冷 波

（中南大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410012）

一、問題的提出

黨的二十大報(bào)告提出“以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”，并把“基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為我國(guó)2035 年發(fā)展總體目標(biāo)的重要方面。鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化有助于提高國(guó)家治理現(xiàn)代化的水平。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》要求，堅(jiān)持把治理體系和治理能力建設(shè)作為主攻方向，到2035 年鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化?！爸卫憩F(xiàn)代化”既是一種治理理念，也是一種治理過(guò)程和治理結(jié)果，意味著國(guó)家治理要適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的要求［1］。在此意義上，村莊治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵指的是，地方政府在秉持現(xiàn)代化治理理念的基礎(chǔ)上，推進(jìn)基層治理體系改革，使其依法履行現(xiàn)代治理職能，提高村級(jí)組織服務(wù)水平，有效促進(jìn)村莊社會(huì)公正、自由與平等。

在國(guó)家變革村莊治理體制的同時(shí)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界也對(duì)村莊治理現(xiàn)代化研究投入了較大熱情，并取得了豐碩成果。當(dāng)前，學(xué)界關(guān)于村莊治理現(xiàn)代化的研究視角主要有兩種：一種是國(guó)家中心視角，一種是社會(huì)中心視角。國(guó)家中心視角強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理的統(tǒng)一性和制度供給的穩(wěn)定性，認(rèn)為不規(guī)則的村莊治理方式不符合現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的需要，鄉(xiāng)村社會(huì)一系列的治理危機(jī)主要是國(guó)家制度建設(shè)不足和基礎(chǔ)能力薄弱造成的，建立現(xiàn)代公共關(guān)系和現(xiàn)代公共規(guī)則才能夠有效化解鄉(xiāng)村社會(huì)非正式治理帶來(lái)的問題［2］（P610-611）。按照公共規(guī)則推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理，意味著國(guó)家要去除鄉(xiāng)村社會(huì)的地方性和差異性，國(guó)家政權(quán)建設(shè)的任務(wù)就是要將其從地方社會(huì)中脫離出來(lái)，使其從屬于統(tǒng)一的國(guó)家政權(quán)之中［3］（P136），因此，推進(jìn)村莊治理現(xiàn)代化建設(shè)，要加強(qiáng)國(guó)家制度建設(shè)、發(fā)展國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力，在鄉(xiāng)村社會(huì)建構(gòu)現(xiàn)代公共關(guān)系和現(xiàn)代公共規(guī)則［4］。社會(huì)中心視角強(qiáng)調(diào)地方社會(huì)的特殊性和地方實(shí)踐的合理性，認(rèn)為鄉(xiāng)村社會(huì)具有自身的運(yùn)行規(guī)律和相匹配的治理方式，與城市中的社會(huì)生活相比，農(nóng)村社會(huì)的程式化和模式化程度是很低的，實(shí)際上缺少一成不變的正式程序和正式規(guī)則［5］（P188）。國(guó)家制度的統(tǒng)一性要求和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，傾向于單向度地向鄉(xiāng)村社會(huì)移植現(xiàn)代制度，往往給鄉(xiāng)村社會(huì)治理帶來(lái)諸多困擾［6］，因此，推進(jìn)村莊治理現(xiàn)代化建設(shè)，要尊重鄉(xiāng)村社會(huì)的主體性，不宜盲目地移植現(xiàn)代管理制度［7］。

國(guó)家中心視角與社會(huì)中心視角都是“國(guó)家與社會(huì)”關(guān)系的分析框架，其理論預(yù)設(shè)是“國(guó)家”與“社會(huì)”內(nèi)部都具有高度整體性、統(tǒng)一性的實(shí)體，且具有外在的獨(dú)立性和自主性。在這種實(shí)體化的想象之下，“國(guó)家”與“社會(huì)”處于相對(duì)沖突和對(duì)立的關(guān)系，即國(guó)家要去改造和支配社會(huì)，社會(huì)則表現(xiàn)出對(duì)國(guó)家的反制。不過(guò)，“國(guó)家”與“社會(huì)”并非完全抽象的實(shí)體，在現(xiàn)實(shí)世界中會(huì)呈現(xiàn)出復(fù)雜性和差異性，“國(guó)家”與“社會(huì)”的互動(dòng)也會(huì)更加豐富。本文沿著“國(guó)家與社會(huì)”關(guān)系的理論框架，進(jìn)一步引入城鄉(xiāng)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)因素，圍繞“國(guó)家”與“社會(huì)”進(jìn)行具體化分析，建構(gòu)出“國(guó)家”與“社會(huì)”互動(dòng)的多元類型，探討村莊治理現(xiàn)代化的差異性。不同的城鄉(xiāng)關(guān)系會(huì)形塑出不同的村級(jí)治理目標(biāo)、鄉(xiāng)村關(guān)系以及村莊事務(wù)結(jié)構(gòu)等，進(jìn)而會(huì)影響村莊治理現(xiàn)代化建設(shè)的走向。

以村莊社會(huì)的城市化水平為標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分出兩種理想類型的村莊：城市型村莊和鄉(xiāng)村型村莊。城市型村莊的主要特點(diǎn)是：農(nóng)村人口流入，村莊工業(yè)化程度較高，農(nóng)民主要收入來(lái)自東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的二、三產(chǎn)業(yè)，村莊已經(jīng)高度城市化或者已經(jīng)成為城市的組成部分。鄉(xiāng)村型村莊的主要特點(diǎn)是：農(nóng)村人口流出，村莊工業(yè)化程度較低，留在村莊的農(nóng)民仍然從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，主要集中在中西部地區(qū)農(nóng)村，村莊還保持著比較完整的傳統(tǒng)社會(huì)底色［8］。城市型村莊與鄉(xiāng)村型村莊在農(nóng)民收入、社會(huì)結(jié)構(gòu)、生活方式、居住方式等方面均存在較大差異，導(dǎo)致村莊治理現(xiàn)代化的績(jī)效與路徑也存在較大差異。為此，本文將呈現(xiàn)出村莊治理現(xiàn)代化績(jī)效的差異性，并以村莊的城市化水平為變量對(duì)其進(jìn)行解釋，最后對(duì)村莊治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑作出展望。本文屬于比較研究和質(zhì)性研究，通過(guò)類型建構(gòu)與機(jī)制分析，揭示村莊治理現(xiàn)代化的差異性與實(shí)現(xiàn)路徑。

二、村莊治理現(xiàn)代化績(jī)效的差異表達(dá)

村莊治理現(xiàn)代化是現(xiàn)代化國(guó)家建構(gòu)的需要。當(dāng)前，各級(jí)地方政府都在推動(dòng)建立現(xiàn)代化的治理體制，提高村莊治理能力，以實(shí)現(xiàn)村莊治理現(xiàn)代化。進(jìn)入新時(shí)代新征程，村莊治理現(xiàn)代化對(duì)村級(jí)治理提出了新的要求：一是村干部職業(yè)化，二是村務(wù)管理程序化、規(guī)范化，三是信息收集與反饋技術(shù)化、制度化，等等。然而，村莊治理現(xiàn)代化在兩種類型的村莊具有不同的實(shí)踐效果，主要體現(xiàn)在：城市型村莊實(shí)現(xiàn)了“規(guī)則之治”，鄉(xiāng)村型村莊卻呈現(xiàn)出形式化治理的弊端［9］。

（一）城市型村莊：村莊實(shí)現(xiàn)了“規(guī)則之治”

伴隨村莊現(xiàn)代管理體制的建立，城市型村莊實(shí)現(xiàn)了“規(guī)則之治”?！耙?guī)則之治”是以現(xiàn)代公共規(guī)則為本位的治理機(jī)制，公共權(quán)力的運(yùn)行是制度化、規(guī)則化和常規(guī)化的，村莊治理不僅規(guī)范而且有效。在城市型村莊，村莊治理最重要的特點(diǎn)就是規(guī)范。村干部嚴(yán)格按照上級(jí)政府的規(guī)章制度辦事，政策執(zhí)行能夠免受個(gè)人利益的影響。村級(jí)組織形成了責(zé)權(quán)明晰的分工機(jī)制，村干部具備較高的業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)，在工作中能夠客觀公正、就事論事，遵循事本主義邏輯。村干部的權(quán)力受制度和法規(guī)約束，使其能夠依靠制度和法治資源進(jìn)行規(guī)范化治理。村莊形成了制度化的干群信任關(guān)系，村干部和村民都已經(jīng)習(xí)慣和接受了規(guī)范化治理，村民不用擔(dān)心村干部徇私舞弊，村干部也不用擔(dān)心村民對(duì)抗法規(guī)制度。村干部依靠制度化權(quán)威進(jìn)行村莊治理，較少受到村莊其他主體的挑戰(zhàn)，因此，村中很少有難以治理的“釘子戶”等。

城市型村莊的復(fù)雜制度和規(guī)則能夠順利落地，也與村務(wù)管理契合村民的需求密切相關(guān)。村莊除了主要的村干部，還有很多條線干部，分別對(duì)接各個(gè)條線部門。這些條線干部能夠深入村莊治理的具體事務(wù)中，不僅能夠?qū)I(yè)地完成各方面行政事務(wù)，還能夠高效發(fā)掘和回應(yīng)村民的各種需求，使村級(jí)組織真正嵌入村莊社會(huì)之中。在現(xiàn)代管理體制下，規(guī)范化治理理順和強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部和村民的關(guān)系，三者之間形成了良性循環(huán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部的正規(guī)化激勵(lì)和監(jiān)督越強(qiáng)，村干部越不會(huì)有投機(jī)的行為；村干部越是按照規(guī)則辦事，村民對(duì)村干部的制度化信任就越強(qiáng)。因此，村級(jí)組織的制度體系能夠維持高效運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)家和政府提供的資源也能夠得到高效利用，村莊治理取得了良好的治理績(jī)效。

（二）鄉(xiāng)村型村莊：村莊呈現(xiàn)出形式化治理的弊端

在國(guó)家治理現(xiàn)代化推進(jìn)的背景下，很多鄉(xiāng)村型村莊雖有制度體系，卻缺乏制度執(zhí)行能力，村莊治理往往淪為了缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容的形式化治理，村莊治理的能力也遭到了削弱。村干部缺乏制度化權(quán)威，村級(jí)組織缺乏制度執(zhí)行能力，現(xiàn)代管理體制只能在一定程度上約束村干部的行為，卻無(wú)法約束村民的行為，導(dǎo)致村干部陷入了“老辦法不管用，新辦法不實(shí)用”的新困境。村干部援引現(xiàn)代治理規(guī)則無(wú)法有效治理村里的“釘子戶”，反而會(huì)被“釘子戶”有意圖地援引現(xiàn)代規(guī)則話語(yǔ)制約和限制，嚴(yán)重?fù)p害了村級(jí)組織的權(quán)威，弱化了村干部的治理能力，不僅無(wú)法解決村民的實(shí)際問題，反而可能將小事變成大事、大事變成難事。

由于村級(jí)組織治理能力不足，現(xiàn)代管理體制在村莊中表現(xiàn)為高成本空轉(zhuǎn)。村級(jí)組織面臨大量的行政任務(wù)，村干部的時(shí)間和精力往往都消耗在文字檔案等文牘化的工作上。從村莊調(diào)研來(lái)看，很多自上而下的行政任務(wù)與農(nóng)民的實(shí)際需求沒有太大的關(guān)聯(lián)，盡管村干部整天忙得焦頭爛額，農(nóng)民的實(shí)際需求卻越來(lái)越無(wú)人回應(yīng)。不少村干部也在抱怨，形式主義居多，上面的行政任務(wù)重，下面的村民不理解。此外，為了強(qiáng)化村莊治理，上級(jí)經(jīng)常會(huì)進(jìn)行各類檢查，但是檢查往往只是看看“軟件”建設(shè)，并不太關(guān)心實(shí)際效果。為應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查，村級(jí)組織只能下功夫把形式搞好，如做好臺(tái)賬、拍好照片“留痕”等。由此，上級(jí)檢查越多越頻繁，村莊治理就越是搞形式，村干部越是忙得焦頭爛額，越是難以將精力集中在解決村民關(guān)注的實(shí)際問題上。村民關(guān)心的問題得不到有效回應(yīng)，需求難以得到有效滿足，就會(huì)滋生越來(lái)越多的治理問題。簡(jiǎn)而言之，村級(jí)組織的形式化治理僅僅是在表面上采用了規(guī)范化治理的形式，并沒有提高村莊治理的實(shí)際能力，反而造成了制度空轉(zhuǎn)和資源浪費(fèi)等不良后果。

三、村莊治理現(xiàn)代化績(jī)效差異的成因分析

通過(guò)比較分析，可以看出，村莊治理現(xiàn)代化呈現(xiàn)出不同的績(jī)效：現(xiàn)代管理體制能夠在城市型村莊落地落實(shí)，村莊治理形成了“規(guī)則之治”；現(xiàn)代管理體制難以在鄉(xiāng)村型村莊落地落實(shí)，村莊治理呈現(xiàn)出形式化治理的弊端。治理現(xiàn)代化的制度邏輯具有普遍性，而村莊治理的實(shí)際效果則與村莊的城市化水平息息相關(guān)。村莊的城市化水平影響著村莊的社會(huì)結(jié)構(gòu)和基層政府的制度化能力，進(jìn)而會(huì)影響村莊治理現(xiàn)代化的實(shí)踐效果。這是由于，城市型村莊的城市化水平比較高，村莊呈現(xiàn)出規(guī)則化社會(huì)結(jié)構(gòu)，基層政府的制度化能力比較強(qiáng)；鄉(xiāng)村型村莊的城市化水平比較低，村莊呈現(xiàn)出不規(guī)則社會(huì)結(jié)構(gòu)，基層政府的制度化能力比較弱。為此，本文嘗試以村莊的城市化水平為變量，采用“規(guī)則化結(jié)構(gòu)”“不規(guī)則結(jié)構(gòu)”和“強(qiáng)制度化能力”“弱制度化能力”的框架來(lái)闡釋村莊治理現(xiàn)代化實(shí)踐效果的差異性及其影響因素（見表1）。

表1 治理績(jī)效的影響因素

（一）村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)

城市化水平與村莊社會(huì)生活密切相關(guān)，社會(huì)結(jié)構(gòu)形式對(duì)國(guó)家制度實(shí)踐具有重大影響。自上而下的法規(guī)制度需要通過(guò)村莊社會(huì)來(lái)對(duì)接，由于村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)的差異，自上而下的法規(guī)制度在村莊實(shí)踐過(guò)程中的機(jī)制與結(jié)果呈現(xiàn)出很大的差異性。學(xué)界一般采用規(guī)范研究視角，過(guò)于強(qiáng)調(diào)抽象的先在價(jià)值或單向的國(guó)家需求，對(duì)村莊社會(huì)的實(shí)際狀況缺乏關(guān)注，導(dǎo)致得出的結(jié)論存在與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的嫌疑。本文針對(duì)村莊社會(huì)實(shí)際狀況，將村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)操作化為產(chǎn)業(yè)類型、經(jīng)營(yíng)模式、農(nóng)民價(jià)值觀念、利益分配規(guī)則、村莊事務(wù)特征等指標(biāo)，進(jìn)而將村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)劃分為“規(guī)則化結(jié)構(gòu)”和“不規(guī)則結(jié)構(gòu)”兩種類型。具體而言，如果村莊社會(huì)生活和管理比較契合現(xiàn)代規(guī)范，能夠較好地適應(yīng)現(xiàn)代管理體制，我們就將這種社會(huì)結(jié)構(gòu)稱之為“規(guī)則化結(jié)構(gòu)”；相反，如果村莊社會(huì)生活和管理不契合現(xiàn)代規(guī)范，難以完全適應(yīng)現(xiàn)代管理體制，我們就將這種社會(huì)結(jié)構(gòu)稱之為“不規(guī)則結(jié)構(gòu)”。村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致村莊治理現(xiàn)代化效果迥異的一大原因，具體分析如下。

1.規(guī)則化結(jié)構(gòu)?！耙?guī)則化結(jié)構(gòu)”社會(huì)指的是村莊社會(huì)規(guī)范化程度較高，村民的現(xiàn)代規(guī)則意識(shí)較強(qiáng)，村莊經(jīng)營(yíng)的大多是正規(guī)經(jīng)濟(jì)，村莊形成了類似城市社會(huì)的規(guī)則結(jié)構(gòu)。城市型村莊主要以工商業(yè)或物業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，村民早已實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化，其收入主要來(lái)自工商業(yè)，村莊社會(huì)生活與城市社會(huì)生活基本沒有差異。村民很早就在現(xiàn)代工廠務(wù)工，習(xí)慣了城市的生活方式，長(zhǎng)期接受現(xiàn)代國(guó)家和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的洗禮，具備了現(xiàn)代社會(huì)中的權(quán)利義務(wù)觀念，對(duì)現(xiàn)代公共規(guī)則的內(nèi)化程度比較高。

工商業(yè)經(jīng)濟(jì)和物業(yè)經(jīng)濟(jì)具有可計(jì)算理性，契合現(xiàn)代化的數(shù)目字管理與財(cái)務(wù)監(jiān)督體系。正規(guī)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的是村莊利益規(guī)則化，表現(xiàn)為利益分配規(guī)則十分清晰，利益分配格局十分穩(wěn)定。村莊的灰色利益空間受到了抑制，村莊利益分配不需要各種勢(shì)力進(jìn)行博弈，村干部只需要按照法定的規(guī)章制度分配利益和提供社會(huì)公共服務(wù)。村級(jí)事務(wù)主要是發(fā)展工商業(yè)或管理物業(yè)經(jīng)濟(jì)，以及為村民特別是老年人搞好社會(huì)生活服務(wù)等。村莊事務(wù)與城市生產(chǎn)生活密切相關(guān)，且發(fā)生比較頻繁、密集，大部分不受具體時(shí)空的影響，呈現(xiàn)出連續(xù)性、規(guī)律性、專業(yè)性等特點(diǎn)。村莊比較適應(yīng)城市化的管理方式，上級(jí)行政任務(wù)與村莊內(nèi)生需求在內(nèi)容上具有較強(qiáng)的一致性，契合村莊發(fā)展需求和村級(jí)事務(wù)發(fā)生的特點(diǎn)。因此，“規(guī)則化結(jié)構(gòu)”社會(huì)比較契合現(xiàn)代規(guī)范和村莊治理現(xiàn)代化需求，能夠?yàn)閺?qiáng)規(guī)范性的現(xiàn)代管理體制提供形成和發(fā)展的土壤。

2.不規(guī)則結(jié)構(gòu)?！安灰?guī)則結(jié)構(gòu)”社會(huì)指的是村莊社會(huì)的規(guī)范化程度較低，村民的傳統(tǒng)小農(nóng)意識(shí)較強(qiáng)，村莊還存在大量的實(shí)物經(jīng)濟(jì)、自然經(jīng)濟(jì)等非市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)，村莊還保留著傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)村型村莊的家庭普遍形成了“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家計(jì)模式，年輕人進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，老年人留守在村務(wù)農(nóng)［10］。雖然鄉(xiāng)村型村莊已經(jīng)發(fā)生了較大的變化，但是村莊距離大市場(chǎng)比較遠(yuǎn)，現(xiàn)代國(guó)家的滲透性相對(duì)較弱，村民仍然保留著鄉(xiāng)土社會(huì)中的傳統(tǒng)農(nóng)民意識(shí)，對(duì)現(xiàn)代公共規(guī)則的內(nèi)化程度比較低。村民仍然深度參與到鄉(xiāng)土社會(huì)生活中，城市對(duì)很多人來(lái)說(shuō)只是一個(gè)務(wù)工掙錢的場(chǎng)所，而非生活的場(chǎng)所。

相對(duì)于現(xiàn)代生活而言，“非程式化”“不規(guī)則”成為農(nóng)村生活的一種概括，盡管村莊社會(huì)中的生活、交往、行為等也是自成一體且自圓自洽的［11］，但是在這種社會(huì)結(jié)構(gòu)中，程序、規(guī)則和制度等很多時(shí)候起不到真正的作用［5］（P188）。村莊利益比較稀薄但無(wú)法清晰化、規(guī)則化，也很難統(tǒng)計(jì)村民的家庭收入。另外，村莊利益呈現(xiàn)出多元化樣態(tài)，村莊精英還需要通過(guò)力量博弈去爭(zhēng)奪和分配利益。村級(jí)事務(wù)主要是發(fā)展公益事業(yè)、矛盾糾紛調(diào)解、困難幫扶等，這些村務(wù)比較稀少且不規(guī)律發(fā)生，具有綜合性、突擊性、季節(jié)性、臨時(shí)性、偶發(fā)性和鄉(xiāng)土性等特點(diǎn)［12］（P18）。村莊不太適應(yīng)城市化的管理方式，上級(jí)行政任務(wù)與村莊內(nèi)生需求在內(nèi)容上常常不具有一致性，村干部主要忙于文牘化的“軟件工作”，脫離了村莊發(fā)展需求和村級(jí)事務(wù)發(fā)生的特點(diǎn)。因此，“不規(guī)則結(jié)構(gòu)”社會(huì)不太契合現(xiàn)代規(guī)范和村莊治理現(xiàn)代化需求，難以為強(qiáng)規(guī)范性的現(xiàn)代管理體制提供形成和發(fā)展的土壤。

（二）政府制度化能力

現(xiàn)代管理體制能否在村莊順利落地，除了受到村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，還會(huì)受到地方政府政策執(zhí)行能力的影響。制度執(zhí)行力是治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵［13］，缺乏制度執(zhí)行力的制度建設(shè)只會(huì)流于形式，而非實(shí)質(zhì)意義上的公共權(quán)力運(yùn)作之制度化、規(guī)范化與常規(guī)化。影響地方政府制度執(zhí)行力的因素很多，本文側(cè)重分析地方政府的制度化能力。制度化能力強(qiáng)調(diào)的是地方政府有效執(zhí)行制度必須具備的內(nèi)在客觀條件，比如地方政府的財(cái)政資源、組織資源、制度資源等。現(xiàn)代管理體制的運(yùn)行成本很高，只有當(dāng)?shù)胤秸畵碛兄贫然呢?cái)政資源和權(quán)力時(shí)，才具有相應(yīng)的治理能力，才能在權(quán)力行使的規(guī)則與規(guī)范的基礎(chǔ)上建立真正的制度化、理性化行政體系［14］。不同地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一樣，政府的制度化能力也存在差異。制度化能力強(qiáng)的地方政府具備較強(qiáng)的制度執(zhí)行力，能夠保證現(xiàn)代管理體制有效落地；而制度化能力弱的地方政府只有較弱的制度執(zhí)行力，難以保證現(xiàn)代管理體制有效落地。地方政府的制度化能力是導(dǎo)致村莊治理現(xiàn)代化效果迥異的又一原因，具體分析如下。

1.強(qiáng)制度化能力。城市型村莊已經(jīng)成為城市的一部分，工商業(yè)比較發(fā)達(dá)，基層政府擁有強(qiáng)大的財(cái)政能力，村集體經(jīng)濟(jì)也比較發(fā)達(dá)。村集體依托充裕的財(cái)政資源能夠?qū)Υ迩f精英進(jìn)行利益吸納與制度整合，培育出了一批職業(yè)化的村干部。村莊不僅有村“兩委”干部，還有較多的條線干部，村干部?jī)H靠工資收入就能過(guò)上十分體面的生活。比如在蘇南農(nóng)村，村“兩委”成員每年工資收入都在10 萬(wàn)元以上，不比當(dāng)?shù)氐膭?wù)工人員收入低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)還為村莊提供了一套后備干部培養(yǎng)制度，使村干部能夠按照條線干部—副職干部—主職干部—鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的路徑實(shí)現(xiàn)職業(yè)化成長(zhǎng)。由于政府能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)村干部的正式化激勵(lì)，村莊能夠吸引一些高學(xué)歷的年輕人加入村干部隊(duì)伍，他們具有較高的學(xué)習(xí)能力和良好的業(yè)務(wù)素質(zhì)，能夠很好地適應(yīng)現(xiàn)代治理方式。

此外，在雄厚財(cái)政資源的支持下，基層政府的條塊組織體系比較發(fā)達(dá)，能夠?yàn)榇迕裉峁┐罅康纳鐣?huì)化服務(wù)，政府的權(quán)力也就滲透到村民生活的方方面面，對(duì)村民形成了強(qiáng)大的制度化權(quán)威。職業(yè)村干部代表的是基層政府，在村莊中也具備制度化權(quán)威。在政府強(qiáng)大的制度化權(quán)威面前，村莊的精英結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)高度重合在一起，村莊治理過(guò)程就是村干部釋放制度化權(quán)威的過(guò)程。村干部能夠按照規(guī)則和程序進(jìn)行事務(wù)型治理，村莊其他主體就少有挑戰(zhàn)村干部權(quán)威的資格和能力。另外，村干部投機(jī)的空間十分有限，村干部較少有徇私舞弊行為，干群之間形成了制度化的信任關(guān)系。由此可見，城市型村莊能夠培育出職業(yè)化、專業(yè)化的村干部，能夠在村莊進(jìn)行規(guī)則化治理。也就是說(shuō)，基層政府的制度化能力強(qiáng)，現(xiàn)代管理體制才能被不打折扣地建立起來(lái)，并發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的治理功能。

2.弱制度化能力。鄉(xiāng)村型村莊是人口流出地，地方經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后，基層政府失去了大部分財(cái)政來(lái)源，主要靠國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾乎沒有自主財(cái)政能力，大量的村莊都是空殼村，村干部難以職業(yè)化。村莊只有3—4 名村干部，其工資年收入在1 萬(wàn)—3 萬(wàn)元，僅靠工資收入難以維持生活。村干部的工資待遇相對(duì)較低，而且后備干部培養(yǎng)機(jī)制也不健全，村級(jí)組織很難發(fā)展年輕人加入村干部隊(duì)伍，能夠留在村莊當(dāng)村干部的大都是中老年人。由于基層政府難以實(shí)現(xiàn)對(duì)村干部的正式化激勵(lì)，他們還需要通過(guò)兼職收入來(lái)獲得相對(duì)體面的生活。此外，村干部的知識(shí)結(jié)構(gòu)往往比較陳舊，學(xué)習(xí)能力比較差，普遍不具備較好的現(xiàn)代管理能力，對(duì)執(zhí)行現(xiàn)代管理體制感到力不從心，制度執(zhí)行主體的素質(zhì)較差，就難以有效地執(zhí)行制度。

基層政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政資源匱乏，政府的條塊組織體系不健全，難以為村民提供較多的社會(huì)化服務(wù)。由于人手不夠，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身兼數(shù)職，根本忙不過(guò)來(lái)，很多部門只是掛個(gè)牌子而已。政府給村民提供社會(huì)化服務(wù)往往還需要村莊進(jìn)行大量的配套，服務(wù)水平和服務(wù)能力都比較差。比如，某地政府為了完成黨建現(xiàn)代化任務(wù)，需要在每個(gè)行政村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的黨群服務(wù)中心，為減少財(cái)政壓力，基層政府積極推行合村運(yùn)動(dòng)，反而導(dǎo)致行政村規(guī)模過(guò)大，進(jìn)一步失去了治理能力。由于基層政府的制度化權(quán)威不足，為調(diào)動(dòng)村干部的積極性，只能采用非正式的激勵(lì)方式，比如人情關(guān)系或者默許灰色利益等。村干部缺乏制度化的權(quán)威，在村莊治理中需要進(jìn)行動(dòng)員型治理，往往只能采取“軟硬兼施”的手段，選擇性地配置情理法等各種治理資源，規(guī)則化治理效果自然大打折扣。由此可見，鄉(xiāng)村型村莊無(wú)法培育出職業(yè)化、專業(yè)化的村干部，村干部也沒有能力進(jìn)行規(guī)則化治理?；鶎诱闹贫然芰Ρ容^弱，現(xiàn)代管理體制基本上流于形式，難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的治理功能。

四、村莊治理現(xiàn)代化的路徑選擇

“治理現(xiàn)代化”被喻為繼“四個(gè)現(xiàn)代化”之后的第五個(gè)“現(xiàn)代化”［15］，是推進(jìn)村莊治理現(xiàn)代化契合全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的需要。但是，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)存在巨大的差異性，不同類型的村莊需要選擇契合自身實(shí)際的治理現(xiàn)代化路徑。具體而言，城市型村莊應(yīng)進(jìn)一步完善現(xiàn)代管理體制，在“規(guī)則之治”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步激活村莊民主自治，走一條規(guī)范而有活力的現(xiàn)代化治理之路；鄉(xiāng)村型村莊不宜激進(jìn)地一蹴而就推進(jìn)現(xiàn)代管理體制，應(yīng)通過(guò)培育村莊公共性逐步提高規(guī)范化治理水平，走一條“雙軌治理”的漸進(jìn)式現(xiàn)代化之路。

（一）城市型村莊：規(guī)范而有活力的現(xiàn)代化治理之路

城市型村莊的城市化水平比較高，社會(huì)性質(zhì)相對(duì)復(fù)雜，比較契合現(xiàn)代化治理方式。首先，城市型村莊呈現(xiàn)出規(guī)則化的社會(huì)結(jié)構(gòu)，村民的生產(chǎn)生活方式早已發(fā)生了根本變化，而且村莊利益密集、事務(wù)繁雜，傳統(tǒng)管理體制已經(jīng)無(wú)法滿足村莊治理的需求，需要進(jìn)一步變革村莊管理體制；其次，城市型村莊的制度化能力比較強(qiáng)，基層政府擁有充足的制度化權(quán)力和財(cái)政資源，有能力在村莊建立并運(yùn)行現(xiàn)代管理體制，而且能夠培育出符合現(xiàn)代管理要求的行政科層組織。城市型村莊的社會(huì)性質(zhì)決定了不斷強(qiáng)化制度建設(shè)的必要性，而基層政府強(qiáng)大的制度化能力決定了不斷強(qiáng)化制度建設(shè)的可能性?？梢?，對(duì)城市型村莊而言，推進(jìn)村莊治理現(xiàn)代化建設(shè)，關(guān)鍵在于健全和完善現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制機(jī)制，將制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。

值得注意的是，村莊“規(guī)則之治”并不意味著村莊善治?，F(xiàn)代管理體制在提高村莊規(guī)范化治理水平的同時(shí)，也容易讓村莊陷入“行政吸納自治”局面?；鶎诱诖迩f建立了一套行政主導(dǎo)的權(quán)利與義務(wù)分配體系，村民只是被動(dòng)地接受行政力量設(shè)定的規(guī)則和保障的權(quán)益，缺乏自主表達(dá)訴求和主動(dòng)參與治理的空間，結(jié)果是村民有消極意義上的權(quán)利，但無(wú)積極意義上的公共生活，行政主導(dǎo)的本質(zhì)是對(duì)村民自治的不斷吸納［16］。而村民自治強(qiáng)調(diào)的則是社會(huì)力量的激活與村民的廣泛參與，村民在參與中表達(dá)自身的利益，通過(guò)復(fù)雜的互動(dòng)最終達(dá)成共識(shí)。在行政力量高度介入村莊的狀態(tài)下，村莊的自治空間往往會(huì)被高度壓縮，普通村民很難被有效動(dòng)員起來(lái)。長(zhǎng)此以往，村莊治理越來(lái)越依賴行政力量推動(dòng)，導(dǎo)致社會(huì)活力萎縮和社會(huì)資本消散，村民的政治效能感不斷降低。

因此，在推進(jìn)村莊治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，要優(yōu)化行政力量介入方式，有效激活村莊民主自治，積極培育村莊自治活力。結(jié)合一些地方的治理實(shí)踐，具體可以運(yùn)用“制度—平臺(tái)—技術(shù)”的思路，建構(gòu)村莊民主自治實(shí)踐的長(zhǎng)效機(jī)制。第一，以村民自治制度為框架，積極推動(dòng)村莊民主自治制度創(chuàng)新，優(yōu)化村莊民主自治制度環(huán)境。第二，構(gòu)建平等互動(dòng)的村民自治平臺(tái)，引導(dǎo)村治主體積極參與公共事務(wù)管理，在充分討論和協(xié)商過(guò)程中達(dá)成治理共識(shí)。第三，應(yīng)用切實(shí)可行的現(xiàn)代治理技術(shù)，以程序性技術(shù)、信息化技術(shù)為媒介，賦能村莊民意表達(dá)、民主協(xié)商和共識(shí)達(dá)成。簡(jiǎn)而言之，城市型村莊要優(yōu)化行政全面主導(dǎo)的現(xiàn)代化治理方式，健全和完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，在“規(guī)則之治”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步激活村莊民主自治，走一條規(guī)范而有活力的現(xiàn)代化治理之路。

（二）鄉(xiāng)村型村莊：“雙軌治理”的漸進(jìn)式現(xiàn)代化之路

鄉(xiāng)村型村莊的城市化水平比較低，社會(huì)性質(zhì)相對(duì)簡(jiǎn)單，無(wú)法完全契合現(xiàn)代化治理方式。首先，鄉(xiāng)村型村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)的程式化程度還比較低，村民的生產(chǎn)生活方式還保留著傳統(tǒng)農(nóng)村的樣態(tài)，而且村莊利益比較稀少、治理事務(wù)不多，傳統(tǒng)管理體制還具有一定的生命力，因而不宜全面變革村莊管理體制。其次，鄉(xiāng)村型村莊的制度化能力比較弱，基層政府缺乏充足的制度化權(quán)力和財(cái)政資源，難以在村莊建立并運(yùn)行現(xiàn)代管理體制，村莊治理還需要依靠不脫產(chǎn)的村組干部以及“負(fù)擔(dān)不重的人”。鄉(xiāng)村型村莊的社會(huì)性質(zhì)決定了全面推進(jìn)制度建設(shè)的局限性，而基層政府薄弱的制度化能力決定了全面推進(jìn)制度建設(shè)的困難性。可見，對(duì)鄉(xiāng)村型村莊而言，推進(jìn)村莊治理現(xiàn)代化建設(shè)，不宜激進(jìn)地一蹴而就建立現(xiàn)代管理體制，而是應(yīng)繼續(xù)在一定程度上保留傳統(tǒng)半正式治理空間。

治理現(xiàn)代化包括治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化，二者應(yīng)是相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系。村莊治理現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村型村莊的必由之路，要處理好治理體系與治理能力的關(guān)系，不宜單向度地追求治理體系的現(xiàn)代化，而是要同時(shí)考慮能否促進(jìn)治理能力現(xiàn)代化。如果忽視村莊社會(huì)現(xiàn)實(shí)盲目地制度建設(shè)，即使建立了現(xiàn)代化的治理體系，最終也容易流于形式化治理，反而會(huì)消解村莊治理能力。鄉(xiāng)村型村莊正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，傳統(tǒng)與現(xiàn)代因素相互交織與碰撞，兩種規(guī)則既有張力也有合力，共同形塑了鄉(xiāng)村型村莊的治理形態(tài)［7］。在這種混合規(guī)則的治理形態(tài)中，鄉(xiāng)村型村莊尚不具備全面實(shí)行現(xiàn)代化管理的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，難以快速建立并運(yùn)用復(fù)雜的現(xiàn)代管理體制。在這個(gè)意義上，鄉(xiāng)村型村莊的重點(diǎn)是低成本培育村莊公共性，維持村莊社會(huì)秩序的穩(wěn)定，進(jìn)而逐步過(guò)渡到現(xiàn)代管理體制。

當(dāng)前，一些鄉(xiāng)村型村莊通過(guò)建構(gòu)“雙軌治理”模式［17］，逐步推進(jìn)了村莊治理現(xiàn)代化。具體而言，“雙軌治理”表現(xiàn)為以下運(yùn)作機(jī)制。第一，行政與自治雙軌運(yùn)行。在基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下培育新自治組織，將村委會(huì)的行政與自治職能相分離，村委會(huì)逐漸正式化，自治組織保持半正式化，形成“村委會(huì)—村民議事會(huì)—村民”治理結(jié)構(gòu)。第二，公共品供給提高制度能力?；鶎诱虼寮?jí)組織提供資金和制度框架，村莊有序表達(dá)需求和自主使用資金，在公共品供給過(guò)程中形塑村民現(xiàn)代規(guī)則意識(shí)，提高基層組織制度化服務(wù)能力。第三，以點(diǎn)帶面地過(guò)渡治理。以公共品供給為起點(diǎn)不斷推動(dòng)制度建設(shè)，讓村民議事會(huì)擴(kuò)展到其他治理事務(wù)，在議事協(xié)商過(guò)程中形成制度權(quán)威，將村莊“公意”制度化成村規(guī)民約［18］，不斷提高規(guī)則治理的廣度和深度。簡(jiǎn)而言之，鄉(xiāng)村型村莊要為半正式治理保留空間，通過(guò)培育村莊公共性逐步提高規(guī)范化治理水平，走一條“雙軌治理”的漸進(jìn)式現(xiàn)代化之路。

五、結(jié)論與討論

村莊治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，不僅包括治理體系現(xiàn)代化，也包括治理能力現(xiàn)代化。本文旨在揭示村莊治理現(xiàn)代化的運(yùn)作機(jī)制，更好地理解具有中國(guó)特色基層治理實(shí)踐的復(fù)雜性。影響村莊治理現(xiàn)代化的兩個(gè)重要變量分別是村莊社會(huì)本身和村莊管理體制［8］。村莊社會(huì)可分為鄉(xiāng)村型村莊和城市型村莊，村莊管理體制可分為傳統(tǒng)管理體制和現(xiàn)代管理體制。根據(jù)這兩對(duì)變量，可以劃分出四種理想型的匹配模式：第一種是鄉(xiāng)村型村莊與傳統(tǒng)管理體制，第二種是鄉(xiāng)村型村莊與現(xiàn)代管理體制，第三種是城市型村莊與傳統(tǒng)管理體制，第四種是城市型村莊與現(xiàn)代管理體制。第一種和第四種是比較合適而有效的匹配，第二種和第三種匹配由于不太適合鄉(xiāng)村實(shí)際，導(dǎo)致了治理效能的弱化。隨著村莊治理現(xiàn)代化成為村莊治理體制變革的方向，第二種和第四種模式成為當(dāng)前村莊治理追求的典型形態(tài)。對(duì)這兩種類型村莊進(jìn)行比較分析，有助于進(jìn)一步豐富村莊治理現(xiàn)代化的實(shí)踐研究。

通過(guò)比較分析，我們發(fā)現(xiàn)，各地政府通過(guò)積極優(yōu)化村莊治理體系，有效提高了村莊治理的現(xiàn)代化水平，然而，由于中國(guó)農(nóng)村區(qū)域差異較大，村莊治理現(xiàn)代化的實(shí)踐形態(tài)與治理效能也存在較大差異。根據(jù)類型比較研究結(jié)果來(lái)看，城市型村莊實(shí)現(xiàn)了“規(guī)則之治”，鄉(xiāng)村型村莊卻呈現(xiàn)出形式化治理的弊端。究其原因，是因?yàn)槌鞘行痛迩f呈現(xiàn)出“規(guī)則化結(jié)構(gòu)”和“強(qiáng)制度化能力”的特征，能夠契合現(xiàn)代管理體制；鄉(xiāng)村型村莊呈現(xiàn)出“不規(guī)則結(jié)構(gòu)”和“弱制度化能力”的特征，難以完全契合現(xiàn)代管理體制。因此，在推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的背景下，兩種類型的村莊面臨著不同的治理變革議題。城市型村莊要進(jìn)一步優(yōu)化完善現(xiàn)代管理體制，注重激活村莊民主自治，改變行政力量全面主導(dǎo)的方式，走一條規(guī)范而有活力的現(xiàn)代化治理之路；鄉(xiāng)村型村莊還需要為半正式治理保留空間，注重塑造村莊的公共性，逐步建立現(xiàn)代管理體制，走一條“雙軌治理”的漸進(jìn)式現(xiàn)代化之路。

值得注意的是，在推進(jìn)村莊治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，必須有城鄉(xiāng)差異的視角。不同的城鄉(xiāng)關(guān)系形成了村級(jí)治理目標(biāo)、鄉(xiāng)村關(guān)系以及村莊事務(wù)結(jié)構(gòu)等方面的差異，進(jìn)而會(huì)影響村莊治理體制建設(shè)走向的差異。城市型村莊已經(jīng)成為城市的重要組成部分，已經(jīng)適應(yīng)了現(xiàn)代城市的管理方式，有必要按照城市化管理方式進(jìn)一步優(yōu)化完善村莊治理體系。鄉(xiāng)村型村莊既不會(huì)迅猛發(fā)展，也不會(huì)快速衰落，只會(huì)是中國(guó)社會(huì)中的慢變量，其治理現(xiàn)代化進(jìn)程具有漸進(jìn)性特點(diǎn)，要為非正式組織保留空間，逐步提高治理現(xiàn)代化水平。總之，農(nóng)村社會(huì)正在或快或慢地發(fā)生變遷，村莊治理體制也應(yīng)隨之發(fā)生調(diào)整，需要遵循的一個(gè)基本原則就是，村莊治理體制的變革必須契合鄉(xiāng)村實(shí)際，過(guò)快或過(guò)慢都不利于推進(jìn)村莊有效治理。