方之間、政策倡議組織之間的意見紛爭，也不同程度地涉及具體價(jià)值、立場、職能和利益的沖突，使決策和政策制定過程充滿各種矛盾和沖突。但是在中央政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，中國最終能夠妥善協(xié)調(diào)各方面觀點(diǎn)意見和訴求，最大程度地形成了以落實(shí)“公益性”為主旨、兼顧政府與市場功能角色的醫(yī)改政策方案，經(jīng)中央審議決策后高效轉(zhuǎn)化成為一項(xiàng)事關(guān)久遠(yuǎn)的重大民生決策。［3］

在今天，醫(yī)療衛(wèi)生依然是中國面臨的一項(xiàng)重要挑戰(zhàn)。新時代中國堅(jiān)持以人民為中心，通過持續(xù)推進(jìn)醫(yī)療體系改革，大幅提高了醫(yī)療服務(wù)的可及性和可負(fù)擔(dān)性，其中包括改革初級保健系統(tǒng)，特別是鼓勵在農(nóng)村地區(qū)部署和保留醫(yī)療保健專業(yè)人員，將基本藥物納入保險(xiǎn)報(bào)銷并按成本提供這些藥物，實(shí)施基本公共衛(wèi)生，包括慢病管理和老年保健在內(nèi)的一攬子計(jì)劃，以及增加計(jì)劃補(bǔ)貼和提高年度保費(fèi)、報(bào)銷上限和住院報(bào)銷率等一系列改革舉措。過去十余年來，中國城鄉(xiāng)之間以及不同地區(qū)之間在保險(xiǎn)覆蓋面和獲得醫(yī)療服務(wù)方面的不平等現(xiàn)象大幅減少。中國還通過一系列政策協(xié)調(diào)，從全球經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)改進(jìn)區(qū)域衛(wèi)生政策的政策策略。而中國自身的一些政策實(shí)驗(yàn)，例如對血脂異常項(xiàng)目實(shí)施效果的評估，可能為其他國家未來的衛(wèi)生改革提供指導(dǎo)，并有助于在全球范圍內(nèi)制定新的預(yù)防計(jì)劃。［4］在某種意義上，這些成績是中國醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域成功的政策協(xié)調(diào)的結(jié)果。

事實(shí)上，在中國，任何一項(xiàng)重大的政策議題都會涉及很寬的政策面，問題交叉、職能交叉的現(xiàn)象不可避免，要達(dá)成廣泛的共識并不容易。探尋背后的運(yùn)作機(jī)制可以發(fā)現(xiàn)，中國的民主決策很大程度上受益于“民主集中制”這一根本組織原則。民主集中制就其來源而言算是一個“舶來品”，但是作為一項(xiàng)活生生的制度，它在中國社會政治土壤中形成了鮮明的中國特色，這主要體現(xiàn)在中國共產(chǎn)黨在黨組織內(nèi)部和國家機(jī)器運(yùn)作中，積極運(yùn)用民主集中制這一制度優(yōu)勢，創(chuàng)造性地形成了“醞釀”制度。2001 年，黨的十五屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》提出“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”十六字方針。2003 年，黨建讀物出版社出版的《民主集中制學(xué)習(xí)讀本》一書，將民主集中制作為一種工作方法，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)決議醞釀協(xié)商的重要性，該書還強(qiáng)調(diào)“個別醞釀”的重要性，提出重大決定和重大事項(xiàng)需要醞釀、商議，議事要有妥協(xié)，能夠求同存異，一定程度上反映了那個時期我們黨對民主集中制認(rèn)識的不斷深化。［5］

值得注意的是，“醞釀”的目的和結(jié)果并不是簡單地就醞釀而醞釀，就協(xié)商而協(xié)商，相反，醞釀的目的是要通過“醞釀”取得的結(jié)果，是必須服從的共識，這是民主集中制作為根本組織原則的要害，也是許多西方研究在分析中國政治體制時不能夠清晰、完整、徹底地理解中國的關(guān)鍵之處。在民主集中制的保障下，中國的決策體制展示出一種民主與集中之間轉(zhuǎn)換自如、政策收放之間運(yùn)用自如的能力。一些國家的政治經(jīng)驗(yàn)表明，民主決策容易，但在實(shí)施了廣泛的民主后，使決策走向“收斂”卻十分困難，甚至一些看似十分普通的政策選擇問題，或因不同黨派或重大利益集團(tuán)的阻撓而受到干擾，或因不同價(jià)值觀念和意識形態(tài)的沖突而演化為嚴(yán)重的社會政治對壘，最終影響了決策的有效“收斂”。相比較而言，在中國的決策體制中，既有長時間的充分醞釀和磨合——這二者可以視為中國決策體制的核心優(yōu)勢，又有迅疾高效立竿見影的“定紛”與“止?fàn)帯薄?/p>

中國的政治體制長期以來實(shí)行分工負(fù)責(zé)制度，圍繞重大問題的決策以及一系列問題導(dǎo)向的改革，形成了某種集體商議的傳統(tǒng)以及事實(shí)上的“均衡制約”，這是任何一項(xiàng)重大決策必須通過“醞釀”來完成的首要政治前提。新時代黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)體系和職能體系發(fā)生深刻調(diào)整，雖然更加強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威的決定性意義和中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要性，但當(dāng)下一項(xiàng)重大決策方案的出臺，依然需要各系統(tǒng)、各部門開展必要的醞釀和磨合，達(dá)成基本一致的意見后才可以上報(bào)中央審議。由于這樣的重大決策需要獲得各方面的認(rèn)可，這就要求必須尊重各方面的意見建議。實(shí)際上，如果我們悉數(shù)過去十年來的重大政策實(shí)踐，其醞釀過程的廣度和深度并不是減弱了，反而增強(qiáng)了，這樣的制度安排有利于落實(shí)以責(zé)任為基礎(chǔ)的改革，激勵各方面更客觀地評估政策方案可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，從而極大提高了中國決策系統(tǒng)的穩(wěn)定性和可預(yù)期。

根本上來說，中國決策體制的優(yōu)勢是中國社會主義民主政治的優(yōu)勢，具體來說就是在摸著石頭過河的基礎(chǔ)上，又加上了中國共產(chǎn)黨“民主集中制”的優(yōu)勢，使其有能力在制定重大決策過程中，能夠通過整體且不同層次的有效協(xié)調(diào)、協(xié)作和協(xié)議達(dá)至最廣泛的共識。實(shí)踐證明，只有在集中領(lǐng)導(dǎo)下充分貫徹民主，同時在充分尊重各方面民主意愿基礎(chǔ)上高效形成集中，才能確保高質(zhì)量的決策共識。

二、堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與問計(jì)于民相結(jié)合

習(xí)近平總書記2020 年9 月22 日在教育文化衛(wèi)生體育領(lǐng)域?qū)＜掖碜剷习l(fā)表講話時，提到了“十四五”規(guī)劃的制定，他指出：“用中長期規(guī)劃指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是我們黨治國理政的一種重要方式。我們要著眼長遠(yuǎn)、把握大勢，開門問策、集思廣益，把加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和堅(jiān)持問計(jì)于民結(jié)合起來，把社會期盼、群眾智慧、專家意見、基層經(jīng)驗(yàn)充分吸收到規(guī)劃編制中來?！保?］

針對國家各方面宏觀政策進(jìn)行必要的頂層設(shè)計(jì)，是中國政治體系運(yùn)行的一項(xiàng)長期的優(yōu)良傳統(tǒng)。通過黨的會議的方式擬定事關(guān)改革發(fā)展的重大決策和頂層規(guī)劃，是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要方式。筆者梳理了改革開放以來黨召開過的有關(guān)的六次重要的“三中全會”，這六次全會均作出了重要的階段性頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署，引領(lǐng)國家不斷向前發(fā)展。

第一次是1978 年召開的黨的十一屆三中全會，這次會議的主要任務(wù)是啟動農(nóng)村改革。在此次會議之前，我們黨經(jīng)過充分的內(nèi)部醞釀和廣泛的調(diào)查研究，甚至包括了派遣調(diào)研組專門赴其他國家進(jìn)行廣泛深入的調(diào)研，得出了一個重要結(jié)論，要實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，就必須改革開放，就必須對原有經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改革。黨的十一屆四中全會正式通過了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，規(guī)定了25 項(xiàng)政策措施，代表著中國農(nóng)村改革的全面啟動。

第二次是1984 年召開的黨的十二屆三中全會，此次全會的任務(wù)是在農(nóng)村改革初步成功的基礎(chǔ)上，開啟以城市為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革。黨的十二大提出了有系統(tǒng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)任務(wù)，十二屆三中全會作出了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，明確提出要在公有制基礎(chǔ)上實(shí)行有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，建立充滿生機(jī)的社會主義經(jīng)濟(jì)體制。這次會議所確立的重大頂層設(shè)計(jì)，標(biāo)志著中國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入了全面開局階段。

第三次是1993 年召開的黨的十四屆三中全會，這次全會的目標(biāo)是確立我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新體制”。黨的十四大確定了我國經(jīng)濟(jì)體制改革的主要目標(biāo)和基本原則，此次全會作出了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，明確提出要建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，而不是在原有社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行改革、修補(bǔ)和完善。因此，這次全會的頂層設(shè)計(jì)對于此后開啟的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，可謂是舉足輕重、意義非凡。

第四次是2003 年召開的黨的十六屆三中全會，此次全會肩負(fù)著在初步建立的市場經(jīng)濟(jì)新體制基礎(chǔ)上與時俱進(jìn)“完善新體制”的歷史任務(wù)。2001 年底，中國加入世界貿(mào)易組織，標(biāo)志著中國對外開放事業(yè)進(jìn)入一個新的階段，為適應(yīng)新階段的新環(huán)境和新任務(wù)，中國亟須不斷推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，為加入世貿(mào)組織后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對外開放不斷注入新動能。因此，根據(jù)黨的十六大提出的建成完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和更具活力、更加開放的經(jīng)濟(jì)體系的戰(zhàn)略部署，此次全會作出了《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，為中國快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會整體協(xié)調(diào)發(fā)展、推動中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)入全面完善階段提供了重要頂層架構(gòu)。

第五次是2013 年召開的黨的十八屆三中全會，此次全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，制定了全面深化改革的總目標(biāo)和2020年階段性目標(biāo)，布置了“五位一體”改革及國防軍隊(duì)體制改革、黨的建設(shè)制度改革，布局了改革的戰(zhàn)略重點(diǎn)、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機(jī)制、推進(jìn)方式和時間表、路線圖。這次全會是中國特色社會主義進(jìn)入新時代后的一次重要全會，影響深遠(yuǎn)，所形成的決議擘畫了新時代全面深化改革的宏偉藍(lán)圖，極大地穩(wěn)定和提升了國內(nèi)、國際對全面深化改革的良好預(yù)期。

第六次是2018 年召開的黨的十九屆三中全會，這次全會審議通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，全會號召全黨全國各族人民統(tǒng)一思想，統(tǒng)一行動，銳意改革，確保完成深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的各項(xiàng)任務(wù)，不斷構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系，為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢而奮斗。

除了全會決策，中國還通過五年計(jì)劃/規(guī)劃進(jìn)行國家發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。新中國成立后，在社會主義建設(shè)時期，我們黨通過五年計(jì)劃推動國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，依靠計(jì)劃的力量盡可能地集中有限的資源，率先解決工業(yè)化體系建設(shè)的問題。改革開放以來，我們黨通過五年計(jì)劃/規(guī)劃為市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供宏觀發(fā)展藍(lán)圖和穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期，使用計(jì)劃/規(guī)劃在市場經(jīng)濟(jì)體制成長期發(fā)揮了重要調(diào)控功能。黨的十八大以來，五年規(guī)劃的發(fā)展調(diào)控功能進(jìn)一步強(qiáng)化，戰(zhàn)略導(dǎo)向和長遠(yuǎn)功能更加顯著。

無論是全會上的決定還是五年計(jì)劃/規(guī)劃，均可以看出中國改革發(fā)展中的“頂層設(shè)計(jì)”的重點(diǎn)不是決策權(quán)力的集中，而是確保國家發(fā)展“注意力”的集中。中國在各個歷史階段都面臨巨大的發(fā)展壓力和多重的、艱巨的改革任務(wù)，但是到底需要優(yōu)先發(fā)展什么、率先解決什么、什么才是階段內(nèi)最緊迫的發(fā)展任務(wù)，才是中國的頂層設(shè)計(jì)需要重點(diǎn)考慮的問題。通常情況下，通過對前期國家發(fā)展?fàn)顩r、國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的觀察，才能清晰識別當(dāng)前和下一階段需要處置的急迫事項(xiàng)。一定程度上，中國實(shí)施頂層設(shè)計(jì)的核心功能并不是“管全局”，而是“觀全局”，察覺改革發(fā)展中的急迫事項(xiàng)和優(yōu)先事項(xiàng)，確保國家發(fā)展不被日常偶發(fā)性和可能出現(xiàn)的認(rèn)識偏差與觀念紛爭所阻撓。在某種意義上，這種重要的頂層設(shè)計(jì)，不僅使中國改革開放事業(yè)中各個方面的參與者獲得了穩(wěn)定預(yù)期，而且在高度復(fù)雜的時代變遷和風(fēng)高浪急的國際環(huán)境中，為中國這艘巨大“航船”的航向確立了高度共識，贏得了時間優(yōu)勢。

中國改革發(fā)展的“頂層設(shè)計(jì)”雖然名為“設(shè)計(jì)”，但是并不是一蹴而就的決策，而是一次又一次的深入學(xué)習(xí)、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)然后再出發(fā)的過程。每次新的決定和計(jì)劃/規(guī)劃，都要對前一階段發(fā)展中的正反經(jīng)驗(yàn)作綜合總結(jié)，對錯誤的東西及時糾正，將經(jīng)驗(yàn)中得來的正面的東西，及時上升為治國方略，推動各項(xiàng)政策變成國家制度。新的決定和計(jì)劃/規(guī)劃是一個“有破有立”的過程，通過決定和計(jì)劃/規(guī)劃，不斷破除各類體制中的弊端，完善和發(fā)展行之有效的制度。中國的改革創(chuàng)新來自地方創(chuàng)新，地方的創(chuàng)新來自基層創(chuàng)新，基層的創(chuàng)新來自群眾創(chuàng)新。這就需要中央及時總結(jié)全國各地的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，支持地方創(chuàng)新試點(diǎn)和試驗(yàn)，保護(hù)地方創(chuàng)新積極性。當(dāng)然，制度創(chuàng)新從來都是有風(fēng)險(xiǎn)的，也是有成本的，但是無論是成功還是失敗，對全國性政策的制定而言都是極為寶貴的財(cái)富。

中國改革發(fā)展的“頂層設(shè)計(jì)”也是一輪又一輪不斷吸取各方面意見建議，在民主基礎(chǔ)上集中高效作出政治決策的過程。尤其是在中國特色社會主義進(jìn)入新時代后，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與問計(jì)于民相結(jié)合，目的就是繼續(xù)發(fā)展完善決策體制科學(xué)化、民主化，更好凝聚改革發(fā)展共識?！绊攲釉O(shè)計(jì)”與“問計(jì)于民”相結(jié)合的過程是構(gòu)建最廣泛發(fā)展共識的過程。每次全會的重要決定形成之前，中央政治局都要廣泛征求黨內(nèi)外意見，廣泛向社會各方面征求意見，進(jìn)行反復(fù)醞釀協(xié)商。這一過程不僅將黨提出的改革方向、思想路線、指導(dǎo)思想及時有效地轉(zhuǎn)化為廣泛的政治共識，夯實(shí)改革的合法性基礎(chǔ)，而且有利于就具體改革方案加強(qiáng)碰撞磨合，及時發(fā)現(xiàn)問題，查漏補(bǔ)缺，探尋更加可行的改革路徑。

新時代中國堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與問計(jì)于民相結(jié)合，體現(xiàn)在黨和國家重大決議、決策規(guī)劃和重大立法中充分發(fā)揚(yáng)民主。2020 年，在關(guān)于《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》說明中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要把加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和堅(jiān)持問計(jì)于民統(tǒng)一起來，鼓勵廣大人民群眾和社會各界以各種方式為‘十四五’規(guī)劃建言獻(xiàn)策”。在“十四五”規(guī)劃編制工作開展網(wǎng)上征求意見期間，廣大人民群眾踴躍參與，留言100 多萬條，有關(guān)方面從中整理出1000 余條建議。中國絕大多數(shù)地方政府及其職能部門也開設(shè)了線上線下“領(lǐng)導(dǎo)信箱”，開通了“民生熱線”，就地方立法草案和重大決策向社會公開征求意見，有些地方還常態(tài)化地召開“民主聽證會”，使得各行各業(yè)的意見建議和田間地頭的基層聲音都能夠直達(dá)有關(guān)部門。

黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》是黨內(nèi)重大決策堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益、凝聚智慧和共識的生動寫照。2021 年4 月1 日，黨中央發(fā)出通知，要求就六中全會議題在黨內(nèi)外一定范圍內(nèi)組織討論、廣泛征求意見。20 多天內(nèi)，各地區(qū)各部門各方面的109 份意見建議匯聚而來，文件起草組整理形成75.3 萬字的匯總本。9月10日，習(xí)近平總書記親自主持召開座談會，聽取各民主黨派中央、全國工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無黨派人士代表對決議征求意見稿的意見，與會人士踴躍發(fā)言并提交10 份書面材料，貢獻(xiàn)許多意見建議。后期建議稿形成后，中央又邀請全國各地區(qū)各部門各方面對決議征求意見稿提出意見，共反饋了1600 余條有效意見和建議，決議稿初步增寫、改寫、精簡文字共計(jì)547 處，反饋意見吸收率達(dá)24.6%。綜合這個過程，這次文件起草工作征求意見建議的范圍之廣、規(guī)模之大堪稱空前。［7］

三、創(chuàng)造性運(yùn)用調(diào)查研究民主決策優(yōu)勢

習(xí)近平總書記曾經(jīng)指出：“提高改革決策的科學(xué)性，很重要的一條就是要廣泛聽取群眾意見和建議，及時總結(jié)群眾創(chuàng)造的新鮮經(jīng)驗(yàn)，充分調(diào)動群眾推進(jìn)改革的積極性、主動性、創(chuàng)造性，把最廣大人民智慧和力量凝聚到改革上來，同人民一道把改革推向前進(jìn)?！保?］然而，如何才能更加廣泛也更高質(zhì)量地聽取群眾意見和建議，在中國共產(chǎn)黨的政治經(jīng)驗(yàn)中，最重要的一條是堅(jiān)持調(diào)查研究，直接聽取群眾意見。

堅(jiān)持調(diào)查研究是中國共產(chǎn)黨推動重大決策的傳統(tǒng)優(yōu)勢，也是確保改革決策科學(xué)性和民主性的重要方式路徑。中國共產(chǎn)黨高度注重調(diào)查研究，“沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)”在某種意義上已經(jīng)成為黨的決策的哲學(xué)指導(dǎo)思想。中國的最高領(lǐng)導(dǎo)集體歷來重視調(diào)查研究，在各歷史時期，開展廣泛多層次的調(diào)查研究都是重大決策的必要步驟。

20世紀(jì)80年代，中國社會科學(xué)院原院長胡喬木同志曾訪問美國，當(dāng)時他根據(jù)美國一些學(xué)者的要求做了一個報(bào)告，這個報(bào)告的內(nèi)容就是“中國領(lǐng)導(dǎo)層怎樣決策”。為什么選擇這個題目呢？按照胡喬木同志的說法，因?yàn)閺闹袊伯a(chǎn)黨怎么做決策，就能夠理解中國共產(chǎn)黨治國理政的方式，就能夠理解中國的政治體制按照什么樣的原則運(yùn)行。

當(dāng)時，美國一些非常有名的中國問題專家曾錯誤地認(rèn)為在中國就是“一言堂”，毫無民主可言。而另外一些人則恰恰相反，認(rèn)為中國的體制太“民主”了，缺乏達(dá)成一致意見的能力。吊詭的是，按照他們的理解，一個國家的政治體系怎么會既不民主又民主呢？他們沒有能力把“民主”和“集中”這兩個貌似相互矛盾的要素同時納入一個邏輯中來加以理解，當(dāng)然也就無法真正理解中國共產(chǎn)黨的決策方式和中國的政治運(yùn)行。

事實(shí)上，中國社會主義民主的優(yōu)勢正在于此，就是要通過民主和集中相結(jié)合的方式把符合人民利益的意見集中起來。但是到底如何才能實(shí)現(xiàn)民主和集中相統(tǒng)一呢？答案是中國共產(chǎn)黨按照馬克思?xì)v史唯物主義世界觀和方法論，通過調(diào)查研究這種有效的政治實(shí)踐形式，在決策領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了民主和集中的有機(jī)統(tǒng)一。一言以蔽之，直接的、持久的、高質(zhì)量的調(diào)查研究是能夠?qū)崿F(xiàn)民主集中相結(jié)合從而有效集中人民意見的具體機(jī)制和方式。

根據(jù)胡喬木同志的解讀，中國的政治體制中有著合理的分工，從中央到地方各層次的決策層都十分重視調(diào)查研究和信息工作，中國領(lǐng)導(dǎo)人的決策通常都要以一定的調(diào)查研究為依據(jù)。［9］（P270-277）中央決策層以及中央各部門擁有豐富的情報(bào)獲取方法和了解社情民意的渠道，在各類重大政策的醞釀制定和決策中同樣充滿了各種形式的民主咨詢及商議。與此同時，中國政治體制中也有權(quán)力的相對集中，確保我們的政策穩(wěn)定、穩(wěn)健，確保中央有能力拍板定案，確保重大決策能夠有效貫徹落實(shí)。

中國黨政系統(tǒng)的最高決策者歷來重視信息和調(diào)研工作，針對有待決策的問題，他們十分重視以調(diào)查研究為依據(jù)。從過去的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，最高決策者為決策獲取正確認(rèn)識的方式有很多，比較常見的包括：通過黨政部門開展調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、信息和預(yù)測工作獲得正確認(rèn)識；通過咨詢專門機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)人士獲得正確認(rèn)識；通過試驗(yàn)和試行獲得正確認(rèn)識；通過廣泛的協(xié)商獲得正確的認(rèn)識等。然而，在進(jìn)行決策所需要的依據(jù)中，最重要的是獲取直接經(jīng)驗(yàn)。調(diào)查研究不僅可以提供決策所需要的實(shí)質(zhì)性素材，而且也是一種制度的實(shí)踐形式——調(diào)查研究確保了各方面廣泛的社情民意和實(shí)際情況得以“輸入”到核心決策系統(tǒng)，使得相對分散的社會意見和人民意志可以通過中國共產(chǎn)黨從而有效形成相對集中的統(tǒng)一意志。

針對專業(yè)人士的咨詢論證，同樣是調(diào)查研究的一項(xiàng)特殊形式，是廣泛聽取專業(yè)意見獲得正確信息并作出正確決策的重要方式。早在20世紀(jì)90年代，中國在進(jìn)行三峽工程決策時，黨中央就曾邀請包括美國、加拿大還有歐洲一批專家進(jìn)行獨(dú)立論證工作，這項(xiàng)工作連續(xù)進(jìn)行了2—3 年的時間。2007 年，中國的新一輪醫(yī)療改革，涉及十幾億人口的醫(yī)療保障問題，在當(dāng)時是一項(xiàng)重要的國家頂層設(shè)計(jì)。處理這些問題是世界性的難題，面臨多重信息不對稱，涉及近20 個中央的決策部門。在這個過程中，中央堅(jiān)持廣泛調(diào)查研究，開展專業(yè)的咨詢論證，在醫(yī)療改革政策制定過程中，先后有世界銀行、世界衛(wèi)生組織、麥肯錫等20 余個國際組織和咨詢公司參與中國的醫(yī)改方案論證。同時，中國政府還邀請了大量外國政策專家，這些外國政策專家的政策主張和價(jià)值從極左到極右，我們兼收并蓄，聽取他們的意見。最終，中國建立了世界上覆蓋人群最廣泛、制度體系最全的醫(yī)療體系。

“十四五”規(guī)劃制定過程中，除了廣泛征求體制內(nèi)外各方面意見，黨的最高決策層還進(jìn)行了大量直接的調(diào)查研究和廣泛的專業(yè)咨詢。從2020 年7 月下旬到9月下旬，習(xí)近平總書記親自參加了七次座談會，包括企業(yè)家座談會、扎實(shí)推進(jìn)長三角一體化發(fā)展座談會、經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域?qū)＜易剷?、黨外人士座談會、科學(xué)家座談會、基層代表座談會以及教育文化衛(wèi)生體育領(lǐng)域?qū)＜掖碜剷?，?dāng)面聽取了包括企業(yè)家、專家學(xué)者、普通群眾在內(nèi)的各方面對制定“十四五”規(guī)劃的意見和建議，目的就是使新的發(fā)展規(guī)劃的社會基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)更加牢固，充分發(fā)揮這項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)在推動國家發(fā)展方面的效力。

值得注意的是，新時代我國改革的全局性和復(fù)雜性更強(qiáng)，所面臨的改革任務(wù)的系統(tǒng)性、協(xié)同性和緊迫性要求更高，因此黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在開展一系列調(diào)查研究時，不僅需要進(jìn)行大量的直接調(diào)研，而且要求調(diào)查研究的范圍更廣、多樣性更強(qiáng)、問題分析的程度更深。更為重要的是，由于改革任務(wù)的緊迫性，新時代堅(jiān)持調(diào)查研究優(yōu)良傳統(tǒng)，必須做到在政策民主過程啟動之前或在進(jìn)行重大議題的調(diào)查研究之前，就要形成一個由相對集中而得來的宏觀指導(dǎo)意見，目的在于更好駕馭民主過程。同時，在政策過程之中尤其是在重大議題的調(diào)查研究過程中，也必須及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，及時上升到一般性思考并進(jìn)行總結(jié)提煉，以便高效形成能夠指導(dǎo)全局的、更加集中的意見。

四、充分發(fā)揮社會主義協(xié)商民主優(yōu)勢

在中國，協(xié)商是老百姓日用而不覺的價(jià)值，也是社會政治生活中決策議事的重要方法。追溯歷史，古代中國有著豐富的協(xié)商實(shí)踐：國家層面圍繞重大問題決策、重要人事任免、重大案件審理都要進(jìn)行各種形式的商議，這包括歷史上著名的“廷議”“集議”和“諫議”等機(jī)制；在基層，同樣有著豐富的鄉(xiāng)村自治傳統(tǒng)，鄉(xiāng)規(guī)民約與協(xié)商議事的機(jī)制十分盛行，老百姓圍繞本地事務(wù)和民事糾紛，創(chuàng)造性地開展各類民間“商議”，歷史上有著悠久的“鄉(xiāng)老議事”和“宗族議事”的傳統(tǒng)，這背后蘊(yùn)含著古代先民崇尚息爭止訟、和諧處世的社會理念，這些歷史實(shí)踐，深刻影響了中國歷史上的政治發(fā)展和國家治理，成為當(dāng)代中國協(xié)商民主實(shí)踐和政策過程民主蓬勃發(fā)展的重要?dú)v史資源。

在當(dāng)代中國，協(xié)商民主是一種黨政決策和政策制定的制度化程序，也是全過程人民民主的重要組成部分。我國從20世紀(jì)80年代末期開始，就明確了人民政協(xié)的職權(quán)和民主協(xié)商監(jiān)督的目的、內(nèi)容及形式，積極推動政治協(xié)商的經(jīng)?；?、制度化、法律化。協(xié)商民主也是當(dāng)代中國民主政治的一大特色，加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)、提高廣大干部的協(xié)商能力，對于推動決策科學(xué)化和政策過程的民主化具有重要意義。

黨的十九屆六中全會明確提出“推進(jìn)社會主義協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，形成中國特色協(xié)商民主體系”的發(fā)展方向。新時代的中國社會主義協(xié)商民主體系，致力統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商。在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，國家機(jī)關(guān)、民主黨派、人民團(tuán)體、基層組織、企事業(yè)單位、社會組織、各類智庫等被有序組織起來開展協(xié)商活動，形成了多種協(xié)商渠道協(xié)同推進(jìn)、相互銜接的良好局面。

中國還積極發(fā)展基層協(xié)商民主，在基層群眾中深入開展類型多樣、范圍不一的協(xié)商活動，目的都是服務(wù)于基層決策議事。全國各地結(jié)合自身實(shí)際，形成了民主懇談會、居民論壇、民主議政會等豐富的民主形式和民主渠道，創(chuàng)造了既有提案、會議、座談、論證，也有聽證、公示、評估、咨詢等協(xié)商方式。我國的協(xié)商民主有著鮮明的問題導(dǎo)向和現(xiàn)實(shí)功能，踐行“民主是用來解決人民需要解決的問題”的這一民主理念。相對于黨政決策和政策制定來說，人民的意見是廣泛的、多元的和分散的，有時甚至是相互矛盾的和相互沖突的，經(jīng)過廣泛多層制度化的協(xié)商，有利于使人民的意見得到更加充分的協(xié)商協(xié)調(diào)，有利于使人民意見更好集中起來，從而以更加有條理、有秩序也更加高質(zhì)量的形式進(jìn)入決策的視野和政策的過程。

以中國人民政治協(xié)商會議為例，作為政治協(xié)商制度的重要平臺，政協(xié)能夠充分發(fā)揮自身聯(lián)系各黨派、人民團(tuán)體、社會各界和少數(shù)民族等群眾的優(yōu)勢，使之充分行使政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督職能，極大促進(jìn)了黨和國家決策的民主化、科學(xué)化。政治協(xié)商堅(jiān)持求同存異，本身就蘊(yùn)含著合作、參與、對話、妥協(xié)、包容的精神，有利于最大限度地包容和表達(dá)各種利益訴求。通過這個協(xié)商平臺，社會各界有機(jī)會就國家大政方針、政治生活中的重大事項(xiàng)、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的重要問題等，在決策前和決策中進(jìn)行充分、民主、平等、真誠的協(xié)商討論。

雙周協(xié)商座談會是協(xié)商民主的重要創(chuàng)新實(shí)踐，自十二屆全國政協(xié)提出并設(shè)立了雙周協(xié)商座談會以來，每年都要召開20 余次，這一制度不僅極大增加了政協(xié)協(xié)商民主實(shí)施的頻次，而且圍繞國計(jì)民生建言獻(xiàn)策，充分發(fā)揮了政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用。通過雙周協(xié)商座談會，各民主黨派、全國工商聯(lián)和無黨派人士同中國共產(chǎn)黨民主協(xié)商、參政議政，為黨和國家重要決策出主意、想辦法，為中共中央科學(xué)決策提供了重要參考，充分展現(xiàn)了協(xié)商制度在中國行得通、很管用。

當(dāng)今中國的基層協(xié)商民主蓬勃發(fā)展，既滿足了國家決策和社會治理的現(xiàn)實(shí)需要，也得到了人民群眾的真心擁護(hù)?；鶎用裰鲗?shí)踐創(chuàng)造出了豐富的民主形式和民主渠道。例如，2018 年以來，北京市政協(xié)提案委同市政府辦公廳、市政務(wù)服務(wù)局，一起策劃組織了“市民對話一把手·提案辦理面對面”系列協(xié)商直播訪談節(jié)目，邀請政府部門“一把手”與政協(xié)委員就提案辦理進(jìn)行協(xié)商，這個項(xiàng)目立足“小切口”引導(dǎo)決策者和市民共話“大話題”，有效解決了一些老百姓身邊的民生難題。

實(shí)踐證明，有效發(fā)揮協(xié)商民主在了解民情、反映民意、疏解民憂上的重要作用，有助于實(shí)現(xiàn)人民群眾廣泛有序的政治參與和有效的民意表達(dá)，有助于找到社會認(rèn)識的“最大公約數(shù)”，最大限度地凝聚社會共識，既充分釋放了社會發(fā)展活力和創(chuàng)新偉力，也產(chǎn)生了良好的民主問政效果和民主治理效能，形成了推動中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大合力。