關(guān)鍵詞：公權(quán)合規(guī)；企業(yè)合規(guī)；監(jiān)察監(jiān)督；合規(guī)管理；合規(guī)激勵(lì)

在中國法學(xué)界合規(guī)研究空前繁榮的同時(shí)，“公權(quán)合規(guī)”概念被適時(shí)地提出并走向前臺(tái)。本著深入推進(jìn)國家反腐敗事業(yè)的目的，公權(quán)合規(guī)理論要求對(duì)現(xiàn)有國家監(jiān)察制度乃至整個(gè)黨和國家監(jiān)督體系進(jìn)行重塑，認(rèn)為國家監(jiān)察體制改革對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)范圍與監(jiān)督途徑的設(shè)計(jì)不當(dāng)。在重構(gòu)國家監(jiān)察制度的基礎(chǔ)上，公權(quán)合規(guī)理論試圖移植企業(yè)合規(guī)理論進(jìn)入國家機(jī)構(gòu)組織體系之中，將企業(yè)中合規(guī)部門的角色賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)。具體來說，監(jiān)察機(jī)關(guān)享有對(duì)一切公權(quán)組織建立權(quán)力清單并且督促這些機(jī)關(guān)自行擬定“合規(guī)計(jì)劃”的權(quán)力，從而可以對(duì)所有公權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施全面監(jiān)督。③就我國目前的改革情況來看，無論是檢察機(jī)關(guān)適用的合規(guī)，還是行政監(jiān)管機(jī)關(guān)或者行業(yè)協(xié)會(huì)開展的行政合規(guī)，其效力都僅局限于企業(yè)場(chǎng)域。因此，公權(quán)合規(guī)理論欲要超出企業(yè)主體將企業(yè)合規(guī)制度移植至國家制度體系中，必然要在理論上經(jīng)受住必要性與可行性的檢驗(yàn)。

本文認(rèn)為，公權(quán)合規(guī)理論存有本體論、認(rèn)識(shí)論和運(yùn)行論三個(gè)層面的缺失。首先，從本質(zhì)來說，公權(quán)合規(guī)的意涵模糊。“規(guī)”如指“法”，那么公權(quán)機(jī)關(guān)依法行政乃是應(yīng)然之理，“規(guī)”如指法外之規(guī)，其存在的必要性和正當(dāng)性存疑。其次，公權(quán)合規(guī)理論對(duì)國家監(jiān)督權(quán)力配置原則認(rèn)識(shí)有誤。公權(quán)合規(guī)理論希冀實(shí)現(xiàn)一種由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的公共機(jī)構(gòu)腐敗治理合規(guī)路徑。遺憾的是，公權(quán)合規(guī)理論并沒有正確理解2018年憲法修改后國家監(jiān)督權(quán)配置的總體邏輯，所以其后續(xù)設(shè)計(jì)違背了憲法原旨，突破了目前黨和國家監(jiān)督體系，沖擊了憲法所確立的功能性權(quán)力分工結(jié)構(gòu)。最后，在運(yùn)行論層面，公權(quán)合規(guī)理論盲目將合規(guī)管理和合規(guī)激勵(lì)代入到國家機(jī)構(gòu)組織體系和權(quán)責(zé)體系中，然而企業(yè)合規(guī)的制度邏輯并不適于國家機(jī)構(gòu)組織體系，這導(dǎo)致了公權(quán)合規(guī)所設(shè)計(jì)出的理論模型成為了不切實(shí)際的空中樓閣。下文將就上述三個(gè)論點(diǎn)分別展開論述，以求教于方家。

一、本體論反思：公權(quán)合規(guī)的意涵模糊

合規(guī)所處的不同的場(chǎng)合會(huì)導(dǎo)致其所期求目標(biāo)價(jià)值的差異化。在公權(quán)合規(guī)理論分析中，相關(guān)作者多次提到了“合規(guī)性”這一說法，這不禁引人發(fā)問：在依法治國的框架下，權(quán)力只需要在法治軌道上運(yùn)行，既然公權(quán)力都已經(jīng)合法了，為何要徒增煩惱地去合規(guī)？這里所說的公權(quán)合規(guī)中的“規(guī)”到底是什么？事實(shí)上，在企業(yè)合規(guī)改革的初期，我國很多法學(xué)界的人士也持有相似觀點(diǎn)，他們認(rèn)為合規(guī)就是合法，二者并沒有什么本質(zhì)區(qū)別。企業(yè)遵守公司各項(xiàng)規(guī)章制度的行為既然是合規(guī)的，那么當(dāng)然是合法的。而早在我國企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)之前，就有域外研究者質(zhì)疑道，“每個(gè)人都在談?wù)摵弦?guī)，就好像合規(guī)并不是法律的一個(gè)部分，而是與之并列的新規(guī)則領(lǐng)域”。很顯然合規(guī)與合法不是兩個(gè)非此即彼的概念，但根據(jù)適用主體的不同來厘清二者之間的關(guān)系十分必要，對(duì)其間差異的理解也是區(qū)分企業(yè)合規(guī)與公權(quán)合規(guī)的關(guān)鍵。

（一）企業(yè)合規(guī)的本質(zhì)

在企業(yè)合規(guī)中，合規(guī)與合法是一種包容關(guān)系，前者包含了后者。對(duì)于企業(yè)合規(guī)中的“規(guī)”是什么的問題，陳瑞華指出廣義的“規(guī)”有四層含義：第一層是所有具有法律淵源效力的國家法律法規(guī)：第二層是商業(yè)慣例，既包括行業(yè)行為準(zhǔn)則，也包括不成文的商業(yè)習(xí)慣和倫理：第三層是以公司章程為代表的公司內(nèi)部規(guī)章制度：第四層是國際組織條約。也有學(xué)者將合規(guī)分為三個(gè)維度：第一個(gè)維度是行為規(guī)范，即企業(yè)及其員工需要遵守的外部法律法規(guī)與公司內(nèi)部規(guī)范：第二個(gè)是實(shí)施性規(guī)范，企業(yè)為落實(shí)前述行為規(guī)范而制定的內(nèi)部流程、準(zhǔn)則，是公司合規(guī)與行為規(guī)范之間的連接性規(guī)范：第三是組織性規(guī)范，解決的是企業(yè)如何通過組織設(shè)置、權(quán)責(zé)分配來實(shí)現(xiàn)合規(guī)的問題。不論采取何種分類方法都可以輕而易舉地看出，合規(guī)之“規(guī)”所指涉的規(guī)范種類、數(shù)量遠(yuǎn)比一般意義上的法律法規(guī)要寬泛得多。企業(yè)遵守和服從的“規(guī)”是多方面的，包含企業(yè)組織外部和內(nèi)部的多項(xiàng)規(guī)則。

企業(yè)合規(guī)包含了合法，但不止而超脫于合法。企業(yè)合法更多表現(xiàn)出一種靜態(tài)形式，是企業(yè)對(duì)于既有法律規(guī)范的遵守。按照文義理解，顧名思義，合規(guī)（Compliance）就是服從“規(guī)”的意思。合規(guī)要求企業(yè)及其內(nèi)部成員在國家法律法規(guī)所劃定的企業(yè)自治空間中，能夠遵守正式法律規(guī)則和規(guī)則執(zhí)行機(jī)制外由相應(yīng)社會(huì)主體生成的商業(yè)倫理規(guī)則或者其他社會(huì)責(zé)任等正向價(jià)值規(guī)范，有學(xué)者十分形象地將此形容為：合規(guī)與正直（integrity）。從源頭來說，“合規(guī)”概念誕生自“公司社會(huì)責(zé)任”（CSR）背景之下，是第一代公司社會(huì)責(zé)任的產(chǎn)物。公司社會(huì)責(zé)任理論要求企業(yè)超越把利潤作為唯一目標(biāo)的傳統(tǒng)觀念，加強(qiáng)企業(yè)對(duì)人的價(jià)值的關(guān)注和對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)。隨著企業(yè)社會(huì)責(zé)任逐步走向制度化，企業(yè)合規(guī)成為了企業(yè)在“外法”和“內(nèi)規(guī)”之間進(jìn)行調(diào)適的手段以及其尋求公私協(xié)同治理的理想圖景，這是一種“軟法”治理的傾向。合規(guī)在大多數(shù)時(shí)候并非一種強(qiáng)制性義務(wù)。但在協(xié)同治理的背景之下，企業(yè)不僅應(yīng)對(duì)自身課以一定道德義務(wù)，而且應(yīng)將部分外部法律規(guī)范內(nèi)化為內(nèi)部規(guī)范，從而使本屬于國家法律規(guī)定的強(qiáng)制義務(wù)轉(zhuǎn)化為公司內(nèi)部規(guī)范義務(wù)，這樣一來企業(yè)遵守的規(guī)范外延也就從“法”擴(kuò)展至“規(guī)”。相應(yīng)的監(jiān)管部門則應(yīng)通過建立穿透式和立體化的監(jiān)督體系來打通合規(guī)運(yùn)行機(jī)制，激勵(lì)企業(yè)建立一套符合其在政治和社會(huì)生活中角色的合規(guī)管理體系，使企業(yè)每一個(gè)部門和每一個(gè)員工都成為合規(guī)體系下的一員。最終企業(yè)合規(guī)的目的是通過企業(yè)的制度革新來促進(jìn)企業(yè)善治。

（二）公權(quán)合規(guī)本質(zhì)是公權(quán)合法的另類呈現(xiàn)

合規(guī)的獨(dú)特性既在于其以企業(yè)為主體，又在于企業(yè)與合規(guī)之間碰撞出的美妙火花，然而當(dāng)合規(guī)之主體被置換為公權(quán)機(jī)關(guān)時(shí)，合規(guī)制度是否能發(fā)揮出在企業(yè)中的同等作用，這個(gè)問題需要畫一個(gè)大大的問號(hào)。就國家機(jī)關(guān)來說，在現(xiàn)有的法律體系外還需要有其他的“規(guī)”去遵守嗎？公權(quán)合規(guī)理論對(duì)于這個(gè)問題持肯定答案，認(rèn)為公權(quán)合規(guī)之“規(guī)”包括黨內(nèi)法規(guī)和國家立法，權(quán)力清單制度則扮演著企業(yè)合規(guī)中的合規(guī)計(jì)劃的角色。根據(jù)相關(guān)論斷，公權(quán)合規(guī)理論認(rèn)為權(quán)力清單的運(yùn)行以及監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于權(quán)力清單的審查對(duì)反腐敗治理有著舉足輕重的作用，要求監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行“公權(quán)勘界”，責(zé)成其他國家機(jī)關(guān)依法擬定明確而具體的權(quán)力清單，提交監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行合規(guī)審查后，再交由其他國家機(jī)關(guān)依規(guī)行使。暫且將這種做法的可行性放在一邊，單就權(quán)力清單制度來看其本身就難以承載這種期許，所以公權(quán)合規(guī)理論的沙盤推演最終也難以落到實(shí)處。

首先，企業(yè)合規(guī)的本質(zhì)在于以企業(yè)為中心的公私協(xié)同治理，在確定企業(yè)自治的基礎(chǔ)上突出企業(yè)對(duì)國家法律制度的合理回應(yīng)，這反映出了現(xiàn)代“回應(yīng)型法”規(guī)制理念在企業(yè)領(lǐng)域的“開花結(jié)果”。在企業(yè)內(nèi)部，作為“公司治理憲章”的公司章程不僅是公司設(shè)立的必備條件，而且是公司自治精神的主要體現(xiàn)和真實(shí)寫照，與公司章程一道作為合規(guī)審查條件的合規(guī)體系建設(shè)方案和年度報(bào)告也是公司自治的產(chǎn)物。在外部的合規(guī)激勵(lì)下，作為獨(dú)立組織體的公司運(yùn)作依賴于各個(gè)部門相互之間的分工協(xié)作。坦白來講，盡管有外部激勵(lì)性質(zhì)的法律規(guī)范存在，但合規(guī)最多也只能是企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行的法律義務(wù)，不僅無法與制裁劃等號(hào)，而且企業(yè)合規(guī)管理與否完全由企業(yè)自身決定。然而，在公權(quán)合規(guī)理論中，監(jiān)察委員會(huì)與其他國家機(jī)關(guān)之間卻呈現(xiàn)出“壓制型”法律關(guān)系。在通過權(quán)力清單完成“曬權(quán)”的權(quán)力公開過程后，國家機(jī)關(guān)“依清單行權(quán)”只是一種“履行承諾的行為”，這與自治理念相去甚遠(yuǎn)。況且，在民主集中制的組織原則下國家機(jī)關(guān)產(chǎn)生的根本宗旨在于為人民服務(wù)，這與企業(yè)在滿足盈利的大前提下兼顧一定社會(huì)責(zé)任的合規(guī)目標(biāo)也有著本質(zhì)不同。

在法律效力層面，作為公權(quán)合規(guī)之“規(guī)”的權(quán)力清單與企業(yè)合規(guī)之“規(guī)”也并不相同。合規(guī)考察之原意在于甄別和評(píng)價(jià)組織體規(guī)范的良善與否，然而從本質(zhì)來看，權(quán)力清單不是一個(gè)獨(dú)立的法學(xué)范疇，也并非國家機(jī)關(guān)執(zhí)行和適用法的新型形式?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”，可見推出權(quán)力清單之目的在于信息公開，“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”這一政策構(gòu)成權(quán)力清單制度的生成邏輯。由此可見，權(quán)力清單只是現(xiàn)有法律體系中的法律、法規(guī)和規(guī)章的理念、原則和規(guī)則的現(xiàn)實(shí)性呈現(xiàn)，這種規(guī)范形式并非公權(quán)力的來源，其本身對(duì)于公權(quán)組織體和組織成員并無法律效力，當(dāng)然也起不到公權(quán)合規(guī)理論所要求的削權(quán)作用。然而企業(yè)合規(guī)之“規(guī)”中企業(yè)所遵循的法律是具備強(qiáng)制力的國家法律法規(guī)。此外，國家機(jī)關(guān)所“曬”出的清單不僅起不到企業(yè)章程那樣的組織規(guī)范作用，因?yàn)槠鋬?nèi)容體現(xiàn)不出組織形式、組織結(jié)構(gòu)等規(guī)范設(shè)定，充其量只是“復(fù)制”相應(yīng)法律關(guān)于組織職權(quán)配置的內(nèi)容，而且也并非合規(guī)體系建設(shè)方案那種公司章程下具有規(guī)范效力次位階規(guī)范文件。因?yàn)榍鍐伪旧硇Я用娴摹跋忍觳蛔恪保珯?quán)機(jī)關(guān)很難在這種框架下再去創(chuàng)設(shè)一套類似于企業(yè)全流程合規(guī)管理的機(jī)制。職是之故，看似別具一格的公權(quán)合規(guī)只不過是蒙上了一層合規(guī)的“面紗”，無論呈現(xiàn)出何種表現(xiàn)形式都難逃合法之實(shí)質(zhì)，從本質(zhì)上講，公權(quán)合規(guī)只是公權(quán)合法的另類呈現(xiàn)，這種概念上的轉(zhuǎn)化并無必要。

二、認(rèn)識(shí)論反思：公權(quán)合規(guī)有悖國家監(jiān)督權(quán)力配置原則

國家監(jiān)察體制改革實(shí)質(zhì)上是國家監(jiān)督權(quán)重新配置的外在表現(xiàn)形式，機(jī)構(gòu)與職能的整合乃是改革的主要方法論，監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察權(quán)由此過程產(chǎn)生。公權(quán)合規(guī)理論對(duì)2018年憲法修改和《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）出臺(tái)后監(jiān)察委員會(huì)“國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”的機(jī)構(gòu)定位和“對(duì)人監(jiān)督”的職權(quán)定性提出了批評(píng)。鑒此，公權(quán)合規(guī)理論一方面主張“監(jiān)察委員會(huì)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)”，另一方面提出“監(jiān)察權(quán)是國家獨(dú)立監(jiān)督權(quán)”，進(jìn)而要求將監(jiān)察監(jiān)督的范圍擴(kuò)展到國家權(quán)力運(yùn)行過程。本文認(rèn)為，這種主張并未尊重我國憲法文本對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的原旨性定位，罔顧憲法文本中“監(jiān)察”與“監(jiān)督”話語分疏，有違憲法分工制衡的權(quán)力配置原則。本章將首先從憲法文本出發(fā)，對(duì)其中監(jiān)督條款進(jìn)行體系梳理，從原旨主義的角度出發(fā)探尋監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法定位以及監(jiān)察監(jiān)督的邏輯指向，最后再來論證賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)立法監(jiān)督職權(quán)是不合實(shí)際的。

（一）定位偏離：一套監(jiān)督體系而非一個(gè)監(jiān)督機(jī)關(guān)

公權(quán)合規(guī)理論要求監(jiān)察機(jī)關(guān)躍升為國家權(quán)力機(jī)關(guān)之下的一個(gè)全權(quán)、全能的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)而享有專門監(jiān)督權(quán)，這不僅無視了業(yè)已良性運(yùn)轉(zhuǎn)的黨和國家監(jiān)督體系，而且違反憲制國家監(jiān)督權(quán)力配置原則，這是該理論的阿喀琉斯之踵?，F(xiàn)行憲法頒布四十余年的時(shí)間內(nèi)，“八二憲法”是一部好憲法已是不爭(zhēng)之實(shí)。作為“改革憲法”的現(xiàn)行憲法不僅將各種權(quán)力變動(dòng)限定在合憲性框架范圍之內(nèi)，而且在后續(xù)各類改革的醞釀與設(shè)計(jì)中發(fā)揮著“穩(wěn)預(yù)期”的功能。由此來說，若是某一理論所倡導(dǎo)的改革模式罔顧憲法文本，甚至完全脫離憲制軌道，那么這顯然不是一個(gè)睿見。事實(shí)上，我國傳統(tǒng)監(jiān)督體制的弊病正是監(jiān)督主觀性強(qiáng)、監(jiān)督方式缺乏穩(wěn)定，這就是為什么一個(gè)合理監(jiān)督模式的構(gòu)建亟須法治思維的原因所在。憲法至上正是全面依法治國的基石，對(duì)我國監(jiān)督權(quán)力配置邏輯的探尋首先得回歸憲法文本。

《中華人民共和國憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）共計(jì)17次使用“監(jiān)督”二字，通過對(duì)這些帶有“監(jiān)督”二字的條款進(jìn)行梳理，可以發(fā)現(xiàn)制憲者意圖形塑的乃是一套憲法上的監(jiān)督制度體系，而非某一監(jiān)督機(jī)關(guān)。在“五四憲法”施行初期，國家機(jī)關(guān)之間“對(duì)臺(tái)唱戲”的監(jiān)督思路就已確立，鄧小平在1957年的講話中指出：“毛主席最近特別強(qiáng)調(diào)要有一套章程，就是為了監(jiān)督。毛主席說，要唱對(duì)臺(tái)戲，唱對(duì)臺(tái)戲比單干好?！边@種“對(duì)臺(tái)唱戲”的權(quán)力配置思路統(tǒng)攝于人民主權(quán)的立憲原則之下。我國《憲法》第2條旗幟鮮明地規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，第3條確立了民主集中制的組織原則。上述兩則條文體現(xiàn)出：第一，在人民與權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系上，遵循由人民選舉產(chǎn)生并監(jiān)督權(quán)力機(jī)關(guān)的原則；第二，在權(quán)力機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系上，遵循由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生并監(jiān)督其他國家機(jī)關(guān)的原則。由此來說，作為主權(quán)者的人民享有原生監(jiān)督權(quán)，全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)作為人民的代表機(jī)關(guān)受人民監(jiān)督，其他國家機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，受全國人大的監(jiān)督，因人大享有派生自人民的第一性監(jiān)督權(quán)，這種監(jiān)督是憲法所直接規(guī)定的，且為相關(guān)法律所細(xì)化實(shí)施。這種監(jiān)督權(quán)源自于最高權(quán)力的不可分性，因而是絕對(duì)的、全面的、根本的、最高的和統(tǒng)一的。這種監(jiān)督方式也較為獨(dú)特，因此具有單向性和非對(duì)等性。所謂的單向性是指作為監(jiān)督者的人民和人民代表大會(huì)可以去監(jiān)督其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力行使，但其他國家機(jī)關(guān)卻不能回過頭去監(jiān)督人民和人民代表大會(huì)：而非對(duì)等性則指人大不僅是國家監(jiān)督權(quán)力的配置者，還可以對(duì)被監(jiān)督者的行為進(jìn)行單方面的糾正，所以這是一種自上而下的監(jiān)督。在這種絕對(duì)監(jiān)督外，由國家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生的行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)所行使的監(jiān)督職權(quán)都是第二性的監(jiān)督權(quán)。在分工負(fù)責(zé)的功能主義權(quán)力配置原則下，憲法基于機(jī)構(gòu)定位與職能范圍創(chuàng)設(shè)了不同的國家機(jī)關(guān)，這些國家機(jī)關(guān)可以行使與其機(jī)構(gòu)定位屬性相近的權(quán)力。為了更好確保這些權(quán)力得到行使，各國家機(jī)關(guān)在實(shí)際上都可以具備一定的監(jiān)督職權(quán)。相對(duì)于人大的監(jiān)督，其他國家機(jī)關(guān)所行使的監(jiān)督職權(quán)更多是一種基于業(yè)務(wù)的功能性監(jiān)督，這種監(jiān)督的生成并非基于“授權(quán)一被授權(quán)”的組織邏輯，而是不同權(quán)力系統(tǒng)之間的平行監(jiān)督，這種監(jiān)督的主要目的在于保證國家機(jī)關(guān)之間分工負(fù)責(zé)的落實(shí)，而非為監(jiān)督而監(jiān)督，即彭真所言的“國家機(jī)構(gòu)的這種合理分工，既可以避免權(quán)力過分集中，又可以使國家的各項(xiàng)工作有效地進(jìn)行”。這種原旨可通過《憲法》所確立的公、檢、法三機(jī)關(guān)之間“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”這一條款得以窺見，2018年憲法修正案出臺(tái)后，該原則亦被平移至職務(wù)犯罪中來處理監(jiān)、檢、法三機(jī)關(guān)的關(guān)系。這種監(jiān)督是相互的，這導(dǎo)致不同國家機(jī)關(guān)會(huì)交錯(cuò)于多重權(quán)力關(guān)系之中，同一個(gè)國家機(jī)關(guān)在不同的權(quán)力關(guān)系中可能分別扮演制約者與監(jiān)督者的角色。例如，檢察機(jī)關(guān)掌握了監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件的審查起訴權(quán)，但監(jiān)察機(jī)關(guān)又可以對(duì)檢察官職務(wù)犯罪行為監(jiān)督立案。概括來講，在人民當(dāng)家作主的憲制框架下，我國目前所建構(gòu)的監(jiān)督體系是“一元多體”的，所謂“一元”即代表著人民及其代表機(jī)關(guān)的監(jiān)督，“多體”則涵蓋了司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督等。所以，在我國憲法框架下，監(jiān)察監(jiān)督本身是也只能是黨和國家監(jiān)督體系中的一部分。

還須澄清的是，雖然官方承認(rèn)了監(jiān)督是監(jiān)察機(jī)關(guān)的首要職責(zé)，并且肯定了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是黨和國家的專責(zé)監(jiān)督機(jī)關(guān)，但從憲法解釋的角度出發(fā)，將監(jiān)察委員會(huì)理解為國家專責(zé)監(jiān)察機(jī)關(guān)更為妥當(dāng)。由此來說，監(jiān)察機(jī)關(guān)所行使的權(quán)力是監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察權(quán)并不能直接歸為單一性質(zhì)的監(jiān)督權(quán)，二者有著本質(zhì)區(qū)別。《憲法》對(duì)主要國家機(jī)構(gòu)的規(guī)定主要是用“某機(jī)關(guān)”，其次是擁有“某職權(quán)”。根據(jù)《憲法》第123條和第127條規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)是“國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)”，獨(dú)立行使“監(jiān)察權(quán)”。監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察權(quán)的權(quán)力性質(zhì)實(shí)質(zhì)上具有復(fù)合性，這一點(diǎn)早已在學(xué)界達(dá)成共識(shí)?！稇椃ā分袑ｉT規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的第3章第7節(jié)中甚至都沒有“監(jiān)督”二字出現(xiàn)，這充分說明制憲者有意將“監(jiān)察”與“監(jiān)督”兩個(gè)概念相區(qū)分，這既是為維護(hù)法秩序統(tǒng)一以避免與“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的潛在抵牾，也是因?yàn)椤氨O(jiān)督”并非一個(gè)能夠概覽監(jiān)察機(jī)關(guān)全部職能的語詞。根據(jù)《監(jiān)察法》第11條，監(jiān)察機(jī)關(guān)集監(jiān)督、調(diào)查與處置三職權(quán)為一身，所以監(jiān)督充其量只是監(jiān)察權(quán)權(quán)力束下一項(xiàng)主要職權(quán)而非總擴(kuò)性職能。為監(jiān)察機(jī)關(guān)配置這三項(xiàng)職權(quán)的原因是為了更好地實(shí)現(xiàn)懲治腐敗之目的，在監(jiān)察體制改革之前，我國所面臨的問題是反腐敗資源分散，而非監(jiān)督資源分散，這一論斷可以非常明確地在監(jiān)察法立法草案的說明中得以查實(shí)。該草案指出我國的監(jiān)察體制機(jī)制存在著“反腐敗力量分散”的問題，因此“組建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗工作機(jī)構(gòu)即監(jiān)察委員會(huì)就是把反腐敗資源集中起來”。所以根據(jù)立法原意，“監(jiān)察法是反腐敗國家立法”，監(jiān)察機(jī)關(guān)也只是我國的反腐敗機(jī)構(gòu)。監(jiān)察機(jī)關(guān)的反腐敗固然需要通過加強(qiáng)對(duì)公職人員的監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)，但是不宜將監(jiān)察委員會(huì)直接定位為監(jiān)督機(jī)關(guān)。

（二）指向失準(zhǔn)：“對(duì)事監(jiān)督”并非監(jiān)察監(jiān)督的優(yōu)化方向

根據(jù)監(jiān)督對(duì)象的不同，監(jiān)督國家權(quán)力手段可以分為“對(duì)人監(jiān)督”和“對(duì)事監(jiān)督”，“對(duì)人監(jiān)督”就是對(duì)具體行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，“對(duì)事監(jiān)督”則是對(duì)行使公權(quán)力的組織進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會(huì)并未承襲原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的“對(duì)事監(jiān)察”的監(jiān)督思路。監(jiān)察機(jī)關(guān)合檢察機(jī)關(guān)反貪局、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、黨的紀(jì)律委員會(huì)“三駕馬車”的監(jiān)督職權(quán)為一體就是為了實(shí)現(xiàn)“公職人員全覆蓋”的立法目的，這顯然是一種“對(duì)人監(jiān)督”的權(quán)力優(yōu)化模式。然而，公權(quán)合規(guī)論理論指出“對(duì)事監(jiān)督權(quán)”是現(xiàn)代監(jiān)察權(quán)制度的核心，是實(shí)現(xiàn)對(duì)人監(jiān)督的關(guān)鍵，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)“以公權(quán)機(jī)關(guān)為中心”設(shè)定監(jiān)督范圍。而且要在“對(duì)事監(jiān)督”的基礎(chǔ)上囊括“對(duì)人監(jiān)督”，從而改“對(duì)人監(jiān)督”的“小監(jiān)督權(quán)”為“對(duì)人+對(duì)權(quán)監(jiān)督”的“大監(jiān)督權(quán)”。這種“對(duì)事監(jiān)督”的預(yù)設(shè)并不符合當(dāng)前的既有改革思路，一味擴(kuò)大監(jiān)察監(jiān)督范圍不僅會(huì)喪失“對(duì)人監(jiān)督”模式的制度優(yōu)勢(shì)，而且會(huì)導(dǎo)致其他國家權(quán)力運(yùn)行的紊亂，進(jìn)而影響其他系統(tǒng)運(yùn)行效率。

本文認(rèn)為，目前我們看到的這種以“對(duì)人監(jiān)督”為主的監(jiān)察監(jiān)督模式并非改革初期的保守舉措，而是深思熟慮之結(jié)果，應(yīng)予維持。原因有三：其一，從本質(zhì)上來說，“對(duì)事監(jiān)督”實(shí)為對(duì)行使公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，這種監(jiān)督的底層邏輯須為“授權(quán)一被授權(quán)”關(guān)系。公權(quán)合規(guī)理論所主張的這種監(jiān)察機(jī)關(guān)單獨(dú)成為監(jiān)督機(jī)關(guān)的說法，其最大的問題是損害我國憲制一元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致變相的權(quán)力分立。倘若按照公權(quán)合規(guī)理論直接賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)“對(duì)事監(jiān)督權(quán)”的話，監(jiān)察機(jī)關(guān)會(huì)擁有調(diào)查、審視另一國家機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行的權(quán)力，進(jìn)而可能損害我國當(dāng)前憲制權(quán)力結(jié)構(gòu)的平衡。在我國監(jiān)督體系中，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)進(jìn)行“對(duì)權(quán)監(jiān)督”乃是一元憲制邏輯的直接體現(xiàn)。在下一位階的監(jiān)督中，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督因?yàn)橹饕劳性V訟監(jiān)督進(jìn)行，所以可以看作是“對(duì)事（案）監(jiān)督”。在上述情況下，監(jiān)察監(jiān)督歸位至“對(duì)人監(jiān)督”無疑是較為恰當(dāng)和適配的。當(dāng)然，以上監(jiān)督模式的構(gòu)建并不是絕對(duì)的，因?yàn)榫蛯?shí)際來說，對(duì)人監(jiān)督也好，對(duì)事監(jiān)督也罷，都是國家監(jiān)督的某一具體面向，只是不同機(jī)關(guān)的監(jiān)督各有側(cè)重而已。其二，目前這種“對(duì)人監(jiān)督”模式與監(jiān)察機(jī)關(guān)“反腐敗機(jī)構(gòu)”的機(jī)構(gòu)改革邏輯定位相吻合，在這種模式下監(jiān)察機(jī)關(guān)更像是一個(gè)職務(wù)犯罪的執(zhí)法調(diào)查機(jī)關(guān)，在其完成了監(jiān)察階段對(duì)公職人員職務(wù)違法犯罪的調(diào)查處置后，按照互相配合、互相制約的憲法原則，被調(diào)查人后續(xù)還將面臨檢察機(jī)關(guān)的起訴和法院的審判。在這種程序設(shè)計(jì)下，“對(duì)人監(jiān)督”模式更有利于在對(duì)監(jiān)察權(quán)進(jìn)行制約的同時(shí)維護(hù)公民的基本權(quán)利。其三，權(quán)力本身并無獨(dú)立意義和終極價(jià)值，腐敗乃是權(quán)力行使異化的結(jié)果。一方面權(quán)力固然以公共利益為目標(biāo)指向，是實(shí)現(xiàn)公共利益的重要手段，但從反方面來說，權(quán)力又總是由個(gè)人加以行使和運(yùn)用，不能不受個(gè)人意志的影響，所以這種國家權(quán)力的公益性和個(gè)人性構(gòu)成了國家權(quán)力的雙重矛盾。而從立憲主義的角度講，人民代表大會(huì)制度下任一權(quán)力之創(chuàng)制均受到人民當(dāng)家作主的原則之約束，這就要求該權(quán)力創(chuàng)制的初衷必須是為人民服務(wù)。一個(gè)國家機(jī)關(guān)，無論其行使何種權(quán)力、履行何種義務(wù)，概莫能外的是這些機(jī)關(guān)均是由一個(gè)個(gè)活生生的公職人員所組成。因此，倘若某一權(quán)力因行使權(quán)力之人的居心叵測(cè)而僭越法治，這并非是權(quán)力本身的問題，而是行使權(quán)力的公職人員思想腐化的問題，此即監(jiān)察監(jiān)督以“對(duì)人監(jiān)督”為主要面向的原理所在。公權(quán)合規(guī)理論所倚仗的“積極治理主義”要求將事后懲治腐敗為主的反腐敗治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)懲協(xié)同型”的積極治理模式，這種轉(zhuǎn)型方向固然是符合當(dāng)今世界反腐敗治理潮流的。然而就實(shí)際來說，只有確保掌握公權(quán)力的“一把手”和公職人員“不敢腐、不能腐、不想腐”才能保障公權(quán)力的合法行使，這也是監(jiān)察監(jiān)督采“對(duì)人監(jiān)督”之要義所在。

（三）權(quán)力超限：監(jiān)察委員會(huì)不應(yīng)具有立法監(jiān)督職權(quán)

在向壁虛構(gòu)了“廣義監(jiān)察監(jiān)督”的基礎(chǔ)上，公權(quán)合規(guī)理論還主張賦予監(jiān)察委員會(huì)立法監(jiān)督職權(quán)，認(rèn)為應(yīng)明確其監(jiān)督、指導(dǎo)公權(quán)機(jī)關(guān)制定利益沖突規(guī)范的職責(zé)，設(shè)法使監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)、黨的機(jī)關(guān)做出的決定、規(guī)范性文件及重大決策事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)察。此番設(shè)想，不僅與以人大為主導(dǎo)的監(jiān)督制度相沖突，褫奪了部分只能專屬于人大的監(jiān)督權(quán)限，在導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)分工不明的同時(shí)，還視憲法權(quán)力制約原則為無物地讓監(jiān)察機(jī)關(guān)無差別介入其他國家機(jī)關(guān)的規(guī)范創(chuàng)制與決策過程。在法制統(tǒng)一的憲法原則下，我國目前這套依托于《中華人民共和國立法法》（下稱為《立法法》）和《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的立法監(jiān)督體制主要解決的是不同法律規(guī)范之間的統(tǒng)一性問題。然而公權(quán)合規(guī)理論卻要求監(jiān)察委員會(huì)審查判斷其他國家機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件是否違背上位法規(guī)范的同時(shí)，還去實(shí)質(zhì)性地裁斷其中是否存在權(quán)力濫用與腐敗風(fēng)險(xiǎn)的情形，這實(shí)際并非立法監(jiān)督的功能所指。這是因?yàn)?，?quán)力濫用又可細(xì)分為違法行權(quán)以及合法但明顯不合理行權(quán)，將是否違法行使公權(quán)力制定規(guī)范性文件的法律行為納入合法性審查的范疇是毫無疑義的，但在滿足合法性前提下，不合理行使公權(quán)力的行為則應(yīng)進(jìn)入適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中。然而，適當(dāng)性審查較之于合法性審查來說更為細(xì)微具體，所以審查主體必須和被審查機(jī)關(guān)應(yīng)該處于同一權(quán)力系統(tǒng)中。從現(xiàn)行立法來看，適當(dāng)性審查主體與被審查機(jī)關(guān)之間往往是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而且比被審查機(jī)關(guān)更加“資深”和“專業(yè)”。況且從現(xiàn)實(shí)來看，并無立法專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備的監(jiān)察人員也很難單通過紙面上寥寥數(shù)語的法律條文就篤定規(guī)范性文件制定過程中存在腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

更深層的法理在于，立法監(jiān)督雖在形式上要求不同法律規(guī)范在內(nèi)容與法律效力上保持統(tǒng)一性，但其歸根結(jié)底還是要通過法律規(guī)范之間的一致性來實(shí)現(xiàn)不同立法機(jī)關(guān)之間立法職權(quán)分配，以解決立法權(quán)最終掌握在誰手上以及最終的立法權(quán)歸哪個(gè)國家機(jī)關(guān)所有的問題。“民主政治有一條基本規(guī)律，即只有人民可以制定法律”。人民代表大會(huì)享有的對(duì)其他國家機(jī)關(guān)制定法律規(guī)范的立法監(jiān)督職權(quán)是最高立法權(quán)的表征，這種最高立法權(quán)來自于人民。所以，全國人民代表大會(huì)不僅是最高立法機(jī)關(guān)還是最高立法監(jiān)督機(jī)關(guān)，其可以對(duì)產(chǎn)生自人大的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)中任一主體制定的任一位階的法律規(guī)范進(jìn)行監(jiān)督，這是落實(shí)人民當(dāng)家作主原則的題中應(yīng)有之義。而且這種監(jiān)督是具有實(shí)效性的，即各級(jí)人民大會(huì)有權(quán)直接糾正屬于其職權(quán)范圍內(nèi)違憲違法的法律規(guī)范。盡管在特定情境下，某些國家機(jī)關(guān)也有權(quán)監(jiān)督另一國家機(jī)關(guān)的規(guī)范創(chuàng)制行為，例如法院可以對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行附帶性審查，但該法院并不能僅據(jù)此生效司法判決就否定該規(guī)范的現(xiàn)實(shí)法律效力，而只能將處理意見訴諸于制定機(jī)關(guān)，這種監(jiān)督并非直接的剛性監(jiān)督，而是附帶性的柔性監(jiān)督。其背后的原理莫過于不同國家機(jī)關(guān)之間關(guān)系并非人大與其他國家機(jī)關(guān)那樣由“產(chǎn)生—被產(chǎn)生”關(guān)系而衍生出的“監(jiān)督—被監(jiān)督”關(guān)系，因此倘若未經(jīng)深思熟慮地論證就草率賦予某一國家機(jī)關(guān)對(duì)于其他國家機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)范創(chuàng)制行為的直接糾正權(quán)，恐將致使這一系統(tǒng)內(nèi)本身的權(quán)力優(yōu)位性不復(fù)存在，嚴(yán)重干擾該系統(tǒng)正常工作，進(jìn)而損害國家機(jī)關(guān)之間的分工效率。而且公權(quán)合規(guī)理論主張監(jiān)察委員會(huì)的這種監(jiān)督是事前、事中監(jiān)督。然而，在既有實(shí)踐中，事前審查要么為同一系統(tǒng)內(nèi)部的審查，例如上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)于下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的預(yù)先審查，要么為人大對(duì)于其他國家機(jī)關(guān)的審查，但這種人大的事前審查在實(shí)踐中并不多見。由此來說，讓處于外部的監(jiān)察機(jī)關(guān)在事前或事中對(duì)其他國家機(jī)關(guān)內(nèi)部的規(guī)范制定行為“橫插一腳”也是不切實(shí)際的?？偠灾M管監(jiān)察機(jī)關(guān)在當(dāng)前歷史時(shí)段因?yàn)樘厥獾臅r(shí)代使命而享有較高的政治地位，但從法律來講，其并不具備作為權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)威，故而也不能去直接監(jiān)督其他國家機(jī)關(guān)的創(chuàng)制規(guī)范性文件的行為。

但是，作為國家機(jī)關(guān)序列中的一員，監(jiān)察委員會(huì)可以輔助人民代表大會(huì)進(jìn)行立法監(jiān)督。早在監(jiān)察體制改革之初，筆者就曾指出，在我國憲制架構(gòu)下，原有的中央國家機(jī)關(guān)都有廣義立法權(quán)。循此推之，賦予國家監(jiān)察委員會(huì)合憲性審查的提請(qǐng)權(quán)似乎是制度設(shè)計(jì)的應(yīng)然之意。相應(yīng)的立法原意可以從新近修改的《立法法》中得以查明，此次修法觸及了作為我國依申請(qǐng)合憲性審查“樞紐條款”的《立法法》第110條，立法者順理成章地將監(jiān)察機(jī)關(guān)安插進(jìn)入合憲性審查提請(qǐng)主體中，這也與《監(jiān)察法》第3條賦予的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)的義務(wù)相呼應(yīng)。

三、運(yùn)行論反思：公權(quán)合規(guī)無法發(fā)揮企業(yè)合規(guī)的功能

企業(yè)合規(guī)的功能可以分別從“合”與“規(guī)”兩部分理解，“規(guī)”更多是從法律角度理解，而“合”則是管理者的工作。在公司法律制度設(shè)計(jì)中，鑒于公司私法性質(zhì)和組織體的營利性質(zhì)，公司進(jìn)行合規(guī)管理的主要目的是為了提升公司管理水平，規(guī)避各類經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。然而作為規(guī)制手段的合規(guī)激勵(lì)濫觴于經(jīng)濟(jì)規(guī)制，興盛于刑事制裁，更多是一種法律上的考慮。公權(quán)合規(guī)理論的創(chuàng)新之處莫過于引介企業(yè)合規(guī)功能至國家機(jī)構(gòu)組織體系當(dāng)中，但由于法律工具主義觀念下概念移植過程中對(duì)企業(yè)合規(guī)制度邏輯的錯(cuò)誤理解，導(dǎo)致公權(quán)合規(guī)理論所建立的這套理論模型既達(dá)不到企業(yè)內(nèi)部合規(guī)管理的效果，同樣也無法實(shí)現(xiàn)合規(guī)激勵(lì)的作用。

（一）公權(quán)機(jī)關(guān)無法進(jìn)行合規(guī)管理

在組織內(nèi)部的合規(guī)體系建構(gòu)上，公權(quán)機(jī)關(guān)很難建立與企業(yè)相仿的合規(guī)管理體系，將現(xiàn)成的企業(yè)合規(guī)管理體系照貓畫虎般地平移到國家機(jī)關(guān)中無疑是畫蛇添足，因?yàn)閲覚C(jī)關(guān)的內(nèi)部管理與企業(yè)管理在性質(zhì)上是根本不同的兩種行為。《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》（國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)令第42號(hào)公布）對(duì)合規(guī)管理的定義為“企業(yè)以有效防控合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)為目的，以提升依法合規(guī)經(jīng)營管理水平為導(dǎo)向，以企業(yè)經(jīng)營管理行為和員工履職行為為對(duì)象，開展的包括建立合規(guī)制度、完善運(yùn)行機(jī)制、培育合規(guī)文化、強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)等有組織、有計(jì)劃的管理活動(dòng)”。很顯然，用專門界定企業(yè)的合規(guī)管理來指代國家機(jī)關(guān)內(nèi)部管理活動(dòng)有指鹿為馬之疑，按照學(xué)科劃分，將這種內(nèi)部管理活動(dòng)定性為公共行政管理更為恰當(dāng)，而合規(guī)管理則隸屬于工商管理門類下的企業(yè)管理。

公權(quán)合規(guī)理論認(rèn)為，在引入“企業(yè)型政府”概念的背景下，可以將行之有效的企業(yè)管理技術(shù)方法運(yùn)用到政府管理中，盡管政府和企業(yè)在某些方面存在差異，但兩者只要存在共同點(diǎn)，就有相互借鑒的可能，由此來主張“合規(guī)不應(yīng)當(dāng)是企業(yè)管理的專屬物，公共部門同樣也要合規(guī)”。之所以有這般考量，是因?yàn)楣珯?quán)合規(guī)理論并未真正理解企業(yè)管理中合規(guī)管理的本質(zhì)，從而不當(dāng)擴(kuò)大了合規(guī)管理的適用范圍。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的大背景下，我國民營企業(yè)管理技術(shù)與日俱增，創(chuàng)造了西方諸多管理理論所無法解釋的“中國奇跡”。筆者并不否認(rèn)將先進(jìn)的私營企業(yè)管理技術(shù)引介至公共行政管理的可能性，相反，事實(shí)是這種借鑒早已有之，但無論是從說明性界定還是規(guī)范性定性的角度，這種管理都不是合規(guī)管理，原因不僅在于在法律規(guī)范外國家機(jī)關(guān)并沒有企業(yè)規(guī)章制度等另外的“規(guī)”去“合”，也在于在科層制官僚體系內(nèi)無法直接復(fù)刻移植企業(yè)內(nèi)部的合規(guī)管理體系。另外，針對(duì)公權(quán)合規(guī)理論提出紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的“自我巡視”“主體責(zé)任制”是一種合規(guī)管理的說法，筆者同樣持以疑議。一般來說，創(chuàng)造性提出某一理論應(yīng)以某些具體的經(jīng)驗(yàn)性證據(jù)為論據(jù)。制度的設(shè)計(jì)與實(shí)踐有一些共同的規(guī)則性，事務(wù)簡(jiǎn)單而制度繁雜是最大忌諱。我們?cè)诮栌煤弦?guī)管理理論研究既有紀(jì)檢監(jiān)察制度實(shí)踐之時(shí)，應(yīng)當(dāng)反思其在既有體系和方法外增加了什么，或者說什么是我們自身的貢獻(xiàn)。從“如無必要，勿增實(shí)體”的角度出發(fā)，既然“自我巡視”“主體責(zé)任制”等反腐敗治理措施業(yè)已存在并且運(yùn)行良好，為何要憑空給它們安插一個(gè)上位的“合規(guī)”頭銜？

再將目光流轉(zhuǎn)至公權(quán)合規(guī)理論所欲創(chuàng)設(shè)的機(jī)構(gòu)職能上，該理論指出紀(jì)檢監(jiān)察組可成為公權(quán)合規(guī)的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)各公權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)部合規(guī)制度的制定與執(zhí)行。這種預(yù)設(shè)也與企業(yè)合規(guī)管理的架構(gòu)大相徑庭。為了實(shí)現(xiàn)合規(guī)管理，企業(yè)合規(guī)理論要求企業(yè)在內(nèi)部建立一套以規(guī)則為紐帶，以部門職責(zé)為邊界的立體式框架行為體系，這意味著合規(guī)管理不僅僅是一個(gè)部門的職責(zé)。全球通用的合規(guī)管理框架以國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（Intemational Organization for Standardization）發(fā)布的《合規(guī)管理體系要求及使用指南》（ISO 37301： 2021）為準(zhǔn)，該指南詳細(xì)確定了組織治理機(jī)構(gòu)、最高管理者、合規(guī)團(tuán)隊(duì)、管理層及員工相應(yīng)職責(zé)和權(quán)限。在我國，以國有企業(yè)為例，《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》明確了合規(guī)管理九大主體的職責(zé)。在企業(yè)內(nèi)部，業(yè)務(wù)部門與職能部門、合規(guī)管理部門、監(jiān)督部門的職責(zé)是涇渭分明的，業(yè)界將這幾個(gè)部門在合規(guī)管理工作中的分工形象地稱為“三道防線”。業(yè)務(wù)和職能部門構(gòu)成第一道防線，蓋因這些部門對(duì)本領(lǐng)域業(yè)務(wù)情況和實(shí)際問題最為了解，所以需要它們開展第一步的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估，結(jié)合具體情況及時(shí)建立健全本部門業(yè)務(wù)合規(guī)管理制度和流程。第二道防線是企業(yè)中的合規(guī)管理部門。受制于對(duì)具體業(yè)務(wù)場(chǎng)景和部門活動(dòng)的熟悉程度以及自身工作量等因素，合規(guī)管理部門不可能事無巨細(xì)地完成各部門制度、文件的審查，因此合規(guī)管理部門主要是在事前、事中、事后各階段統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)專業(yè)化的合規(guī)管理。第三道防線涵蓋了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和審計(jì)、巡視巡察、監(jiān)督追責(zé)等部門。在企業(yè)中，業(yè)務(wù)及職能部門之所以成為合規(guī)責(zé)任主體，是因?yàn)樗鼈兊臉I(yè)務(wù)專業(yè)化程度最高，是具體合規(guī)管理制度的執(zhí)行者，對(duì)本部門的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)排查管控也更有經(jīng)驗(yàn)。

與之不同的是，公權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)并非一線部門，并不知悉相應(yīng)的業(yè)務(wù)，因此其并不具備成為合規(guī)責(zé)任主體的可行性。而因?yàn)樽陨碇骶€業(yè)務(wù)繁多，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)同樣成為發(fā)揮不了企業(yè)中合規(guī)管理部門的作用。以本身就設(shè)置紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的國有企業(yè)為例，根據(jù)“三道防線”的設(shè)計(jì)，在國企內(nèi)部合規(guī)（法務(wù)）部門作為第二道防線發(fā)揮合規(guī)管理牽頭作用，而紀(jì)檢監(jiān)察部門只能作為第三道防線則司職合規(guī)監(jiān)督工作。然而，公權(quán)合規(guī)理論卻試圖以紀(jì)檢監(jiān)察這一個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)負(fù)責(zé)公權(quán)機(jī)關(guān)內(nèi)部的合規(guī)管理和合規(guī)監(jiān)督兩道防線的工作，這顯然超出了相應(yīng)權(quán)限，不符合機(jī)構(gòu)內(nèi)部分工原則。

（二）公權(quán)合規(guī)難以發(fā)揮激勵(lì)作用

在企業(yè)經(jīng)營中，企業(yè)決策層經(jīng)過“成本—收益分析”的考量，通常會(huì)具備一定的合規(guī)不作為傾向，此時(shí)內(nèi)部合規(guī)管理的有效性會(huì)有所減弱，亟需從外部引進(jìn)新的激勵(lì)或者是強(qiáng)制機(jī)制，這就是合規(guī)激勵(lì)。有別于合規(guī)管理，合規(guī)激勵(lì)更多屬于法學(xué)層面的概念，所追求的是由企業(yè)合規(guī)管理這一行為所引起的外部法律責(zé)任減免的法律效果。隨著資本主義社會(huì)的到來，各國刑事立法開始重視法律激勵(lì)效果。我國法律體系中也一直存有激勵(lì)文化傳統(tǒng)。我國法學(xué)界對(duì)合規(guī)功能的定性，更偏向于強(qiáng)調(diào)合規(guī)的激勵(lì)作用。例如陳瑞華指出，企業(yè)合規(guī)對(duì)于經(jīng)營領(lǐng)域的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部管理中的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)沒有防范效果，也不同于一般意義上的“法律風(fēng)險(xiǎn)防控”，而是專門公司治理機(jī)制。從結(jié)果導(dǎo)向上來看，此處合規(guī)的作用更在于幫助企業(yè)擺脫行政監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，這也間接反映出我國改革中因?qū)嶋H形勢(shì)需要而偏重于結(jié)果主義的邏輯導(dǎo)向。純粹的合規(guī)管理更多強(qiáng)調(diào)企業(yè)的依規(guī)自治，是一種內(nèi)部治理手段，屬于法人內(nèi)部自主經(jīng)營權(quán)的問題。而合規(guī)激勵(lì)的最終目的在于督促企業(yè)實(shí)現(xiàn)合規(guī)管理，這種手段源自于外部的行政監(jiān)管和刑事追訴，屬于國家強(qiáng)制性的公權(quán)力?？偟膩碚f，企業(yè)合規(guī)理論的引介至我國的關(guān)鍵，就在于合規(guī)激勵(lì)為企業(yè)帶來的法律效果。

企業(yè)合規(guī)的法律激勵(lì)效果是企業(yè)合規(guī)理論的點(diǎn)睛之筆，然而在公權(quán)合規(guī)模式中，合規(guī)激勵(lì)的作用卻為其所偏廢。公權(quán)合規(guī)論者對(duì)合規(guī)激勵(lì)作用的看法并不統(tǒng)一，一種認(rèn)為公權(quán)合規(guī)“不以減輕刑罰為目的和作為制裁減免的依據(jù)”：另一種則提倡在公權(quán)合規(guī)模式建立“具有自我抑權(quán)功能的規(guī)范與機(jī)制激勵(lì)機(jī)制可以黨政一把手為激勵(lì)對(duì)象，而激勵(lì)的內(nèi)容可以是免除或暫緩監(jiān)管不力之責(zé)”。針對(duì)前者，前文已指出，當(dāng)下我國的合規(guī)理念之所以能夠超脫于合法概念脫穎而出之根本在于其法律激勵(lì)效果，倘若否定公權(quán)合規(guī)的激勵(lì)作用，再將這種模式稱之為“合規(guī)”難免有牽強(qiáng)附會(huì)之嫌：至于后者，其雖倡導(dǎo)將企業(yè)合規(guī)中激勵(lì)效果移植至公權(quán)力運(yùn)行體系中，但這種忽視法理的斷然移植卻使得公權(quán)合規(guī)成為名副其實(shí)的淮北之枳。

首先，倡導(dǎo)企業(yè)合規(guī)激勵(lì)的根本目的是促進(jìn)企業(yè)依法治理，現(xiàn)實(shí)目的是分離企業(yè)和責(zé)任人的法律責(zé)任。由此來說，學(xué)界基本已達(dá)成共識(shí)的是：無論如何，合規(guī)都不應(yīng)單獨(dú)成為決定性激勵(lì)要素。實(shí)踐中，放過企業(yè)責(zé)任人及企業(yè)雇員等現(xiàn)象一直以來飽受詬病。然而，作為獨(dú)立法人組織體的國家機(jī)關(guān)幾乎就不承擔(dān)任何刑事責(zé)任，這種情況下再將擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公職人員作為合規(guī)考察主體的做法與合規(guī)激勵(lì)理論將法人與自然人責(zé)任相分離的初衷相去甚遠(yuǎn)。其次，企業(yè)合規(guī)理論所提倡的是全流程合規(guī)，即在事前、事后都可以進(jìn)行相應(yīng)激勵(lì)。然而，盲目將這套全流程激勵(lì)的做法仿效至公權(quán)合規(guī)領(lǐng)域不僅正當(dāng)性存疑，而且于法無據(jù)。就事前激勵(lì)來說，在違法違紀(jì)結(jié)果出現(xiàn)之前建立一套行之有效而又能防患于未然的規(guī)范體系從來都值得鼓勵(lì)。但我國經(jīng)歷反腐敗的“爆炸性變革”（BIG BANG change）后，特別是隨著監(jiān)察法規(guī)范領(lǐng)域兩法一例的出臺(tái)，我國已經(jīng)建構(gòu)起相對(duì)完善的反腐敗立法體系。此種情況下，再單獨(dú)把某一國家機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)范性文件作為減輕甚至免除公職人員責(zé)任的依據(jù)難言正當(dāng)。此外，法律規(guī)范的正當(dāng)性并不代表執(zhí)行該規(guī)范的法律主體行為具有正當(dāng)性，二者并不成立因果關(guān)系。從諸多職務(wù)犯罪案例中可以看出，黨的十八大后紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用“四種形態(tài)”織密反腐“四道防線”，但漏網(wǎng)之魚頻仍。究其根本，并非規(guī)范供給不足、懲治力度不夠，而是實(shí)施與落實(shí)之乏力。就事后激勵(lì)來說，根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法實(shí)施條例》第34條，監(jiān)察機(jī)關(guān)在追究違法的公職人員直接責(zé)任的同時(shí)，依法對(duì)履行職責(zé)不力、失職失責(zé)，造成嚴(yán)重后果或者惡劣影響的領(lǐng)導(dǎo)人員予以問責(zé)。公權(quán)合規(guī)論者據(jù)此指出，如機(jī)關(guān)內(nèi)部建立有合規(guī)機(jī)制并有效運(yùn)行，則可減輕黨政一把手的監(jiān)督不力之責(zé)。而如機(jī)關(guān)內(nèi)未建立公權(quán)合規(guī)機(jī)制，則可以暫緩處置為條件，激勵(lì)黨政一把手推動(dòng)本單位合規(guī)機(jī)制的建設(shè)。這種反向擴(kuò)大解釋的方法刻意創(chuàng)造了有法可依與免責(zé)之間本不存在的條件關(guān)聯(lián)，違背該條文的立法原旨。在此欠缺合理性的解釋基礎(chǔ)上若再強(qiáng)行套用事后合規(guī)激勵(lì)機(jī)制，可能會(huì)導(dǎo)致一種更加扭曲的負(fù)面激勵(lì)，即平時(shí)不負(fù)責(zé)，東窗事發(fā)時(shí)再憑借“合規(guī)”逃出生天。況且，根據(jù)《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》（中發(fā)〔2010〕19號(hào)）第7條規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部在黨風(fēng)廉政建設(shè)中承擔(dān)包括貫徹落實(shí)黨風(fēng)廉政法規(guī)制度等10項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，僅僅將構(gòu)建公權(quán)合規(guī)制度理解為“推進(jìn)制度創(chuàng)新”舉措而作為黨風(fēng)廉政建設(shè)主體免責(zé)事由，是置其他責(zé)任而不顧的錯(cuò)誤做法。此外，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力大多呈現(xiàn)過程性、中間性特征，也并無完全的責(zé)任豁免權(quán)。

余論

“黨的十八大以來，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案464.8萬余件，其中，立案審查調(diào)查中管干部553人?！倍鶕?jù)世界著名監(jiān)察貪污腐敗的國際非政府組織透明國際（Transparency Intemational）所發(fā)布的清廉指數(shù)（CPI），中國在10年間的積分由2012年的39分躍升至2022年的45分，排名也由第80位升至第65位。以上客觀數(shù)據(jù)充分說明自監(jiān)察體制改革以來，我國反腐敗斗爭(zhēng)是卓有成效和舉世公認(rèn)的，作為一場(chǎng)事關(guān)全局、觸動(dòng)憲制的監(jiān)察體制改革，其大的改革方向無疑是正確的。然而，我們也應(yīng)該充分清醒地認(rèn)識(shí)到的是，“反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，遏制增量、清除存量的任務(wù)依然艱巨”。因此，在反腐敗的持久戰(zhàn)中，紀(jì)檢監(jiān)察體制改革必須全面深化，黨和國家監(jiān)督體系必須不斷完善，作為黨和國家監(jiān)督體系中最為關(guān)鍵一環(huán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)，對(duì)其機(jī)構(gòu)定位和職權(quán)定性的些許調(diào)整都將產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”，牽一發(fā)而動(dòng)全身。在現(xiàn)有監(jiān)察監(jiān)督體制機(jī)制業(yè)已良性運(yùn)轉(zhuǎn)并且行之有效的前提下，后續(xù)深化監(jiān)察體制改革需要慎之又慎。最為重要的是在憲法框架內(nèi)提出既有必要性，又有可行性的意見、建議。

同諸多前期引介而來的法學(xué)術(shù)語一樣，發(fā)源于大洋彼岸的合規(guī)概念也是西學(xué)東漸的產(chǎn)物。有論者擔(dān)憂，在我國因時(shí)勢(shì)而勃發(fā)的合規(guī)，若只是對(duì)西方的合規(guī)制度在操作層面的模仿而欠缺制度和理論層面的分析，最終可能出現(xiàn)南橘北枳的結(jié)果。前序研究在面臨如何將英美法系中刑事法的替代責(zé)任、商事法上董事義務(wù)融貫于中國法的問題時(shí)，已經(jīng)證明照搬西方理論和制度設(shè)計(jì)是障礙重重且難以實(shí)現(xiàn)的。由此來說，“合規(guī)如何完成理論調(diào)適并在中華大地落地生根，迫切需要本土合規(guī)理論的指引”。在域外并沒有將企業(yè)合規(guī)移植到公權(quán)機(jī)關(guān)的先期實(shí)踐基礎(chǔ)上，國內(nèi)學(xué)者率先地提出公權(quán)合規(guī)理論，這種理論先行的勇氣固然可嘉。然而，任一制度的價(jià)值能否實(shí)現(xiàn)都受制于該制度運(yùn)行邏輯，偏離制度自身特點(diǎn)的目的價(jià)值期求可能只是鏡中花、水中月。公權(quán)合規(guī)理論的失敗點(diǎn)在于，雖然其提出了主體性、原創(chuàng)性的理論觀點(diǎn)，但是并沒有結(jié)合我國實(shí)際，或者說其雖然從我國實(shí)際出發(fā)，但是并未做到貼合我國實(shí)際，好似為了得出結(jié)論而罔顧事實(shí)或強(qiáng)加因果。正如習(xí)近平總書記所指出的：“只有以我國實(shí)際為研究起點(diǎn)，提出具有主體性、原創(chuàng)性的理論觀點(diǎn)，構(gòu)建具有自身特質(zhì)的學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語體系，我國哲學(xué)社會(huì)科學(xué)才能形成自己的特色和優(yōu)勢(shì)?！?/p>