【摘 要】結(jié)合實(shí)際以工程造價(jià)理論為基礎(chǔ)，基于投資控制的重要性，簡(jiǎn)要分析政府投資項(xiàng)目投資控制的現(xiàn)狀，探索政府投資項(xiàng)目投資控制的方法，旨在為進(jìn)一步規(guī)范政府投資項(xiàng)目投資控制起到一定的參考作用。

【關(guān)鍵詞】政府投資； 投資控制； 現(xiàn)狀分析； 控制措施

【中圖分類號(hào)】F407.9【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A

0 引言

我國(guó)現(xiàn)階段的政府投資項(xiàng)目投資控制由于前期論證不夠充分、方案設(shè)計(jì)不盡合理，項(xiàng)目管理過于粗放及各階段工作缺乏有效銜接等原因，造成投資控制出現(xiàn)失控現(xiàn)象。在實(shí)際工作中，政府投資項(xiàng)目投資控制普遍存在輕前期重后期的現(xiàn)象，往往投資決策階段、設(shè)計(jì)階段的投資控制重視程度不夠，通常把施工圖預(yù)算、竣工結(jié)算作為投資控制管理重點(diǎn)，從而導(dǎo)致源頭失控。因此，從決策階段、設(shè)計(jì)階段、招標(biāo)階段及施工階段加強(qiáng)全過程投資控制是十分有必要的，有助于更好地發(fā)揮政府投資效益及經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

1 簡(jiǎn)述政府投資項(xiàng)目概念與特點(diǎn)

政府投資項(xiàng)目是指由各級(jí)行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位組織實(shí)施，全部投資或部分投資使用本級(jí)及上級(jí)財(cái)政資金、債券資金、援助捐贈(zèng)資金、國(guó)際組織或國(guó)外政府貸款的政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)包括政府向國(guó)有企業(yè)通過資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式進(jìn)行的投資且投資超過總投資50%或投資占總投資低于50%，但政府擁有項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)實(shí)際控制權(quán)的項(xiàng)目。主要服務(wù)于科、教、文、衛(wèi)公共事業(yè)及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，具有規(guī)模體量大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資數(shù)額高、公益服務(wù)性等特點(diǎn)。

2 工程造價(jià)管理的作用與意義

2.1 緩解財(cái)政預(yù)算壓力

在當(dāng)前財(cái)政預(yù)算不斷緊縮、融資渠道不斷收緊、財(cái)政收支矛盾突出的大背景下，做好政府投資項(xiàng)目投資控制管理工作，對(duì)緩解財(cái)政資金籌集壓力、減少盲目投資浪費(fèi)、保證和加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展、化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)具有極其重要的意義。同時(shí)強(qiáng)化對(duì)政府投資項(xiàng)目的投資控制，有助于提高政府資金投資效益和投資精細(xì)化管理水平，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展助推器作用。

2.2 提高政府投資效益

加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目決策、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收及后評(píng)價(jià)等全過程的投資控制，嚴(yán)格遵循“概算控制預(yù)算、預(yù)算控制決算”原則，形成概預(yù)決算貫通管理機(jī)制，有效強(qiáng)化概預(yù)算約束，明確“項(xiàng)目概算是項(xiàng)目總投資控制依據(jù)”“項(xiàng)目預(yù)算是控制建設(shè)成本的依據(jù)”“項(xiàng)目決算是交付資產(chǎn)的依據(jù)”隸屬關(guān)系。同時(shí)強(qiáng)化投資源頭控制，實(shí)行同類項(xiàng)目造價(jià)水平對(duì)比，倒逼優(yōu)化初步設(shè)計(jì)，全過程的投資動(dòng)態(tài)管理，以科學(xué)決策、規(guī)范管理、注重績(jī)效、公開透明的原則，使政府投資項(xiàng)目形成完整閉合、系統(tǒng)性機(jī)制，充分發(fā)揮政府投資作用，提高政府投資的效益。

2.3 優(yōu)化區(qū)域營(yíng)商環(huán)境

政府投資在優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，發(fā)揮著不可或缺的作用。高效益的政府投資項(xiàng)目可以給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，同時(shí)具有招商引資排頭兵的作用。

3 工程造價(jià)管理現(xiàn)狀分析

3.1 發(fā)承包模式選擇廣

當(dāng)前適用于政府投資項(xiàng)目發(fā)承包模式較多，如：代建制、施工總承包、EPC（設(shè)計(jì)-采購(gòu)-施工）、PPP（政府和社會(huì)資本）、BT（建設(shè)-移交）等模式可供選擇，根據(jù)項(xiàng)目本身的投資規(guī)模、項(xiàng)目特點(diǎn)、技術(shù)要求、資金籌集等不同因素，由項(xiàng)目業(yè)主自主選擇相應(yīng)的發(fā)承包模式。其中，代建制作為政府投資項(xiàng)目主流模式，按照“建管分開、專業(yè)化管理”原則，提倡政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建制管理，其目的是以合同管理代替行政管理，明確項(xiàng)目各參建單位的責(zé)任與義務(wù)，實(shí)現(xiàn)“投、融、建、管”分離，加大各參建單位之間的互相監(jiān)督，減少非必要性經(jīng)費(fèi)支出、保障安全、控制質(zhì)量等，有利于政府投資項(xiàng)目投資控制，提高投資效益。由于選擇較多，現(xiàn)有管理制度無法完全覆蓋，在管理上存在一定漏洞，還有政府投資項(xiàng)目所有權(quán)人的虛置與缺位，導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目投資失去控制［1］。

3.2 專業(yè)技術(shù)力量薄弱

我國(guó)多數(shù)政府投資項(xiàng)目是行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位作為項(xiàng)目業(yè)主組織實(shí)施，由于政府投資項(xiàng)目主要服務(wù)于科、教、文、衛(wèi)、城市基礎(chǔ)設(shè)施等不同領(lǐng)域，涉及專業(yè)多元化，通常以政府派出機(jī)構(gòu)的形式對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行管理和監(jiān)督．依靠指揮部領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威和行政手段協(xié)調(diào)各方的關(guān)系［2］，并非一支穩(wěn)定的專業(yè)管理隊(duì)伍，這種臨時(shí)性、非專業(yè)化的管理方式的弊端主要表現(xiàn)在管理人員缺乏專業(yè)理論、管理經(jīng)驗(yàn)不足、專業(yè)技術(shù)力量薄弱，管理水平和效率低。同時(shí)受限于現(xiàn)行體制機(jī)制約束，政府投資項(xiàng)目管理制度不完善，管理人員配備不齊，項(xiàng)目管理水平差強(qiáng)人意。

3.3 全過程管理不規(guī)范

3.3.1 項(xiàng)目決策階段

政府投資項(xiàng)目的決策是一個(gè)多目標(biāo)決策系統(tǒng)，廣泛滲透到了政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、民生等各個(gè)領(lǐng)域，在決策過程中各種利益相互沖突，因而政府投資項(xiàng)目決策體系與決策機(jī)制的建設(shè)與完善是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)［3］。主要表現(xiàn)為項(xiàng)目業(yè)主專業(yè)知識(shí)理論限制，盲目參考類似工程項(xiàng)目，雖有專業(yè)的投資咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行論證，但多數(shù)流于形式，未從擬建項(xiàng)目實(shí)際出發(fā)，結(jié)合本地區(qū)水文地質(zhì)、區(qū)域風(fēng)貌、經(jīng)濟(jì)社會(huì)等有利角度去論證，導(dǎo)致科學(xué)化論證不到位、不規(guī)范，缺乏對(duì)項(xiàng)目的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益作出綜合論證評(píng)估，可行性研究報(bào)告成為爭(zhēng)取項(xiàng)目立項(xiàng)的“可批性報(bào)告”［3］。同時(shí)決策層可能存在思想不統(tǒng)一、溝通不足、多線并行等原因，未能作出科學(xué)的決策和優(yōu)選出最佳投資方案，從而造成投資控制源頭失控。

3.3.2 項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段

可以體現(xiàn)項(xiàng)目業(yè)主建設(shè)意圖的設(shè)計(jì)任務(wù)書不明確，部分設(shè)計(jì)單位不顧及造價(jià)指標(biāo)及市場(chǎng)信息價(jià)，也沒有到擬建項(xiàng)目選址位置進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘，僅從技術(shù)及安全的角度出發(fā)，按照行業(yè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的要求進(jìn)行坐井觀天式設(shè)計(jì)，同時(shí)限額設(shè)計(jì)執(zhí)行力度不夠，投資控制意識(shí)缺乏，導(dǎo)致設(shè)計(jì)概算、施工圖預(yù)算存在不同程度投資泡沫。同時(shí)在項(xiàng)目設(shè)計(jì)各階段工作中必要性、技術(shù)審定專業(yè)性等分析不夠充分，不利于發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)過程中的重大技術(shù)問題，導(dǎo)致在后期建設(shè)過程中暴露出來的問題可能會(huì)增加施工難度、增加投資、延誤工期等，最終可能出現(xiàn)項(xiàng)目功能及投資控制上不能完全滿足建設(shè)意圖。

3.3.3 項(xiàng)目實(shí)施階段

由于政府投資項(xiàng)目最主要工作幾乎都集中于項(xiàng)目實(shí)施階段，因此在實(shí)施階段的投資控制工作常常顧此失彼，主要體現(xiàn)在：

（1）各類建設(shè)合同都有標(biāo)準(zhǔn)化或格式化合同模板，導(dǎo)致在合同簽訂前未逐字逐句審核合同條款，特別是主要是涉及實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的條款，可能會(huì)帶來合同糾紛等不利于投資控制因素，無法實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)投資控制。

（2）由于存在設(shè)計(jì)深度不夠、不可抗力、新特殊要求等不確定因素，無法完全避免工程變更。同時(shí)存在先實(shí)施后審批的現(xiàn)象，未及時(shí)進(jìn)行合理性和經(jīng)濟(jì)性論證，可能導(dǎo)致投資浪費(fèi)。

（3）未制定計(jì)量計(jì)價(jià)規(guī)范化流程和明確佐證要素清單，可能存在重復(fù)簽證或盲目簽證的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致計(jì)量不準(zhǔn)確。

4 工程造價(jià)管理的措施與方法

4.1 決策階段：高瞻遠(yuǎn)矚科學(xué)決策

項(xiàng)目決策作為政府投資項(xiàng)目投資控制的絕對(duì)核心，主要是對(duì)項(xiàng)目方向的準(zhǔn)確定位、建設(shè)方案優(yōu)化起到指導(dǎo)性作用。

（1）衡量政府投資項(xiàng)目的必要性。應(yīng)以財(cái)政預(yù)算資金為基礎(chǔ)，按照“三重一大”原則，極具前瞻性的科學(xué)決策前期儲(chǔ)備項(xiàng)目和開工項(xiàng)目。

經(jīng)營(yíng)與管理?xiàng)罾?政府投資項(xiàng)目投資控制分析

（2）考慮政府投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性。在滿足功能需求的前提下，充分分析項(xiàng)目前期各項(xiàng)技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)及項(xiàng)目建成后的經(jīng)濟(jì)效益，本著“節(jié)約投資”原則進(jìn)行多方案優(yōu)選，但并非投資越少越好，應(yīng)結(jié)合工程實(shí)際綜合考慮。

（3）論證政府投資項(xiàng)目的合理性。應(yīng)結(jié)合區(qū)域控制性規(guī)劃，考慮區(qū)域規(guī)劃布局的科學(xué)性，按照輕重緩急原則，確定開發(fā)建設(shè)時(shí)序，著重解決區(qū)域資源整合和資源共享相關(guān)問題。

項(xiàng)目業(yè)主委托專業(yè)投資咨詢機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目建議書及可行性研究報(bào)告，對(duì)擬建項(xiàng)目從技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)上是否可行進(jìn)行全面、系統(tǒng)的科學(xué)分析和論證，多方案比較和綜合評(píng)價(jià)，使項(xiàng)目技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)合理、實(shí)施可行，以確保決策的科學(xué)性。主要包括建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)地點(diǎn)的選擇、工程技術(shù)方案（生產(chǎn)工藝方案、主要設(shè)備）、市場(chǎng)需求分析、環(huán)境保護(hù)方面、資源利用等指標(biāo)的確定，項(xiàng)目建議書及可行性研究報(bào)告應(yīng)報(bào)送相關(guān)行政主管部門審批通過后方可開展下一步工作。

4.2 設(shè)計(jì)階段：切合實(shí)際經(jīng)濟(jì)安全

投資控制的關(guān)鍵就在于設(shè)計(jì)階段，作為建設(shè)意圖由設(shè)想向現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)變的一個(gè)關(guān)鍵階段，合理的設(shè)計(jì)是投資控制的關(guān)鍵所在，同時(shí)設(shè)計(jì)質(zhì)量對(duì)整個(gè)工程建設(shè)的效益是至關(guān)重要的。

在開始設(shè)計(jì)前，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)委托符合資質(zhì)的地勘單位完成地質(zhì)勘察工作，設(shè)計(jì)單位依據(jù)地勘單位出具的地質(zhì)勘查報(bào)告進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘和背景調(diào)查，收集在設(shè)計(jì)過程中需要的資料，如水文、地質(zhì)、當(dāng)?shù)丨h(huán)境等資料，多輪優(yōu)化設(shè)計(jì)方案。設(shè)計(jì)人員必須要熟悉建筑材料、人工等涉及到的費(fèi)用及相關(guān)價(jià)格的最新變動(dòng)情況，要具備造價(jià)控制能力［4］，充分了解項(xiàng)目業(yè)主的建設(shè)意圖和功能需求。

（1）應(yīng)用價(jià)值工程分析設(shè)計(jì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，采用多種技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較指標(biāo)分析、審核設(shè)計(jì)文件，使項(xiàng)目以最合理的成本達(dá)到最大最佳投資效果。

（2）嚴(yán)格執(zhí)行限額設(shè)計(jì)規(guī)定，在保證工程功能需求及項(xiàng)目業(yè)主對(duì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要求的前提下，按分配的造價(jià)限額進(jìn)行設(shè)計(jì)，嚴(yán)格控制技術(shù)設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)，使工程造價(jià)不突破造價(jià)限額。嚴(yán)格按照“概算控制預(yù)算、預(yù)算控制決算”原則，完成方案設(shè)計(jì)、技術(shù)設(shè)計(jì)及施工圖設(shè)計(jì)，同時(shí)避免項(xiàng)目漏項(xiàng)或使用功能不合理，造成施工階段設(shè)計(jì)變更。

（3）設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)選擇，既要滿足使用功能又要適度超前，保證項(xiàng)目在一定時(shí)期內(nèi)的先進(jìn)性和適應(yīng)性。

在圖審過程中，對(duì)設(shè)計(jì)文件做到嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范，嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制性規(guī)范進(jìn)行審查，確保工程質(zhì)量和施工安全。

4.3 實(shí)施階段：腳踏實(shí)地精細(xì)管理

（1）加強(qiáng)建設(shè)合同管理工作。以簽訂的各類建設(shè)合同金額作為相應(yīng)的投資控制目標(biāo)，在合同中應(yīng)明確施工范圍、內(nèi)容和界限；明確合同金額及支付條件；慎重對(duì)待工程暫定金額。因此，對(duì)合同中的實(shí)質(zhì)性條款作審核是十分有必要的，有利于充分發(fā)揮合同監(jiān)督、協(xié)調(diào)、管理的作用，有效地對(duì)施工過程進(jìn)行動(dòng)態(tài)投資控制。

（2）加強(qiáng)工程變更管理工作。工程建設(shè)是一項(xiàng)任務(wù)復(fù)雜同時(shí)變動(dòng)性較大的項(xiàng)目，所以在實(shí)施的過程中，應(yīng)該對(duì)工程的各個(gè)方面進(jìn)行有效的預(yù)估，從而達(dá)到有備無患［5］。因此，政府投資項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行變更先審批后論證再實(shí)施的工程變更管理制度，針對(duì)設(shè)計(jì)深度不夠，或是現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生未預(yù)料到的情況，或是建設(shè)單位、施工單位、設(shè)計(jì)單位有特殊新的要求所發(fā)生的工程變更，應(yīng)在第一時(shí)間按基本建設(shè)程序?qū)ζ浜侠硇院徒?jīng)濟(jì)性進(jìn)行論證，經(jīng)相關(guān)部門審批后準(zhǔn)予實(shí)施。

（3）加強(qiáng)計(jì)量計(jì)價(jià)管理工作。嚴(yán)格落實(shí)各參建單位經(jīng)濟(jì)簽證人員責(zé)任，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)收方計(jì)量管理，對(duì)于工程量簽證制定規(guī)范化流程和明確簽證佐證要素，定期將簽認(rèn)的原始數(shù)據(jù)匯總并作合理化論證，杜絕重復(fù)簽證、盲目簽證的現(xiàn)象。

5 結(jié)束語

工程實(shí)踐證明，政府投資項(xiàng)目投資控制貫穿于工程建設(shè)的全過程，是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，且與工程建設(shè)的各個(gè)階段緊密相關(guān)。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，有效地結(jié)合好投資項(xiàng)目的特點(diǎn)，采用科學(xué)、有效的投資控制管理手段，保證項(xiàng)目的施工質(zhì)量、施工安全及工期，對(duì)提高投資效益、經(jīng)濟(jì)效益，社會(huì)效益而言都十分有必要。

參考文獻(xiàn)

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［作者簡(jiǎn)介］楊利（1990—），男， 本科，工程師，從事工程項(xiàng)目管理工作。