程思瀚

內(nèi)容提要 協(xié)濟(jì)是明政府為平衡國(guó)家各區(qū)域間的財(cái)政負(fù)擔(dān)、緩解“量入為出”模式下的財(cái)政定額化困境、整合中央財(cái)權(quán)所確立的財(cái)政調(diào)撥制度。這一制度廣泛實(shí)施于中央到地方的不同財(cái)政部門(mén)和系統(tǒng)間，可分為常態(tài)化協(xié)濟(jì)與臨時(shí)性協(xié)濟(jì)兩種運(yùn)作模式，前者包括驛傳、宗藩等協(xié)濟(jì)項(xiàng)目，后者包括軍事、水利、營(yíng)建等協(xié)濟(jì)項(xiàng)目。嘉靖朝以降，由于國(guó)家財(cái)政狀況整體惡化，以及協(xié)濟(jì)本身存在的一些制度性缺陷，協(xié)濟(jì)運(yùn)作屢屢出現(xiàn)逋欠之弊，使諸多協(xié)濟(jì)事項(xiàng)難以為繼。為紓解這一困局，明政府致力于提高協(xié)濟(jì)在各部門(mén)的優(yōu)先級(jí)，并采取抵兌、蠲逋、帶征等措施，維持了協(xié)濟(jì)制度和政府部門(mén)的運(yùn)作。盡管協(xié)濟(jì)制度不能從根本上解決明政府的諸多財(cái)政問(wèn)題，但其在明代國(guó)家的財(cái)政體制中發(fā)揮著重要作用。

關(guān)鍵詞 明代 協(xié)濟(jì)制度 財(cái)政調(diào)撥 財(cái)政平衡 “量入為出”

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕Ｋ２４８ 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕Ａ 〔文章編號(hào)〕０４４７－６６２Ｘ（２０２３）１２－００８９－１１

我國(guó)古代財(cái)政體制中，有兩個(gè)問(wèn)題始終未能妥善解決。其一，國(guó)家為控制廣闊疆域所付出的統(tǒng)治成本，給不同地區(qū)帶來(lái)了各異的財(cái)政負(fù)擔(dān)，以至各地“受累不均”。這尤其體現(xiàn)在彰顯國(guó)家統(tǒng)治廣度的驛傳制度上，財(cái)政實(shí)力薄弱地區(qū)或因地處沖要而難于維系，財(cái)政實(shí)力雄厚地區(qū)或因偏居一隅而應(yīng)付裕如，各地區(qū)為國(guó)家有效治理所付出的代價(jià)天壤懸隔。其二，歷代王朝主要采取“量入為出”的財(cái)政模式。這種財(cái)政模式符合儒家“仁政”要旨，被古人視作征斂有度之制。① 然而，這也導(dǎo)致了財(cái)政收入的高度定額化，削弱了國(guó)家應(yīng)對(duì)非常事件的財(cái)政支出能力。協(xié)濟(jì)正是明王朝為了緩解這兩大財(cái)政問(wèn)題所帶來(lái)的負(fù)面影響，而廣泛實(shí)施的一項(xiàng)財(cái)政調(diào)撥制度。

現(xiàn)有研究雖注意到了明代的財(cái)政協(xié)濟(jì)問(wèn)題，或聚焦于單個(gè)協(xié)濟(jì)事項(xiàng)及弊端，②或考察地方政府協(xié)濟(jì)的種類(lèi)、范圍等問(wèn)題，③可少有專(zhuān)門(mén)探討。④ 總的來(lái)說(shuō)，學(xué)界對(duì)協(xié)濟(jì)基本性質(zhì)的認(rèn)知尚為模糊，也沒(méi)有對(duì)這一制度的整體運(yùn)作情況進(jìn)行細(xì)致梳理，更未能認(rèn)識(shí)到協(xié)濟(jì)在明代財(cái)政體制中的地位與作用。

一、協(xié)濟(jì)的基本性質(zhì)

協(xié)濟(jì)意為協(xié)助、接濟(jì)。在明代官文書(shū)中，“協(xié)濟(jì)”一詞專(zhuān)指政府各部門(mén)間錢(qián)糧、夫役等內(nèi)容的調(diào)補(bǔ)挪移?！胺驖?jì)者，以彼有余益此不足之謂也”，①正是此意。有明一代，協(xié)濟(jì)制度在軍事、水利、營(yíng)建、驛傳等多個(gè)領(lǐng)域頻繁運(yùn)作。尤其在明后期各級(jí)政府財(cái)政緊缺、中央財(cái)權(quán)分割的背景下，眾多政府事務(wù)開(kāi)銷(xiāo)越發(fā)依賴于此。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)界對(duì)協(xié)濟(jì)的基本性質(zhì)尚存爭(zhēng)議，焦點(diǎn)在于協(xié)濟(jì)支出屬于地方政府的起運(yùn)項(xiàng)目，還是存留項(xiàng)目。梁方仲先生以協(xié)濟(jì)雙方的行政關(guān)系為判別標(biāo)準(zhǔn)：若協(xié)濟(jì)雙方不屬同一布政司，則應(yīng)列入起運(yùn)項(xiàng)內(nèi)；若協(xié)濟(jì)雙方屬同一布政司，則應(yīng)列入存留項(xiàng)內(nèi)。② 肖立軍教授認(rèn)為，協(xié)濟(jì)制度是“戶部指定某些富裕司府以存留余款等接濟(jì)它省軍餉、藩祿與馬價(jià)等”，即認(rèn)為政府的協(xié)濟(jì)支出屬于地方存留款項(xiàng)。③二者觀點(diǎn)分歧的根本原因在于對(duì)“起運(yùn)”的理解不同。梁氏認(rèn)為起運(yùn)指“運(yùn)到中央政府或他省（布政使司）的府、州、縣，或各邊、鎮(zhèn)、都司、衛(wèi)所等軍事區(qū)域的部分”。也就是說(shuō)，將賦稅運(yùn)到他省府、州、縣即應(yīng)視作起運(yùn)項(xiàng)目，故梁先生以是否跨省為標(biāo)準(zhǔn)，將描述著地方政府間協(xié)濟(jì)關(guān)系的“腹里運(yùn)”“撥運(yùn)”（省外且非京、邊）判定為起運(yùn)，“補(bǔ)給”（省內(nèi)）判定為存留。肖氏認(rèn)為起運(yùn)指“各司、府、州、縣等按中央的指派定期定額將賦稅運(yùn)至中央及九邊的倉(cāng)庫(kù)”，而協(xié)濟(jì)的受協(xié)方并不包括京、邊，因此他把協(xié)濟(jì)支出列入地方存留項(xiàng)。

然而，協(xié)濟(jì)支出屬于地方政府的起運(yùn)或是存留項(xiàng)目，這本身就是一個(gè)偽命題。首先，就財(cái)政來(lái)源來(lái)看，起運(yùn)、存留主要是在地方層面征收的夏稅、秋糧，而協(xié)濟(jì)的來(lái)源則不止于此，既有屬于地方財(cái)政的人丁夫役、馬價(jià)銀、臟罰銀以及缺官銀等所謂無(wú)礙銀錢(qián)部分（與地方起運(yùn)、存留、羨余的內(nèi)容皆有關(guān)涉），更有中央各財(cái)政部門(mén)的庫(kù)貯銀，等等。④ 事實(shí)上，就筆者目力所及，只有在協(xié)濟(jì)來(lái)源為夏稅、秋糧，且承協(xié)方為司、府、州、縣時(shí)，協(xié)濟(jì)才會(huì)被政府視為起運(yùn)項(xiàng)目，如《萬(wàn)歷會(huì)計(jì)錄》卷４《湖廣布政司田賦》載，萬(wàn)歷六年秋糧起運(yùn)項(xiàng)內(nèi)有“貴州布政司米１０２４００石，每石折銀３錢(qián)”一條，⑤而這與卷１４《貴州布政司田賦附協(xié)濟(jì)》載，協(xié)濟(jì)項(xiàng)內(nèi)“湖廣長(zhǎng)沙、衡州二府，郴州一州所屬秋糧內(nèi)征解貴州司庫(kù)折銀米１０２４００石，該銀３０７２０兩”一條，⑥以及播州之亂后貴州巡撫郭子章在奏疏中聲稱的“湖廣每年應(yīng)協(xié)濟(jì)貴州銀３０７２０兩”可以完全對(duì)應(yīng)。⑦ 萬(wàn)歷初貴州巡撫何起鳴也曾在《嚴(yán)催協(xié)濟(jì)疏》中抱怨，湖廣協(xié)濟(jì)錢(qián)糧拖欠尤多，而四川協(xié)濟(jì)錢(qián)糧卻全完無(wú)欠，實(shí)由于“二省起運(yùn)輕赍事體各迥殊”。⑧ 可見(jiàn)，協(xié)濟(jì)支出僅在部分情況下屬于起運(yùn)、存留項(xiàng)，不能簡(jiǎn)單地將其劃歸到單一的起運(yùn)或存留項(xiàng)內(nèi)。

此外，從發(fā)起者來(lái)看，起運(yùn)、存留的發(fā)起者皆為地方財(cái)政部門(mén)，而協(xié)濟(jì)的發(fā)起者還包括中央財(cái)政部門(mén)。這意味著協(xié)濟(jì)既可能與起運(yùn)、存留相同，屬于國(guó)家財(cái)政的初次分配，也可能因其在中央財(cái)政部門(mén)乃至不同系統(tǒng)間運(yùn)作的性質(zhì)，而出現(xiàn)在國(guó)家財(cái)政的二次分配（再分配）環(huán)節(jié)。后者如萬(wàn)歷十五年（１５８７），太仆寺、南京工部于葦課等銀動(dòng)支三十萬(wàn)兩協(xié)濟(jì)工部；①再如萬(wàn)歷三十年，戶部循例協(xié)濟(jì)工部以河工費(fèi)用；②此外，嘉靖朝后，面臨著南倭北虜?shù)能娛聣毫Γ实垡渤３Ｒ詢?nèi)庫(kù)銀協(xié)濟(jì)邊鎮(zhèn)軍餉。③ 這種協(xié)濟(jì)運(yùn)作建立在國(guó)家財(cái)政初次分配的基礎(chǔ)上，是對(duì)已經(jīng)上繳的各類(lèi)賦稅進(jìn)行中央層面的再分配，因此與地方政府發(fā)起的起運(yùn)、存留關(guān)系不大。

可見(jiàn)，協(xié)濟(jì)的來(lái)源和涉及主體，較之起運(yùn)、存留更為多樣，體現(xiàn)為一種更為靈活的部門(mén)間財(cái)政轉(zhuǎn)移關(guān)系。在明代官文書(shū)中，與其性質(zhì)相似的詞語(yǔ)還有挪借、挪給。他們皆有所謂“協(xié)助接濟(jì)”的意涵在內(nèi)，但究其實(shí)質(zhì)，卻判然有別?！皡f(xié)濟(jì)”與“挪借”的區(qū)別在于，協(xié)濟(jì)款項(xiàng)通常無(wú)需歸還，而挪借款項(xiàng)需要?dú)w還。《明熹宗實(shí)錄》載：

先是，甘肅撫臣王家禎于天啟三年以援軍缺乏安家，挪借缺官、柴馬、軍地變價(jià)銀一萬(wàn)兩。原限酌處補(bǔ)還，既復(fù)以艱于措處，題請(qǐng)間銷(xiāo)。兵部言缺官、變價(jià)二項(xiàng)均系內(nèi)庭煙爨之需，并官聯(lián)養(yǎng)廉之，具著為成例，固非他項(xiàng)可以停待告罷者。況今又以殿工未竣，將此項(xiàng)轉(zhuǎn)而協(xié)濟(jì)將作，則解納尤不容緩，若外省擅自挪借，復(fù)不抵補(bǔ)，則前項(xiàng)之銀絕不入司馬之門(mén)，而內(nèi)庭上供大工協(xié)濟(jì)，臣部將何以抵應(yīng)？乞嚴(yán)令作速補(bǔ)解。從之。④

此條材料涉及三方財(cái)政部門(mén)：甘肅布政司、兵部以及潛在的戶、工部。甘肅巡撫于天啟三年“挪借”本應(yīng)上納兵部的缺官、柴直等銀兩，后又請(qǐng)求兵部免除這一借支款項(xiàng)。兵部對(duì)此斷然拒絕，理由是兵部也需此項(xiàng)銀兩“協(xié)濟(jì)”宮殿營(yíng)建。這段話中，“挪借”與“協(xié)濟(jì)”代表著兩種財(cái)政轉(zhuǎn)移方式：“挪借”工部之銀需甘肅巡撫盡早歸還；而宮殿營(yíng)造例由戶部、工部出銀，兵部助銀實(shí)為“協(xié)濟(jì)”，無(wú)需戶、工二部?jī)斶€。

“協(xié)濟(jì)”與“挪給”的相同點(diǎn)在于均不要求受協(xié)方歸還，不同點(diǎn)在于涉事雙方的財(cái)政關(guān)系。崇禎朝兵部檔案記載：

良鄉(xiāng)固節(jié)一驛系咽喉重地，協(xié)濟(jì)逋負(fù)居多。以后合無(wú)將順天府庫(kù)貯節(jié)裁銀，令該府分按四季先給接濟(jì)。仍將各州縣協(xié)濟(jì)銀兩分作四季解府補(bǔ)還……十一年正月十四日奉圣旨：這良鄉(xiāng)驛遞以府庫(kù)節(jié)裁挪給，以州縣協(xié)濟(jì)解補(bǔ)。⑤

此條材料涉及到的部門(mén)有良鄉(xiāng)縣固節(jié)驛（屬順天府）、順天府、應(yīng)協(xié)固節(jié)驛的各州縣。從這一題行稿后文可知，應(yīng)協(xié)固節(jié)驛的州縣為固安縣、香河縣、誋縣、武清縣、霸州等順天府屬州縣。由于這些州縣常年逋負(fù)固節(jié)驛的協(xié)濟(jì)銀，導(dǎo)致其負(fù)擔(dān)過(guò)重，難以維系。因此兵部提議，先以順天府節(jié)裁銀“挪給”于屬縣良鄉(xiāng)的固節(jié)驛使用，而后再由本應(yīng)“協(xié)濟(jì)”固節(jié)驛的各州縣，將協(xié)濟(jì)銀補(bǔ)交于順天府。可見(jiàn)，“挪給”一詞主要用于具有財(cái)政隸屬關(guān)系的部門(mén)間，如“順天府—良鄉(xiāng)縣”；而“協(xié)濟(jì)”一詞則用于財(cái)政層面互不統(tǒng)屬的部門(mén)間，如“良鄉(xiāng)縣—香河縣、武清縣”，以及前文提到的“兵部—戶部、工部”。當(dāng)然，協(xié)濟(jì)并非僅存在于同級(jí)部門(mén)或同一系統(tǒng)中，這一政策廣泛實(shí)施于不同級(jí)別的財(cái)政部門(mén)，以及不同系統(tǒng)如民軍、軍站之間。

要之，協(xié)濟(jì)制度具有跨系統(tǒng)、跨部門(mén)的特征，廣泛實(shí)施于財(cái)政層面互不統(tǒng)屬的中央、地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)間，是國(guó)家財(cái)政初次分配以及再分配的重要內(nèi)容，不能將其歸入單一的起運(yùn)或存留項(xiàng)目?jī)?nèi)。

二、協(xié)濟(jì)制度的確立與基本運(yùn)作情況

協(xié)濟(jì)是一項(xiàng)在實(shí)踐中逐漸確立的財(cái)政調(diào)撥制度。按其運(yùn)行模式，可分為常態(tài)化協(xié)濟(jì)與臨時(shí)性協(xié)濟(jì)兩種。前者的運(yùn)作貫穿于有明一代，具有按時(shí)協(xié)濟(jì)的特點(diǎn)，具體項(xiàng)目包括驛傳、宗藩等。后者主要在明后期實(shí)施，是政府解決非常事項(xiàng)支出的應(yīng)急財(cái)政舉措，有著因事而起、事畢而終的特點(diǎn)，具體項(xiàng)目包括軍事、水利、營(yíng)建、賑濟(jì)等。

常態(tài)化協(xié)濟(jì)事項(xiàng)中，驛傳協(xié)濟(jì)最具典型性，也最為普遍，是明政府保障全國(guó)驛傳運(yùn)轉(zhuǎn)的核心財(cái)政制度。明初規(guī)定，各地驛傳應(yīng)役人戶“盡各驛附近去處僉點(diǎn)”，①并依據(jù)民戶稅糧的多寡對(duì)等充役。② 然而，明代國(guó)家疆域遼闊，在政府遍設(shè)驛傳以擴(kuò)展統(tǒng)治深度與廣度的過(guò)程中，財(cái)政水平差距極大的各區(qū)域卻面臨著不相稱的財(cái)政開(kāi)支———某些“窮政府”位居沖要之地，其驛傳負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)無(wú)驛或僻驛地方。即便這些賦稅規(guī)模較小的地區(qū)通常有著較高的存留比例，但與其他地方相比，顯然也更難維持驛傳制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此洪武朝即確立了驛傳協(xié)濟(jì)制度：如果某處驛傳僉派人戶不敷，則許于“相鄰府縣點(diǎn)差”③由負(fù)擔(dān)較輕的鄰近府縣協(xié)濟(jì)。

這種財(cái)政調(diào)撥政策平衡了區(qū)域間的驛傳財(cái)政支出，在全國(guó)范圍內(nèi)得到了迅速推廣，其承協(xié)范圍也很快超出了最初規(guī)定的受協(xié)方“相鄰府縣”，鄰近衛(wèi)所以及省外的府、州、縣也被囊括在內(nèi)。其中協(xié)濟(jì)距離最遠(yuǎn)、數(shù)額最大，且牽扯省份最多的省際協(xié)濟(jì)莫過(guò)于“南馬協(xié)濟(jì)”，即由南方省、直府縣協(xié)濟(jì)北方省、直驛傳。早在洪武朝的最后十年，便已形成了多起“南馬協(xié)濟(jì)”事例。④ 不過(guò)此時(shí)，協(xié)濟(jì)內(nèi)容尚為人夫、馬匹，后因“南人不習(xí)風(fēng)土，寄養(yǎng)稱苦”，遂在王朝中后期的賦役折銀趨勢(shì)下漸改為協(xié)濟(jì)銀兩。⑤ 驛傳協(xié)濟(jì)折銀后，人丁免于長(zhǎng)途奔波親自應(yīng)役，協(xié)濟(jì)銀又征收簡(jiǎn)便，切實(shí)提高了協(xié)濟(jì)效率，最終發(fā)展為比較穩(wěn)定的“沖驛出力，僻邑捐貲，以逸助勞”的驛傳協(xié)濟(jì)模式。⑥

一般情況下，首先由沖要驛傳所在的地方政府，主動(dòng)向朝廷申請(qǐng)其他部門(mén)協(xié)濟(jì)。如嘉靖二十六年（１５４７），貴州巡按蕭端蒙上疏稱，貴州作為四川、湖廣、云南三省要沖———“使客往來(lái)殆無(wú)虛日，供應(yīng)繁難，公私疲憊，兼以軍夷貧瘠、戶口稀少、地薄費(fèi)奢，重為困累”，⑦遂要求云南布政司協(xié)濟(jì)驛傳銀。這一協(xié)濟(jì)請(qǐng)求符合驛傳協(xié)濟(jì)“通地方之肥瘠，齊道路之沖僻，均力役之勞逸”的基本原則，因此很快得到朝廷批準(zhǔn)。⑧ 協(xié)濟(jì)關(guān)系確立后，承協(xié)方需將協(xié)濟(jì)銀兩“每年于糧兼派，與正稅一同征收”，然后運(yùn)解至受協(xié)方。⑨嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，驛傳協(xié)濟(jì)中的受協(xié)方并非是某府、某縣，而是某一具體的沖要驛傳?，伂姷趯?shí)際協(xié)濟(jì)轉(zhuǎn)運(yùn)中，承協(xié)方并非直接將協(xié)濟(jì)銀運(yùn)至受協(xié)驛傳，而是先運(yùn)解到其所在地的府庫(kù)，經(jīng)入庫(kù)驗(yàn)收、登記、貯存后，再由府庫(kù)分配給相應(yīng)驛傳。萬(wàn)歷朝初期，某些受協(xié)部門(mén)以貯庫(kù)程序繁瑣，導(dǎo)致受協(xié)驛傳徒增“往還守候之苦”為由，取消了協(xié)濟(jì)銀先貯府庫(kù)的規(guī)定。因此承協(xié)方需在府庫(kù)掛號(hào)登記后，再將協(xié)濟(jì)銀運(yùn)至受協(xié)驛傳，事實(shí)上增加了承協(xié)方的協(xié)濟(jì)成本。① 總體上說(shuō)，府際、省際間的協(xié)濟(jì)運(yùn)作，對(duì)于承協(xié)方而言是比較艱難的。而在一府之內(nèi)的驛傳協(xié)濟(jì)，由于協(xié)濟(jì)雙方路程較近，且經(jīng)管人員歸屬同一府級(jí)機(jī)構(gòu)管轄，事務(wù)則相對(duì)輕簡(jiǎn)，協(xié)濟(jì)效率更高。有時(shí)，為了保障運(yùn)轉(zhuǎn)艱難的受協(xié)驛傳能夠盡快紓解困境，府官在得到中央批準(zhǔn)后，甚至可以先行挪借其他款項(xiàng)充當(dāng)協(xié)濟(jì)銀，而后再由本應(yīng)協(xié)濟(jì)的屬縣分四季補(bǔ)還府庫(kù)。②

隨著晚明驛傳開(kāi)支的不斷增加，各地沖要驛傳越發(fā)依賴于協(xié)濟(jì)運(yùn)作，如近畿地區(qū)，“出諸地畝征解者有限，派于鄰封者居多”。③ 因此，為了保障驛傳協(xié)濟(jì)的穩(wěn)定，明政府規(guī)定，受協(xié)方需將每年承協(xié)方的協(xié)濟(jì)完成情況及時(shí)上報(bào)，并由驛傳道等官員嚴(yán)格督責(zé)協(xié)濟(jì)進(jìn)度，巡撫、巡按按季查參。④ 作為常態(tài)化協(xié)濟(jì)事項(xiàng)，驛傳協(xié)濟(jì)通常僅在地方遭受兵燹或自然災(zāi)害，完全無(wú)法承擔(dān)這一任務(wù)時(shí)，中央才會(huì)下令緩征或蠲免協(xié)濟(jì)銀兩。⑤

由上可見(jiàn)，協(xié)濟(jì)有力維系了明代驛傳制度的常規(guī)運(yùn)作，明人贊其“創(chuàng)制立法，務(wù)在均平，即地方偏僻者，不拘省府，每協(xié)濟(jì)沖要，無(wú)非通天下為一身，手足四肢血脈通貫”，⑥也可視作是對(duì)常態(tài)化協(xié)濟(jì)模式的總體認(rèn)知。與驛傳協(xié)濟(jì)運(yùn)作情況相似，同屬于常態(tài)化協(xié)濟(jì)項(xiàng)目的還有宗藩協(xié)濟(jì)。⑦ 總之，常態(tài)化協(xié)濟(jì)是明代國(guó)家在“均平”理念下，平衡各部門(mén)財(cái)政收支、調(diào)整區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)狀況的以簡(jiǎn)濟(jì)沖之策，在明代國(guó)家治理體系中發(fā)揮著關(guān)鍵的財(cái)政調(diào)劑作用。

常態(tài)化協(xié)濟(jì)重在均平負(fù)擔(dān)，而臨時(shí)性協(xié)濟(jì)的要義則在于應(yīng)急籌措。具體而言，以臨時(shí)性協(xié)濟(jì)中相對(duì)頻繁的軍事與水利協(xié)濟(jì)最具代表性。明初的軍費(fèi)供給從屯田、民運(yùn)、鹽引、京運(yùn)等項(xiàng)目支出。⑧ 嘉靖后期，頻繁的地方動(dòng)亂與邊疆軍事沖突給明政府帶來(lái)了巨大的財(cái)政壓力，協(xié)濟(jì)在此背景下漸行實(shí)施。較早的軍事協(xié)濟(jì)項(xiàng)目在嘉靖三十四年，為平東南倭患，直隸巡按周如斗請(qǐng)求軍餉協(xié)濟(jì)，得到嘉靖帝親準(zhǔn)。⑨ 又有嘉靖四十五年，粵贛交界區(qū)匪患嚴(yán)重，提督南贛都御史吳百朋請(qǐng)求江西布政司協(xié)濟(jì)銀兩十余萬(wàn)，作為軍中糧食、犒賞之需，亦得允準(zhǔn)?，伂娭寥f(wàn)歷朝，協(xié)濟(jì)已然成為軍費(fèi)籌措的常行方案，大學(xué)士朱賡便在《請(qǐng)四川罷兵疏》中稱：“即欲用兵，皇上試問(wèn)：川貴能自餉乎？抑將取之太倉(cāng)乎？再取之太仆乎？將令別省協(xié)濟(jì)乎？”①這段話充分展現(xiàn)了萬(wàn)歷朝政府的籌餉原則：先由戰(zhàn)亂地方的政府自行籌餉；不給，遂取之戶部太倉(cāng)庫(kù)；再不給，取之太仆寺；依舊不給，則由他省協(xié)濟(jì)。在這種籌餉理念下，晚明的大規(guī)模軍事行動(dòng)都無(wú)法離開(kāi)協(xié)濟(jì)制度的支撐。② 再如水利協(xié)濟(jì)，明代水利工程的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是各級(jí)政府撥款以及民間集資。③ 盡管朝廷希望地方政府能夠獨(dú)立承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)的水利工程支出，但因河工之務(wù)往往耗資巨大，一些大型水利工程的興建、維修通常需要多個(gè)部門(mén)協(xié)濟(jì)。明太祖在洪武二十六年即規(guī)定：“若本處人民足完其事，就便差遣。倘有不敷，著令臨近縣分添助人力?！雹艿钡秸履觊g，中央尚對(duì)地方政府間的大規(guī)模水利協(xié)濟(jì)心存顧慮，不予輕易批準(zhǔn)。如總理河道御史龔弘提出，東昌、兗州、大名修河工役頻繁，請(qǐng)求山東六府及直隸四府協(xié)濟(jì)，以均勞逸。工部卻考慮到山東、直隸原有夫役定額，貿(mào)然協(xié)濟(jì)反會(huì)陡增其負(fù)擔(dān)，故告知只有“河患非?！敝畷r(shí)才可酌情實(shí)施。⑤ 嘉靖朝后，由于各級(jí)政府財(cái)政時(shí)有告急，朝廷才多次批準(zhǔn)地方政府間的協(xié)濟(jì)項(xiàng)目，這也在后來(lái)發(fā)展出了澇區(qū)請(qǐng)求鄰省協(xié)濟(jì)水利事務(wù)的“鄰省事例”。⑥

臨時(shí)性協(xié)濟(jì)的發(fā)起、確立主要在中央層面，通常肇因于某一財(cái)政部門(mén)無(wú)力承擔(dān)其負(fù)責(zé)的支出事項(xiàng)。如萬(wàn)歷二十四年，工部為籌措乾清、坤寧宮門(mén)座圍廊等項(xiàng)的營(yíng)建經(jīng)費(fèi)、物料、人夫，即上陳相關(guān)事宜二十條：“所有條議各款事宜，皆大工之至切者：一議征逋負(fù)；一議協(xié)濟(jì)；一議開(kāi)事例；一議鑄錢(qián)；一查庫(kù)料等項(xiàng)……”。⑦其中，工部將實(shí)施協(xié)濟(jì)列在籌措方案的第二條，而神宗在批復(fù)中也專(zhuān)門(mén)提到，工部需與其他財(cái)政部門(mén)仔細(xì)酌議協(xié)濟(jì)細(xì)則，⑧一次臨時(shí)性協(xié)濟(jì)項(xiàng)目在中央層面商兌下確立。很多時(shí)候，各財(cái)政部門(mén)對(duì)于承擔(dān)協(xié)濟(jì)項(xiàng)目的態(tài)度極為消極，不得不由皇帝親自裁決。為了避免這種爭(zhēng)端，中央層面的財(cái)政協(xié)濟(jì)逐漸在實(shí)踐中確立了“七三分例”的原則。所謂“七三分例”，指擁有財(cái)政自主權(quán)的戶部、兵部、工部各自承擔(dān)某一大規(guī)模支出的三成或七成，根據(jù)不同情況，主要有“戶七兵三”“戶三工七”“戶七工三”幾種分配方案。這一事例大致確立于嘉靖至隆慶時(shí)期。最初，由于兵部無(wú)法獨(dú)自承擔(dān)修邊費(fèi)用，向皇帝申請(qǐng)由戶部協(xié)濟(jì)部分款項(xiàng)，雙方達(dá)成了“戶七兵三”的支出比例。⑨ 至萬(wàn)歷朝初期，修邊經(jīng)費(fèi)“戶七兵三”的方案已然成為定例，并逐漸推廣到其他類(lèi)型的臨時(shí)性協(xié)濟(jì)事項(xiàng)中?？梢?jiàn)，臨時(shí)性協(xié)濟(jì)的最初運(yùn)作，因無(wú)定例可循而具有相當(dāng)程度的不穩(wěn)定性，很容易造成各部門(mén)間的推諉與糾紛，“七三分例”即在這一背景下得到確立。這一財(cái)政分配則例的出現(xiàn)，也凸顯出臨時(shí)性協(xié)濟(jì)在晚明運(yùn)作的頻繁，及其在應(yīng)急財(cái)政體系中的重要地位。

總的來(lái)說(shuō)，常態(tài)化的協(xié)濟(jì)規(guī)模通常較小，大多是發(fā)生在地方部門(mén)間的定時(shí)協(xié)濟(jì)；臨時(shí)性協(xié)濟(jì)則聚焦于某一非常事件的解決，事畢而終，協(xié)濟(jì)規(guī)模較大，主要發(fā)生在中央各財(cái)政部門(mén)間。二者在明代國(guó)家的財(cái)政運(yùn)行體制中均發(fā)揮著極為重要的作用。就前者而言，由于王朝統(tǒng)治下各區(qū)域發(fā)展程度不同，地方政府間的財(cái)力水平高低不一，對(duì)于國(guó)家統(tǒng)一委派的治理任務(wù)自然難以劃一執(zhí)行，這尤體現(xiàn)在驛傳與宗藩的開(kāi)支領(lǐng)域，因此中央在“毋偏累一方”的均平觀念下，積極實(shí)施常態(tài)化協(xié)濟(jì)政策，以縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，平衡各部門(mén)財(cái)政負(fù)擔(dān)。就臨時(shí)性協(xié)濟(jì)而言，在明后期各級(jí)政府財(cái)政吃緊，中央財(cái)權(quán)日益分割的背景下，國(guó)家面對(duì)軍事、營(yíng)建、水利等領(lǐng)域的大規(guī)模支出，不得不頻繁實(shí)施這一舉措，以有效整合分散的中央財(cái)權(quán)，籌措應(yīng)急支出款項(xiàng)。

三、協(xié)濟(jì)逋欠及其治理

協(xié)濟(jì)本為各部門(mén)間以盈濟(jì)虛、扶危救困的良策，能夠起到平衡各部門(mén)財(cái)政收支，緩解財(cái)政體制僵化，籌措臨時(shí)性財(cái)政支出的作用。明后期，國(guó)家財(cái)政狀況整體惡化，協(xié)濟(jì)逋欠日益凸現(xiàn)。

１．協(xié)濟(jì)逋欠

在國(guó)家財(cái)政惡化下，財(cái)政寬裕部門(mén)亦陷入財(cái)政危機(jī)，受協(xié)部門(mén)依舊源源不斷地從承協(xié)部門(mén)攫取各項(xiàng)資源，承協(xié)方只得拖欠協(xié)濟(jì)事項(xiàng)，優(yōu)先本部門(mén)的財(cái)政支出。因此，海瑞指責(zé)此時(shí)的協(xié)濟(jì)制度是“以己所受害，分害于人”。① 而且財(cái)政調(diào)撥政策自身存在的一些制度性缺陷，也制約著部門(mén)間的協(xié)濟(jì)運(yùn)作。

從行政關(guān)系上看，協(xié)濟(jì)方與受協(xié)方互不統(tǒng)屬，受協(xié)方缺少有效手段保障彼方協(xié)濟(jì)的實(shí)施。受協(xié)方?jīng)]有足夠的權(quán)力制約承協(xié)方的拖欠行為，僅能接連不斷地向中央申文匯報(bào)。同時(shí)，協(xié)濟(jì)過(guò)程又缺少能夠兼制雙方的行政力量居中調(diào)劑、監(jiān)管，因此對(duì)承協(xié)方的考成查參之法長(zhǎng)期不行，最終各地往往將協(xié)濟(jì)項(xiàng)目“視為末務(wù)”，②造成“協(xié)濟(jì)者于鄰屬之痛癢不關(guān)，于考成之參罰不及，故日挨一日”③的怠政局面。

從協(xié)濟(jì)成本上看，協(xié)濟(jì)雙方有時(shí)距離甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致政策實(shí)施成本過(guò)高。如順天府驛傳，除由臨近的府、衛(wèi)協(xié)濟(jì)外，還例由浙江、江西兩省及蘇州、常州、鎮(zhèn)江、鳳陽(yáng)四府協(xié)濟(jì)“南馬水夫銀”。但由于山遙路遠(yuǎn)，“江浙等處相去三、四千里”，協(xié)濟(jì)銀常年不給。若派人前往督促，則“文移行催未必得達(dá)，即達(dá)亦故紙視之”，經(jīng)催之人“動(dòng)輒經(jīng)年始?xì)w”，即便起解，協(xié)濟(jì)銀也往往不足十之一二，空費(fèi)一番往來(lái)。④ 此外，由于協(xié)濟(jì)事項(xiàng)繁冗且制度設(shè)計(jì)參伍錯(cuò)綜，一些財(cái)政窘迫的地方政府常常承擔(dān)著不應(yīng)有的協(xié)濟(jì)任務(wù)，⑤甚至出現(xiàn)某一府縣同為承協(xié)方與受協(xié)方的不當(dāng)局面，⑥時(shí)人質(zhì)疑這一政策：“夫濟(jì)者，以彼有余益此不足之謂也。業(yè)已望濟(jì)于人，而復(fù)濟(jì)乎人，于義何居？”⑦可見(jiàn)部分協(xié)濟(jì)事項(xiàng)在籌劃伊始即已變形，背離其以簡(jiǎn)濟(jì)沖、以肥救瘠的初衷。

從協(xié)濟(jì)內(nèi)容上看，明前期驛傳等事項(xiàng)以力役人夫協(xié)濟(jì)，一條鞭法實(shí)施后協(xié)濟(jì)內(nèi)容則大多由力役轉(zhuǎn)為銀兩。對(duì)民間而言，納銀代役免除了遠(yuǎn)赴他鄉(xiāng)應(yīng)役的勞苦與風(fēng)險(xiǎn)，“即協(xié)濟(jì)不無(wú)，然身不俱往，縱罹殘憊，亦免死亡”。⑧ 但對(duì)受協(xié)的驛傳而言，原本協(xié)濟(jì)人夫應(yīng)親自應(yīng)役，能夠一定程度上保障協(xié)濟(jì)的執(zhí)行，而在力役折銀后，承協(xié)方雖運(yùn)納簡(jiǎn)便，成本降低，卻易于從中舞弊，汪應(yīng)蛟在《議處驛遞疏》中寫(xiě)道：“國(guó)初系糧僉解人應(yīng)役，后改為召募解銀。今并其銀而不解，似非立法之初議……（協(xié)濟(jì)）卒視為不急之務(wù)，挪借別用，不則官吏侵漁?！雹峥梢?jiàn)，協(xié)濟(jì)折銀后，或是協(xié)濟(jì)方以“挪借別用”為借口延宕時(shí)間，或是協(xié)濟(jì)經(jīng)費(fèi)在運(yùn)作過(guò)程中為官吏所侵占，拖欠行為發(fā)生的可能性陡增。

２．協(xié)濟(jì)治理

針對(duì)明后期日趨嚴(yán)重的協(xié)濟(jì)逋欠問(wèn)題，明王朝以提高協(xié)濟(jì)優(yōu)先級(jí)、抵兌法、蠲免、帶征等方案，保障協(xié)濟(jì)政策的實(shí)施。

（１）提高協(xié)濟(jì)在各部門(mén)的優(yōu)先級(jí)

許多協(xié)濟(jì)事項(xiàng)往往臨事而設(shè)，缺少相關(guān)的制度要求與執(zhí)行監(jiān)督，因而地方政府往往視之為末務(wù)，“與鄰屬之痛癢不關(guān)，于考成之參罰不急”。為解決這一問(wèn)題，明政府致力于提高協(xié)濟(jì)政策在各部門(mén)間的執(zhí)行優(yōu)先級(jí)，具體而論，有下述兩項(xiàng)內(nèi)容：

其一，厲行考成查參之法。首先，將部分地方協(xié)濟(jì)事項(xiàng)照“京邊錢(qián)糧事例”一體查參。京邊錢(qián)糧，即貯藏于太倉(cāng)庫(kù)的“專(zhuān)備軍國(guó)之需”。① 在軍餉供應(yīng)不敷的明后期，中央嚴(yán)格要求地方政府按時(shí)起運(yùn)京邊錢(qián)糧，并將其作為考核地方官員的重要事項(xiàng)，如官員未能按時(shí)起解，則“備記冊(cè)中……于來(lái)歲入覲之日送戶部查考。如有隱漏、那移、侵欺及不如式者參治”。② 這種措施以主政官員的考核、懲治為導(dǎo)向，目的在于提高起運(yùn)京邊錢(qián)糧在地方政府事務(wù)中的優(yōu)先級(jí)。協(xié)濟(jì)事項(xiàng)照“京邊錢(qián)糧事例”一體查參，即希望達(dá)到同種目的?！睹鲗?shí)錄》中關(guān)于這一方案的最早記載在萬(wàn)歷元年。是年，由于江西九江府屢屢拖欠協(xié)濟(jì)安慶的軍餉，戶部請(qǐng)求皇帝，若九江府“仍踵前弊，拖欠不完，比照京邊錢(qián)糧事例一體參究”，得到皇帝的允準(zhǔn)。③ 對(duì)于經(jīng)辦協(xié)濟(jì)事項(xiàng)的官員來(lái)說(shuō)，協(xié)濟(jì)未完則可能“刑害切身”，故往往將其視作緊急要?jiǎng)?wù)，就此達(dá)到“彼自無(wú)不完之正賦……此自無(wú)后時(shí)之給發(fā)，總一通變，間而地方之受福多矣”的效果。④ 不過(guò)，這種考成方案主要見(jiàn)于最為緊急的軍事協(xié)濟(jì)及驛傳協(xié)濟(jì)。⑤ 而其他協(xié)濟(jì)事項(xiàng)雖未明言“照京邊錢(qián)糧事例”查參，但也有著具體、苛刻的考成要求，如萬(wàn)歷三十八年左右，兵部督催地方政府以“缺官銀兩”協(xié)濟(jì)中央柴直、柴炭銀：

萬(wàn)歷十年、二十六年，惜薪司先后題增一萬(wàn)八千二百兩，部難加派，議支缺官銀協(xié)濟(jì)，遂沿為例?！瓘娜四旰?，每年應(yīng)解柴炭、柴直銀兩，務(wù)于每年四月內(nèi)起解，十月限完，歲終遍查。除衛(wèi)所官拖欠，照例參罰提究外，其柴薪欠三分，上部將經(jīng)承府州縣參罰俸五分。上仍照《會(huì)典》，行巡按提問(wèn)，住俸完日方許開(kāi)支。于缺官銀兩，議核隱、挪二弊，各省、直司府州縣以后逐月扣缺，直隸府限季終，浙江等省限歲終。俱將扣過(guò)多少，官員應(yīng)解銀兩若干，盡數(shù)造冊(cè)報(bào)部，陸續(xù)起解武庫(kù)司。于解官到日，收銀簿上逐一填注年分，每年將報(bào)冊(cè)比對(duì)，如缺、漏報(bào)、漏解，或全無(wú)報(bào)冊(cè)者，隱匿侵挪無(wú)疑。本部將經(jīng)承官員酌參罰治。⑥

第一，規(guī)定地方政府于每年四月內(nèi)起解協(xié)濟(jì)柴炭銀，限十月前完解；第二，對(duì)拖欠協(xié)濟(jì)銀三成以上的經(jīng)承府州縣官員，具罰俸五分，并停俸處置，直到解運(yùn)任務(wù)完畢；第三，針對(duì)專(zhuān)撥于協(xié)濟(jì)款項(xiàng)的地方政府“缺官銀兩”，實(shí)行精細(xì)化的逐年造冊(cè)報(bào)部制度，以防地方政府隱匿、侵挪。在驛傳協(xié)濟(jì)領(lǐng)域，中央要求的完解率更高：“全完者免議外。其未完……以一年合算，今止一季計(jì)，欠不及五厘，亦應(yīng)免議。全未完者……分罰亦以一年十分論計(jì)，各欠一分以上，各應(yīng)罰俸二月?！雹咄杲饴蔬_(dá)到９０％以上方可免除責(zé)罰，這對(duì)晚明普遍逋負(fù)起運(yùn)錢(qián)糧的地方政府來(lái)說(shuō)是相當(dāng)苛刻的。由此，各級(jí)官員不敢隨意拖欠、挪移協(xié)濟(jì)錢(qián)糧，協(xié)濟(jì)事項(xiàng)成為了明后期地方政府必須精心籌劃的切要之務(wù)。

其二，明確協(xié)濟(jì)督催主體。第一種方式是責(zé)令六部督催。首先是戶部和吏部，由于協(xié)濟(jì)政策的運(yùn)行涉及錢(qián)糧與地方官吏考核，故戶、吏部常常扮演監(jiān)督協(xié)濟(jì)執(zhí)行的角色。前者監(jiān)督錢(qián)糧的完欠情況，如萬(wàn)歷《明會(huì)典》規(guī)定：“湖廣協(xié)濟(jì)貴州糧銀……征完總解貴州交納，年終冊(cè)報(bào)戶部?！雹俸笳呖疾旃賳T的協(xié)濟(jì)執(zhí)行是否得力，“已完者各掌印官移咨吏部紀(jì)錄，未完者行令嚴(yán)限督催”。② 其次是兵部，軍事與驛傳為明后期極頻繁的協(xié)濟(jì)事項(xiàng)，且馬價(jià)銀是重要的協(xié)濟(jì)財(cái)源，這些內(nèi)容皆關(guān)乎兵部職責(zé)，因此兵部亦承擔(dān)督催協(xié)濟(jì)的任務(wù)，如萬(wàn)歷二十七年，貴州以軍興不給，請(qǐng)求閩、粵、滇、蜀、川、桂及南直隸鳳陽(yáng)府、廣西桂林、梧州二府協(xié)濟(jì)，這一協(xié)濟(jì)項(xiàng)目牽涉到南方多個(gè)省、府，執(zhí)行難度極大。故神宗命“兵部便馳騎守催，如數(shù)如期，有支吾推諉者，該部科參來(lái)重處”。③

當(dāng)然，地方的協(xié)濟(jì)逋欠由中央六部悉行督催，受限于移文距離，其效率勢(shì)必低下。因此，某些中央派出機(jī)構(gòu)也承擔(dān)著監(jiān)督協(xié)濟(jì)的任務(wù)。如明代“總督”一職的設(shè)立，最初便有統(tǒng)攝地方、便宜協(xié)濟(jì)的考量：永樂(lè)十四年、十九年分設(shè)廣西、廣東巡撫，后在正統(tǒng)、景泰年間，即以“兩廣宜協(xié)濟(jì)應(yīng)援”始設(shè)總督一職。④直到晚明，總督依舊在協(xié)濟(jì)運(yùn)作過(guò)程中發(fā)揮作用。萬(wàn)歷二十七年，有關(guān)甘肅松山戰(zhàn)役的善后事宜，中央即要求：“有河?xùn)|事體不便，及河西有積余錢(qián)糧可以動(dòng)支，協(xié)濟(jì)河?xùn)|之所不及者，俱聽(tīng)督臣從長(zhǎng)調(diào)濟(jì)，期于成功?！雹荽送猓婕暗杰娦枵{(diào)動(dòng)，皇帝派出的監(jiān)軍宦官偶爾也會(huì)扮演督催協(xié)濟(jì)的角色：“其楚省協(xié)濟(jì)原餉，自是監(jiān)軍職掌，即移會(huì)湖廣撫按司道及時(shí)催齊，有惰誤者照例查參?！雹?/p>

以上兩類(lèi)督催主體，或?yàn)橹醒霗C(jī)構(gòu)，或?yàn)橹醒肱沙鰴C(jī)構(gòu)，通常較地方政府有著更高的行政級(jí)別。還有一種情況則不涉及中央行政力量，是由地方政府中的受協(xié)方“兼督”于承協(xié)方。例如，為解決“有司隔省分屬，竟多阻格”導(dǎo)致湖廣協(xié)濟(jì)逋欠的財(cái)政困境，萬(wàn)歷十五年，貴州巡撫舒應(yīng)龍?zhí)嶙h：

將湖廣長(zhǎng)、郴、衡協(xié)濟(jì)糧銀三萬(wàn)七百二十兩，自萬(wàn)歷十五年為始改隸湖北道兼催，發(fā)辰州府貯庫(kù)差官類(lèi)解，仍撰入敕內(nèi)。蓋湖北道于貴州巡撫既為兼督屬轄，而于長(zhǎng)、衡、郴亦為本省上司，分相聯(lián)屬，易于督催，地相接壤，易于征解。其節(jié)年未完協(xié)濟(jì)銀，本部載入考成簿內(nèi)。⑦

從地理位置上看，湖北道（治常德、辰州二府及靖、沅二州）西臨貴州，東接長(zhǎng)沙、郴州、衡州三府，為三府協(xié)濟(jì)轉(zhuǎn)運(yùn)貴州的必經(jīng)之路。從行政關(guān)系上看，湖北道是湖廣省內(nèi)較長(zhǎng)沙、郴州、衡州府（三府屬湖南道）更高級(jí)別的行政機(jī)構(gòu)，而由貴州巡撫兼理后，湖北道與協(xié)濟(jì)雙方在行政關(guān)系上均有交集，便于督催，易于考成。這種做法由受協(xié)方遙相“兼督”于承協(xié)方，大幅降低了督催以及解運(yùn)的執(zhí)行成本。因此，中央很快批準(zhǔn)了舒應(yīng)龍的提議。事實(shí)證明，這一措施是比較有效的，十年后貴州巡撫江東之稱：“查湖北道自專(zhuān)責(zé)以來(lái)，近日完解正征頗多，蓋由兼督之法稱可行也?！币虼私瓥|之請(qǐng)求援引此例，將應(yīng)協(xié)貴州的烏撒、烏蒙、東川、鎮(zhèn)雄四土府的上級(jí)機(jī)構(gòu)———川南道，同樣由貴州巡撫兼理。⑧

（２）抵兌法

“抵兌法”指受協(xié)方申請(qǐng)將承協(xié)方的協(xié)濟(jì)錢(qián)糧任務(wù)與自己所應(yīng)承擔(dān)的起運(yùn)錢(qián)糧任務(wù)相抵調(diào)、兌換，⑨從而規(guī)避協(xié)濟(jì)錢(qián)糧被拖欠的風(fēng)險(xiǎn)，并減輕起運(yùn)負(fù)擔(dān)的措施。抵兌法為受協(xié)方所倡導(dǎo)，其背景是晚明針對(duì)協(xié)濟(jì)逋欠的考成執(zhí)行不力：“今日之求抵兌者，無(wú)非驛傳錢(qián)糧不載考成，其應(yīng)協(xié)濟(jì)省分，痛癢不聞，又難參罰，故議抵兌以蘇驛困也。”①而抵兌法的好處似又頗多，以河南河內(nèi)縣為例，據(jù)《河內(nèi)縣志》載：

至于浙江水程無(wú)驛，派令協(xié)濟(jì)河南等處覃懷驛有馬十三匹，名曰“南馬”，其解支之期難于同省十倍。布政司坐委宣武衛(wèi)百戶守候催提，動(dòng)經(jīng)歲月。曾經(jīng)按臺(tái)會(huì)議，以中省應(yīng)解京班柴薪抵南馬工食，數(shù)略相當(dāng)。而以浙江協(xié)濟(jì)之銀同起運(yùn)錢(qián)糧徑解兵部，在浙中不得仍前視協(xié)濟(jì)為不急之務(wù)，以容拖欠；而本驛赴領(lǐng)于布政司，亦不至令關(guān)提者跋涉于數(shù)千里之遙；應(yīng)役者，待命于二五年之后也。事雖未行，其法殊便，倘執(zhí)舊規(guī)而無(wú)變計(jì)，恐將來(lái)之累有不可勝言者矣。②

這一提議中，抵兌法似乎裨益多方：對(duì)受協(xié)方河內(nèi)縣，常被拖欠的浙江協(xié)濟(jì)錢(qián)糧，與應(yīng)解京班柴薪銀兩相抵消；對(duì)河南布政司，免去派人前往浙江督催協(xié)濟(jì)款項(xiàng)———經(jīng)年累月方返的煩苦；對(duì)承協(xié)方浙江省，不必專(zhuān)門(mén)運(yùn)納至河南河內(nèi)縣，協(xié)濟(jì)錢(qián)糧并于本省起運(yùn)錢(qián)糧，一并解送兵部即可；對(duì)兵部，地方應(yīng)解錢(qián)糧數(shù)額則未有變動(dòng)。

但實(shí)際上，抵兌法的受益者往往僅限于受協(xié)方。更重要的是，在明末邊警頻發(fā)的背景下，協(xié)濟(jì)錢(qián)糧若并于京邊錢(qián)糧起運(yùn)，相關(guān)考成的執(zhí)行勢(shì)必較協(xié)濟(jì)更為嚴(yán)苛，難以如協(xié)濟(jì)事項(xiàng)般拖欠、挪借，本省的財(cái)政靈活度將大大降低。而對(duì)兵部而言，河南省河內(nèi)縣的起運(yùn)錢(qián)糧轉(zhuǎn)由浙江省支給，涉及舊有制度的更易，客觀上提高了錢(qián)糧足額收繳的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，全國(guó)各部門(mén)間的協(xié)濟(jì)關(guān)系繁冗錯(cuò)雜，如果皆援引此例貿(mào)然變更，很容易造成制度混亂，增加各方行政負(fù)擔(dān)。萬(wàn)歷三十一年，戶部拒絕保定巡撫的抵兌請(qǐng)求時(shí)即說(shuō)道：“國(guó)朝經(jīng)制，參伍錯(cuò)綜，各省有協(xié)濟(jì)北直之餉，北省之餉遞相流貫，豐歉相資。若止就便抵兌，則倉(cāng)口有遠(yuǎn)近，錢(qián)糧有多寡，經(jīng)賦已定，更改實(shí)難。”③明后期地方政府的行政事務(wù)本就紛擾龐雜，變舊制而行抵兌，很可能置部分省府于困厄之中。

正是顧慮到這些因素，朝廷對(duì)地方政府的抵兌申請(qǐng)不予輕易批準(zhǔn)。如崇禎三年，北直隸涿州經(jīng)兵燹后“村落已多焚掠，大非富饒之舊”，時(shí)任知州李國(guó)俊請(qǐng)求將外省協(xié)濟(jì)銀與京邊銀糧抵兌。但戶部尚書(shū)畢自嚴(yán)則認(rèn)為，抵兌是變通之法而不可長(zhǎng)久實(shí)施，故只同意執(zhí)行兩年，并反對(duì)將這一抵兌事例載入《賦役全書(shū)》。④ 不久后，江西道試御史曾倜援引此例，申請(qǐng)“以襄陽(yáng)之京邊抵各府之協(xié)濟(jì)”，便被朝廷斷然拒絕。⑤可知，中央政府對(duì)抵兌法的批準(zhǔn)十分審慎。一般情況下，只有在不涉及京邊錢(qián)糧，且協(xié)濟(jì)雙方均得其便時(shí)才予允準(zhǔn)。如萬(wàn)歷九年，湖廣巡撫、巡按申請(qǐng)將原來(lái)“荊州協(xié)濟(jì)鄖陽(yáng)，承天府又協(xié)濟(jì)荊州”的項(xiàng)目相抵兌，“一蠲額外之征，一省轉(zhuǎn)輸之費(fèi)”，中央便同意了這一請(qǐng)求。⑥ 抵兌方案，不涉及京邊錢(qián)糧，且協(xié)濟(jì)雙方距離較近，抵兌后彼此負(fù)擔(dān)同時(shí)減輕，故中央政府樂(lè)見(jiàn)其成。

（３）蠲逋與帶征

蠲逋指承協(xié)方遭遇兵禍、自然災(zāi)害，以及幸逢重大皇家慶典時(shí)，皇帝災(zāi)免、恩免協(xié)濟(jì)方逋欠的協(xié)濟(jì)銀。這一措施并非是免除承協(xié)方的協(xié)濟(jì)任務(wù)，而是對(duì)承協(xié)方過(guò)去拖欠的，已經(jīng)很難追征的部分予以蠲免，目的是減輕承協(xié)方負(fù)擔(dān)，避免其舊逋未償而新債又至，提高其后續(xù)協(xié)濟(jì)能力。協(xié)濟(jì)蠲免主要發(fā)生在嘉靖后期至萬(wàn)歷前中期，除非地方遇重大災(zāi)害，或確系逃亡貧戶拖欠以至無(wú)法追償而予以全免外，⑦一般是蠲免二、三年以前的逋欠款項(xiàng)，近幾年的逋項(xiàng)則仍需追征。如嘉靖四十二年，兵部覆順天都御史徐紳：“各州縣協(xié)濟(jì)驛遞銀逋欠數(shù)多，宜令天下自三十八年（１５５９）以前應(yīng)扣解者，姑與蠲除。其三十九年（１５６０）至四十一年（１５６１），系小民逋負(fù)者免之，系所司侵匿者追治。”①這一逋欠方案為：嘉靖三十八年以前的逋欠協(xié)濟(jì)銀全部蠲免，三十九年至四十一年之逋負(fù)，若小民拖欠則免，官吏侵吞則追治。再如萬(wàn)歷六年，朝廷免去萬(wàn)歷三年以前江西逋欠北方諸府的協(xié)濟(jì)銀，四年、五年的逋欠追解七分，余三分存留地方作燒造瓷器、紙張用，六年以后協(xié)濟(jì)銀永減三分，以為定例，不允逋欠。②

萬(wàn)歷后期以降，中央與地方各級(jí)政府財(cái)政匱乏，協(xié)濟(jì)蠲免條件越發(fā)苛刻，逋欠錢(qián)糧遂多改以帶征形式追償。如萬(wàn)歷三十年，兵部規(guī)定逋欠保定府的各方協(xié)濟(jì)銀，均“定限三十一年帶征六分，三十二年帶征四分，先后相兼，依期起解”。③ 萬(wàn)歷三十八年，逋欠宣府協(xié)濟(jì)銀，“其在三年之內(nèi)者嚴(yán)立限期，務(wù)令盡數(shù)完解，在三十五年（１６０７）以前者，每年帶征二分，如完不及數(shù)，解不如期者，照京糧事例參處”。④ 這一措施將過(guò)往逋欠之銀分成多份，再并入各年應(yīng)納協(xié)濟(jì)銀中，分多年完成，可以適當(dāng)減輕承協(xié)方的逋欠負(fù)擔(dān)以及經(jīng)管協(xié)濟(jì)官吏的考核壓力。

總之，明后期政府治理協(xié)濟(jì)逋欠的措施，關(guān)注到了協(xié)濟(jì)運(yùn)作中設(shè)計(jì)、實(shí)行、監(jiān)督、調(diào)適的各個(gè)環(huán)節(jié)，在一定程度上確實(shí)避免了嚴(yán)重的協(xié)濟(jì)逋欠問(wèn)題，總體強(qiáng)化了晚明國(guó)家財(cái)政資金調(diào)配、轉(zhuǎn)移的能力。

四、結(jié)論

總的來(lái)說(shuō)，協(xié)濟(jì)制度幾乎覆蓋了明代中央到地方的各個(gè)財(cái)政部門(mén)，并在實(shí)踐中逐漸走向成熟、穩(wěn)定，在整個(gè)明代財(cái)政體系中發(fā)揮著重要作用：其一，協(xié)濟(jì)制度對(duì)國(guó)家統(tǒng)治疆域內(nèi)，各區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡狀況進(jìn)行了有效調(diào)整，切實(shí)保障了部分財(cái)政匱乏部門(mén)的必要財(cái)政支出，是明代國(guó)家解決一統(tǒng)體制下地方治理差異性難題的一種嘗試；其二，臨時(shí)性協(xié)濟(jì)的出現(xiàn)，適應(yīng)了明后期各級(jí)政府財(cái)政匱乏，以及中央財(cái)權(quán)逐漸分割的趨勢(shì)，作為國(guó)家應(yīng)急財(cái)政的關(guān)鍵組成部分，有力增強(qiáng)了明政府對(duì)非常規(guī)性治理風(fēng)險(xiǎn)的防范能力；其三，原本在明代財(cái)政會(huì)計(jì)中，存留、羨余作為地方財(cái)政，由地方政府支配，然而通過(guò)協(xié)濟(jì)運(yùn)作，中央得以在“酌盈劑虛”的名義下對(duì)國(guó)家財(cái)政進(jìn)行再分配，提高了明代國(guó)家的財(cái)政集權(quán)水平。這導(dǎo)致地方財(cái)政體系始終處于相對(duì)脆弱的狀態(tài)，難以應(yīng)對(duì)地方性突發(fā)事件，也在某種程度上解釋了明末地方軍事力量面對(duì)各地起義軍與清軍為何如此衰弱。

總之，明代“量入為出”的財(cái)政體系決定了各級(jí)政府預(yù)算、支出的定額化特征，從而導(dǎo)致政府財(cái)政體制不夠靈活，抗風(fēng)險(xiǎn)能力低下。在這種財(cái)政體系下，協(xié)濟(jì)政策在一定程度上緩解各部門(mén)的財(cái)政收支矛盾，避免財(cái)政體制過(guò)分僵化。明清鼎革，協(xié)濟(jì)政策為清政府所借鑒，建立了一套更為完備的“協(xié)餉”制度，不管對(duì)承平之時(shí)的酌盈劑虛，抑或非常時(shí)期的軍需籌措均發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。⑤致謝：感謝陳時(shí)龍、趙現(xiàn)海、解揚(yáng)、夏強(qiáng)對(duì)本文的指導(dǎo)。

作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)歷史學(xué)院

責(zé)任編輯：黃曉軍