孫承平，葉振宇，周 麟

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100006）

2019 年我國(guó)政府工作報(bào)告明確提出“堅(jiān)持以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展”，強(qiáng)調(diào)發(fā)展中心城市對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化、發(fā)展城市群的重要作用。中心城市通過(guò)集聚帶來(lái)資本、人才、技術(shù)高度集中，在集聚過(guò)程中產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，中心城市迅速增長(zhǎng)，同時(shí)對(duì)鄰近區(qū)域產(chǎn)生溢出效應(yīng)，輻射帶動(dòng)周邊區(qū)域，達(dá)到以點(diǎn)帶面的效應(yīng)，具備增長(zhǎng)極的作用。省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中會(huì)不斷強(qiáng)調(diào)重視中心城市的選擇，不僅關(guān)系城鎮(zhèn)格局的優(yōu)化，還是解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中就業(yè)、住房等民生問(wèn)題的重要途徑［1］。從行政區(qū)域來(lái)看，省級(jí)行政區(qū)內(nèi)最有可能形成區(qū)域中的“增長(zhǎng)極”、核心區(qū)以及中心區(qū)的大多會(huì)是省會(huì)城市，它有一般城市所不能替代的天然優(yōu)勢(shì)，具備在區(qū)域發(fā)展中成為領(lǐng)頭羊的條件?！笆?huì)獨(dú)大”在我國(guó)區(qū)域結(jié)構(gòu)中也非常突出，特別是中西部地區(qū)，由于發(fā)展資源的有限性及梯度轉(zhuǎn)移的滯后性，省會(huì)城市常常會(huì)成為區(qū)域發(fā)展增長(zhǎng)極的優(yōu)先選擇。

我國(guó)區(qū)域在實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中，存在著大中城市偏少、小城市數(shù)目過(guò)多的問(wèn)題［2］，因此需要建立結(jié)構(gòu)合理的城市規(guī)模體系，改善過(guò)于扁平化的城市規(guī)模體系問(wèn)題，提高中等規(guī)模城市數(shù)量，發(fā)展一批具有戰(zhàn)略支點(diǎn)作用的中心城市。目前，我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略空間尺度的調(diào)整多圍繞城市展開(kāi)，從以板塊為主的發(fā)展階段轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)中心城市、都市圈、城市群多極支持的發(fā)展階段，這一階段在某種程度上讓省會(huì)承擔(dān)區(qū)域性中心或者增長(zhǎng)極作用，通過(guò)實(shí)施“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略，能夠起到集聚要素資源，加快城市發(fā)展，大幅提升全國(guó)中等城市數(shù)量和充實(shí)全國(guó)城市體系的作用?！皬?qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略雖然也會(huì)產(chǎn)生過(guò)度集中、資源配置效率下降等問(wèn)題，在一定時(shí)段內(nèi)加劇省內(nèi)城市間的發(fā)展差距，但對(duì)于快速提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有明顯作用。一旦省會(huì)城市從極化效應(yīng)、虹吸效應(yīng)轉(zhuǎn)為擴(kuò)散效應(yīng)、支配效應(yīng)、乘數(shù)效應(yīng)時(shí)，將能全面帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展。

為此，各省紛紛出臺(tái)相關(guān)政策，推動(dòng)“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略，2020 年，長(zhǎng)春、濟(jì)南、成都等省會(huì)城市通過(guò)行政區(qū)劃擴(kuò)容實(shí)現(xiàn)跳躍式發(fā)展［3］。河北、江蘇、山東、江西、廣西、海南、黑龍江等省區(qū)則將“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略納入地方“十四五”規(guī)劃綱要?！皬?qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略使?jié)鲜蠫DP 超萬(wàn)億，長(zhǎng)春GDP 占比達(dá)到全省“半壁江山”?！皬?qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略已成為多個(gè)省份的共同選擇，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“空間推進(jìn)器”［4］，在我國(guó)多數(shù)省份實(shí)現(xiàn)了快速提升GDP、土地面積、常住人口、財(cái)政收入等指標(biāo)，擴(kuò)大了城市規(guī)模，提升了資源配置能力與調(diào)控能力，帶動(dòng)周邊區(qū)域進(jìn)入了快速發(fā)展軌道，從而實(shí)現(xiàn)了中心強(qiáng)——輻射影響周邊區(qū)域——帶動(dòng)全省域發(fā)展的路徑。

一、省會(huì)城市在地區(qū)發(fā)展中的現(xiàn)狀與作用

“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性選擇。西部開(kāi)發(fā)、中部崛起、東北振興等戰(zhàn)略雖然豐富了中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略總體布局，但發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的矛盾依然存在，為進(jìn)一步縮小發(fā)展差距，需要提升省域經(jīng)濟(jì)的支撐力，“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略在適應(yīng)新發(fā)展格局方面具有重要的作用。作為?。ㄗ灾螀^(qū)）行政管理中心，省會(huì)（首府）在省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的核心作用毋庸置疑，其發(fā)展?fàn)顩r也影響著省域的總體競(jìng)爭(zhēng)力。

1.省會(huì)城市的GDP首位度整體較高。省會(huì)城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力大多處于省域第一方陣，經(jīng)濟(jì)實(shí)力大多強(qiáng)于其他城市。2021年，全國(guó)有14個(gè)省會(huì)城市的GDP 占本省的比重超過(guò)25%，有10 個(gè)省會(huì)城市的GDP 占本省的比重超過(guò)30%，其中有7 個(gè)位于中西部地區(qū)（見(jiàn)表1）。同時(shí)，在中西部地區(qū)，省會(huì)城市與本省GDP 排名第二的城市之間的差距非常明顯，成都、武漢、長(zhǎng)沙的GDP 分別為綿陽(yáng)、襄陽(yáng)、岳陽(yáng)的6.0 倍、3.4倍、3.1倍［5］。

表1 2010—2021年省會(huì)城市GDP首位度變化

2.省會(huì)城市成為我國(guó)大部分地區(qū)發(fā)展引擎，對(duì)于省域經(jīng)濟(jì)后發(fā)趕超發(fā)展和提升中心城市發(fā)展能級(jí)起到了促進(jìn)作用。在我國(guó)不同的發(fā)展階段，為實(shí)現(xiàn)不同的發(fā)展目標(biāo)，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略會(huì)做出相應(yīng)的調(diào)整，優(yōu)先響應(yīng)空間多數(shù)為省會(huì)城市，增速多快于其他區(qū)域。東部率先發(fā)展階段，東部地區(qū)省會(huì)城市增速普遍快于區(qū)內(nèi)其他城市，雖有部分省會(huì)如濟(jì)南、南京、廣州等增速落后于省內(nèi)其他城市，但也大多位居第二，與首位城市共同帶動(dòng)省域快速發(fā)展。西部大開(kāi)發(fā)與中部崛起戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，中西部地區(qū)GDP 增速逐步超越東部地區(qū)，與其省會(huì)密不可分。據(jù)分析，2017—2021 年貴州、云南、四川、甘肅、湖北、湖南等省份的GDP 增速位居全國(guó)前列，省會(huì)城市的引擎作用不可忽視。從成都享譽(yù)“中國(guó)第四城”到貴陽(yáng)在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域搶占發(fā)展先機(jī)，再到武漢、長(zhǎng)沙引領(lǐng)長(zhǎng)江中游新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略明顯提升了省會(huì)城市發(fā)展能級(jí)，強(qiáng)化了省會(huì)城市的產(chǎn)業(yè)高地作用，吸引了高端要素流入省會(huì)城市。

3.省會(huì)城市成為我國(guó)創(chuàng)新活動(dòng)的主要集聚地。創(chuàng)新活動(dòng)需要集聚大量的人才、創(chuàng)意及資金等創(chuàng)新要素，在集聚過(guò)程中不斷產(chǎn)生溢出效應(yīng)，空間上多數(shù)選擇擁有眾多高校、科研院所的中心城市。各地方高校、科研院所多數(shù)建在省會(huì)城市，教育資源豐富［6］，行政管理便利，使得省會(huì)城市的創(chuàng)新企業(yè)、創(chuàng)新模式和創(chuàng)新人才頻出，創(chuàng)新輸出提高了周邊地區(qū)創(chuàng)新能力與產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次。在省會(huì)城市為核心的城市群網(wǎng)絡(luò)下，創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈相互作用，通過(guò)分享、學(xué)習(xí)、匹配、交流等渠道，不僅能夠提高省會(huì)城市的創(chuàng)新要素使用效率，而且能夠以網(wǎng)絡(luò)、鏈條等關(guān)聯(lián)方式活躍臨近區(qū)域和城市的創(chuàng)新活動(dòng)，全面提升以省會(huì)城市為核心的都市圈、城市群的創(chuàng)新能力與科技水平。從專利申請(qǐng)數(shù)量來(lái)看，我國(guó)省會(huì)城市成為高度集中的活動(dòng)陣地。2021 年，我國(guó)直轄市、省會(huì)城市專利申請(qǐng)數(shù)量占全國(guó)總數(shù)達(dá)到60%，其中半數(shù)以上省會(huì)城市成為省域乃至全國(guó)創(chuàng)新高地。

4.省會(huì)城市在城市功能分工、產(chǎn)業(yè)鏈分工中承擔(dān)引領(lǐng)、組織及協(xié)調(diào)的作用。從空間組織上來(lái)看，省域各城市發(fā)展中分工與定位多數(shù)圍繞核心城市及省會(huì)城市展開(kāi)，各地區(qū)在制定功能分工及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中，會(huì)避開(kāi)短板，發(fā)揮特色與優(yōu)勢(shì)。一般而言，金融、貿(mào)易、咨詢、研發(fā)、設(shè)計(jì)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)多集聚在省會(huì)城市，而加工制造環(huán)節(jié)主要在外圍城市布局，省會(huì)城市或中心城市在產(chǎn)業(yè)鏈分工上承擔(dān)總部經(jīng)濟(jì)、管理與研發(fā)中心功能，而外圍中小城市則主要承擔(dān)生產(chǎn)加工及倉(cāng)儲(chǔ)運(yùn)輸功能。城市群或都市圈中的功能分工、產(chǎn)業(yè)分工促使不同城市根據(jù)自身的發(fā)展基礎(chǔ)、比較優(yōu)勢(shì)參與到相應(yīng)的生產(chǎn)制造或服務(wù)等職能環(huán)節(jié)，構(gòu)建起合理的產(chǎn)業(yè)鏈分工體系，規(guī)避同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)、惡性競(jìng)爭(zhēng)，使中心城市或省會(huì)城市與外圍地區(qū)在職能分工、產(chǎn)業(yè)鏈條上形成錯(cuò)位發(fā)展、職能互補(bǔ)、分工協(xié)作的空間組織關(guān)系，從而推動(dòng)省域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成高質(zhì)量的城市群與都市圈。同時(shí)，在一定空間尺度上實(shí)現(xiàn)功能分工與產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，依賴于交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化和一體化，推動(dòng)要素自由流動(dòng)，降低生產(chǎn)成本，提升配置效率，加速產(chǎn)業(yè)布局一體化與建設(shè)大市場(chǎng)體系。另外，進(jìn)入數(shù)字化時(shí)代，信息技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)重塑產(chǎn)業(yè)布局，5G、數(shù)據(jù)中心、云計(jì)算等新型基建帶動(dòng)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化與數(shù)字賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，距離和空間對(duì)產(chǎn)業(yè)布局的影響在一定程度上有所削弱，但重要節(jié)點(diǎn)城市在網(wǎng)絡(luò)化空間中的作用越來(lái)越突出，商品和要素流動(dòng)效率越來(lái)越依賴核心城市的組織與協(xié)調(diào)，省會(huì)城市憑借其政治地位、管理權(quán)限，其經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和聯(lián)動(dòng)效率遠(yuǎn)高于其他外圍城市，省會(huì)城市在率先向先進(jìn)制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中，在基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和區(qū)域合作機(jī)制對(duì)接的支撐下，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與產(chǎn)業(yè)鏈實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域延伸，極大地促進(jìn)了我國(guó)城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展。

5.省會(huì)城市在我國(guó)改革開(kāi)放中具有先行先試的示范作用。改革開(kāi)放以來(lái)，省會(huì)城市在行政管理和制度開(kāi)放上具有明顯的功能平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，一直承擔(dān)著“先行先試”的重任。從大空間尺度來(lái)看，東部地區(qū)是我國(guó)優(yōu)先承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)、進(jìn)行國(guó)際合作的先行區(qū)，也是優(yōu)先嵌入全球價(jià)值鏈和國(guó)際分工的區(qū)域。從中小空間尺度來(lái)看，省會(huì)城市優(yōu)先承接了大量外資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，成為省域內(nèi)國(guó)際合作的活躍區(qū)，從而也帶動(dòng)外圍區(qū)域切入國(guó)際產(chǎn)業(yè)體系。2020年，我國(guó)完成進(jìn)出口總額322 215.2億元，其中，出口達(dá)到179 278.8 億元，進(jìn)口達(dá)到142 936.4億元，扣除四大直轄市數(shù)據(jù)，省會(huì)城市完成總額達(dá)一半以上，如廣州同年進(jìn)出口額達(dá)到9530.1億元、成都達(dá)到7154.2 億元等，均居全國(guó)前列。省會(huì)城市成為國(guó)內(nèi)特別是中西部地區(qū)對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要出口加工基地，從立足自身發(fā)展轉(zhuǎn)向參與全球競(jìng)爭(zhēng)。通常來(lái)說(shuō)，外國(guó)投資和跨國(guó)公司在產(chǎn)業(yè)布局及產(chǎn)業(yè)鏈條分解上會(huì)優(yōu)先選擇對(duì)外合作活躍區(qū)，特別是具備全球貨物、技術(shù)、人才、數(shù)據(jù)、資金配置功能的城市，并將這些城市納入全球價(jià)值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈中，而省會(huì)城市生活環(huán)境及投資環(huán)境較為優(yōu)越，因此在全球價(jià)值鏈中具有明顯位勢(shì)，當(dāng)仁不讓成為我國(guó)開(kāi)放的前沿陣地。

6.省會(huì)城市擁有功能平臺(tái)優(yōu)勢(shì)和制度開(kāi)放示范效應(yīng)。國(guó)際機(jī)場(chǎng)、航運(yùn)港口、鐵路樞紐等開(kāi)放功能平臺(tái)大多布局在省會(huì)城市，國(guó)際性總部或地區(qū)辦事處也多優(yōu)先選擇落戶在省會(huì)城市，是省域?qū)ν赓Q(mào)易樞紐和“走出去”服務(wù)平臺(tái)。截至2022 年底，我國(guó)共批準(zhǔn)21 個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，除了4個(gè)布局在直轄市外，其他17個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)均將省會(huì)城市納入重要片區(qū)，成為省內(nèi)率先對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的區(qū)域。省會(huì)城市在投資自由化、貿(mào)易便利化、金融開(kāi)放創(chuàng)新等方面進(jìn)行深入探索和廣泛實(shí)踐，有利于促進(jìn)人流、物流、資金流、信息流在整個(gè)省域內(nèi)的便捷流動(dòng)，進(jìn)一步構(gòu)建高水平的統(tǒng)一大市場(chǎng)。近些年來(lái)，一些國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略平臺(tái)向省會(huì)城市傾斜，如“國(guó)家中心城市”及國(guó)家高新區(qū)、國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)多布局在省會(huì)城市，同時(shí)推動(dòng)省會(huì)城市利用優(yōu)惠政策吸引本省乃至全國(guó)要素，從而提升城市層級(jí)，進(jìn)一步發(fā)揮平臺(tái)優(yōu)勢(shì)。

7.省會(huì)城市在服務(wù)多樣性和公共服務(wù)均等化方面發(fā)揮著供給者的作用。省會(huì)城市商業(yè)服務(wù)配套體系較為完整，在產(chǎn)品、創(chuàng)新和服務(wù)供給上具有多樣性，能集聚區(qū)外更多的市場(chǎng)主體，就業(yè)機(jī)會(huì)和工資水平在省域范圍內(nèi)具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)省內(nèi)勞動(dòng)力及跨區(qū)域人員流動(dòng)具有較大的吸引力，從而推動(dòng)省會(huì)城市在收入水平、消費(fèi)能力、消費(fèi)結(jié)構(gòu)方面高于外圍區(qū)域。就業(yè)機(jī)會(huì)、公共服務(wù)以及收入水平上的優(yōu)勢(shì)成為人口轉(zhuǎn)移的重要因素，省會(huì)城市作為轉(zhuǎn)移人員及流動(dòng)人口的承載地，會(huì)改善省內(nèi)整體平均收入水平，提高城鄉(xiāng)貧困人口收入，減少貧困人口，消除貧窮，實(shí)現(xiàn)共同富裕。隨著交通、信息等渠道的日趨發(fā)達(dá)，這種空間上的關(guān)聯(lián)性和溢出效應(yīng)愈發(fā)強(qiáng)烈。省會(huì)城市在新基建和公共基礎(chǔ)設(shè)施上投入強(qiáng)度及投資范圍領(lǐng)先周邊地區(qū)，投資順序也處于優(yōu)先地位，能夠提供高水平的商業(yè)服務(wù)和多樣化的公共服務(wù)。

“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略作為我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的有益補(bǔ)充，能夠通過(guò)有序引導(dǎo)人口與資源向省會(huì)城市集中，以集聚帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)效益，并且在一定范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源有效合理利用，在空間溢出效應(yīng)、輻射效應(yīng)作用下帶動(dòng)周邊地區(qū)共同發(fā)展。一省的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、商業(yè)等功能多數(shù)集中在省會(huì)城市，教育、醫(yī)療、財(cái)政等方面也由于集聚效應(yīng)具有更高的發(fā)展水平。省會(huì)城市的創(chuàng)新環(huán)境和營(yíng)商環(huán)境在人口、資源、科技的集聚過(guò)程中得到進(jìn)一步的改善，成為國(guó)內(nèi)外企業(yè)投資、遷移的首選，而企業(yè)的發(fā)展壯大則又促進(jìn)城市良性發(fā)展，提高城市規(guī)模與能級(jí)。當(dāng)然，城市規(guī)模過(guò)大容易產(chǎn)生一系列“城市病”及“擁擠效應(yīng)”，在短時(shí)期內(nèi)一定程度上造成階段性區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象，同時(shí)，過(guò)度集中也容易產(chǎn)生資源錯(cuò)配和城市規(guī)模層級(jí)失衡。現(xiàn)階段省會(huì)城市對(duì)省內(nèi)其他城市人才、技術(shù)等要素形成較強(qiáng)的虹吸效應(yīng)，高端人才跳槽到省會(huì)城市發(fā)展已成為常態(tài)。在這種集聚效應(yīng)遠(yuǎn)大于擴(kuò)散效應(yīng)的情況下，省會(huì)城市擴(kuò)容強(qiáng)市極有可能擴(kuò)大省域發(fā)展差距。但從資源配置和要素流動(dòng)視角看，GDP 首位度提升不僅僅意味著省會(huì)城市經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)大，還意味著省會(huì)城市軟硬件設(shè)施全面進(jìn)步。

二、科學(xué)認(rèn)識(shí)“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略發(fā)展中存在的問(wèn)題

目前社會(huì)上對(duì)“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略帶來(lái)省域內(nèi)部差距擴(kuò)大現(xiàn)象存在一定的擔(dān)憂，但對(duì)這個(gè)現(xiàn)象需要理論聯(lián)系實(shí)際和客觀辯證分析。首先，城市規(guī)模是集聚經(jīng)濟(jì)與城市成本之間權(quán)衡的結(jié)果。經(jīng)濟(jì)的集聚會(huì)對(duì)城市的生產(chǎn)效率水平、人口實(shí)際收入水平、人口實(shí)際生活成本、土地價(jià)格指數(shù)、交通便捷程度等多個(gè)方面產(chǎn)生影響，將會(huì)引起人口、產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)生集聚或擴(kuò)散。大城市內(nèi)部的各類交通成本普遍低于城市之間的交通成本，從而進(jìn)一步提升大城市的勞動(dòng)生產(chǎn)率。其次，大城市多數(shù)是我國(guó)交通網(wǎng)絡(luò)、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)的重要節(jié)點(diǎn)以及科技、人才等集聚地，這使得它吸引投資的能力遠(yuǎn)強(qiáng)于其他地區(qū)。依據(jù)區(qū)域發(fā)展規(guī)律，某一區(qū)域要進(jìn)入快速發(fā)展階段，必須有一個(gè)強(qiáng)大的核心點(diǎn)作為引擎力，將區(qū)域從“低水平陷阱”中拉起，帶動(dòng)區(qū)域一躍而起，在我國(guó)現(xiàn)行管理體系下，省會(huì)城市成為不二選擇。省會(huì)城市能夠通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與合作、技術(shù)創(chuàng)新溢出、直接投資等多種方式來(lái)提升相對(duì)落后的低梯度地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、配套產(chǎn)業(yè)及創(chuàng)新能力。

城市規(guī)模有一定合理區(qū)間，規(guī)模過(guò)小或過(guò)大，都會(huì)有諸多不利影響?！皬?qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略極易造成城市規(guī)模過(guò)大、擴(kuò)容過(guò)快，1950 年鄧肯（O.Duncan）強(qiáng)調(diào)了建設(shè)副中心城市，解決單核城市規(guī)模過(guò)大的問(wèn)題。1960 年出現(xiàn)了“反磁力吸引體系理論”，強(qiáng)調(diào)要合理布局產(chǎn)業(yè)，加快交通設(shè)施建設(shè)，削弱大城市的磁力，促進(jìn)城市體系合理均衡化。隨后出現(xiàn)的“區(qū)域空間結(jié)構(gòu)演化模型”，強(qiáng)調(diào)了城市規(guī)模結(jié)構(gòu)具有從單一強(qiáng)中心到一主兩副及多個(gè)中心建設(shè)的階段特點(diǎn)，“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略實(shí)際上是處于一種過(guò)渡階段，是地方政府順應(yīng)區(qū)域發(fā)展規(guī)律的一種科學(xué)選擇。

第一，“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略帶來(lái)省域內(nèi)部差距擴(kuò)大只是階段性現(xiàn)象。從目前看，實(shí)施“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略旨在打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展高地和宜居城市環(huán)境，并承接國(guó)內(nèi)外產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和人才回流。為此，地方政府集全省之力予以省會(huì)城市行政區(qū)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展政策等方面傾斜，這必然會(huì)產(chǎn)生虹吸效應(yīng)。從橫向比較看，改革開(kāi)放前二十年，我國(guó)東部地區(qū)“強(qiáng)省會(huì)”現(xiàn)象較為突出，省域內(nèi)部差距也很明顯，而改革開(kāi)放后二十年，東部地區(qū)“強(qiáng)省會(huì)”現(xiàn)象逐步弱化，省域內(nèi)部差距日趨縮小。因此，從區(qū)域發(fā)展規(guī)律上看，“強(qiáng)省會(huì)”只是一種階段性現(xiàn)象。

第二，“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略擴(kuò)大省域內(nèi)部差距現(xiàn)象是多方面因素共同作用的結(jié)果。就目前看，這種現(xiàn)象主要不是由行政區(qū)劃調(diào)整造成的，而是與省會(huì)城市承接重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，實(shí)施重大基礎(chǔ)設(shè)施投資，大規(guī)模推進(jìn)城市住房建設(shè)等有關(guān)，尤其是大規(guī)模投資拉動(dòng)作用最為明顯。

第三，“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略是中西部很多省份經(jīng)濟(jì)地理格局自然演化的結(jié)果。昆明、貴陽(yáng)、成都等城市歷史上就是省域中心城市，地方政府過(guò)去也曾經(jīng)希望扶持一些省域副中心城市發(fā)展，如，貴州省曾經(jīng)把遵義作為副中心進(jìn)行打造，四川省把綿陽(yáng)作為重要科技創(chuàng)新中心進(jìn)行建設(shè)，但效果均不理想。可以說(shuō)，在一定程度上，“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略是一種自然選擇的結(jié)果。

第四，“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略是中西部地區(qū)地方政府積極應(yīng)對(duì)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和實(shí)施后發(fā)趕超發(fā)展的策略選擇。在新一輪區(qū)域發(fā)展格局中，中西部省份能否承接國(guó)際國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移、加速推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程成為關(guān)系到本地區(qū)能否順利跨過(guò)“中等收入陷阱”和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。因而，在激烈的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中，地方政府必然優(yōu)先選擇“強(qiáng)省會(huì)”這種增長(zhǎng)極發(fā)展戰(zhàn)略，以期“先富”帶動(dòng)“后富”，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。

三、以“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策措施

從我國(guó)東中西三大地帶來(lái)看，東部地區(qū)的省會(huì)城市首位度普遍偏低，部分省份進(jìn)入了多中心及一主兩副階段，而中西部地區(qū)的省份省會(huì)城市首位度普遍偏高，處于強(qiáng)核心階段，存在著明顯的空間分化現(xiàn)象，也說(shuō)明了省會(huì)城市首位度的高低與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或者說(shuō)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段存在明顯相關(guān)性?！皬?qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略是我國(guó)部分地區(qū)特別是中西部地區(qū)發(fā)展的階段性現(xiàn)象，只要不明顯擴(kuò)大省域內(nèi)部居民收入差距，就不必過(guò)于擔(dān)心?！笆奈濉睍r(shí)期，中央有關(guān)部門應(yīng)制定合理政策，實(shí)現(xiàn)從“強(qiáng)省會(huì)”到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.加快省會(huì)城市要素供給體系集成創(chuàng)新，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)開(kāi)放共享。省會(huì)城市吸納就業(yè)效應(yīng)和吸引流動(dòng)人口的能力不斷增強(qiáng)，但一些體制機(jī)制正阻礙城市健康發(fā)展，特別要防止省會(huì)城市以資源承載力不足為由，粗暴限制外來(lái)人口進(jìn)入的現(xiàn)象，發(fā)展包容性下降，不給外來(lái)人口提供與本地城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)。要在共享發(fā)展理念下大力推進(jìn)“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略，一方面，加快推進(jìn)省會(huì)城市戶籍制度改革和要素供給體系集成創(chuàng)新。要加快戶籍、學(xué)籍以及異地醫(yī)療制度改革，打通要素自由流動(dòng)的制度性通道。以城市土地供給制度改革為牽引，圍繞資金、人才、數(shù)據(jù)、住房等領(lǐng)域，推動(dòng)中心城市要素供給體系集成創(chuàng)新，解決過(guò)度擁擠造成的生活成本上升、交通壓力加大等“城市病”。另一方面，推動(dòng)省會(huì)城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的開(kāi)放共享，帶動(dòng)周邊區(qū)域共享發(fā)展成果。加強(qiáng)省會(huì)城市與城市群周邊地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施等方面的互通互聯(lián)，打破共享公共服務(wù)的物理阻隔，推動(dòng)公共服務(wù)共享邊界往周圍外移。加快教育信息化發(fā)展，從而解決教育資源差距過(guò)大及不均等化問(wèn)題，健全“互聯(lián)網(wǎng)+教育”服務(wù)體系，推動(dòng)省會(huì)城市的優(yōu)質(zhì)教育資源向周邊輻射，使周邊地區(qū)享受到高質(zhì)量的教育資源。優(yōu)化醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源配置，構(gòu)建衛(wèi)生服務(wù)共享機(jī)制，探索異地就醫(yī)體制機(jī)制創(chuàng)新，推動(dòng)省會(huì)城市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源開(kāi)放共享。

2.探索協(xié)同發(fā)展機(jī)制創(chuàng)新。依托省會(huì)城市，強(qiáng)化政府間協(xié)商、規(guī)劃協(xié)調(diào)、政策協(xié)同、社會(huì)參與等合作機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)一體化市場(chǎng)建設(shè)和公共服務(wù)共建共享等政策協(xié)同的突破。通過(guò)制度創(chuàng)新與政務(wù)信息化建設(shè)，打破城市群一體化建設(shè)過(guò)程中條塊分割的各種有形與無(wú)形的壁壘，便利內(nèi)部要素流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，強(qiáng)化省會(huì)城市的產(chǎn)業(yè)鏈帶動(dòng)效應(yīng)。進(jìn)一步發(fā)揮中心城市產(chǎn)業(yè)體系完備、產(chǎn)業(yè)鏈完整的優(yōu)勢(shì)，培植具有“鏈主”地位的中心城市引領(lǐng)型企業(yè)，在城市群一體化進(jìn)程中，利用“鏈主”企業(yè)的品牌、數(shù)據(jù)、技術(shù)等集成優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建大中小協(xié)同、上下游協(xié)作的城市群產(chǎn)業(yè)共同體，鍛造區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)業(yè)鏈韌性。

3.行政區(qū)劃調(diào)整要有利于區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展，審慎審批中西部省會(huì)城市撤縣設(shè)區(qū)。鑒于當(dāng)前中西部城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平，即使“十四五”期間不再繼續(xù)實(shí)施撤縣設(shè)區(qū)，省會(huì)城市對(duì)產(chǎn)業(yè)和人口仍有較大的承載能力，一些省會(huì)城市在快速發(fā)展期城區(qū)面積迅速擴(kuò)張，而產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口遷移相對(duì)滯后，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平也存在短板問(wèn)題。這種通過(guò)行政手段提高城市規(guī)模，導(dǎo)致了城市化不健全，公共服務(wù)與治理水平低下，而審慎審批撤縣建市設(shè)區(qū)，就是及時(shí)糾正對(duì)某些省會(huì)城市“攤大餅”式擴(kuò)張。縣城作為省域城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是省會(huì)城市縱深發(fā)展的重要腹地。隨著產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)，中西部省會(huì)城市也會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減速，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)城市空間擴(kuò)張需求變得不那么迫切。因此，有關(guān)部門要收緊省會(huì)城市撤縣設(shè)區(qū)的審批。

4.支持以省會(huì)城市為核心建設(shè)現(xiàn)代化都市圈?！笆奈濉睍r(shí)期，中央有關(guān)部門要落實(shí)黨的十九屆五中全會(huì)精神，重點(diǎn)圍繞中西部省會(huì)城市都市圈建設(shè)來(lái)統(tǒng)籌考慮行政區(qū)劃調(diào)整，建議優(yōu)先考慮在中西部省會(huì)城市的周邊地區(qū)適當(dāng)增加城市數(shù)量尤其是縣級(jí)城市，通過(guò)撤縣設(shè)市、撤區(qū)設(shè)市，發(fā)展一些條件較好、城市品質(zhì)較高的小城市，推動(dòng)省會(huì)都市圈市郊鐵路建設(shè)，依托衛(wèi)星城承接省會(huì)城市部分功能，強(qiáng)化省會(huì)城市擴(kuò)散輻射效應(yīng)，推動(dòng)都市圈的現(xiàn)代化建設(shè)，提高各圈層之間的緊密合作程度。

5.形成省會(huì)城市—省域副中心—周邊衛(wèi)星城市體系結(jié)構(gòu)。為了有效規(guī)避“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略帶來(lái)的“一市獨(dú)大”現(xiàn)象，應(yīng)引導(dǎo)安徽、江西、湖北、廣西、甘肅等省區(qū)選擇一些條件較好、人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模較大的城市建設(shè)省域副中心城市，支持中西部省際交界區(qū)域中心城市發(fā)揮跨省協(xié)作的樞紐作用，將省會(huì)城市產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部分環(huán)節(jié)向周邊中小城市和小城鎮(zhèn)擴(kuò)散，培育省域經(jīng)濟(jì)新興增長(zhǎng)極。