程思瀚

內(nèi)容提要 協(xié)濟是明政府為平衡國家各區(qū)域間的財政負擔、緩解“量入為出”模式下的財政定額化困境、整合中央財權(quán)所確立的財政調(diào)撥制度。這一制度廣泛實施于中央到地方的不同財政部門和系統(tǒng)間，可分為常態(tài)化協(xié)濟與臨時性協(xié)濟兩種運作模式，前者包括驛傳、宗藩等協(xié)濟項目，后者包括軍事、水利、營建等協(xié)濟項目。嘉靖朝以降，由于國家財政狀況整體惡化，以及協(xié)濟本身存在的一些制度性缺陷，協(xié)濟運作屢屢出現(xiàn)逋欠之弊，使諸多協(xié)濟事項難以為繼。為紓解這一困局，明政府致力于提高協(xié)濟在各部門的優(yōu)先級，并采取抵兌、蠲逋、帶征等措施，維持了協(xié)濟制度和政府部門的運作。盡管協(xié)濟制度不能從根本上解決明政府的諸多財政問題，但其在明代國家的財政體制中發(fā)揮著重要作用。

關(guān)鍵詞 明代 協(xié)濟制度 財政調(diào)撥 財政平衡 “量入為出”

〔中圖分類號〕Ｋ２４８ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２３）１２－００８９－１１

我國古代財政體制中，有兩個問題始終未能妥善解決。其一，國家為控制廣闊疆域所付出的統(tǒng)治成本，給不同地區(qū)帶來了各異的財政負擔，以至各地“受累不均”。這尤其體現(xiàn)在彰顯國家統(tǒng)治廣度的驛傳制度上，財政實力薄弱地區(qū)或因地處沖要而難于維系，財政實力雄厚地區(qū)或因偏居一隅而應付裕如，各地區(qū)為國家有效治理所付出的代價天壤懸隔。其二，歷代王朝主要采取“量入為出”的財政模式。這種財政模式符合儒家“仁政”要旨，被古人視作征斂有度之制。① 然而，這也導致了財政收入的高度定額化，削弱了國家應對非常事件的財政支出能力。協(xié)濟正是明王朝為了緩解這兩大財政問題所帶來的負面影響，而廣泛實施的一項財政調(diào)撥制度。

現(xiàn)有研究雖注意到了明代的財政協(xié)濟問題，或聚焦于單個協(xié)濟事項及弊端，②或考察地方政府協(xié)濟的種類、范圍等問題，③可少有專門探討。④ 總的來說，學界對協(xié)濟基本性質(zhì)的認知尚為模糊，也沒有對這一制度的整體運作情況進行細致梳理，更未能認識到協(xié)濟在明代財政體制中的地位與作用。

一、協(xié)濟的基本性質(zhì)

協(xié)濟意為協(xié)助、接濟。在明代官文書中，“協(xié)濟”一詞專指政府各部門間錢糧、夫役等內(nèi)容的調(diào)補挪移。“夫濟者，以彼有余益此不足之謂也”，①正是此意。有明一代，協(xié)濟制度在軍事、水利、營建、驛傳等多個領域頻繁運作。尤其在明后期各級政府財政緊缺、中央財權(quán)分割的背景下，眾多政府事務開銷越發(fā)依賴于此。長期以來，學界對協(xié)濟的基本性質(zhì)尚存爭議，焦點在于協(xié)濟支出屬于地方政府的起運項目，還是存留項目。梁方仲先生以協(xié)濟雙方的行政關(guān)系為判別標準：若協(xié)濟雙方不屬同一布政司，則應列入起運項內(nèi)；若協(xié)濟雙方屬同一布政司，則應列入存留項內(nèi)。② 肖立軍教授認為，協(xié)濟制度是“戶部指定某些富裕司府以存留余款等接濟它省軍餉、藩祿與馬價等”，即認為政府的協(xié)濟支出屬于地方存留款項。③二者觀點分歧的根本原因在于對“起運”的理解不同。梁氏認為起運指“運到中央政府或他?。ú颊顾荆┑母?、州、縣，或各邊、鎮(zhèn)、都司、衛(wèi)所等軍事區(qū)域的部分”。也就是說，將賦稅運到他省府、州、縣即應視作起運項目，故梁先生以是否跨省為標準，將描述著地方政府間協(xié)濟關(guān)系的“腹里運”“撥運”（省外且非京、邊）判定為起運，“補給”（省內(nèi)）判定為存留。肖氏認為起運指“各司、府、州、縣等按中央的指派定期定額將賦稅運至中央及九邊的倉庫”，而協(xié)濟的受協(xié)方并不包括京、邊，因此他把協(xié)濟支出列入地方存留項。

然而，協(xié)濟支出屬于地方政府的起運或是存留項目，這本身就是一個偽命題。首先，就財政來源來看，起運、存留主要是在地方層面征收的夏稅、秋糧，而協(xié)濟的來源則不止于此，既有屬于地方財政的人丁夫役、馬價銀、臟罰銀以及缺官銀等所謂無礙銀錢部分（與地方起運、存留、羨余的內(nèi)容皆有關(guān)涉），更有中央各財政部門的庫貯銀，等等。④ 事實上，就筆者目力所及，只有在協(xié)濟來源為夏稅、秋糧，且承協(xié)方為司、府、州、縣時，協(xié)濟才會被政府視為起運項目，如《萬歷會計錄》卷４《湖廣布政司田賦》載，萬歷六年秋糧起運項內(nèi)有“貴州布政司米１０２４００石，每石折銀３錢”一條，⑤而這與卷１４《貴州布政司田賦附協(xié)濟》載，協(xié)濟項內(nèi)“湖廣長沙、衡州二府，郴州一州所屬秋糧內(nèi)征解貴州司庫折銀米１０２４００石，該銀３０７２０兩”一條，⑥以及播州之亂后貴州巡撫郭子章在奏疏中聲稱的“湖廣每年應協(xié)濟貴州銀３０７２０兩”可以完全對應。⑦ 萬歷初貴州巡撫何起鳴也曾在《嚴催協(xié)濟疏》中抱怨，湖廣協(xié)濟錢糧拖欠尤多，而四川協(xié)濟錢糧卻全完無欠，實由于“二省起運輕赍事體各迥殊”。⑧ 可見，協(xié)濟支出僅在部分情況下屬于起運、存留項，不能簡單地將其劃歸到單一的起運或存留項內(nèi)。

此外，從發(fā)起者來看，起運、存留的發(fā)起者皆為地方財政部門，而協(xié)濟的發(fā)起者還包括中央財政部門。這意味著協(xié)濟既可能與起運、存留相同，屬于國家財政的初次分配，也可能因其在中央財政部門乃至不同系統(tǒng)間運作的性質(zhì)，而出現(xiàn)在國家財政的二次分配（再分配）環(huán)節(jié)。后者如萬歷十五年（１５８７），太仆寺、南京工部于葦課等銀動支三十萬兩協(xié)濟工部；①再如萬歷三十年，戶部循例協(xié)濟工部以河工費用；②此外，嘉靖朝后，面臨著南倭北虜?shù)能娛聣毫?，皇帝也常常以?nèi)庫銀協(xié)濟邊鎮(zhèn)軍餉。③ 這種協(xié)濟運作建立在國家財政初次分配的基礎上，是對已經(jīng)上繳的各類賦稅進行中央層面的再分配，因此與地方政府發(fā)起的起運、存留關(guān)系不大。

可見，協(xié)濟的來源和涉及主體，較之起運、存留更為多樣，體現(xiàn)為一種更為靈活的部門間財政轉(zhuǎn)移關(guān)系。在明代官文書中，與其性質(zhì)相似的詞語還有挪借、挪給。他們皆有所謂“協(xié)助接濟”的意涵在內(nèi)，但究其實質(zhì)，卻判然有別。“協(xié)濟”與“挪借”的區(qū)別在于，協(xié)濟款項通常無需歸還，而挪借款項需要歸還?！睹黛渥趯嶄洝份d：

先是，甘肅撫臣王家禎于天啟三年以援軍缺乏安家，挪借缺官、柴馬、軍地變價銀一萬兩。原限酌處補還，既復以艱于措處，題請間銷。兵部言缺官、變價二項均系內(nèi)庭煙爨之需，并官聯(lián)養(yǎng)廉之，具著為成例，固非他項可以停待告罷者。況今又以殿工未竣，將此項轉(zhuǎn)而協(xié)濟將作，則解納尤不容緩，若外省擅自挪借，復不抵補，則前項之銀絕不入司馬之門，而內(nèi)庭上供大工協(xié)濟，臣部將何以抵應？乞嚴令作速補解。從之。④

此條材料涉及三方財政部門：甘肅布政司、兵部以及潛在的戶、工部。甘肅巡撫于天啟三年“挪借”本應上納兵部的缺官、柴直等銀兩，后又請求兵部免除這一借支款項。兵部對此斷然拒絕，理由是兵部也需此項銀兩“協(xié)濟”宮殿營建。這段話中，“挪借”與“協(xié)濟”代表著兩種財政轉(zhuǎn)移方式：“挪借”工部之銀需甘肅巡撫盡早歸還；而宮殿營造例由戶部、工部出銀，兵部助銀實為“協(xié)濟”，無需戶、工二部償還。

“協(xié)濟”與“挪給”的相同點在于均不要求受協(xié)方歸還，不同點在于涉事雙方的財政關(guān)系。崇禎朝兵部檔案記載：

良鄉(xiāng)固節(jié)一驛系咽喉重地，協(xié)濟逋負居多。以后合無將順天府庫貯節(jié)裁銀，令該府分按四季先給接濟。仍將各州縣協(xié)濟銀兩分作四季解府補還……十一年正月十四日奉圣旨：這良鄉(xiāng)驛遞以府庫節(jié)裁挪給，以州縣協(xié)濟解補。⑤

此條材料涉及到的部門有良鄉(xiāng)縣固節(jié)驛（屬順天府）、順天府、應協(xié)固節(jié)驛的各州縣。從這一題行稿后文可知，應協(xié)固節(jié)驛的州縣為固安縣、香河縣、誋縣、武清縣、霸州等順天府屬州縣。由于這些州縣常年逋負固節(jié)驛的協(xié)濟銀，導致其負擔過重，難以維系。因此兵部提議，先以順天府節(jié)裁銀“挪給”于屬縣良鄉(xiāng)的固節(jié)驛使用，而后再由本應“協(xié)濟”固節(jié)驛的各州縣，將協(xié)濟銀補交于順天府?？梢?，“挪給”一詞主要用于具有財政隸屬關(guān)系的部門間，如“順天府—良鄉(xiāng)縣”；而“協(xié)濟”一詞則用于財政層面互不統(tǒng)屬的部門間，如“良鄉(xiāng)縣—香河縣、武清縣”，以及前文提到的“兵部—戶部、工部”。當然，協(xié)濟并非僅存在于同級部門或同一系統(tǒng)中，這一政策廣泛實施于不同級別的財政部門，以及不同系統(tǒng)如民軍、軍站之間。

要之，協(xié)濟制度具有跨系統(tǒng)、跨部門的特征，廣泛實施于財政層面互不統(tǒng)屬的中央、地方各級財政部門間，是國家財政初次分配以及再分配的重要內(nèi)容，不能將其歸入單一的起運或存留項目內(nèi)。

二、協(xié)濟制度的確立與基本運作情況

協(xié)濟是一項在實踐中逐漸確立的財政調(diào)撥制度。按其運行模式，可分為常態(tài)化協(xié)濟與臨時性協(xié)濟兩種。前者的運作貫穿于有明一代，具有按時協(xié)濟的特點，具體項目包括驛傳、宗藩等。后者主要在明后期實施，是政府解決非常事項支出的應急財政舉措，有著因事而起、事畢而終的特點，具體項目包括軍事、水利、營建、賑濟等。

常態(tài)化協(xié)濟事項中，驛傳協(xié)濟最具典型性，也最為普遍，是明政府保障全國驛傳運轉(zhuǎn)的核心財政制度。明初規(guī)定，各地驛傳應役人戶“盡各驛附近去處僉點”，①并依據(jù)民戶稅糧的多寡對等充役。② 然而，明代國家疆域遼闊，在政府遍設驛傳以擴展統(tǒng)治深度與廣度的過程中，財政水平差距極大的各區(qū)域卻面臨著不相稱的財政開支———某些“窮政府”位居沖要之地，其驛傳負擔遠遠超過無驛或僻驛地方。即便這些賦稅規(guī)模較小的地區(qū)通常有著較高的存留比例，但與其他地方相比，顯然也更難維持驛傳制度的正常運轉(zhuǎn)。因此洪武朝即確立了驛傳協(xié)濟制度：如果某處驛傳僉派人戶不敷，則許于“相鄰府縣點差”③由負擔較輕的鄰近府縣協(xié)濟。

這種財政調(diào)撥政策平衡了區(qū)域間的驛傳財政支出，在全國范圍內(nèi)得到了迅速推廣，其承協(xié)范圍也很快超出了最初規(guī)定的受協(xié)方“相鄰府縣”，鄰近衛(wèi)所以及省外的府、州、縣也被囊括在內(nèi)。其中協(xié)濟距離最遠、數(shù)額最大，且牽扯省份最多的省際協(xié)濟莫過于“南馬協(xié)濟”，即由南方省、直府縣協(xié)濟北方省、直驛傳。早在洪武朝的最后十年，便已形成了多起“南馬協(xié)濟”事例。④ 不過此時，協(xié)濟內(nèi)容尚為人夫、馬匹，后因“南人不習風土，寄養(yǎng)稱苦”，遂在王朝中后期的賦役折銀趨勢下漸改為協(xié)濟銀兩。⑤ 驛傳協(xié)濟折銀后，人丁免于長途奔波親自應役，協(xié)濟銀又征收簡便，切實提高了協(xié)濟效率，最終發(fā)展為比較穩(wěn)定的“沖驛出力，僻邑捐貲，以逸助勞”的驛傳協(xié)濟模式。⑥

一般情況下，首先由沖要驛傳所在的地方政府，主動向朝廷申請其他部門協(xié)濟。如嘉靖二十六年（１５４７），貴州巡按蕭端蒙上疏稱，貴州作為四川、湖廣、云南三省要沖———“使客往來殆無虛日，供應繁難，公私疲憊，兼以軍夷貧瘠、戶口稀少、地薄費奢，重為困累”，⑦遂要求云南布政司協(xié)濟驛傳銀。這一協(xié)濟請求符合驛傳協(xié)濟“通地方之肥瘠，齊道路之沖僻，均力役之勞逸”的基本原則，因此很快得到朝廷批準。⑧ 協(xié)濟關(guān)系確立后，承協(xié)方需將協(xié)濟銀兩“每年于糧兼派，與正稅一同征收”，然后運解至受協(xié)方。⑨嚴格來說，驛傳協(xié)濟中的受協(xié)方并非是某府、某縣，而是某一具體的沖要驛傳?，伂姷趯嶋H協(xié)濟轉(zhuǎn)運中，承協(xié)方并非直接將協(xié)濟銀運至受協(xié)驛傳，而是先運解到其所在地的府庫，經(jīng)入庫驗收、登記、貯存后，再由府庫分配給相應驛傳。萬歷朝初期，某些受協(xié)部門以貯庫程序繁瑣，導致受協(xié)驛傳徒增“往還守候之苦”為由，取消了協(xié)濟銀先貯府庫的規(guī)定。因此承協(xié)方需在府庫掛號登記后，再將協(xié)濟銀運至受協(xié)驛傳，事實上增加了承協(xié)方的協(xié)濟成本。① 總體上說，府際、省際間的協(xié)濟運作，對于承協(xié)方而言是比較艱難的。而在一府之內(nèi)的驛傳協(xié)濟，由于協(xié)濟雙方路程較近，且經(jīng)管人員歸屬同一府級機構(gòu)管轄，事務則相對輕簡，協(xié)濟效率更高。有時，為了保障運轉(zhuǎn)艱難的受協(xié)驛傳能夠盡快紓解困境，府官在得到中央批準后，甚至可以先行挪借其他款項充當協(xié)濟銀，而后再由本應協(xié)濟的屬縣分四季補還府庫。②

隨著晚明驛傳開支的不斷增加，各地沖要驛傳越發(fā)依賴于協(xié)濟運作，如近畿地區(qū)，“出諸地畝征解者有限，派于鄰封者居多”。③ 因此，為了保障驛傳協(xié)濟的穩(wěn)定，明政府規(guī)定，受協(xié)方需將每年承協(xié)方的協(xié)濟完成情況及時上報，并由驛傳道等官員嚴格督責協(xié)濟進度，巡撫、巡按按季查參。④ 作為常態(tài)化協(xié)濟事項，驛傳協(xié)濟通常僅在地方遭受兵燹或自然災害，完全無法承擔這一任務時，中央才會下令緩征或蠲免協(xié)濟銀兩。⑤

由上可見，協(xié)濟有力維系了明代驛傳制度的常規(guī)運作，明人贊其“創(chuàng)制立法，務在均平，即地方偏僻者，不拘省府，每協(xié)濟沖要，無非通天下為一身，手足四肢血脈通貫”，⑥也可視作是對常態(tài)化協(xié)濟模式的總體認知。與驛傳協(xié)濟運作情況相似，同屬于常態(tài)化協(xié)濟項目的還有宗藩協(xié)濟。⑦ 總之，常態(tài)化協(xié)濟是明代國家在“均平”理念下，平衡各部門財政收支、調(diào)整區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)狀況的以簡濟沖之策，在明代國家治理體系中發(fā)揮著關(guān)鍵的財政調(diào)劑作用。

常態(tài)化協(xié)濟重在均平負擔，而臨時性協(xié)濟的要義則在于應急籌措。具體而言，以臨時性協(xié)濟中相對頻繁的軍事與水利協(xié)濟最具代表性。明初的軍費供給從屯田、民運、鹽引、京運等項目支出。⑧ 嘉靖后期，頻繁的地方動亂與邊疆軍事沖突給明政府帶來了巨大的財政壓力，協(xié)濟在此背景下漸行實施。較早的軍事協(xié)濟項目在嘉靖三十四年，為平東南倭患，直隸巡按周如斗請求軍餉協(xié)濟，得到嘉靖帝親準。⑨ 又有嘉靖四十五年，粵贛交界區(qū)匪患嚴重，提督南贛都御史吳百朋請求江西布政司協(xié)濟銀兩十余萬，作為軍中糧食、犒賞之需，亦得允準?，伂娭寥f歷朝，協(xié)濟已然成為軍費籌措的常行方案，大學士朱賡便在《請四川罷兵疏》中稱：“即欲用兵，皇上試問：川貴能自餉乎？抑將取之太倉乎？再取之太仆乎？將令別省協(xié)濟乎？”①這段話充分展現(xiàn)了萬歷朝政府的籌餉原則：先由戰(zhàn)亂地方的政府自行籌餉；不給，遂取之戶部太倉庫；再不給，取之太仆寺；依舊不給，則由他省協(xié)濟。在這種籌餉理念下，晚明的大規(guī)模軍事行動都無法離開協(xié)濟制度的支撐。② 再如水利協(xié)濟，明代水利工程的經(jīng)費來源主要是各級政府撥款以及民間集資。③ 盡管朝廷希望地方政府能夠獨立承擔轄區(qū)內(nèi)的水利工程支出，但因河工之務往往耗資巨大，一些大型水利工程的興建、維修通常需要多個部門協(xié)濟。明太祖在洪武二十六年即規(guī)定：“若本處人民足完其事，就便差遣。倘有不敷，著令臨近縣分添助人力?！雹艿钡秸履觊g，中央尚對地方政府間的大規(guī)模水利協(xié)濟心存顧慮，不予輕易批準。如總理河道御史龔弘提出，東昌、兗州、大名修河工役頻繁，請求山東六府及直隸四府協(xié)濟，以均勞逸。工部卻考慮到山東、直隸原有夫役定額，貿(mào)然協(xié)濟反會陡增其負擔，故告知只有“河患非?！敝畷r才可酌情實施。⑤ 嘉靖朝后，由于各級政府財政時有告急，朝廷才多次批準地方政府間的協(xié)濟項目，這也在后來發(fā)展出了澇區(qū)請求鄰省協(xié)濟水利事務的“鄰省事例”。⑥

臨時性協(xié)濟的發(fā)起、確立主要在中央層面，通常肇因于某一財政部門無力承擔其負責的支出事項。如萬歷二十四年，工部為籌措乾清、坤寧宮門座圍廊等項的營建經(jīng)費、物料、人夫，即上陳相關(guān)事宜二十條：“所有條議各款事宜，皆大工之至切者：一議征逋負；一議協(xié)濟；一議開事例；一議鑄錢；一查庫料等項……”。⑦其中，工部將實施協(xié)濟列在籌措方案的第二條，而神宗在批復中也專門提到，工部需與其他財政部門仔細酌議協(xié)濟細則，⑧一次臨時性協(xié)濟項目在中央層面商兌下確立。很多時候，各財政部門對于承擔協(xié)濟項目的態(tài)度極為消極，不得不由皇帝親自裁決。為了避免這種爭端，中央層面的財政協(xié)濟逐漸在實踐中確立了“七三分例”的原則。所謂“七三分例”，指擁有財政自主權(quán)的戶部、兵部、工部各自承擔某一大規(guī)模支出的三成或七成，根據(jù)不同情況，主要有“戶七兵三”“戶三工七”“戶七工三”幾種分配方案。這一事例大致確立于嘉靖至隆慶時期。最初，由于兵部無法獨自承擔修邊費用，向皇帝申請由戶部協(xié)濟部分款項，雙方達成了“戶七兵三”的支出比例。⑨ 至萬歷朝初期，修邊經(jīng)費“戶七兵三”的方案已然成為定例，并逐漸推廣到其他類型的臨時性協(xié)濟事項中?？梢?，臨時性協(xié)濟的最初運作，因無定例可循而具有相當程度的不穩(wěn)定性，很容易造成各部門間的推諉與糾紛，“七三分例”即在這一背景下得到確立。這一財政分配則例的出現(xiàn)，也凸顯出臨時性協(xié)濟在晚明運作的頻繁，及其在應急財政體系中的重要地位。

總的來說，常態(tài)化的協(xié)濟規(guī)模通常較小，大多是發(fā)生在地方部門間的定時協(xié)濟；臨時性協(xié)濟則聚焦于某一非常事件的解決，事畢而終，協(xié)濟規(guī)模較大，主要發(fā)生在中央各財政部門間。二者在明代國家的財政運行體制中均發(fā)揮著極為重要的作用。就前者而言，由于王朝統(tǒng)治下各區(qū)域發(fā)展程度不同，地方政府間的財力水平高低不一，對于國家統(tǒng)一委派的治理任務自然難以劃一執(zhí)行，這尤體現(xiàn)在驛傳與宗藩的開支領域，因此中央在“毋偏累一方”的均平觀念下，積極實施常態(tài)化協(xié)濟政策，以縮小區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距，平衡各部門財政負擔。就臨時性協(xié)濟而言，在明后期各級政府財政吃緊，中央財權(quán)日益分割的背景下，國家面對軍事、營建、水利等領域的大規(guī)模支出，不得不頻繁實施這一舉措，以有效整合分散的中央財權(quán)，籌措應急支出款項。

三、協(xié)濟逋欠及其治理

協(xié)濟本為各部門間以盈濟虛、扶危救困的良策，能夠起到平衡各部門財政收支，緩解財政體制僵化，籌措臨時性財政支出的作用。明后期，國家財政狀況整體惡化，協(xié)濟逋欠日益凸現(xiàn)。

１．協(xié)濟逋欠

在國家財政惡化下，財政寬裕部門亦陷入財政危機，受協(xié)部門依舊源源不斷地從承協(xié)部門攫取各項資源，承協(xié)方只得拖欠協(xié)濟事項，優(yōu)先本部門的財政支出。因此，海瑞指責此時的協(xié)濟制度是“以己所受害，分害于人”。① 而且財政調(diào)撥政策自身存在的一些制度性缺陷，也制約著部門間的協(xié)濟運作。

從行政關(guān)系上看，協(xié)濟方與受協(xié)方互不統(tǒng)屬，受協(xié)方缺少有效手段保障彼方協(xié)濟的實施。受協(xié)方?jīng)]有足夠的權(quán)力制約承協(xié)方的拖欠行為，僅能接連不斷地向中央申文匯報。同時，協(xié)濟過程又缺少能夠兼制雙方的行政力量居中調(diào)劑、監(jiān)管，因此對承協(xié)方的考成查參之法長期不行，最終各地往往將協(xié)濟項目“視為末務”，②造成“協(xié)濟者于鄰屬之痛癢不關(guān)，于考成之參罰不及，故日挨一日”③的怠政局面。

從協(xié)濟成本上看，協(xié)濟雙方有時距離甚遠，導致政策實施成本過高。如順天府驛傳，除由臨近的府、衛(wèi)協(xié)濟外，還例由浙江、江西兩省及蘇州、常州、鎮(zhèn)江、鳳陽四府協(xié)濟“南馬水夫銀”。但由于山遙路遠，“江浙等處相去三、四千里”，協(xié)濟銀常年不給。若派人前往督促，則“文移行催未必得達，即達亦故紙視之”，經(jīng)催之人“動輒經(jīng)年始歸”，即便起解，協(xié)濟銀也往往不足十之一二，空費一番往來。④ 此外，由于協(xié)濟事項繁冗且制度設計參伍錯綜，一些財政窘迫的地方政府常常承擔著不應有的協(xié)濟任務，⑤甚至出現(xiàn)某一府縣同為承協(xié)方與受協(xié)方的不當局面，⑥時人質(zhì)疑這一政策：“夫濟者，以彼有余益此不足之謂也。業(yè)已望濟于人，而復濟乎人，于義何居？”⑦可見部分協(xié)濟事項在籌劃伊始即已變形，背離其以簡濟沖、以肥救瘠的初衷。

從協(xié)濟內(nèi)容上看，明前期驛傳等事項以力役人夫協(xié)濟，一條鞭法實施后協(xié)濟內(nèi)容則大多由力役轉(zhuǎn)為銀兩。對民間而言，納銀代役免除了遠赴他鄉(xiāng)應役的勞苦與風險，“即協(xié)濟不無，然身不俱往，縱罹殘憊，亦免死亡”。⑧ 但對受協(xié)的驛傳而言，原本協(xié)濟人夫應親自應役，能夠一定程度上保障協(xié)濟的執(zhí)行，而在力役折銀后，承協(xié)方雖運納簡便，成本降低，卻易于從中舞弊，汪應蛟在《議處驛遞疏》中寫道：“國初系糧僉解人應役，后改為召募解銀。今并其銀而不解，似非立法之初議……（協(xié)濟）卒視為不急之務，挪借別用，不則官吏侵漁?！雹峥梢?，協(xié)濟折銀后，或是協(xié)濟方以“挪借別用”為借口延宕時間，或是協(xié)濟經(jīng)費在運作過程中為官吏所侵占，拖欠行為發(fā)生的可能性陡增。

２．協(xié)濟治理

針對明后期日趨嚴重的協(xié)濟逋欠問題，明王朝以提高協(xié)濟優(yōu)先級、抵兌法、蠲免、帶征等方案，保障協(xié)濟政策的實施。

（１）提高協(xié)濟在各部門的優(yōu)先級

許多協(xié)濟事項往往臨事而設，缺少相關(guān)的制度要求與執(zhí)行監(jiān)督，因而地方政府往往視之為末務，“與鄰屬之痛癢不關(guān)，于考成之參罰不急”。為解決這一問題，明政府致力于提高協(xié)濟政策在各部門間的執(zhí)行優(yōu)先級，具體而論，有下述兩項內(nèi)容：

其一，厲行考成查參之法。首先，將部分地方協(xié)濟事項照“京邊錢糧事例”一體查參。京邊錢糧，即貯藏于太倉庫的“專備軍國之需”。① 在軍餉供應不敷的明后期，中央嚴格要求地方政府按時起運京邊錢糧，并將其作為考核地方官員的重要事項，如官員未能按時起解，則“備記冊中……于來歲入覲之日送戶部查考。如有隱漏、那移、侵欺及不如式者參治”。② 這種措施以主政官員的考核、懲治為導向，目的在于提高起運京邊錢糧在地方政府事務中的優(yōu)先級。協(xié)濟事項照“京邊錢糧事例”一體查參，即希望達到同種目的?！睹鲗嶄洝分嘘P(guān)于這一方案的最早記載在萬歷元年。是年，由于江西九江府屢屢拖欠協(xié)濟安慶的軍餉，戶部請求皇帝，若九江府“仍踵前弊，拖欠不完，比照京邊錢糧事例一體參究”，得到皇帝的允準。③ 對于經(jīng)辦協(xié)濟事項的官員來說，協(xié)濟未完則可能“刑害切身”，故往往將其視作緊急要務，就此達到“彼自無不完之正賦……此自無后時之給發(fā)，總一通變，間而地方之受福多矣”的效果。④ 不過，這種考成方案主要見于最為緊急的軍事協(xié)濟及驛傳協(xié)濟。⑤ 而其他協(xié)濟事項雖未明言“照京邊錢糧事例”查參，但也有著具體、苛刻的考成要求，如萬歷三十八年左右，兵部督催地方政府以“缺官銀兩”協(xié)濟中央柴直、柴炭銀：

萬歷十年、二十六年，惜薪司先后題增一萬八千二百兩，部難加派，議支缺官銀協(xié)濟，遂沿為例?！瓘娜四旰?，每年應解柴炭、柴直銀兩，務于每年四月內(nèi)起解，十月限完，歲終遍查。除衛(wèi)所官拖欠，照例參罰提究外，其柴薪欠三分，上部將經(jīng)承府州縣參罰俸五分。上仍照《會典》，行巡按提問，住俸完日方許開支。于缺官銀兩，議核隱、挪二弊，各省、直司府州縣以后逐月扣缺，直隸府限季終，浙江等省限歲終。俱將扣過多少，官員應解銀兩若干，盡數(shù)造冊報部，陸續(xù)起解武庫司。于解官到日，收銀簿上逐一填注年分，每年將報冊比對，如缺、漏報、漏解，或全無報冊者，隱匿侵挪無疑。本部將經(jīng)承官員酌參罰治。⑥

第一，規(guī)定地方政府于每年四月內(nèi)起解協(xié)濟柴炭銀，限十月前完解；第二，對拖欠協(xié)濟銀三成以上的經(jīng)承府州縣官員，具罰俸五分，并停俸處置，直到解運任務完畢；第三，針對專撥于協(xié)濟款項的地方政府“缺官銀兩”，實行精細化的逐年造冊報部制度，以防地方政府隱匿、侵挪。在驛傳協(xié)濟領域，中央要求的完解率更高：“全完者免議外。其未完……以一年合算，今止一季計，欠不及五厘，亦應免議。全未完者……分罰亦以一年十分論計，各欠一分以上，各應罰俸二月。”⑦完解率達到９０％以上方可免除責罰，這對晚明普遍逋負起運錢糧的地方政府來說是相當苛刻的。由此，各級官員不敢隨意拖欠、挪移協(xié)濟錢糧，協(xié)濟事項成為了明后期地方政府必須精心籌劃的切要之務。

其二，明確協(xié)濟督催主體。第一種方式是責令六部督催。首先是戶部和吏部，由于協(xié)濟政策的運行涉及錢糧與地方官吏考核，故戶、吏部常常扮演監(jiān)督協(xié)濟執(zhí)行的角色。前者監(jiān)督錢糧的完欠情況，如萬歷《明會典》規(guī)定：“湖廣協(xié)濟貴州糧銀……征完總解貴州交納，年終冊報戶部?！雹俸笳呖疾旃賳T的協(xié)濟執(zhí)行是否得力，“已完者各掌印官移咨吏部紀錄，未完者行令嚴限督催”。② 其次是兵部，軍事與驛傳為明后期極頻繁的協(xié)濟事項，且馬價銀是重要的協(xié)濟財源，這些內(nèi)容皆關(guān)乎兵部職責，因此兵部亦承擔督催協(xié)濟的任務，如萬歷二十七年，貴州以軍興不給，請求閩、粵、滇、蜀、川、桂及南直隸鳳陽府、廣西桂林、梧州二府協(xié)濟，這一協(xié)濟項目牽涉到南方多個省、府，執(zhí)行難度極大。故神宗命“兵部便馳騎守催，如數(shù)如期，有支吾推諉者，該部科參來重處”。③

當然，地方的協(xié)濟逋欠由中央六部悉行督催，受限于移文距離，其效率勢必低下。因此，某些中央派出機構(gòu)也承擔著監(jiān)督協(xié)濟的任務。如明代“總督”一職的設立，最初便有統(tǒng)攝地方、便宜協(xié)濟的考量：永樂十四年、十九年分設廣西、廣東巡撫，后在正統(tǒng)、景泰年間，即以“兩廣宜協(xié)濟應援”始設總督一職。④直到晚明，總督依舊在協(xié)濟運作過程中發(fā)揮作用。萬歷二十七年，有關(guān)甘肅松山戰(zhàn)役的善后事宜，中央即要求：“有河東事體不便，及河西有積余錢糧可以動支，協(xié)濟河東之所不及者，俱聽督臣從長調(diào)濟，期于成功?！雹荽送?，涉及到軍需調(diào)動，皇帝派出的監(jiān)軍宦官偶爾也會扮演督催協(xié)濟的角色：“其楚省協(xié)濟原餉，自是監(jiān)軍職掌，即移會湖廣撫按司道及時催齊，有惰誤者照例查參?！雹?/p>

以上兩類督催主體，或為中央機構(gòu)，或為中央派出機構(gòu)，通常較地方政府有著更高的行政級別。還有一種情況則不涉及中央行政力量，是由地方政府中的受協(xié)方“兼督”于承協(xié)方。例如，為解決“有司隔省分屬，竟多阻格”導致湖廣協(xié)濟逋欠的財政困境，萬歷十五年，貴州巡撫舒應龍?zhí)嶙h：

將湖廣長、郴、衡協(xié)濟糧銀三萬七百二十兩，自萬歷十五年為始改隸湖北道兼催，發(fā)辰州府貯庫差官類解，仍撰入敕內(nèi)。蓋湖北道于貴州巡撫既為兼督屬轄，而于長、衡、郴亦為本省上司，分相聯(lián)屬，易于督催，地相接壤，易于征解。其節(jié)年未完協(xié)濟銀，本部載入考成簿內(nèi)。⑦

從地理位置上看，湖北道（治常德、辰州二府及靖、沅二州）西臨貴州，東接長沙、郴州、衡州三府，為三府協(xié)濟轉(zhuǎn)運貴州的必經(jīng)之路。從行政關(guān)系上看，湖北道是湖廣省內(nèi)較長沙、郴州、衡州府（三府屬湖南道）更高級別的行政機構(gòu)，而由貴州巡撫兼理后，湖北道與協(xié)濟雙方在行政關(guān)系上均有交集，便于督催，易于考成。這種做法由受協(xié)方遙相“兼督”于承協(xié)方，大幅降低了督催以及解運的執(zhí)行成本。因此，中央很快批準了舒應龍的提議。事實證明，這一措施是比較有效的，十年后貴州巡撫江東之稱：“查湖北道自專責以來，近日完解正征頗多，蓋由兼督之法稱可行也。”因此江東之請求援引此例，將應協(xié)貴州的烏撒、烏蒙、東川、鎮(zhèn)雄四土府的上級機構(gòu)———川南道，同樣由貴州巡撫兼理。⑧

（２）抵兌法

“抵兌法”指受協(xié)方申請將承協(xié)方的協(xié)濟錢糧任務與自己所應承擔的起運錢糧任務相抵調(diào)、兌換，⑨從而規(guī)避協(xié)濟錢糧被拖欠的風險，并減輕起運負擔的措施。抵兌法為受協(xié)方所倡導，其背景是晚明針對協(xié)濟逋欠的考成執(zhí)行不力：“今日之求抵兌者，無非驛傳錢糧不載考成，其應協(xié)濟省分，痛癢不聞，又難參罰，故議抵兌以蘇驛困也?！雹俣謨斗ǖ暮锰幩朴诸H多，以河南河內(nèi)縣為例，據(jù)《河內(nèi)縣志》載：

至于浙江水程無驛，派令協(xié)濟河南等處覃懷驛有馬十三匹，名曰“南馬”，其解支之期難于同省十倍。布政司坐委宣武衛(wèi)百戶守候催提，動經(jīng)歲月。曾經(jīng)按臺會議，以中省應解京班柴薪抵南馬工食，數(shù)略相當。而以浙江協(xié)濟之銀同起運錢糧徑解兵部，在浙中不得仍前視協(xié)濟為不急之務，以容拖欠；而本驛赴領于布政司，亦不至令關(guān)提者跋涉于數(shù)千里之遙；應役者，待命于二五年之后也。事雖未行，其法殊便，倘執(zhí)舊規(guī)而無變計，恐將來之累有不可勝言者矣。②

這一提議中，抵兌法似乎裨益多方：對受協(xié)方河內(nèi)縣，常被拖欠的浙江協(xié)濟錢糧，與應解京班柴薪銀兩相抵消；對河南布政司，免去派人前往浙江督催協(xié)濟款項———經(jīng)年累月方返的煩苦；對承協(xié)方浙江省，不必專門運納至河南河內(nèi)縣，協(xié)濟錢糧并于本省起運錢糧，一并解送兵部即可；對兵部，地方應解錢糧數(shù)額則未有變動。

但實際上，抵兌法的受益者往往僅限于受協(xié)方。更重要的是，在明末邊警頻發(fā)的背景下，協(xié)濟錢糧若并于京邊錢糧起運，相關(guān)考成的執(zhí)行勢必較協(xié)濟更為嚴苛，難以如協(xié)濟事項般拖欠、挪借，本省的財政靈活度將大大降低。而對兵部而言，河南省河內(nèi)縣的起運錢糧轉(zhuǎn)由浙江省支給，涉及舊有制度的更易，客觀上提高了錢糧足額收繳的風險。同時，全國各部門間的協(xié)濟關(guān)系繁冗錯雜，如果皆援引此例貿(mào)然變更，很容易造成制度混亂，增加各方行政負擔。萬歷三十一年，戶部拒絕保定巡撫的抵兌請求時即說道：“國朝經(jīng)制，參伍錯綜，各省有協(xié)濟北直之餉，北省之餉遞相流貫，豐歉相資。若止就便抵兌，則倉口有遠近，錢糧有多寡，經(jīng)賦已定，更改實難?！雹勖骱笃诘胤秸男姓聞毡揪图姅_龐雜，變舊制而行抵兌，很可能置部分省府于困厄之中。

正是顧慮到這些因素，朝廷對地方政府的抵兌申請不予輕易批準。如崇禎三年，北直隸涿州經(jīng)兵燹后“村落已多焚掠，大非富饒之舊”，時任知州李國俊請求將外省協(xié)濟銀與京邊銀糧抵兌。但戶部尚書畢自嚴則認為，抵兌是變通之法而不可長久實施，故只同意執(zhí)行兩年，并反對將這一抵兌事例載入《賦役全書》。④ 不久后，江西道試御史曾倜援引此例，申請“以襄陽之京邊抵各府之協(xié)濟”，便被朝廷斷然拒絕。⑤可知，中央政府對抵兌法的批準十分審慎。一般情況下，只有在不涉及京邊錢糧，且協(xié)濟雙方均得其便時才予允準。如萬歷九年，湖廣巡撫、巡按申請將原來“荊州協(xié)濟鄖陽，承天府又協(xié)濟荊州”的項目相抵兌，“一蠲額外之征，一省轉(zhuǎn)輸之費”，中央便同意了這一請求。⑥ 抵兌方案，不涉及京邊錢糧，且協(xié)濟雙方距離較近，抵兌后彼此負擔同時減輕，故中央政府樂見其成。

（３）蠲逋與帶征

蠲逋指承協(xié)方遭遇兵禍、自然災害，以及幸逢重大皇家慶典時，皇帝災免、恩免協(xié)濟方逋欠的協(xié)濟銀。這一措施并非是免除承協(xié)方的協(xié)濟任務，而是對承協(xié)方過去拖欠的，已經(jīng)很難追征的部分予以蠲免，目的是減輕承協(xié)方負擔，避免其舊逋未償而新債又至，提高其后續(xù)協(xié)濟能力。協(xié)濟蠲免主要發(fā)生在嘉靖后期至萬歷前中期，除非地方遇重大災害，或確系逃亡貧戶拖欠以至無法追償而予以全免外，⑦一般是蠲免二、三年以前的逋欠款項，近幾年的逋項則仍需追征。如嘉靖四十二年，兵部覆順天都御史徐紳：“各州縣協(xié)濟驛遞銀逋欠數(shù)多，宜令天下自三十八年（１５５９）以前應扣解者，姑與蠲除。其三十九年（１５６０）至四十一年（１５６１），系小民逋負者免之，系所司侵匿者追治。”①這一逋欠方案為：嘉靖三十八年以前的逋欠協(xié)濟銀全部蠲免，三十九年至四十一年之逋負，若小民拖欠則免，官吏侵吞則追治。再如萬歷六年，朝廷免去萬歷三年以前江西逋欠北方諸府的協(xié)濟銀，四年、五年的逋欠追解七分，余三分存留地方作燒造瓷器、紙張用，六年以后協(xié)濟銀永減三分，以為定例，不允逋欠。②

萬歷后期以降，中央與地方各級政府財政匱乏，協(xié)濟蠲免條件越發(fā)苛刻，逋欠錢糧遂多改以帶征形式追償。如萬歷三十年，兵部規(guī)定逋欠保定府的各方協(xié)濟銀，均“定限三十一年帶征六分，三十二年帶征四分，先后相兼，依期起解”。③ 萬歷三十八年，逋欠宣府協(xié)濟銀，“其在三年之內(nèi)者嚴立限期，務令盡數(shù)完解，在三十五年（１６０７）以前者，每年帶征二分，如完不及數(shù)，解不如期者，照京糧事例參處”。④ 這一措施將過往逋欠之銀分成多份，再并入各年應納協(xié)濟銀中，分多年完成，可以適當減輕承協(xié)方的逋欠負擔以及經(jīng)管協(xié)濟官吏的考核壓力。

總之，明后期政府治理協(xié)濟逋欠的措施，關(guān)注到了協(xié)濟運作中設計、實行、監(jiān)督、調(diào)適的各個環(huán)節(jié)，在一定程度上確實避免了嚴重的協(xié)濟逋欠問題，總體強化了晚明國家財政資金調(diào)配、轉(zhuǎn)移的能力。

四、結(jié)論

總的來說，協(xié)濟制度幾乎覆蓋了明代中央到地方的各個財政部門，并在實踐中逐漸走向成熟、穩(wěn)定，在整個明代財政體系中發(fā)揮著重要作用：其一，協(xié)濟制度對國家統(tǒng)治疆域內(nèi)，各區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡狀況進行了有效調(diào)整，切實保障了部分財政匱乏部門的必要財政支出，是明代國家解決一統(tǒng)體制下地方治理差異性難題的一種嘗試；其二，臨時性協(xié)濟的出現(xiàn)，適應了明后期各級政府財政匱乏，以及中央財權(quán)逐漸分割的趨勢，作為國家應急財政的關(guān)鍵組成部分，有力增強了明政府對非常規(guī)性治理風險的防范能力；其三，原本在明代財政會計中，存留、羨余作為地方財政，由地方政府支配，然而通過協(xié)濟運作，中央得以在“酌盈劑虛”的名義下對國家財政進行再分配，提高了明代國家的財政集權(quán)水平。這導致地方財政體系始終處于相對脆弱的狀態(tài)，難以應對地方性突發(fā)事件，也在某種程度上解釋了明末地方軍事力量面對各地起義軍與清軍為何如此衰弱。

總之，明代“量入為出”的財政體系決定了各級政府預算、支出的定額化特征，從而導致政府財政體制不夠靈活，抗風險能力低下。在這種財政體系下，協(xié)濟政策在一定程度上緩解各部門的財政收支矛盾，避免財政體制過分僵化。明清鼎革，協(xié)濟政策為清政府所借鑒，建立了一套更為完備的“協(xié)餉”制度，不管對承平之時的酌盈劑虛，抑或非常時期的軍需籌措均發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。⑤致謝：感謝陳時龍、趙現(xiàn)海、解揚、夏強對本文的指導。

作者單位：中國社會科學院大學歷史學院

責任編輯：黃曉軍