王變英

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，北京 100054）

一、引言

二戰(zhàn)后，歐洲各國建立起保障全體人民、涵蓋各個領(lǐng)域的福利制度體系。二十世紀(jì)六十年代福利國家制度迅速發(fā)展，西方各主要資本主義國家相繼宣布成為福利國家，并在之后的二十年間里經(jīng)歷了福利制度的黃金時期。北歐各國力圖通過福利制度使所有人能達(dá)到中產(chǎn)階級的生活水平，并且福利政策涵蓋了一個人從出生到死亡的所有時期，“從搖籃到墳?zāi)埂钡谋Ｕ峡梢允谷w人民得以應(yīng)對失業(yè)、疾病、衰老等問題。福利制度的發(fā)展緩和了階級矛盾、維護(hù)了社會穩(wěn)定、促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而1970 年后，由于西方各國經(jīng)濟(jì)放緩、失業(yè)率高和人口老齡化等問題，福利制度的發(fā)展出現(xiàn)了各種弊端。高福利使政府的負(fù)擔(dān)越來越重，社會貧富差距擴(kuò)大，影響了社會公平，福利制度的可持續(xù)性遭到質(zhì)疑。張嚴(yán)（2019）認(rèn)為福利國家制度隨著西方社會領(lǐng)域危機(jī)重重而陷入左右為難的困境之中，一系列西方社會病癥以極端的形式反映了資本主義福利國家的內(nèi)在悖論［］，福利制度在資本主義危機(jī)中產(chǎn)生，為了解決危機(jī)而存在，但又不能與資本主義共存。戴心睿（2021）分析了制度表層福利下所暗含的資本主義貧富分化、社會失調(diào)等原生性危機(jī)，指出福利國家制度雖然在一定程度上為公民提供了社會保障，但究其根本仍舊是處于資本主義私有制和雇傭勞動制的大框架之下的局部改良措施，并不能從根本上解決其內(nèi)生性矛盾［］。劉倩（2016）對福利國家理念政策的緣起機(jī)理和制度抉擇進(jìn)行了分析，指出福利政策的兩難決擇［］。近年來許多國家開始對福利制度進(jìn)行改革，其福利制度的發(fā)展歷程也給我國社會保障制度的發(fā)展提供了借鑒。

二、福利制度的產(chǎn)生和理論淵源

1929 至1933 年間，資本主義世界經(jīng)歷了“經(jīng)濟(jì)大蕭條”。這一危機(jī)是歷史上罕見的周期長、范圍廣、破壞性大的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，造成了史無前例的大規(guī)模失業(yè)、通貨膨脹、股市暴跌等現(xiàn)象。1942 年，英國貝弗里奇起草了著名的《貝弗里奇報告》，對英國之前的社會保障制度存在的問題進(jìn)行了反思，并為之后的社會保障的方向進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)劃?！敦惛ダ锲鎴蟾妗肥俏鞣礁＠贫犬a(chǎn)生的基礎(chǔ)，其制度理念和原則為福利國家的確立提供了方法和制度框架，對福利國家制度的建立和發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

福利制度的產(chǎn)生以凱恩斯主義和新歷史學(xué)派為理論基礎(chǔ)。凱恩斯主義對福利制度的產(chǎn)生有很大影響。19世紀(jì)30 年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使得占統(tǒng)治地位的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)逐漸衰落，凱恩斯的理論影響越來越大。在經(jīng)濟(jì)蕭條的情況下，凱恩斯認(rèn)為總需求是小于總供給的，需要解決的是有效需求不足的問題。凱恩斯主張政府通過貨幣政策和財政政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)，刺激需求以達(dá)到充分就業(yè)。在世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)后的很長一段時間內(nèi)，社會保障制度的理論基礎(chǔ)就是凱恩斯的國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論。其在許多資本主義國家的經(jīng)濟(jì)管理政策中發(fā)揮著重要影響，美國羅斯福新政的很多措施都是來源于凱恩斯理論。

德國的新歷史學(xué)派也和社會保障制度有著密切的聯(lián)系。新歷史學(xué)派的觀點(diǎn)主要有:第一，強(qiáng)調(diào)道德和法律對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性作用，認(rèn)為國家對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有重要作用，國家應(yīng)該擔(dān)負(fù)促進(jìn)文化發(fā)展和增進(jìn)社會福利的責(zé)任；第二，認(rèn)為國民經(jīng)濟(jì)學(xué)是介于應(yīng)用自然科學(xué)和比它更重要的精神科學(xué)之間的一門科學(xué)；第三，從道德心理出發(fā)考察研究歷史資料，宣揚(yáng)國家的超階級性，鼓吹階級調(diào)和自上而下的社會改良。新歷史學(xué)派的思想對德國的社會政策產(chǎn)生了很大的影響，建立了有關(guān)疾病、老年和工傷三個方面的社會保障制度。

三、西方國家福利制度危機(jī)的表現(xiàn)

二戰(zhàn)后福利制度體系在西方普遍推行，在穩(wěn)定西方社會秩序和鞏固資本主義制度方面發(fā)揮了重要作用［1］，保證了生產(chǎn)的活力和市場繁榮。然而20 世紀(jì)70 年代以后，西方社會出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)衰退、貧富分化等等危機(jī)，資本主義福利國家陷入了困境。福利體系的作用逐漸消退，高水平的福利開支難以繼續(xù)推行，解救了資本主義危機(jī)的福利制度自身遇到了危機(jī)。隨著福利制度陷入困境，相關(guān)社會危機(jī)也逐漸顯現(xiàn)。

（一）公平與效率失衡

福利制度使懶惰思想滋生，一些個體喪失了進(jìn)取和獨(dú)立的精神。它使得勞動者和不參加勞動的人之間的收入差距縮小，很多人喪失了參加工作的積極性，只是依靠福利體系而生存。福利國家可以分為統(tǒng)和主義體制、自由主義體制和社會民主主義體制。不同的福利模式面臨的問題也不盡相同。以德國為代表的統(tǒng)合主義體制出現(xiàn)人口老齡化帶來的勞動力短缺與失業(yè)之間的矛盾，有穩(wěn)定工作的人員和沒有工作人員之間的分化嚴(yán)重。無工作人員進(jìn)入工作存在著困難，導(dǎo)致一方面存在著勞動力短缺，而另一方面又有很多人長期失業(yè)依靠福利體系生存。以英美為代表的自由主義體制很難保證社會的公平，由于福利制度過于注重效率而忽略了公平，使得社會的不平等程度加深［1］。以瑞典為代表的社會民主主義體制面臨著福利分配的難題。瑞典的高福利體制吸引了大量的移民群體，由于移民使人口結(jié)構(gòu)改變，造成了福利分配的困難。歐債危機(jī)使福利下降，一些移民長期失業(yè)給社會帶來了很大的安全問題。

（二）貧富差距擴(kuò)大與社會失調(diào)

2010 年美國福利開支的10%給了收入最高的10%的家庭，收入墊底的20%的家庭只得到了32%的福利開支［］?？梢娒绹母＠_支并沒有流向最需要資助的人群，因此福利制度并沒有保證社會的公平正義反而增加了社會的貧富分化。由于資本主義制度的生產(chǎn)方式最終不可避免的會導(dǎo)致貧富和階級的分化，而福利制度是在已經(jīng)不平等的社會之上建立的，作為資本主義發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物的福利制度并不能改善貧富差距。伴隨貧富差距的擴(kuò)大，西方社會中產(chǎn)階級衰落。美國的中產(chǎn)階級在逐漸萎縮，美國中等收入家庭占所有家庭的比例從1971 年的61%逐漸下降，而低收入和高收入家庭的比例卻逐漸增加。貧富差距的擴(kuò)大越來越顯著，并且其他西方國家也出現(xiàn)了中產(chǎn)階級萎縮的情況。中產(chǎn)階級是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的中堅力量，而中產(chǎn)階級的萎縮無疑是西方福利國家要面對的重大難題。收入分配的不平等和中產(chǎn)階級的衰落也使社會流動性減弱，階級固化嚴(yán)重。

（三）政府財政負(fù)擔(dān)過重

福利制度也造成了國家的財政赤字問題，由于政府的福利開支經(jīng)常大于其收入，造成了政府的巨額財政赤字。1988 年，丹麥的凈外債達(dá)到全國GDP 的三分之一以上，瑞典和挪威凈外債占GDP 約五分之一。1993 年瑞典的國家債務(wù)達(dá)到了國民生產(chǎn)總值的五分之四左右。歐洲各國的財政面臨重大壓力，高福利制度遭遇巨大挑戰(zhàn)。面對過重的財政負(fù)擔(dān)政府不得不大量發(fā)行國債，導(dǎo)致了通貨膨脹的加劇并進(jìn)一步造成了經(jīng)濟(jì)困難。1980 年和1981 年瑞典的實際通脹率分別高達(dá)13.7%和12.1%。通脹導(dǎo)致居民的實際收入水平下降，人民生活和生產(chǎn)經(jīng)營受到嚴(yán)重影響，資源配置扭曲，社會矛盾不斷激化。

（四）官僚主義傾向化嚴(yán)重

增大的福利支出使福利國家的官僚主義趨向嚴(yán)重。在自由市場經(jīng)濟(jì)中，市場可以配置資源，政府在沒有實行社會福利措施前的社會職能是很小的。而在福利國家，政府的社會職能增多，官僚主義就越來越嚴(yán)重。由于福利開支的項目繁多，因此也需要大量的人員來安排好福利的開支。這造成了效率的低下和官僚主義的蔓延。英國的公費(fèi)醫(yī)療的低效率非常出名。在公民看來，他們承擔(dān)了納稅責(zé)任就理應(yīng)享受醫(yī)療福利，他們享受的醫(yī)療福利是自己繳納的稅來承擔(dān)的。而在主管的官員看來，公民是醫(yī)療福利的接受者，政府是醫(yī)療福利的饋贈方。公民承擔(dān)了納稅責(zé)任卻不能享受到良好的服務(wù)質(zhì)量，這造成了公民的社會心理上的負(fù)面作用。

四、西方國家福利制度的內(nèi)在悖論

(一)資本主義存續(xù)的必然

福利制度的提出是資本主義存續(xù)下去的必然。福利制度提出時，資本主義已經(jīng)發(fā)展到了壟斷資本主義階段，資本主義趨向于集中的天性根源于私人所有產(chǎn)權(quán)制度。私人所有產(chǎn)權(quán)制度雖然解決了生產(chǎn)的效率問題，卻不能解決分配的實質(zhì)公平問題。從而導(dǎo)致了資本主義生產(chǎn)的效率越高，社會財富越集中在少數(shù)人手中，貧富差距也就越大。在資本主義的分配制度下，資本成為財富分配的決定因素，雖然勞動者創(chuàng)造了一切社會財富，但是卻不能憑借勞動來解決自身福利問題。因為勞動者的勞動越多，貧富差距也就越大，勞動者相對于資本家就越貧困。福利制度的產(chǎn)生可以很好的解決資本主義私人所有產(chǎn)權(quán)制度造成的分配不公平的問題，通過福利制度可以將財富進(jìn)行再分配，減少初次分配中的不合理情況，從而減少和控制社會矛盾與經(jīng)濟(jì)危機(jī)。因此福利制度是資本主義國家必不可少的重要的政策工具，只要資本主義制度存在福利制度也必然伴隨其始終。

（二）資本主義存續(xù)的無奈

福利制度雖然是資本主義存續(xù)下去的必然，但也是資本主義的無奈之選。因為福利制度并不能從根本上解決資本主義制度的內(nèi)在矛盾，只能在一定程度上起調(diào)節(jié)作用。隨著資本主義制度矛盾的積累，福利制度本身也將出現(xiàn)危機(jī)。德國法蘭克福學(xué)派的杰出代表克勞斯奧菲認(rèn)為福利制度并不是解決資本主義制度內(nèi)在矛盾的完美工具，其本質(zhì)是危機(jī)管理的危機(jī)。奧菲認(rèn)為資本主義社會由政治、經(jīng)濟(jì)、規(guī)范三個子系統(tǒng)構(gòu)成，三個子系統(tǒng)之間應(yīng)該保持平衡。而經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)在運(yùn)行過程中的矛盾不斷累積最終會出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，所以需要政治子系統(tǒng)和規(guī)范子系統(tǒng)對其進(jìn)行修復(fù)和維持，這也就是福利制度的作用。福利制度通過國家對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，來修復(fù)資本主義制度中的問題。但是福利國家是以非商品化為特征的，它通過稅收從經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)中吸收資源，破壞了商品化的運(yùn)作，這與經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)的交換原則是相悖的。福利制度要發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用就會影響資本主義經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)的內(nèi)部機(jī)制，產(chǎn)生一種對資本主義本身有害的危機(jī)，即危機(jī)管理的危機(jī)。因此福利制度并不能解決資本主義制度的內(nèi)在矛盾，但廢除福利制度也是不可能的，這就是福利國家面臨的“奧菲悖論”。

五、福利制度危機(jī)給我們的啟示

（一）處理好公平與效率的關(guān)系

十一屆三中全會以前，我國處理公平與效率的關(guān)系時，總是傾向于超越生產(chǎn)力的發(fā)展水平。只追求公平而忽略了效率，追求結(jié)果完全均等反而也是一種不公平。十一屆三中全會以后，我國在處理公平與效率的關(guān)系上有了轉(zhuǎn)變。發(fā)達(dá)國家福利制度危機(jī)提示我們，一個國家的福利情況應(yīng)該和國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，不能超出生產(chǎn)力的發(fā)展水平，不應(yīng)犧牲效率。好的福利制度應(yīng)該兼顧公平與效率，既能夠照顧到弱勢群體，給人們提供基本的生活保障，也能夠調(diào)動人們參加工作的積極性，保持市場的活力。

我們既需要保證效率的形式平等，也需要實質(zhì)上的平等。因此，既需要避免地方保護(hù)主義、特權(quán)等的干擾，也要肯定市場機(jī)制的作用。要注重對農(nóng)村等偏遠(yuǎn)和貧困地區(qū)的福利支持，還有城市非國有部門等需要政府支持的部門。在市場可調(diào)節(jié)的范圍內(nèi)，充分發(fā)揮市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，保障平等競爭和市場效率。在市場可調(diào)節(jié)的范圍之外，又必須運(yùn)用社會保障制度、社會福利等措施來保障實質(zhì)性的平等，以維護(hù)社會穩(wěn)定和促進(jìn)社會公平。兩種平等，一種保證市場效率，一種保證社會穩(wěn)定。

（二）提高勞動者就業(yè)水平

就業(yè)是個人獲得生活基本保障的途徑，也是國家稅收的重要來源。因此，提高勞動者的就業(yè)水平是我國社會保障制度中非常重要的部分。在當(dāng)前我國大學(xué)生就業(yè)狀況嚴(yán)峻的形勢下，我國應(yīng)該調(diào)動各種力量改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和擴(kuò)大就業(yè)需求。通過加大政府投資和支持自主創(chuàng)業(yè)，努力改善我國的就業(yè)環(huán)境。同時對下崗人員進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，幫助下崗人員提高就業(yè)競爭力，扶持弱勢群體進(jìn)行就業(yè)，提高我國國民的就業(yè)水平［］。此外，還應(yīng)大力營造有利于企業(yè)發(fā)展的環(huán)境，增加用工需求，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會。

（三）防止官僚主義傾向

由于福利體系的龐大，要完善福利體系、防止官僚主義傾向并把社會福利落實到實處，就需要引入競爭機(jī)制和加強(qiáng)法治監(jiān)管。瑞典的養(yǎng)老金制度適當(dāng)?shù)囊肓烁偁帣C(jī)制［］，提高了福利制度的效率。瑞典允許民營化的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)入福利制度，隨著這些機(jī)構(gòu)的增加，適當(dāng)?shù)母偁幉粌H緩解了政府的財政壓力，也給公民提供了更好的服務(wù)。除引入競爭機(jī)制外，還應(yīng)加強(qiáng)對相關(guān)權(quán)力的監(jiān)管。有了權(quán)力就會產(chǎn)生腐敗，而有效的監(jiān)督機(jī)制是防止官僚主義的重要途徑。我國應(yīng)建立健全相關(guān)的法律制度，規(guī)范行政人員的行為。把公眾納入監(jiān)督體制，建立群眾監(jiān)督平臺，并進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，遏制官僚主義傾向。

（四）循序漸進(jìn)提高我國社會保障水平

建立完善的社會保障制度需要循序漸進(jìn)。歐洲的福利體制經(jīng)過了長期的發(fā)展和不斷的改革，其保障的人群逐漸擴(kuò)大并全面，保障水平也是從低水平到高水平逐漸提高的。從歐洲福利體系的發(fā)展過程中，我們知道社會保障的水平要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，并且根據(jù)現(xiàn)實情況及時進(jìn)行調(diào)整。如果福利開支大于收入，會增大財政負(fù)擔(dān)，造成經(jīng)濟(jì)下滑。對于我們中國而言，福利制度不可能一蹴而就。我們要從西方社會福利制度中吸取經(jīng)驗。針對我國人數(shù)眾多的基本情況，量力而行，逐步完善和發(fā)展福利制度，使之不斷適應(yīng)現(xiàn)實社會，實現(xiàn)自我的良性發(fā)展。與其他國家相比，我國的社會保障制度還有待完善。我國應(yīng)加大對福利保障的財政投入，逐步完善我國的福利制度