關(guān)鍵詞：政策試點(diǎn)；政策過程；公共服務(wù)；政策推廣；高質(zhì)量發(fā)展

摘 要：“十三五”期間，我國明確推出居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)改革?；诰蛹疑鐓^(qū)養(yǎng)老服務(wù)五輪試點(diǎn)改革案例分析，研究發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)改革工作的推動(dòng)是中央和地方雙向互動(dòng)的結(jié)果，中央政府同時(shí)重視試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大與服務(wù)質(zhì)量的提升，地方政府在接受雙重激勵(lì)和“象征性考評(píng)”下不斷學(xué)習(xí)，提升多元服務(wù)質(zhì)量。這一政策試點(diǎn)擴(kuò)散模式可歸納為支持型擴(kuò)散。通過分析，歸納出公共服務(wù)政策試點(diǎn)擴(kuò)散的四種模式，即鼓勵(lì)型模式、支持型模式、發(fā)展型模式、成熟型模式。在全面推廣階段，要通過提升公共服務(wù)政策銜接度，擴(kuò)大公共服務(wù)推廣規(guī)模，提升公共服務(wù)質(zhì)量。

中圖分類號(hào)：C916.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-2435（2024）04-0080-11

Supportive Diffusion：Research on Policy Promotion Mechanism of Home-based Community Elderly Care Service Pilot Reform

XING Xifeng，LI Zhiming （Department of Social and Ecological Civilization，Party School of the Central Committee of C.P.C/National Academy of Governance，Beijing 100091，China）

Key words：policy pilot；policy process；public services；policy promotion；high-quality development

Abstract：In the\"13th Five-Year\"period，China clearly launched the pilot reform of home-based community elderly care service. This study is based on the analysis of five rounds of pilot reform cases of home-based community elderly care services to analyze why pilot public service policies can also achieve phased success. The study found that the promotion of pilot reform work was the result of two-way interaction between the central and local governments. The central government attaches importance to expanding the scope of the pilot and improving the quality of services. Under the dual incentive and\"symbolic evaluation\"，local governments continue to learn and improve the quality of diversified services. This policy pilot diffusion model can be summarized as supportive diffusion. Through analysis，four modes of public service policy pilot diffusion are deduced：encouraging mode，supporting mode，developing mode and mature mode. In the overall promotion stage，it is necessary to expand the scale of public service promotion and improve the quality of public service by improving the degree of cohesion of public service policies.

二十大報(bào)告從五個(gè)方面闡明了中國式現(xiàn)代化的具體內(nèi)涵，其中“人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化”居于首要位置，這表明我國的現(xiàn)代化始終堅(jiān)持以人民為中心，在現(xiàn)代化進(jìn)程中保證全體人民共享現(xiàn)代化發(fā)展成果。與此同時(shí)，我們也要深刻認(rèn)識(shí)到我國現(xiàn)階段的人口結(jié)構(gòu)面臨的復(fù)雜狀況。1根據(jù)2021年人口數(shù)據(jù)顯示，我國65歲以上老年人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)14.2%，說明我國已步入中度老齡化社會(huì)。面對(duì)“未備先老”的局面，如何提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)使得老齡化能夠快速適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)是亟需思考的問題。居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)積極應(yīng)對(duì)我國人口老齡化現(xiàn)狀發(fā)揮著重要作用。我國《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確了居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重要地位。已有研究或運(yùn)用福利多元主義理論倡導(dǎo)多元主體參與養(yǎng)老服務(wù)，或采用新公共服務(wù)理論分析政府與第三部門合作以提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，完善我國服務(wù)型政府建設(shè)等。這些研究大多從地方政府角度研究養(yǎng)老服務(wù)供給過程，仍需補(bǔ)充央地互動(dòng)視角下養(yǎng)老服務(wù)落地過程，以全面推廣我國居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。因此，本研究采用政策試點(diǎn)理論，研究我國居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)改革中的政策過程，提煉其中的有益經(jīng)驗(yàn)。

目前，已有政策試點(diǎn)研究聚焦于地方政府和中央政府博弈關(guān)系，相應(yīng)衍生出不同的政策試點(diǎn)類型及其優(yōu)劣性；也有研究從政策過程出發(fā)探討政策試點(diǎn)擴(kuò)展過程及其出現(xiàn)異質(zhì)性結(jié)果的差異因素，以此演繹出政策擴(kuò)散中的關(guān)鍵政策變量。以上政策試點(diǎn)研究大多出現(xiàn)在環(huán)境政策、經(jīng)濟(jì)政策、教育政策、衛(wèi)生政策及部分社會(huì)政策和福利政策當(dāng)中，鮮有對(duì)公共物品和公共服務(wù)政策研究，伴隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變，學(xué)界對(duì)服務(wù)型政府研究和政府購買服務(wù)研究逐漸豐富，政策實(shí)踐中對(duì)公共服務(wù)供給也早已積累大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加之我國老齡化進(jìn)程加快，對(duì)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的研究和推廣就更為緊迫。因此，總結(jié)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)其進(jìn)行學(xué)理分析，對(duì)于推廣我國居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)具有重要意義。

本文研究的問題是，公共服務(wù)試點(diǎn)政策如何完成階段性擴(kuò)散？研究將運(yùn)用政策試點(diǎn)理論分析2016年至2020年中國居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)五輪試點(diǎn)改革，具體分析中國居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)改革歷經(jīng)哪些階段，其政策試點(diǎn)為何能夠成功落地，哪些試點(diǎn)機(jī)制能夠推動(dòng)政策運(yùn)行，五輪試點(diǎn)改革又為我國居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)全面推廣提供了哪些借鑒。

一、公共服務(wù)政策試點(diǎn)分析框架

現(xiàn)有對(duì)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的研究，多運(yùn)用福利多元主義理論、公共服務(wù)理論、社會(huì)支持理論等研究供需情況，從公共政策視角出發(fā)對(duì)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)的研究有限。已有研究分析上海市養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)目標(biāo)、進(jìn)展和成效，為的是制定統(tǒng)一的老年照護(hù)需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。2地方試點(diǎn)提供良好的實(shí)踐典范，但無法解決居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)方法論層面的問題，即公共服務(wù)試點(diǎn)政策如何完成階段性擴(kuò)散？

政策試點(diǎn)是中國本土化的政策工具和理論方法，雖然在政策目標(biāo)上都是為了減少政策過程中的風(fēng)險(xiǎn)，但政策試點(diǎn)與實(shí)驗(yàn)主義治理、政策試驗(yàn)和政策實(shí)驗(yàn)是有區(qū)別的。實(shí)驗(yàn)主義治理特有同行評(píng)議制度；3政策試驗(yàn)更加側(cè)重于政策評(píng)估方法；4政策實(shí)驗(yàn)更加強(qiáng)調(diào)科學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)在政策實(shí)踐中的應(yīng)用，政策試點(diǎn)則是通常包括政策探索、中央采納與政策推廣三個(gè)環(huán)節(jié)。5概念上的辨析更加明確政策試點(diǎn)突出政策實(shí)踐全過程和縱向府際間的選擇性控制。現(xiàn)有對(duì)政策試點(diǎn)研究聚焦于以下三方面。

第一，從央地關(guān)系視角分析政策試點(diǎn)中組織間互動(dòng)博弈過程?；凇胺旨?jí)制實(shí)驗(yàn)”政策改革，6中央政府通過“說明內(nèi)在于行動(dòng)”的理論設(shè)計(jì)對(duì)地方政府進(jìn)行選擇性控制，7國家只注重目標(biāo)和結(jié)果的治理原則1也給予地方更多自由選擇權(quán)來滿足中央政府要求。剩余控制權(quán)的索取使得地方政府一方面擁有自由裁量權(quán)，另一方面也增加其自主創(chuàng)新性，這也是自下而上政策試點(diǎn)改革中地方政府積極性的重要緣由。地方政府通過政策實(shí)驗(yàn)有效性不斷提升其合規(guī)性，而中央政府和地方政府則依據(jù)政策實(shí)驗(yàn)的“有效性—合規(guī)性”開展策略性互動(dòng)，2并依據(jù)“請(qǐng)示授權(quán)”來厘清縱向政府間關(guān)系3。因而，基于中央和地方政府雙方互動(dòng)博弈，政策試點(diǎn)改革得以在漸進(jìn)中推廣。決策者和政策倡導(dǎo)者利用各種實(shí)驗(yàn)和實(shí)踐進(jìn)行學(xué)習(xí)，不斷調(diào)整政策目標(biāo)和政策工具，以便適應(yīng)高度復(fù)雜不斷變化的政策環(huán)境，進(jìn)而保證政策試點(diǎn)順利進(jìn)行。4

第二，從政策過程視角分析政策試點(diǎn)階段性執(zhí)行和異質(zhì)性結(jié)果。政策試點(diǎn)是整體政策系統(tǒng)中重要一環(huán)和微型政策循環(huán)過程縮影，其執(zhí)行也需要重點(diǎn)考慮政策關(guān)鍵性要素，包括主管部門職責(zé)清晰、具備政策執(zhí)行的技術(shù)條件和資源、政策執(zhí)行者專業(yè)性等等。政策試點(diǎn)因其面對(duì)未知性、不確定性超出常規(guī)政策，試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)支持、試點(diǎn)實(shí)施方案明確、試點(diǎn)發(fā)起機(jī)構(gòu)的專業(yè)性是試點(diǎn)政策執(zhí)行中至關(guān)重要的條件。5地方政府角色定位、利益選擇和博弈行為決定其政策執(zhí)行的路徑、方式和結(jié)果，6能夠“有效平衡利益相關(guān)者的政策試點(diǎn)更有可能成功”7。整體而言，政策試點(diǎn)執(zhí)行過程中歷經(jīng)“先試先行”和“由點(diǎn)到面”兩個(gè)階段，以及與之相匹配的選點(diǎn)、組織、設(shè)計(jì)、督導(dǎo)、宣傳、評(píng)估和部署、擴(kuò)點(diǎn)、交流、總結(jié)等10個(gè)環(huán)節(jié)，8或者將地方政府自發(fā)試驗(yàn)包括在內(nèi)的三個(gè)試點(diǎn)階段等等。9

第三，從政策擴(kuò)散視角分析政策試點(diǎn)全面推廣。政策試點(diǎn)在其內(nèi)部取得階段性成果后仍要“由點(diǎn)帶面”走向推廣，依據(jù)“中央推動(dòng)—地方學(xué)習(xí)”的不同強(qiáng)度，形成“輻射”“應(yīng)付”“擴(kuò)展”三種推廣過程模式。10或依據(jù)政策制定、擴(kuò)散主體特點(diǎn)、政策運(yùn)行實(shí)際情況等分為四種擴(kuò)散模式，相應(yīng)地有學(xué)習(xí)、競(jìng)爭(zhēng)、模仿、行政指令推行和社會(huì)建構(gòu)四種擴(kuò)散機(jī)制。11中國地方政策實(shí)驗(yàn)從意識(shí)形態(tài)、社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)環(huán)境等方面對(duì)于推動(dòng)政策運(yùn)行大有裨益，但也存在著機(jī)會(huì)主義傾向、成本約束等局限。12

公共服務(wù)政策試點(diǎn)推廣除關(guān)注以上模式、機(jī)制外，還應(yīng)關(guān)注政策屬性。政策屬性會(huì)影響政策擴(kuò)散的適用性，如棚戶區(qū)改造政策同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性。13公共服務(wù)本質(zhì)屬性是公共性，從過程維度把握公共服務(wù)形式屬性為行為、活動(dòng)、過程，結(jié)果維度公共服務(wù)形式屬性為產(chǎn)品、服務(wù)、責(zé)任、職能、福利。14所以，公共服務(wù)從過程形式到結(jié)果形式是需要轉(zhuǎn)化的過程。公共服務(wù)供需全過程涉及服務(wù)供給方、遞送方和需求方，與一般的經(jīng)濟(jì)類型政策相比，服務(wù)供給不能直接作用于需求方，是需要通過供給方和遞送方共同合作才能完成。這也增加了公共服務(wù)政策試點(diǎn)改革的難度。公共服務(wù)內(nèi)容形式應(yīng)響應(yīng)中國式現(xiàn)代化本質(zhì)要求，以“高質(zhì)量發(fā)展”作為核心標(biāo)準(zhǔn)，不斷滿足我國現(xiàn)實(shí)國情需求。

綜上，提出本研究分析框架（圖1），以五輪居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)改革為案例，分析公共服務(wù)政策試點(diǎn)是如何推進(jìn)的，以及為什么會(huì)完成政策試點(diǎn)階段性擴(kuò)散？

二、居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革的試點(diǎn)階段

（一）第一階段：中央信號(hào)釋放與地方政府自主試驗(yàn)

第五次人口普查標(biāo)志著我國進(jìn)入老齡化社會(huì)，國務(wù)院等部門頒布一系列政策來應(yīng)對(duì)老齡化局面。2000年，民政部等11個(gè)部委頒發(fā)的《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》中提到我國社會(huì)福利社會(huì)化“在供養(yǎng)方式上堅(jiān)持以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的發(fā)展方向”，首次肯定居家和社區(qū)在福利事業(yè)中的重要作用。2001年《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計(jì)劃綱要（2001—2005）》中提出“堅(jiān)持家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合”的原則。2006年《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》明確提出“逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系”。2011年《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》將社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵闡釋為“應(yīng)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”，機(jī)構(gòu)在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中地位明顯增強(qiáng)。2017年《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》發(fā)展目標(biāo)為“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系更加健全”，機(jī)構(gòu)職能變?yōu)椤把a(bǔ)充”，增加醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的目標(biāo)，更加注重養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)增效。2021年我國“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中提出“構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”，更加注重多元主體在養(yǎng)老服務(wù)中的作用和老年人健康生活質(zhì)量。由此可見，從“十五”規(guī)劃到“十四五”規(guī)劃，居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)始終在養(yǎng)老服務(wù)中占據(jù)著重要地位。

圍繞社會(huì)福利社會(huì)化，地方政府做出積極探索，特別是“十一五”期間關(guān)于發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)等政策出臺(tái)給予地方政府更大積極性。地方政府在實(shí)踐中形成多元化居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，如上海市綜合規(guī)范化養(yǎng)老服務(wù)模式、武漢市志愿服務(wù)模式、昆明市企業(yè)興辦養(yǎng)老服務(wù)模式等。1伴隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變，有大量關(guān)于政府購買公共服務(wù)的研究，通過探索政府與社會(huì)組織等多元主體互動(dòng)以提供多樣化公共服務(wù)，其中重要的一項(xiàng)就是養(yǎng)老服務(wù)。2“十二五”規(guī)劃期間，公共服務(wù)均等化理念也推動(dòng)著我國公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展。

所以，從“十五”到“十二五”規(guī)劃，這一時(shí)期的試點(diǎn)模式可以稱之為“倡議擴(kuò)散模式”，基于中央政府宏觀遠(yuǎn)景和價(jià)值引導(dǎo)的方式倡導(dǎo)地方政府充分發(fā)揮自主性。3中央政府通過寬松的獎(jiǎng)懲評(píng)價(jià)機(jī)制、較低的試驗(yàn)成本激勵(lì)地方政府自主探索、自主試驗(yàn)，促進(jìn)舊政策向政策試驗(yàn)轉(zhuǎn)變，當(dāng)然這也與地方政府政策制定者能力高低有關(guān)。4地方政府則以政策引導(dǎo)為推力、以區(qū)位優(yōu)勢(shì)為拉力、以技術(shù)創(chuàng)新為促力，形成地方治理創(chuàng)新中的自我推動(dòng)機(jī)制，1以持續(xù)適應(yīng)社會(huì)環(huán)境變遷和內(nèi)外發(fā)展壓力。2整體而言，地方政府自主試驗(yàn)使中央政府預(yù)測(cè)到居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)可能存在的合理樣態(tài)，為下一階段政策試點(diǎn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（二）第二階段：中央試點(diǎn)改革與地方政府主動(dòng)爭(zhēng)取

“十三五”規(guī)劃期間，我國養(yǎng)老服務(wù)體系繼續(xù)堅(jiān)持“居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托”的原則，國務(wù)院也出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，將重點(diǎn)放在養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)、社會(huì)有效投資、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和消費(fèi)潛力上，提出“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制推動(dòng)居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老融合發(fā)展。中央政府在政策引導(dǎo)的同時(shí)也積極進(jìn)行試點(diǎn)改革。從2016年開始，民政部聯(lián)合財(cái)政部每年篩選試點(diǎn)市區(qū)進(jìn)行居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)改革，五輪試點(diǎn)改革中共有203個(gè)地區(qū)作為試點(diǎn)。

中央試點(diǎn)改革采取申報(bào)審核和追蹤評(píng)估的方式，完整把控居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革中的工作。首先，地方政府根據(jù)發(fā)展情況自愿申請(qǐng)報(bào)名，省級(jí)政府通過后報(bào)送中央政府審核，經(jīng)專家評(píng)審根據(jù)得分排序，確立具有居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)工作的地區(qū)作為試點(diǎn)。其次，采取追蹤評(píng)估的方式考核地方政府試點(diǎn)改革工作完成情況，并給予相應(yīng)的獎(jiǎng)懲。中央政府和地方政府形成一定互動(dòng)。地方政府通過主動(dòng)獲取中央政府認(rèn)可來獲得居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的合法性資格，五輪試點(diǎn)改革評(píng)估反饋能持續(xù)優(yōu)化政策方案。

試點(diǎn)的組織過程可以分為先行試點(diǎn)和平行試點(diǎn)，前者是局部性探索，后者是大范圍試點(diǎn)探索。3從五輪改革試點(diǎn)選擇便可看出，第一輪至第五輪試點(diǎn)分別選取26個(gè)、28個(gè)、36個(gè)、54個(gè)、59個(gè)試點(diǎn)市區(qū)，涉及30個(gè)省市。根據(jù)《關(guān)于開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作績(jī)效考核的通知》《關(guān)于開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)跟蹤評(píng)估工作的通知》，每輪試點(diǎn)改革又分別評(píng)選出5個(gè)、8個(gè)、10個(gè)、10個(gè)優(yōu)秀試點(diǎn)和51個(gè)典型案例。因此，總結(jié)五輪試點(diǎn)改革中的局部性推廣經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于政策試點(diǎn)的全面推廣十分必要，一方面追求多元化供給主體和多樣化養(yǎng)老服務(wù)來滿足我國老齡化社會(huì)需求；另一方面，通過公共服務(wù)實(shí)踐改革不斷提升我國國家治理、政府治理的治理能力和治理效率。

三、居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)改革的實(shí)踐邏輯

（一）融入政策情境，綜合考慮試點(diǎn)選擇

試點(diǎn)工作開展第一步先要選點(diǎn)，選點(diǎn)方式包括申請(qǐng)審批和委派兩種方式，無論哪種方式都必須滿足相應(yīng)的遴選標(biāo)準(zhǔn)。4中央政府根據(jù)地方政府老年人口規(guī)模、老齡化程度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和地方財(cái)力等因素綜合考慮地方政府實(shí)力。因?yàn)椴粌H要從整體出發(fā)考慮地方政府能力對(duì)中央政府試點(diǎn)改革貢獻(xiàn)程度，而且要將試點(diǎn)改革對(duì)地方政府帶來的不確定性風(fēng)險(xiǎn)降至可控范圍內(nèi)，所以就非常需要考驗(yàn)地方政府整體綜合實(shí)力。根據(jù)試點(diǎn)分布情況來看，第一、二、三批試點(diǎn)集中分布在東中部地區(qū)，第四、五批試點(diǎn)逐漸擴(kuò)散到西部地區(qū)（表1）。顯然，這與《中國積極應(yīng)對(duì)人口老齡化城市能力指數(shù)研究報(bào)告2022》評(píng)估結(jié)果相一致，報(bào)告評(píng)選出綜合性引領(lǐng)城市東部地區(qū)占近三分之二，中部、西部、東北地區(qū)分別占13%、10%、10%。積極應(yīng)對(duì)人口老齡化城市指數(shù)與服務(wù)體系、社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平顯著相關(guān)。以上海市為例，上海市在“五普”“六普”“七普”中65歲以上老齡人口比例分別為11.53%、10.12%、16.28%，遠(yuǎn)超全國平均水平，上海市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也在全國前列，更重要的是它在“十五”期間就開始探索養(yǎng)老服務(wù)模式，具備一定的公共服務(wù)能力。

對(duì)地方政府試點(diǎn)因素的考察其實(shí)是在為政策試點(diǎn)提供良好的政策環(huán)境。一項(xiàng)好的政策運(yùn)轉(zhuǎn)過程涉及目標(biāo)任務(wù)、組織機(jī)構(gòu)、技術(shù)工具、政策環(huán)境等因素，其中政策環(huán)境是政策生發(fā)的基礎(chǔ)性要素，它包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)文化環(huán)境和自然環(huán)境等。這些都是政策落地中政策子系統(tǒng)內(nèi)部必備要素，中央政府的支持和權(quán)威壓力則構(gòu)成外部政策環(huán)境要素。五輪試點(diǎn)中，中央政府都給予地方政府財(cái)政支持，由民政部和財(cái)政部共同主管，保證專項(xiàng)基金用于居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。五批試點(diǎn)同時(shí)在列的有北京市、遼寧省、上海市、江蘇省、安徽省、江西省、山東省、湖南省、四川省共9個(gè)省（直轄市），其老齡化程度均在全國平均水平之上，同樣也集中分布在東中部地區(qū)（表2），可見政策試點(diǎn)情境不僅要考慮政策條件適宜性，而且注重政策過程持續(xù)性，以持續(xù)性政策保障政策生命力和政策效果。

（二）整合政策資源，系統(tǒng)推動(dòng)政策執(zhí)行

地方政府在獲得試點(diǎn)資格后將政策落地也是政策試點(diǎn)中重要一環(huán)。在政策過程理論中，政策目標(biāo)模糊程度決定了政策工具使用、政策擴(kuò)散模式和目標(biāo)達(dá)成效果。政策執(zhí)行者通過辨識(shí)政策類型將模糊性政策的“試驗(yàn)性執(zhí)行”轉(zhuǎn)化為“行政性執(zhí)行”，政策執(zhí)行中的支配性要素也就轉(zhuǎn)化為對(duì)資源的依賴。1根據(jù)試點(diǎn)項(xiàng)目中的十項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)可知，在居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)改革中，并不是政策目標(biāo)模糊性導(dǎo)致政策執(zhí)行行政性轉(zhuǎn)化，而是公共服務(wù)政策內(nèi)容固有屬性決定了它對(duì)資源的依賴。

首先，在執(zhí)行試點(diǎn)政策時(shí)，地方政府要識(shí)別當(dāng)前政策試點(diǎn)任務(wù)。居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)改革將試點(diǎn)目標(biāo)確定為常規(guī)性目標(biāo)和創(chuàng)新性目標(biāo)。常規(guī)性目標(biāo)是指地方政府要完成居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中組織機(jī)構(gòu)搭建和養(yǎng)老服務(wù)供給，完善自主探索特色試點(diǎn)任務(wù)，構(gòu)成“7+X”試點(diǎn)任務(wù)格局。后期幾輪試點(diǎn)基本任務(wù)更加強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)供給，將居家社區(qū)養(yǎng)老與脫貧攻堅(jiān)相結(jié)合，關(guān)注貧困地區(qū)老人和特殊困難老人養(yǎng)老服務(wù)，政策內(nèi)容更加精細(xì)化。2021年和2022年居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)提升行動(dòng)項(xiàng)目重點(diǎn)任務(wù)是為60歲以上經(jīng)濟(jì)困難的失能、部分失能老年人提供家庭養(yǎng)老床位、居家養(yǎng)老上門服務(wù)。由此可見，幾輪試點(diǎn)改革任務(wù)是對(duì)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的分解和精細(xì)化發(fā)展，將任務(wù)著重點(diǎn)分別放在內(nèi)部組織建構(gòu)、基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)、整體性養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)和高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)等方面，梯度性推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)工作質(zhì)量提升。

其次，地方政府根據(jù)任務(wù)內(nèi)容整合政策資源。居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)改革把地方政府和中央政府資源進(jìn)行整合。一是整合軟硬件資源，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)雙向發(fā)力。硬件養(yǎng)老設(shè)施是基礎(chǔ)性改革任務(wù)，地方政府通過購置、改造、租賃等方式將住宅小區(qū)改造成養(yǎng)老場(chǎng)所，對(duì)部分高齡、獨(dú)居老人住所進(jìn)行適老化改造。軟件資源則是養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)，通過對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)、職業(yè)資格認(rèn)定，增加專業(yè)和兼職性養(yǎng)老服務(wù)人員。二是注重時(shí)空因素，通過打造養(yǎng)老服務(wù)圈，提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)一大特點(diǎn)是融合家庭和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給的快速、便捷、高效。在試點(diǎn)改革中，諸多地區(qū)將小區(qū)閑置房屋改造成養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)所，還有的社區(qū)無償將房屋供社會(huì)組織、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)使用。養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)所聚集能夠提高資源使用效率，江蘇省地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)利用這一優(yōu)勢(shì)將日間照料服務(wù)、社區(qū)醫(yī)院服務(wù)整合，提升整體養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。三是融入科學(xué)技術(shù)，打造信息平臺(tái)，提供智能服務(wù)。運(yùn)用科學(xué)技術(shù)建立居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)，整合養(yǎng)老服務(wù)信息資源，為老年人服務(wù)信息選擇提供便利。養(yǎng)老服務(wù)智能設(shè)備的使用也能夠隨時(shí)隨地監(jiān)測(cè)老年人健康狀況。

再次，地方政府通過整合政策資源實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)銜接。軟硬件資源的配套、時(shí)空因素的考慮、技術(shù)因素的融合促進(jìn)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展。養(yǎng)老服務(wù)驛站、日間照料中心、社區(qū)醫(yī)院的就近整合使助餐、助浴、助醫(yī)、助行、助潔等養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展，對(duì)于生活不能自理的老年人著重考慮提供上門服務(wù)。企業(yè)、機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織的加入豐富養(yǎng)老服務(wù)供給主體，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)多元化，而且加入“時(shí)間銀行”理念，居家社區(qū)養(yǎng)老互助行動(dòng)、志愿行為豐富養(yǎng)老服務(wù)提供方式。試點(diǎn)改革中的養(yǎng)老服務(wù)側(cè)重于生理層次服務(wù)和安全保障服務(wù)，對(duì)于精神層次的服務(wù)較為薄弱。在滿足基本需求的同時(shí)，增加精神慰藉和陪伴服務(wù)，這也是居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中“就近”原則的重要意義所在。

（三）把握政策過程，梯度推進(jìn)政策擴(kuò)散

通過以上分析不難發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)改革中職能地位、資源配置和權(quán)威結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)是結(jié)構(gòu)試驗(yàn)情境中影響試點(diǎn)發(fā)生的關(guān)鍵因素。1中央政府不僅要篩選試點(diǎn)、推動(dòng)試點(diǎn)落地，更要站在全局性視角推動(dòng)試點(diǎn)擴(kuò)散。實(shí)際上，在五輪試點(diǎn)改革和兩年服務(wù)提升行動(dòng)項(xiàng)目中，政策已經(jīng)形成局部性擴(kuò)散。中央政府每年對(duì)地方政府試點(diǎn)績(jī)效評(píng)估之后總結(jié)優(yōu)秀試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，供試點(diǎn)地區(qū)和非試點(diǎn)地區(qū)學(xué)習(xí)，前期主要是彌補(bǔ)發(fā)展短板提升綜合服務(wù)能力，后期著重推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，所以第四批、第五批試點(diǎn)數(shù)量明顯增多。

試點(diǎn)推廣本著量力而行、兼容并包的原則進(jìn)行。根據(jù)試點(diǎn)任務(wù)和試點(diǎn)績(jī)效情況來看，試點(diǎn)地區(qū)在完成基礎(chǔ)任務(wù)的同時(shí)，也形成地區(qū)明顯優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)。2022年民政部評(píng)選出的51個(gè)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作優(yōu)秀案例，發(fā)展出以下四類服務(wù)模式。一是北京市、上海市、遼寧省、浙江省、江蘇省的部分試點(diǎn)地區(qū)，探索居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)綜合化、精細(xì)化、高質(zhì)量化發(fā)展，綜合家庭社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源為老年人提供基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)，并增加特殊老年人喘息服務(wù)和認(rèn)知障礙照護(hù)服務(wù)。二是河北省、廣東省、重慶市、四川省、青海省部分試點(diǎn)地區(qū)，逐步發(fā)展助餐、助浴、助醫(yī)等基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)。三是內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林省、黑龍江省、安徽省、湖南省將重心放在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施完善上。四是天津市、湖北省、河南省、廣東省的部分試點(diǎn)地區(qū)著力打造特色養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)展智慧養(yǎng)老服務(wù)。前三種模式呈現(xiàn)梯度上升狀態(tài)，第四種模式充分利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)為養(yǎng)老服務(wù)提供便捷。除此之外，地區(qū)內(nèi)部養(yǎng)老服務(wù)也呈現(xiàn)梯度化發(fā)展特點(diǎn)，如上海市的試點(diǎn)地區(qū)既注重基礎(chǔ)性服務(wù)體系建設(shè)，又著力提升整體服務(wù)質(zhì)量，區(qū)域內(nèi)部養(yǎng)老服務(wù)多樣化發(fā)展。

居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)推廣是結(jié)合地方政府優(yōu)勢(shì)循序漸進(jìn)的過程。地方政府的資源稟賦、管理幅度、鄰居效應(yīng)和主官經(jīng)歷都在一定程度上影響試點(diǎn)改革政策采納率和擴(kuò)散程度。1因此，中央政府和地方政府要更加全面考慮“試點(diǎn)內(nèi)容清晰度、議題緊迫性、執(zhí)行難度、政策支持和權(quán)威壓力之間相互作用”2，合理掌握政策試點(diǎn)發(fā)生機(jī)制，逐步推動(dòng)試點(diǎn)范圍擴(kuò)大。

四、支持型擴(kuò)散：居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)改革的運(yùn)行機(jī)制

試點(diǎn)改革工作的推動(dòng)是中央和地方雙向互動(dòng)的結(jié)果，中央政府重視試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大與服務(wù)質(zhì)量的提升，地方政府在接受雙重激勵(lì)和“象征性考評(píng)”下不斷學(xué)習(xí)，提升多元服務(wù)質(zhì)量。所以，推動(dòng)試點(diǎn)擴(kuò)散的激勵(lì)性因素多于約束性因素，我們將這種政策試點(diǎn)擴(kuò)散模式總結(jié)為支持型擴(kuò)散。

（一）動(dòng)力機(jī)制：“強(qiáng)信號(hào)釋放”下的雙重激勵(lì)

早在居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)改革政策文件下發(fā)之前，中央和國務(wù)院各部門就聯(lián)合發(fā)文，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供給主體、服務(wù)內(nèi)容、實(shí)施方案等方面做出重要指示。2015年2月，民政部等10部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》；2015年4月，發(fā)改委、民政部、老齡委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展有關(guān)工作的通知》；2015年11月，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)計(jì)委《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見的通知》；2016年10月，民政部等11部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持整合改造閑置社會(huì)資源發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的通知》。相比于第一階段試點(diǎn)的中央政府文件，此時(shí)的政策文件實(shí)踐指導(dǎo)性更強(qiáng)，而且密集的發(fā)文數(shù)量釋放出強(qiáng)烈的政治信號(hào)，顯示出中央政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)改革的決心。地方政府也積極爭(zhēng)取試點(diǎn)資格，主動(dòng)創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式。那么，地方政府為何主動(dòng)參與試點(diǎn)改革，其動(dòng)力源自何處？

首先，政治激勵(lì)給予地方政府合法性支持和晉升績(jī)效。獲得試點(diǎn)資格本身就是對(duì)地方政府前期和現(xiàn)階段工作的肯定，使其擁有更大的自信推動(dòng)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)工作，提升執(zhí)行效率。還有被評(píng)為優(yōu)秀試點(diǎn)和典型案例的地區(qū)，作為示范性代表在府際政府間擁有良好的口碑和榮譽(yù)。其次，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)給予地方政府財(cái)政支持，提升政策執(zhí)行效率。中央政府安排彩票公益金支持當(dāng)前試點(diǎn)工作，地方政府以財(cái)政貼息、床位補(bǔ)助、老齡補(bǔ)助等方式，或者金融信貸、土地使用、水電氣價(jià)格等優(yōu)惠政策，支持養(yǎng)老服務(wù)工作。國務(wù)院還采取稅費(fèi)優(yōu)惠政策激勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。比如，“2019年5月29日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定加大稅費(fèi)政策優(yōu)惠，從今年6月1日到2025年底，對(duì)提供社區(qū)養(yǎng)老、托育、家政相關(guān)服務(wù)的收入免征增值稅，并減按90%計(jì)入所得稅應(yīng)納稅所得額；對(duì)承受或提供房產(chǎn)、土地用于上述服務(wù)的，免征契稅、房產(chǎn)稅、不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)等6項(xiàng)收費(fèi)。應(yīng)該說，政策優(yōu)惠力度還是很大的?！?

面對(duì)雙重激勵(lì)，橫向政府間難免相互競(jìng)爭(zhēng)。地方政府競(jìng)爭(zhēng)包括地方自發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)（財(cái)稅競(jìng)爭(zhēng)和制度競(jìng)爭(zhēng)）和自上而下的競(jìng)爭(zhēng)（標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)）。前者很容易理解，標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)是指除競(jìng)爭(zhēng)主體外的監(jiān)督者或裁定者對(duì)競(jìng)爭(zhēng)績(jī)效進(jìn)行比較，具有一定激勵(lì)效用。4由此，自上而下的激勵(lì)機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)檎g的相互競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。地方政府要想在試點(diǎn)篩選和考核中脫穎而出，取決于地方綜合實(shí)力水平。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)在于激發(fā)地方政府開展養(yǎng)老服務(wù)工作的積極性，從而形成地方政府經(jīng)驗(yàn)，供中央政府和其他地方政府借鑒。

（二）學(xué)習(xí)機(jī)制：多重學(xué)習(xí)中提升多元服務(wù)質(zhì)量

面對(duì)試點(diǎn)過程中政策方案不確定情形，政策執(zhí)行者通常采用“考察學(xué)習(xí)”方式借鑒典型地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，這也是我國治國理政的重要方式。政策試點(diǎn)中，府際政府間的相互學(xué)習(xí)構(gòu)成政策擴(kuò)散的重要機(jī)制，其范圍擴(kuò)大至試點(diǎn)地區(qū)、未試點(diǎn)地區(qū)和中央政府，學(xué)習(xí)內(nèi)容包括居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施搭建、基本養(yǎng)老服務(wù)整合、多元化高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)提升等經(jīng)驗(yàn)。

首先，試點(diǎn)地區(qū)在對(duì)前期經(jīng)驗(yàn)總結(jié)基礎(chǔ)上，向其他試點(diǎn)地區(qū)、中央政策文件學(xué)習(xí)，進(jìn)行政策創(chuàng)新。試點(diǎn)地區(qū)在第一階段已開展大量的自主試驗(yàn)，試點(diǎn)時(shí)期是對(duì)第一階段工作的總結(jié)和創(chuàng)新。以南京市居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作為例，早在2015年，南京市民政局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老的辦法》，要求完善居家養(yǎng)老信息服務(wù)系統(tǒng)，建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與，完善養(yǎng)老志愿服務(wù)。南京市抓住試點(diǎn)改革的契機(jī)，2016年為特殊困難老年人進(jìn)行適老化改造；2017年探索家庭養(yǎng)老床位、提供上門服務(wù)；2019年開展互助養(yǎng)老服務(wù)，探索“時(shí)間銀行”，推廣“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”；2021年啟動(dòng)養(yǎng)老人才“十百千萬”計(jì)劃。如今，南京市已打造出覆蓋市、區(qū)、街、社四級(jí)，包含助餐、助醫(yī)、助潔、助浴、助急等綜合養(yǎng)老服務(wù)功能的三級(jí)及以上社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心。居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的重點(diǎn)就在于采取“就近”原則，充分利用家庭和社區(qū)資源，給老年人提供便捷優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。南京市的舉措就是充分整合政府、社區(qū)和家庭資源，使資源轉(zhuǎn)化為多樣化服務(wù)，不斷提升技術(shù)、人才對(duì)服務(wù)質(zhì)量的要求。

其次，未試點(diǎn)地區(qū)向試點(diǎn)地區(qū)學(xué)習(xí)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)。學(xué)習(xí)并不是簡(jiǎn)單的模仿，而是基于對(duì)本地區(qū)存在問題的把握后，再參考其他地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)。1因?yàn)椴⒉皇撬械牡胤秸畡?chuàng)新都適合擴(kuò)散，地方政府目標(biāo)創(chuàng)新擴(kuò)散適用性標(biāo)準(zhǔn)在于府際政府目標(biāo)與需求間的匹配，而工具創(chuàng)新擴(kuò)散則在于學(xué)習(xí)成本與創(chuàng)新成本間的差值比較。2所以，為避免成為盲目的“跟隨者”，地方政府選取適合的參考對(duì)象十分關(guān)鍵。在試點(diǎn)實(shí)踐中，之所以形成多元化服務(wù)類型——基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)、整合性養(yǎng)老服務(wù)和高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)，就是為方便未試點(diǎn)地區(qū)能夠結(jié)合自身養(yǎng)老服務(wù)情況，選取適宜的方案，以適應(yīng)當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)發(fā)展需求。

再次，中央政府向試點(diǎn)地區(qū)學(xué)習(xí)后，出臺(tái)政策文件，供地方政府學(xué)習(xí)。一是中央政府于2019年編制《全國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和典型案例匯編》，推出養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給、服務(wù)供給、需求評(píng)估、農(nóng)村互助、人才建設(shè)、科技服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合7方面經(jīng)驗(yàn)，于2022年樹立51個(gè)典型案例。依賴政策情境的政策學(xué)習(xí)對(duì)政策內(nèi)容進(jìn)行新的闡釋，每輪的知識(shí)再生產(chǎn)也都是對(duì)既有系統(tǒng)理論的補(bǔ)充，也使試點(diǎn)改革得到局部性推廣。二是中央政府在推進(jìn)政策試點(diǎn)基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，抓住養(yǎng)老服務(wù)核心內(nèi)容——老齡人口健康，發(fā)布《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng) 提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2017—2020年）》《關(guān)于建立完善老年健康服務(wù)體系的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深入推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的若干意見》，使地方政府同時(shí)注重居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)過程建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量提升。

（三）監(jiān)督機(jī)制：“象征性考評(píng)”下的效率提升

為保證試點(diǎn)改革的順利進(jìn)行，中央政府采取追蹤評(píng)估方式監(jiān)督試點(diǎn)運(yùn)行。評(píng)估方式以季度和年度總結(jié)形式定期上報(bào)工作進(jìn)展情況，綜合自評(píng)、年度測(cè)評(píng)和第三方評(píng)估意見測(cè)量試點(diǎn)績(jī)效，評(píng)估結(jié)果與中央專項(xiàng)基金發(fā)放方式密切相連。中央財(cái)政采取按因素分配專項(xiàng)基金，當(dāng)年預(yù)撥60%，次年根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行結(jié)算，考核達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)以上地區(qū)劃撥剩余40%，特別好的地區(qū)給予10%額外獎(jiǎng)勵(lì)，考核未達(dá)標(biāo)地區(qū)將根據(jù)得分扣除部分或全部基金?？?jī)效考核中規(guī)定優(yōu)秀、合格、不合格三種考核結(jié)果。根據(jù)年度實(shí)際考核結(jié)果來看，在每輪試點(diǎn)考核中除優(yōu)秀試點(diǎn)外，其余試點(diǎn)全部合格。而且考核標(biāo)準(zhǔn)中并未制定出未達(dá)標(biāo)的剛性制約方案，可見政策試點(diǎn)期間，中央政府采取的軟性監(jiān)督機(jī)制也是對(duì)地方政府行為的激勵(lì)，所以稱之為“象征性考評(píng)”。

綜合五輪試點(diǎn)改革案例可以發(fā)現(xiàn)，五輪試點(diǎn)改革政策目標(biāo)清晰：一是提供多樣化養(yǎng)老服務(wù)，二是證明新服務(wù)模式的有效性、可推廣性。中央與地方雙向互動(dòng)，持續(xù)探索出多樣化高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)模式，同時(shí)也推動(dòng)了試點(diǎn)政策局部性推廣。效率與合法性是政策試點(diǎn)走向政策推廣遵循的雙重邏輯。1

效率貫穿在政策過程和政策結(jié)果上，一方面政策試點(diǎn)的篩選以經(jīng)濟(jì)水平、組織建設(shè)、服務(wù)水平、人口結(jié)構(gòu)作為核心要素，能夠同時(shí)提升政策執(zhí)行速度和政策持續(xù)度。另一方面，從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)知識(shí)性生產(chǎn)來看，五輪試點(diǎn)改革已總結(jié)出居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的核心是提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，以整合政策資源盤活服務(wù)，通過縮短空間距離保證服務(wù)遞送時(shí)效。

試點(diǎn)政策擴(kuò)散中的合法性邏輯表現(xiàn)為，一方面，強(qiáng)調(diào)改革試點(diǎn)中中央政府對(duì)地方政府的政治激勵(lì)作用；另一方面，條業(yè)務(wù)系統(tǒng)能促使地方經(jīng)驗(yàn)直接上升為國家政策，2中央政府在試點(diǎn)期滿后出臺(tái)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)增效的政策文件。在《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中，正式提出“構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”，并在《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中作出全面部署。此外，還出臺(tái)了第一份養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管的文件《關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度 促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的建議》，旨在加強(qiáng)質(zhì)量安全、從業(yè)人員、資金、運(yùn)營秩序、突發(fā)事件五方面的監(jiān)管。這些文件為政策試點(diǎn)走向全面推廣給予了政策支持和方向引領(lǐng)。

綜上，在解釋為何居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策試點(diǎn)形成局部性擴(kuò)散時(shí)，發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)改革運(yùn)行機(jī)制處于強(qiáng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、弱政治約束的狀態(tài)，試點(diǎn)期間剛性約束弱反而成為一種強(qiáng)激勵(lì)信號(hào)，表示中央政府給予地方政府充分自主裁判權(quán)進(jìn)行探索創(chuàng)新。所以，綜合政治和經(jīng)濟(jì)兩大要素來看，將第二階段的政策試點(diǎn)擴(kuò)散總結(jié)為支持型擴(kuò)散模式，包含動(dòng)力機(jī)制、學(xué)習(xí)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制三大機(jī)制。

五、余論與展望：公共服務(wù)政策試點(diǎn)推廣模式

經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)，公共服務(wù)政策試點(diǎn)之所以形成階段性擴(kuò)散是因?yàn)?，地方政府自主試?yàn)時(shí)期為政策試點(diǎn)選擇奠定基礎(chǔ)，中央政府同時(shí)給予地方政府政治支持和政策約束促使地方政府推動(dòng)試點(diǎn)落地，地方政府基于時(shí)空、技術(shù)因素對(duì)政策資源的整合推動(dòng)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，其中的關(guān)鍵在于府際政府間的動(dòng)力機(jī)制、學(xué)習(xí)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制。這種政策試點(diǎn)擴(kuò)散模式可歸納為支持型擴(kuò)散。

對(duì)比試點(diǎn)地區(qū)和未試點(diǎn)地區(qū)，縱然人口因素是地方養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的誘發(fā)性因素，但無論是來自地方政府還是中央政府的政治支持和財(cái)政支持，都是居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的主要因素。因此，依據(jù)經(jīng)濟(jì)支持和政治約束兩個(gè)維度，歸納出公共服務(wù)政策試點(diǎn)擴(kuò)散的四種模型（表3）。經(jīng)濟(jì)支持是指為推動(dòng)公共服務(wù)發(fā)展所給予的資金、實(shí)物、稅費(fèi)優(yōu)惠等，政治支持是指為提升公共服務(wù)質(zhì)量所采取的措施，包括關(guān)注點(diǎn)位力度、政策扶持力度、干預(yù)力度等。

第一階段是鼓勵(lì)型擴(kuò)散模式。中央政府給予政策信號(hào)釋放，但總體關(guān)注力度、政策扶持程度較低，地方政府自主探索，給予部分經(jīng)濟(jì)支持。對(duì)于政策試點(diǎn)結(jié)果，中央政府不予干預(yù)。第二階段是支持型擴(kuò)散模式。中央政府給予強(qiáng)政策信號(hào)釋放，關(guān)注力度提升，給予資金、實(shí)物、稅費(fèi)優(yōu)惠等強(qiáng)經(jīng)濟(jì)支持。地方政府積極響應(yīng)，主動(dòng)爭(zhēng)取，在前一階段基礎(chǔ)上進(jìn)行服務(wù)創(chuàng)新。中央政府向地方政府學(xué)習(xí)，對(duì)公共服務(wù)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，提升政策時(shí)效性。第三階段是發(fā)展型擴(kuò)散模式。依據(jù)第二階段政策文件，進(jìn)行全方位試點(diǎn)推廣。此時(shí)關(guān)注力度、政策扶持力度和干預(yù)力度都有所提升，重點(diǎn)關(guān)注公共服務(wù)推廣規(guī)模和公共服務(wù)質(zhì)量。地方政府應(yīng)結(jié)合中央文件精神和試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展適合當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)。中央政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)推廣過程和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管。第四階段是成熟型擴(kuò)散模式。公共服務(wù)已完成優(yōu)質(zhì)高效全覆蓋，地方政府給予經(jīng)濟(jì)支持，中央政府重點(diǎn)加強(qiáng)服務(wù)供給過程的監(jiān)管。

在完成第一階段、第二階段試點(diǎn)推廣后，政策試點(diǎn)局部性擴(kuò)散成功是否也預(yù)示著全面擴(kuò)散階段也能順利進(jìn)行？政策試點(diǎn)時(shí)地方政府擁有更大自由發(fā)揮空間來完成中央政府政策目標(biāo)，但從政策試點(diǎn)到全面擴(kuò)散階段，選擇性政策任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制選擇性政策任務(wù)，政策資源整合難度相較于政策試點(diǎn)階段更大。所以政策試點(diǎn)到政策擴(kuò)散也伴隨著政策任務(wù)從特殊優(yōu)惠型向常規(guī)命令型任務(wù)的轉(zhuǎn)化，強(qiáng)政治支持和強(qiáng)經(jīng)濟(jì)支持是十分必要的。回顧第二階段支持?jǐn)U散模式，發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)本身屬性，使公共服務(wù)政策更加注重政策內(nèi)容設(shè)計(jì)中對(duì)質(zhì)量的要求，所以政策試點(diǎn)全面推廣階段要更加注重公共服務(wù)政策間的銜接，以縮短政策資源轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)的周期。同時(shí)，還要通過政策的銜接加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)過程和公共服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管。

在公共服務(wù)內(nèi)容方面，試點(diǎn)的第二階段已提供多元化養(yǎng)老服務(wù)，大多屬于生理層次服務(wù)，對(duì)于精神服務(wù)供給有所欠缺。在未來，應(yīng)在滿足老年群體物質(zhì)需求的同時(shí)，關(guān)注他們的精神需求，應(yīng)適當(dāng)發(fā)揮居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)“就近”優(yōu)勢(shì)，使家人、鄰居、朋友為老年群體提供更多的陪伴服務(wù)、精神慰藉服務(wù)，同時(shí)為老年群體自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造平臺(tái)和條件。

責(zé)任編輯：榮 梅