摘要：藥品的質(zhì)量與價格關(guān)乎國計(jì)民生，有效維護(hù)藥品采購市場公平競爭，能夠最大程度保證藥品質(zhì)量，促進(jìn)藥品價格合理形成，保護(hù)廣大患者權(quán)益。然而，我國藥品采購領(lǐng)域?yàn)E用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為時有發(fā)生。在該領(lǐng)域，公平競爭審查制度的作用常被虛置，這會破壞藥品采購市場的公平競爭環(huán)境，動搖競爭政策基礎(chǔ)地位，影響采購藥品質(zhì)量，最終危害人民群眾的生命健康，并損害醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。藥品采購領(lǐng)域公平競爭審查虛置的原因多樣，主要包括公平競爭審查制度設(shè)計(jì)不完備、審查機(jī)構(gòu)決策目標(biāo)偏倚、審查人員專業(yè)能力欠缺、面臨嚴(yán)峻的企業(yè)非法尋租風(fēng)險。因此，未來應(yīng)該優(yōu)化公平競爭審查制度設(shè)計(jì)、建立公平競爭審查制約機(jī)制、提高公平競爭審查機(jī)構(gòu)專業(yè)能力、嚴(yán)控企業(yè)非法尋租風(fēng)險，以此促進(jìn)藥品采購領(lǐng)域公平競爭審查制度有效落實(shí)，夯實(shí)競爭政策基礎(chǔ)地位。

關(guān)鍵詞：藥品采購；公平競爭審查制度；監(jiān)督制約

一、引言

為從根源上遏制行政性壟斷，解決政府干預(yù)過多、干預(yù)不合理而損害競爭的問題，保障各類市場主體公平參與市場競爭，我國于2016年全面啟動公平競爭審查制度。公平競爭審查制度作為一種事前審查制度，要求起草機(jī)關(guān)或政策制定機(jī)關(guān)在起草或出臺涉及經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)活動的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及具體政策措施時，對其是否含有損害公平競爭內(nèi)容進(jìn)行自我審查。2022年，公平競爭審查制度被寫入《反壟斷法》，使得在源頭上限制行政性壟斷行為獲得更加堅(jiān)實(shí)的法律保障。2024年，國務(wù)院發(fā)布《公平競爭審查條例》，從法律制度層面進(jìn)一步為行政機(jī)關(guān)不當(dāng)干預(yù)市場競爭的行為套上了枷鎖。但是，與公平競爭審查制度順利入法，形成制度體系相比，全面落實(shí)公平競爭審查制度的情況并不樂觀。尤其是在藥品采購領(lǐng)域，由于醫(yī)患之間固有的信息不對稱，患者處于極端弱勢地位，缺乏對醫(yī)療行為的監(jiān)督能力。因此質(zhì)價不匹配的藥品容易向患者大量銷售，故而該領(lǐng)域蘊(yùn)含豐富經(jīng)濟(jì)利益。在巨大的利益驅(qū)動下，疊加患者缺少話語權(quán)的市場結(jié)構(gòu)的作用，藥品采購領(lǐng)域極其容易形成利益集團(tuán)，導(dǎo)致在藥品采購、配送等環(huán)節(jié)，催生了大量濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭的行為。利益集團(tuán)反過來阻礙公平競爭審查有效落實(shí)，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中我國藥品采購領(lǐng)域的公平競爭審查工作在一定程度上處于虛置狀態(tài)。

二、我國藥品采購領(lǐng)域公平競爭審查制度虛置之現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

（一）藥品采購領(lǐng)域?yàn)E用行政權(quán)力限制競爭問題層出不窮

在我國藥品采購領(lǐng)域，各類行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除、限制藥企競爭的情況頻發(fā)，主要表現(xiàn)為相關(guān)部門在制定涉及藥品采購的規(guī)范性文件、政策性文件與具體政策措施時，引入含有損害公平競爭的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、要求。據(jù)本文統(tǒng)計(jì)，在藥品采購領(lǐng)域中，自公平競爭審查制度建立后，我國現(xiàn)已公布查處通過制定政策，濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的案件共14起，每年均有公布，平均每年公布查處相關(guān)案件2起（見表1）。其中，2017年公布4起，2018年公布5起，占公布總案件的65%。2021年又公布2起案例，占公布總案件的21%。從主體上看，藥品采購領(lǐng)域排除、限制競爭案件的違法主體職能類型復(fù)雜，涉及衛(wèi)生機(jī)關(guān)、醫(yī)保機(jī)關(guān)及其附屬單位、人民政府等，其中衛(wèi)生機(jī)關(guān)占比達(dá)79%。這一點(diǎn)與2017至2018年案件公布數(shù)量較多具有直接關(guān)系。

值得注意的是，2017、2018年集中公布案例與國家發(fā)改委開展清理現(xiàn)行排除、限制競爭政策措施的工作有關(guān)。工作方案發(fā)布后，國家發(fā)改委集中發(fā)布一批清理案件，其中多起涉及藥品集中采購。此時，雖然以省為單位的藥品集中采購在全國推行，醫(yī)保機(jī)關(guān)尚未廣泛介入藥品集中采購。在藥品集中采購中，排除、限制競爭行為的主體，大部分為衛(wèi)生機(jī)關(guān)。比如，以上14起典型案例案由可以分為兩大類型，即限定交易類9件、地方保護(hù)類5件。究其原因，很大程度上與藥品采購活動由地方機(jī)關(guān)主導(dǎo)有關(guān)。毫無疑問，國家醫(yī)保局成立后，伴隨著藥品集中采購規(guī)則的法治化，此領(lǐng)域公布查處排除、限制競爭的案例數(shù)量有所下降。

（二）公平競爭審查制度對藥品采購領(lǐng)域的規(guī)制作用處于閑置

在藥品采購領(lǐng)域這樣的“行政性壟斷重災(zāi)區(qū)”，公平競爭審查制度本應(yīng)大顯神威。然而，據(jù)對已公布的藥品采購領(lǐng)域14起案例通報(bào)進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，4家單位的通報(bào)中不涉及違反公平競爭審查制度，10家單位存在公平競爭審查制度落實(shí)不到位的情況。（見圖5）尤其值得注意的是，3起案件通報(bào)標(biāo)題即為違反公平競爭審查規(guī)定案。古田政府濫用行政權(quán)力案通報(bào)中明確指出：古田縣人民政府制定出臺涉及《六條措施》時，未按照公平競爭審查制度的要求進(jìn)行公平競爭審查。另外，14家涉案單位均表示之后將自覺維護(hù)市場公平競爭，10家涉案單位提到今后將進(jìn)一步學(xué)習(xí)與落實(shí)公平競爭審查制度。由此可見，我國藥品采購領(lǐng)域公平競爭審查制度常被束之高閣。

本文為了更好地分析藥品采購領(lǐng)域中的行政性壟斷問題，對以上14起案例中的兩個典型案例從公平競爭審查視角進(jìn)行進(jìn)一步深入地分析。

1.實(shí)踐中藥品領(lǐng)域的公平競爭審查工作處于虛置狀態(tài)

2019年12月，都安縣衛(wèi)生健康局制定《關(guān)于給予某醫(yī)藥有限公司優(yōu)惠政策的請示》（下文簡稱《請示》），并上報(bào)縣政府。《請示》提出在同等條件下，全縣所有醫(yī)療單位優(yōu)先采購某醫(yī)藥有限責(zé)任公司的藥品、醫(yī)療器械。這一要求顯然存在變相限定單位購買特定經(jīng)營者商品的問題。然而，該文件于2020年8月被下發(fā)至全縣醫(yī)療單位，要求執(zhí)行相關(guān)優(yōu)惠政策。

2022年10月，省市場監(jiān)督管理局查處了都安縣衛(wèi)生局在藥品采購中強(qiáng)制指定醫(yī)藥供應(yīng)商的行為，認(rèn)為該行為損害轄區(qū)內(nèi)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)自主選擇藥品供應(yīng)商的權(quán)利，阻礙了當(dāng)?shù)蒯t(yī)藥市場的公平競爭。在整改中，都安縣衛(wèi)生健康局表示將認(rèn)真學(xué)習(xí)《中華人民共和國反壟斷法》和《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》，嚴(yán)格落實(shí)公平競爭審查制度。

由此可見，此案發(fā)生過程中，都安縣政府、都安縣衛(wèi)生健康局并未深入學(xué)習(xí)公平競爭審查制度，實(shí)踐中虛置公平競爭審查制度，致使含有反競爭效應(yīng)的政策層層過關(guān)，在形式上通過正當(dāng)程序得以推行。

2.實(shí)踐中藥品采購領(lǐng)域的公平競爭審查工作實(shí)效不足

在2021年H省基礎(chǔ)輸液集中采購中，當(dāng)?shù)蒯t(yī)保行政機(jī)關(guān)制定的《H省基礎(chǔ)輸液集中采購實(shí)施方案》（下文簡稱《H省方案》）設(shè)置了企業(yè)社會責(zé)任評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)將企業(yè)捐贈視作企業(yè)履行社會責(zé)任，按企業(yè)捐贈的地區(qū)進(jìn)行賦分。具體賦分標(biāo)準(zhǔn)為：向本省紅十字會捐贈的企業(yè)加十分，對向外省紅十字會捐贈的企業(yè)加五分。顯然，企業(yè)承擔(dān)社會責(zé)任的優(yōu)劣與地域無關(guān)。該標(biāo)準(zhǔn)假借社會責(zé)任之名，行地方保護(hù)之實(shí)，使向H省捐贈的企業(yè)與其他企業(yè)相比獲得了額外的競爭優(yōu)勢，嚴(yán)重破壞集采公平競爭秩序。依照要求，公平競爭審查應(yīng)當(dāng)識別并剔除這類標(biāo)準(zhǔn)。然而，《H省方案》強(qiáng)調(diào)：本方案已通過自我審查的方式開展公平競爭審查，本次集中采購相關(guān)文件不具有排除、限制競爭效果。面對方案中明顯排除、限制競爭的標(biāo)準(zhǔn)，方案制定機(jī)關(guān)竟然使其通過公平競爭審查檢驗(yàn)?？梢姡礁偁帉彶橹贫仍谶@次采購方案制定中完全處于虛置狀態(tài)。

三、我國藥品采購領(lǐng)域公平競爭審查制度虛置之危害

確立與強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)性地位是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之義。競爭政策的基礎(chǔ)地位意味著競爭政策應(yīng)當(dāng)成為產(chǎn)業(yè)政策制定的前置性與約束性政策。無疑，在藥品采購領(lǐng)域，公平競爭審查的虛置將抑制競爭政策實(shí)現(xiàn)制約與矯正功能，惡化整個領(lǐng)域公平競爭的市場環(huán)境，從根本上削弱競爭政策的基礎(chǔ)性地位。同時，醫(yī)藥領(lǐng)域具有社會公益性與經(jīng)濟(jì)性并存的特征，我國藥品采購領(lǐng)域公平競爭審查虛置也會危及人民群眾生命健康，引發(fā)社會公益侵害，難以保證醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（一）不利于公平競爭市場環(huán)境的塑造

市場秩序是市場交易活動中市場主體遵循市場規(guī)則所形成的、符合可識別模式的重復(fù)事件或行為。其中公平競爭環(huán)境的維護(hù)是塑造良性市場秩序的關(guān)鍵。在藥品采購領(lǐng)域，公平競爭審查虛置將嚴(yán)重危害公平競爭環(huán)境的塑造，誘使藥品采購參與者行為失范，最終內(nèi)生地破壞藥品采購市場整體秩序。

首先，公平競爭審查虛置直接危及藥品采購市場的競爭環(huán)境。良好的競爭環(huán)境要求商品、服務(wù)、投資與技術(shù)在一個國家的地區(qū)內(nèi)自由流動，消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)從競爭與創(chuàng)新中獲利。公平競爭審查的虛置將一定程度導(dǎo)致市場資源無法通過競爭機(jī)制高效配置，從而減損消費(fèi)者福利。在我國藥品采購領(lǐng)域，一旦具有反競爭效應(yīng)的政策文件生效，大部分藥企的競爭機(jī)會將被限制、剝奪。由于缺乏競爭制約，受相關(guān)政策庇護(hù)的藥企在市場競爭中將獲得一定的市場勢力，整個市場資源將低效錯配。分析消費(fèi)者福利影響，出于追求壟斷利潤的目的，受庇護(hù)的企業(yè)很可能惡性傳導(dǎo)市場勢力。通過轉(zhuǎn)售價格維持等方式綜合維護(hù)各類銷售渠道價格，進(jìn)一步增強(qiáng)藥品談判籌碼，惡意虛報(bào)、哄抬采購價格。最終，藥品采購價格中虛高的部分只能由患者與醫(yī)保支付系統(tǒng)承擔(dān)。

此外，藥品采購領(lǐng)域公平競爭審查虛置導(dǎo)致市場競爭環(huán)境惡化，最終必然影響整個市場秩序的良性構(gòu)建。第一，誠實(shí)信用是市場交易的“帝王法則”，誠信履約不僅要求企業(yè)秉持信義，還要求企業(yè)擁有足夠的履約能力。只有保證市場公平競爭，才能發(fā)揮市場能動性，真正篩選出誠信高效的企業(yè)。在藥品采購的實(shí)踐中，如果公平競爭審查制度無法有效落實(shí)，一些藥企可能憑借反競爭政策獲得長期、大額的藥品供應(yīng)合同。但是，這些藥企的生產(chǎn)規(guī)模，效率可能無法與市場需求匹配，藥企違約失信風(fēng)險顯著增加。第二，惡劣的市場競爭環(huán)境加重藥品采購市場的管理負(fù)擔(dān)。一方面，藥品采購中公平競爭審查虛置極易滋生招采圍標(biāo)串標(biāo)，價格壟斷等違法違規(guī)行為，層出不窮的惡性競爭將增加市場管理與監(jiān)督成本。另一方面，藥品采購的政策制定機(jī)關(guān)同時具有藥品采購的監(jiān)督管理權(quán)。由于公平競爭審查采用政策制定機(jī)關(guān)自我審查模式，其應(yīng)當(dāng)為公平競爭審查制度虛置引起的市場競爭環(huán)境惡化負(fù)責(zé)。故而，藥品采購市場管理的權(quán)威性會受到一定程度的減損。

（二）不利于廣大人民群眾生命健康權(quán)的有效保護(hù)

藥品的質(zhì)量關(guān)乎人民生命健康。只有維護(hù)藥品采購市場的公平競爭，才能最大程度保證藥品質(zhì)量。在藥品采購領(lǐng)域，公平競爭審查虛置可能會導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”，嚴(yán)重影響采購藥品的質(zhì)量，嚴(yán)重危害人民群眾用藥安全。

世界衛(wèi)生組織（WHO）在《優(yōu)良藥品采購操作規(guī)范》中強(qiáng)調(diào)：保證藥品質(zhì)量的必要條件之一是在藥品采購中選擇可靠的供應(yīng)商提供優(yōu)質(zhì)藥品。根據(jù)該規(guī)范，在藥品招采中設(shè)置資格預(yù)審與資格復(fù)審有助于淘汰不合格供應(yīng)商。在招采資格設(shè)置方面，倘若藥品采購領(lǐng)域公平競爭審查虛置，歧視性資格審核標(biāo)準(zhǔn)將順利生效。此種情況下，資格審核非但無法起到淘汰不合格供應(yīng)商的作用，反而可能引入不合格的供應(yīng)商，這將對我國用藥安全造成極大隱患。同時，藥品采購中，歧視性資格審核標(biāo)準(zhǔn)生效容易導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)競標(biāo)藥企流失，市場競爭對藥品質(zhì)量的比較篩選作用隨之削弱。在這種情況下，不合格的藥品供應(yīng)商在很大程度上可以避免迫于競爭壓力而降低報(bào)價，藥品質(zhì)量低劣更難通過供應(yīng)商過低報(bào)價而被發(fā)現(xiàn)。

從實(shí)踐中看，我國制藥行業(yè)仍然呈現(xiàn)“多、小、散”的市場格局。一些不成規(guī)模的企業(yè)無力生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)藥品，只能尋求具有“反競爭”效果的政策為其筑造避風(fēng)港。一旦藥品采購領(lǐng)域的公平競爭審查虛置，這些不成規(guī)模的藥企容易借助政策保護(hù)，迅速占領(lǐng)藥品采購市場，將低質(zhì)藥品大量銷入流通領(lǐng)域，獲得壟斷利益。長此以往，這些藥企可能形成對“政策保護(hù)”的路徑依賴，愈加忽視藥品質(zhì)量。這將對人民群眾用藥安全產(chǎn)生根本性威脅。綜上所述，只有公平競爭審查制度在藥品采購中真正落地，市場才能有效篩選出最優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商，最大限度維護(hù)人民健康權(quán)。

（三）不利于我國藥品產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展

在藥品采購領(lǐng)域，出臺“反競爭政策”的原因多種多樣，而最主要的原因當(dāng)屬扶持地方醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展。廣義視角看，地方保護(hù)型醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策屬于“惡性產(chǎn)業(yè)政策”。藥品采購領(lǐng)域過程中，公平競爭審查制度一旦被虛置，這種地方保護(hù)型產(chǎn)業(yè)政策將迅速侵蝕競爭。長期來看，將會傷及我國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

一方面，如果失去競爭政策制約，地方保護(hù)型醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策會將全國藥品采購市場分割為碎片狀態(tài)。在碎片化的市場中，藥品有效需求不足，無法刺激藥企擴(kuò)大再生產(chǎn)，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)增長潛力受限。同時，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)以高技術(shù)、高風(fēng)險、高收益為典型特征，其產(chǎn)業(yè)活力需以源源不斷的創(chuàng)新來維持。熊彼特認(rèn)為，規(guī)模企業(yè)是原始性創(chuàng)新的支柱。在碎片化的市場中，各地藥企難以形成規(guī)模，無力集中資本，承擔(dān)藥品原始性創(chuàng)新風(fēng)險，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新動能將日趨枯竭。另一方面，藥品采購領(lǐng)域中，如果失去公平競爭政策制約，各地可能會對醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)盲目重復(fù)投資，競相自我保護(hù)。這種行為會浪費(fèi)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，加劇我國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化，不利于增強(qiáng)我國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)競爭力。

四、我國藥品采購領(lǐng)域公平競爭審查制度虛置之根源

我國公平競爭審查制度運(yùn)行方式主要以自我審查為主。從審查方式來看，公平競爭審查實(shí)際落地效果，取決于政策制定機(jī)關(guān)的自我審查動力和能力。如果將公平競爭審查看作政策制定機(jī)關(guān)以公平競爭為目標(biāo)的自我決策，決策效果受制度設(shè)計(jì)本身，決策者主觀動機(jī)，利益傾向，客觀信息獲取能力，認(rèn)知能力制約。在我國藥品采購領(lǐng)域，這種制約尤為強(qiáng)烈，容易導(dǎo)致政策制定機(jī)關(guān)扭曲審查決策，虛置公平競爭審查制度。

（一）制度設(shè)計(jì)本身不完備

目前，我國公平競爭審查制度設(shè)計(jì)本身仍存在缺陷。在藥品采購領(lǐng)域，這些缺陷在審查實(shí)踐中尤其凸顯，很大程度上引起了公平競爭審查虛置。依據(jù)《反壟斷法》與《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》，我國公平競爭審查對象包括行政規(guī)章、規(guī)范性文件、政策性文件與一事一議形式的具體政策措施。實(shí)踐中，我國行政機(jī)關(guān)內(nèi)部經(jīng)常發(fā)布以會議紀(jì)要、意見、請示為名目的內(nèi)部文件，往往產(chǎn)生具體政策的實(shí)際效力。然而，上述政策文件在公平競爭審查制度設(shè)計(jì)中處于灰色地帶。

在藥品采購領(lǐng)域中，這些文件很多含有排除限制競爭內(nèi)容。比如，在都安縣衛(wèi)健局濫用行政權(quán)力案通報(bào)中，都安縣衛(wèi)健局直接通過下發(fā)含有限定交易內(nèi)容的《優(yōu)惠政策請示》限定全縣藥品配送公司。又如，在封丘縣政府濫用行政權(quán)力案中，封丘縣政府通過《封丘縣人民政府縣長辦公會議紀(jì)要》的形式限定藥品轉(zhuǎn)配企業(yè)。上述文件均明確指向轄區(qū)藥品采購市場不特定醫(yī)藥企業(yè)的商業(yè)利益競爭，明顯屬于藥品采購領(lǐng)域的具體政策措施。借鑒經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的競爭評估設(shè)計(jì)理念，評估政策的選擇應(yīng)當(dāng)以對競爭的危害程度為標(biāo)準(zhǔn)，直接針對過度限制競爭的政策。上述政策明確含有排除限制競爭的內(nèi)容。另外，作為內(nèi)部文件，實(shí)踐中只有發(fā)文層級足夠高時，才可能異化產(chǎn)生具體政策的效力。可見，這些政策的行政壟斷性可能比常規(guī)的規(guī)章文件更強(qiáng)。因此，這些政策文件理應(yīng)納入公平競爭審查范圍。而目前在醫(yī)藥領(lǐng)域，對這些政策的審查因?qū)彶閷ο笠?guī)定不夠周延基本處于虛置狀態(tài)。

此外，我國公平競爭審查制度設(shè)計(jì)中尚缺乏對行業(yè)內(nèi)“關(guān)鍵政策”的重點(diǎn)審查機(jī)制。OECD研究顯示，由于資源有限，競爭評估應(yīng)有所側(cè)重，針對一國之內(nèi)競爭限制最強(qiáng)、消費(fèi)者支出有重大影響的行業(yè)中最關(guān)鍵政策進(jìn)行重點(diǎn)審查。在醫(yī)藥領(lǐng)域，關(guān)鍵政策應(yīng)直接涉及重大競爭利益，且不能只具有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)屬性或者明顯牽涉維護(hù)健康與安全目標(biāo)。我國藥品采購環(huán)節(jié)豐富，涉及藥品采購目錄遴選、招投標(biāo)政策、藥品配送政策、采購支付政策。然而，面對這些紛繁復(fù)雜的政策，我國公平競爭審查制度未建立行業(yè)性關(guān)鍵政策審查判斷標(biāo)準(zhǔn)。在藥品采購領(lǐng)域，其主要影響在于審查中容易忽視重要政策，例如，藥品采購目錄遴選規(guī)則，是否應(yīng)屬于關(guān)鍵審查政策？理論上，該政策包含藥品企業(yè)商業(yè)評價標(biāo)準(zhǔn)，直接篩選參加采購的藥企，影響競爭機(jī)會的獲取。實(shí)踐中，在原海鹽縣衛(wèi)計(jì)局基藥管理辦公室主任蔣某某受賄案、無極縣某公司藥品配送業(yè)務(wù)員寇某某行賄案中，法院均認(rèn)定在當(dāng)?shù)厮幤凡少從夸涘噙x中存在暗箱操作的現(xiàn)象?；诶碚撆c實(shí)踐兩方面，這項(xiàng)政策完全涉及重大競爭利益，屬于藥品采購關(guān)鍵政策。然而，由于這類政策屬于藥品采購招投標(biāo)的前置環(huán)節(jié)，不直接決定藥企中標(biāo)，目前公平競爭審查尚未觸及此處。由此觀之，我國公平競爭審查制度對關(guān)鍵政策缺乏識別將導(dǎo)致制度落實(shí)效果大打折扣。

（二）審查機(jī)構(gòu)決策目標(biāo)偏倚

任何決策都應(yīng)確定明確具體的目標(biāo)，并追求實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。保障市場公平競爭是公平競爭審查制度的核心目標(biāo)。地方藥品采購領(lǐng)域公平競爭審查虛置問題高發(fā)，原因之一就是地方藥品采購政策的制定機(jī)關(guān)（以下簡稱“地方政策制定機(jī)關(guān)”）進(jìn)行審查決策時，存在隱性目標(biāo)，審查目標(biāo)的偏倚可能致使公平競爭審查制度難以落實(shí)。

具體而言，政策制定機(jī)關(guān)具有社會屬性。根據(jù)社會角色理論，社會主體扮演多重角色，決定了其肩負(fù)多重責(zé)任和義務(wù)，但這些責(zé)任與義務(wù)導(dǎo)向的目標(biāo)常常是沖突的。分析我國藥品采購領(lǐng)域，地方政策制定機(jī)關(guān)主要包括地方醫(yī)保行政機(jī)關(guān)與地方衛(wèi)生健康機(jī)關(guān)，它們兼具藥品采購政策制定機(jī)關(guān)與地方機(jī)關(guān)的雙重角色。作為藥品采購政策制定機(jī)關(guān)，其有義務(wù)落實(shí)公平競爭審查制度，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)域內(nèi)公平競爭目標(biāo)。但作為地方機(jī)關(guān)，其受本級政府的領(lǐng)導(dǎo)和管理，財(cái)政支出亦源自地方。地方政策制定機(jī)關(guān)在公平競爭審查中難免受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的制約。

從產(chǎn)業(yè)特殊性來分析，可發(fā)現(xiàn)，醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)是很多地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)巨大。地方政府為實(shí)現(xiàn)地方GDP增長、稅收、就業(yè)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，傾向于從財(cái)稅、信貸及市場提供（封鎖市場，禁止外地藥品進(jìn)入）等方面扶持本地藥品生產(chǎn)企業(yè)。例如，在一些醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園建設(shè)中，地方采用稅收返還、財(cái)政獎補(bǔ)等手段對注冊在本產(chǎn)業(yè)園的或與本產(chǎn)業(yè)園有稅收聯(lián)系的藥品醫(yī)藥企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼；而另一些地方以招商引資為目的，對在本地產(chǎn)業(yè)園區(qū)注冊的企業(yè)不要求實(shí)際經(jīng)營。由此，一些醫(yī)藥企業(yè)基于稅務(wù)籌劃、獲取補(bǔ)貼的考量，在園區(qū)注冊企業(yè)，通過自我交易等方式轉(zhuǎn)移利潤?？梢?，當(dāng)?shù)胤奖Ｗo(hù)政策與市場實(shí)際經(jīng)營脫節(jié)時，一方面會拓展劣質(zhì)企業(yè)的營利模式，扭曲藥品價格形成體系；另一方面容易導(dǎo)致地方發(fā)展虛化，缺乏實(shí)際的產(chǎn)業(yè)支撐。但從短期分析，這些反競爭政策的確能暫時提高當(dāng)?shù)厥杖?。因此，在開展公平競爭審查時，針對藥品采購中涉及地方保護(hù)的規(guī)則、政策文件，地方藥品采購政策制定機(jī)關(guān)更加容易屈從于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，縱容對本地藥企的地方保護(hù)，虛置公平競爭審查制度。

（三）審查機(jī)構(gòu)專業(yè)能力欠缺

在公平競爭審查中，審查機(jī)構(gòu)只有擁有精深的專業(yè)信息把握能力、認(rèn)知能力，才能精準(zhǔn)識別具有反競爭效果的規(guī)定、政策措施。公平競爭審查制度基于《反壟斷法》的原則而設(shè)定。故而，立法目標(biāo)和價值層面，并未超越《反壟斷法》。因此，審查人員應(yīng)準(zhǔn)確理解《反壟斷法》主旨，并掌握相關(guān)壟斷行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其背后的原理。但事實(shí)是，藥品采購政策制定機(jī)關(guān)的公平競爭審查培訓(xùn)仍有欠缺。在湖南發(fā)改委同日通報(bào)懷化、張家界市衛(wèi)計(jì)委違反公平競爭審查規(guī)定案后，懷化衛(wèi)計(jì)委承諾在以后的工作中加強(qiáng)對《反壟斷法》和公平競爭審查相關(guān)文件的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)；張家界衛(wèi)計(jì)委也承諾將組織學(xué)習(xí)公平競爭審查相關(guān)政策。由此可見，藥品采購領(lǐng)域反競爭政策頻頻出臺與公平競爭審查培訓(xùn)的缺失存在關(guān)聯(lián)。

目前，公平競爭審查培訓(xùn)與藥品采購領(lǐng)域融合仍待加強(qiáng)。一方面，藥品采購政策制定機(jī)關(guān)以派員參加市場監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的培訓(xùn)形式學(xué)習(xí)公平競爭審查制度，抑或邀請市場監(jiān)督管理機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)專家、學(xué)者、專業(yè)律師開辦專題講座，進(jìn)行公平競爭理論培訓(xùn)。另一方面，關(guān)于藥品采購長期專題培訓(xùn)多以醫(yī)改方針、價格形成、采購操作、基金監(jiān)管等內(nèi)容為主，很少出現(xiàn)以藥品采購公平競爭為主題的專題系統(tǒng)培訓(xùn)。另外，有些部門未建立培訓(xùn)交流機(jī)制，培訓(xùn)內(nèi)容難以惠及整個部門。還有些培訓(xùn)過后缺乏考核機(jī)制，導(dǎo)致培訓(xùn)流于形式。綜上所述，藥品采購領(lǐng)域?qū)彶闄C(jī)關(guān)很難做到洞悉《反壟斷法》精髓，靈活運(yùn)用公平競爭審查工具。

更重要的是，我國藥品采購以招標(biāo)采購模式為主。由于不同品種、品規(guī)的藥品在質(zhì)量、藥效與價格方面存在千差萬別。藥品招采政策往往會依據(jù)藥品性質(zhì)的不同，設(shè)置不同招標(biāo)賽道，構(gòu)建差異化評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。一旦藥品性質(zhì)區(qū)分不當(dāng)，相關(guān)政策可能產(chǎn)生反競爭效果。判定藥品性質(zhì)、品規(guī)劃分的正當(dāng)性需要政策制定機(jī)關(guān)自身在審查中綜合衡量藥品的藥學(xué)特性，產(chǎn)品銷售情況等要素。因此在藥品采購領(lǐng)域，公平競爭審查人員最好具備綜合專業(yè)素質(zhì)，掌握法學(xué)、醫(yī)學(xué)、藥學(xué)的專業(yè)知識，從而能夠精準(zhǔn)識別招采政策中因藥品性質(zhì)區(qū)分不當(dāng)引起的反競爭風(fēng)險。然而，目前我國藥品采購政策制定機(jī)關(guān)仍然缺乏醫(yī)藥—法律復(fù)合型人才。

（四）信息共享機(jī)制不健全

為更加準(zhǔn)確判定藥品采購政策是否具有排除、限制競爭的效果，相關(guān)行政機(jī)關(guān)有時需要共享信息。這些信息包括公平競爭標(biāo)準(zhǔn)的解釋、特定專業(yè)知識、交易慣例。例如，針對上節(jié)藥品性質(zhì)區(qū)分不當(dāng)?shù)膯栴}，這本質(zhì)上是藥品相關(guān)市場界定的問題，需要精準(zhǔn)把握同一品種不同品規(guī)的藥品供給替代性與需求替代性。目前，公平競爭審查制度并未涉及這個問題。如果需要審查這類問題的競爭效應(yīng)，不僅要求審查人員具有綜合的知識，而且需要各個專業(yè)部門的信息交流與配合，才能精準(zhǔn)把握藥品的質(zhì)量、藥效、成分、生產(chǎn)特點(diǎn)，市場行情等要素。然而，目前公平競爭審查制度并未建立各個機(jī)關(guān)間正式的信息互助交流機(jī)制。在自查階段，倘若藥品采購政策制定機(jī)關(guān)遇到需要其他機(jī)關(guān)協(xié)助的問題，需要單純依賴非正式交流。由于非正式交流之中，其他機(jī)關(guān)沒有提供信息幫助的義務(wù)，政策制定機(jī)關(guān)在獲得相關(guān)信息支持方面具有很大不確定性。如此一來，公平競爭審查類似于孤島作業(yè)，不同政府機(jī)關(guān)之間根本無法在公平競爭審查信息資源方面實(shí)現(xiàn)按需共享。因而在藥品采購領(lǐng)域，審查機(jī)構(gòu)更加難以綜合運(yùn)用各方面專業(yè)知識，落實(shí)公平競爭審查制度。

（五）審查機(jī)構(gòu)面臨企業(yè)尋租風(fēng)險

企業(yè)尋租是指企業(yè)通過各種方式對政府的行為施加影響，以使法規(guī)、政策的制定和實(shí)施對自身企業(yè)有利的行為。在我國藥品采購領(lǐng)域，目前政策制定機(jī)關(guān)依然面臨企業(yè)非法尋租風(fēng)險，這很可能導(dǎo)致公平競爭審查制度虛置。具言之，目前我國藥品采購呈現(xiàn)集中采購為主、分散采購為輔的采購格局。而公平競爭審查虛置現(xiàn)象主要出現(xiàn)于集中采購領(lǐng)域。雖然為了有效遏制藥價虛高問題，我國藥品集中采購多采用帶量采購，但采購實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)，采購中選資格的企業(yè)將享有采購區(qū)域內(nèi)公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的絕大多數(shù)采購量，而未中選藥企面臨生存危機(jī)問題。

可見，帶量采購模式下，對藥企而言，獲得中選資格是規(guī)避嚴(yán)峻商業(yè)風(fēng)險的“諾亞方舟”。因此，雖然我國藥品集中采購規(guī)則透明，監(jiān)督嚴(yán)格，個別藥企為獲得競爭優(yōu)勢，依然可能希望通過各種方式對采購機(jī)關(guān)施加影響。例如，在部分地區(qū)藥品集中采購工作中，經(jīng)常出現(xiàn)供應(yīng)商以獲取交易機(jī)會為目的，通過行賄方式使政策制定者設(shè)置限制性條件而獲取交易機(jī)會的案例。由此可言，在公平競爭審查仍保持自我審查的模式下，藥企依然可以通過金錢開道，對采購細(xì)則制定機(jī)關(guān)施加影響，誘使采購機(jī)關(guān)在公平競爭審查中保留對自身企業(yè)有利的政策。特別值得注意的是，各地在探索多種模式的藥品集中采購時，模式創(chuàng)新的彈性可能為尋租型公平競爭審查制度虛置容留了空間。比如，在廣東柏賽羅藥業(yè)訴東莞市衛(wèi)生和計(jì)劃生育局一案中，廣東柏賽羅藥業(yè)訴稱深圳全藥網(wǎng)以粵府辦〔2017〕32號文中“允許委托議價、自主聯(lián)合議價等多種采購模式”為依據(jù)，放棄招標(biāo)，直接沿用2016年深圳市公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)集團(tuán)采購成交結(jié)果，屬于程序嚴(yán)重違法。審理該案的東莞中院認(rèn)定全藥網(wǎng)正確適用了〔2017〕32號文。以公平競爭審查原理審視全藥網(wǎng)放棄招標(biāo)的決定，無疑屬于以創(chuàng)新之名，行消除競爭之實(shí)。雖然全藥網(wǎng)僅是企業(yè)下屬的采購平臺，其采購規(guī)定也不屬于公平競爭審查范圍。但值得反思的是，濫用創(chuàng)新規(guī)定難以定性，這無疑可能成為規(guī)避公平競爭審查的一種理由，某些企業(yè)可能會通過尋租，誘導(dǎo)政策制定機(jī)關(guān)借此虛置公平競爭審查。

五、我國藥品采購領(lǐng)域公平競爭審查制度虛置之解決路徑

（一）優(yōu)化我國公平競爭審查制度設(shè)計(jì)

優(yōu)化我國公平競爭審查制度設(shè)計(jì)，解決公平競爭審查對象不周延的問題，建立行業(yè)關(guān)鍵政策重點(diǎn)審查制度是破除我國藥品采購領(lǐng)域公平競爭審查虛置的治本之策。針對公平競爭審查對象不周延的問題，在制度設(shè)計(jì)中應(yīng)盡快拓展審查范圍。

第一，目前我國《公平競爭審查條例》從效力層級的角度列舉審查文件的類型。實(shí)踐中，法律法規(guī)、規(guī)章，規(guī)范性文件的具體形式相對清晰，而具體政策措施的形式比較豐富。依據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》，我國公文共有十五種形式。同一種形式的公文既可能表現(xiàn)為告知性、交流性的平行文，也可能表現(xiàn)為決策性的下行文。針對具體政策措施，《公平競爭審查條例》并未明確作出界定，因此告知性、交流性的平行文，甚至內(nèi)部的上行文是否納入公平競爭審查范圍仍不清晰。依據(jù)前文舉例，實(shí)踐中，無論行文流向如何，不同形式的政策均可能涉及企業(yè)主體經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)容，被用作對外發(fā)生效力的具體政策措施。因此，十五種政策形式均可以列入公平競爭審查范圍。

第二，不同行業(yè)限制市場競爭的程度不同，限制排除競爭手段也有所出入。請示、報(bào)告、會議紀(jì)要等內(nèi)部政策形式被濫用為對外具體政策措施的概率在不同行業(yè)有所差異。此外，我國《公平競爭審查條例》和《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》并未明確規(guī)定對內(nèi)部政策的審查。因此在宏觀公平競爭審查制度設(shè)計(jì)中仍應(yīng)保持對審查范圍原則性的規(guī)定；而針對各行業(yè)，市場監(jiān)管機(jī)關(guān)可以出臺具體行業(yè)性公平競爭審查指南，例如《藥品采購領(lǐng)域公平競爭審查指南》。針對行業(yè)反競爭政策特點(diǎn)，列舉納入該行業(yè)公平競爭審查范圍的具體政策形式。

第三，在數(shù)據(jù)賦能執(zhí)法的大背景下，可以利用數(shù)據(jù)分析助力確定行業(yè)內(nèi)反競爭政策。海量數(shù)據(jù)分析能夠清晰展示執(zhí)法過程中的風(fēng)險點(diǎn)。針對不同行業(yè)應(yīng)當(dāng)在指南中將何種形式的政策納入審查范圍，可以建立行業(yè)性違反公平競爭審查案例數(shù)據(jù)庫，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析后確定行業(yè)內(nèi)高發(fā)的反競爭政策形式，并動態(tài)更新。

針對如何建立行業(yè)關(guān)鍵政策重點(diǎn)審查制度，從原則層面，關(guān)鍵政策重點(diǎn)審查并非減少審查的覆蓋面，而是實(shí)實(shí)在在排除審查價值較小的政策。以此為指導(dǎo)，在確定關(guān)鍵政策具體方法層面，首先應(yīng)周延地確定相關(guān)行業(yè)所有可能涉及市場主體經(jīng)濟(jì)活動的政策。排除“單純技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、合法的專利保護(hù)、單純以安全、公益、健康”為目標(biāo)和內(nèi)容的政策。然后，結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，對剩余政策進(jìn)行綜合評估。綜合評估可以分為兩部分，一是對行業(yè)政策進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)評估，篩選出反競爭效應(yīng)最為強(qiáng)烈、對消費(fèi)者支出影響最為巨大的政策。例如，在藥品采購領(lǐng)域，地方保護(hù)政策往往剝奪絕大多數(shù)藥企的競爭機(jī)會，并導(dǎo)致藥價嚴(yán)重虛高。故此類政策反競爭風(fēng)險往往較大。二是違規(guī)風(fēng)險評估，市場監(jiān)督管理機(jī)關(guān)可以嘗試?yán)米陨韴?zhí)法案例庫，聯(lián)通紀(jì)委、法院、檢察院的案例庫，并結(jié)合自我審查機(jī)關(guān)在公平競爭審查中對反競爭風(fēng)險的反饋，系統(tǒng)分析各個行業(yè)中違法違規(guī)違紀(jì)行為常涉及何種政策制定。依據(jù)前文分析，在藥品采購領(lǐng)域，采購目錄遴選、招投標(biāo)兩個環(huán)節(jié)在政策制定方面的違法違規(guī)行為發(fā)生概率較高，故此類政策反競爭風(fēng)險可能較大。最終，市場監(jiān)督管理機(jī)關(guān)應(yīng)依據(jù)綜合評估的結(jié)果確定重點(diǎn)評估政策，將之寫入指南。

（二）建立藥品采購領(lǐng)域公平競爭審查監(jiān)督和制約機(jī)制

有效的監(jiān)督制約是推動現(xiàn)代國家治理和實(shí)現(xiàn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的基礎(chǔ)。為防止公平競爭審查決策受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)影響而偏離公平競爭目標(biāo)，在制度建設(shè)層面，應(yīng)當(dāng)健全藥品采購領(lǐng)域公平競爭審查監(jiān)督與制約機(jī)制，以此避免公平競爭審查虛置。

監(jiān)督機(jī)制本質(zhì)是一種利益高度對立主體間一方對另一方行為的監(jiān)控管理機(jī)制。由于被監(jiān)督者與監(jiān)督者之間的關(guān)系具有非對等性，后者可以對前者的違法違規(guī)行為進(jìn)行單方面地、強(qiáng)制地監(jiān)控甚至懲罰。因此，監(jiān)督機(jī)制殺傷力較強(qiáng)，在監(jiān)督者監(jiān)督目標(biāo)明確，監(jiān)督動力充足時，監(jiān)督機(jī)制往往在防范違法違規(guī)行為中發(fā)揮最重要的作用。相關(guān)部門應(yīng)依據(jù)《公平競爭審查條例》《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則》，從制度層面盡快有針對性地建立藥品采購政策公平競爭審查監(jiān)督制度。首先，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》中要求加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競爭、充分開放的全國統(tǒng)一大市場。在藥品采購監(jiān)督領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)建立全國統(tǒng)一大市場的目標(biāo)要求充分發(fā)揮中央政府部門對地方保護(hù)的瓦解作用。同時，中央政府機(jī)關(guān)因其工作的全局性對建設(shè)全國統(tǒng)一大市場承擔(dān)關(guān)鍵責(zé)任，具有較強(qiáng)的監(jiān)督動力。因此從國家層面可以建立全國藥品采購公平競爭審查專項(xiàng)抽查制度，成立由國家醫(yī)保局、國家市場監(jiān)督管理總局、國家發(fā)改委等機(jī)關(guān)聯(lián)合組成的藥品采購公平競爭聯(lián)合抽查組，對區(qū)域聯(lián)盟、省級藥品采購已出臺的相關(guān)部門規(guī)章，以及規(guī)范性文件、政策性文件定期進(jìn)行專項(xiàng)抽查。抽查發(fā)現(xiàn)含有反競爭內(nèi)容的，應(yīng)由聯(lián)合抽查組向政策制定機(jī)關(guān)提出整改要求，并向社會公示。政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)按抽查組要求整改，并向抽查組反饋。同時，區(qū)域市場的統(tǒng)一是建立全國統(tǒng)一大市場的要求之一。故而應(yīng)發(fā)揮上級政府對下屬地方保護(hù)的瓦解作用。地方可仿行全國抽檢機(jī)制建立地方藥品采購公平競爭審查專項(xiàng)抽查制度，由上級地方醫(yī)保、市監(jiān)、發(fā)改機(jī)關(guān)對下級地方開展的藥品采購進(jìn)行專項(xiàng)抽查。最后，針對含有反競爭內(nèi)容并被停止執(zhí)行的藥品采購政策的制定機(jī)關(guān)，抽查組應(yīng)在下一年繼續(xù)重點(diǎn)對其進(jìn)行抽查。如果依然發(fā)現(xiàn)政策中含有反競爭內(nèi)容，政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)更重的行政責(zé)任。

制約機(jī)制是指權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部各種力量之間的相互牽制、制動和約束機(jī)制。相互制約的相關(guān)權(quán)力主體在權(quán)力系統(tǒng)中屬于同等層次，且并無針對對方的監(jiān)控管理權(quán)。但一方的權(quán)力運(yùn)行會對其他方產(chǎn)生牽制作用。在我國藥品采購領(lǐng)域制約機(jī)制設(shè)計(jì)方面，“錦標(biāo)賽”體系下，各地方政策機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)方面高度競爭，合謀可能性小。鑒于目前地方爭相開展建設(shè)統(tǒng)一大市場的良性錦標(biāo)賽，在制度層面可建立地方機(jī)關(guān)公平競爭審查互評制度，使各個地方在藥品采購領(lǐng)域互相制約，促進(jìn)公平競爭審查落實(shí)。從制度構(gòu)建方面，相關(guān)部門可在藥品采購領(lǐng)域《公平競爭評價指南》中，以具體標(biāo)準(zhǔn)+案例的形式明確互評要求。從制度落實(shí)方面，可設(shè)置自查環(huán)節(jié)內(nèi)的交叉審查，組織各地醫(yī)保機(jī)關(guān)定期評估藥品采購中已通過自我審查的規(guī)章、規(guī)范性文件、政策。若發(fā)現(xiàn)當(dāng)中含有反競爭內(nèi)容，報(bào)上級醫(yī)保局，由上級醫(yī)保局決定是否停止執(zhí)行。

（三）提高藥品采購領(lǐng)域公平競爭審查專業(yè)能力

為防止在藥品采購領(lǐng)域，因?qū)I(yè)能力不足導(dǎo)致的公平競爭審查制度虛置。藥品采購政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)主動提升自身專業(yè)能力，并通過與其他專業(yè)機(jī)關(guān)合作、發(fā)揮第三方評估作用等方式，不斷推動藥品采購領(lǐng)域公平競爭審查專業(yè)化。

在提升自身專業(yè)能力方面，第一，藥品采購政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)確定專人充任公平競爭審查員，定期對審查員自主開展針對性的公平競爭審查培訓(xùn)，同時應(yīng)建立審查員培訓(xùn)后傳達(dá)匯報(bào)機(jī)制。第二，藥品采購政策制定機(jī)關(guān)可以對該領(lǐng)域公平競爭典型案例進(jìn)行匯編，要求審查員學(xué)習(xí)。第三，藥品采購政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)經(jīng)常組織審查員能力競賽，同時定期對審查員進(jìn)行審查能力考核，優(yōu)獎劣罰。第四，藥品采購政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)報(bào)請擴(kuò)大相關(guān)專業(yè)人才招錄數(shù)量，從而提高公平競爭審查人員素質(zhì)。

在與其他專業(yè)機(jī)關(guān)合作方面，建立獨(dú)立的信息合作交流機(jī)制有助于化解信息孤島，推進(jìn)藥品采購領(lǐng)域的公平競爭審查。原則上，可以區(qū)分不同類別的信息，由不同的政府專業(yè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)提供并解釋。同時，對疑難事實(shí)認(rèn)定、復(fù)雜技術(shù)分析等事實(shí)判斷問題，可以嘗試由本級政府組織，建立相關(guān)專門咨詢委員會，成員包括各類與藥品采購相關(guān)的政府機(jī)關(guān)。一方面，如果政策制定機(jī)關(guān)需要就審查中遇到的復(fù)雜專業(yè)問題獲得幫助，其可以請求委員會協(xié)調(diào)相關(guān)專業(yè)機(jī)關(guān)聯(lián)合出具意見，出具意見機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對意見的合法性、專業(yè)性、真實(shí)性負(fù)責(zé)。另一方面，事實(shí)陳述是客觀的，價值判斷是主觀的。公平競爭審查主要基于“公平競爭理念”對政策文件內(nèi)容進(jìn)行反競爭效果判斷，公平競爭理念本身是一種主觀價值，因此公平競爭審查中對競爭效果公平性的衡量是一種主觀應(yīng)然判斷，這種判斷理應(yīng)由公平競爭自我審查主責(zé)機(jī)關(guān)作出。因而，為了避免越俎代庖，被咨詢機(jī)關(guān)僅應(yīng)就專業(yè)事實(shí)發(fā)表意見，不應(yīng)對競爭效果進(jìn)行判斷。

在引入第三方評估方面，首先，應(yīng)建立并充實(shí)藥品采購領(lǐng)域公平競爭審查專家?guī)?。一旦政策制定機(jī)關(guān)因缺乏特定專業(yè)知識致使審查受阻，政策制定機(jī)關(guān)可向?qū)＜規(guī)熳稍儗I(yè)問題，專家應(yīng)當(dāng)就咨詢出具書面意見，并對意見負(fù)責(zé)。此外，應(yīng)制定政策，鼓勵培育專業(yè)的藥品采購第三方評估機(jī)構(gòu)，鼓勵政策制定機(jī)關(guān)委托第三方評估機(jī)構(gòu)參與藥品采購政策公平競爭審查與定期評估，以此促進(jìn)公平競爭審查有效落實(shí)。

（四）嚴(yán)防藥品采購領(lǐng)域?qū)ぷ庑凸礁偁帉彶樘撝?/p>

為防止企業(yè)非法尋租影響藥品采購領(lǐng)域公平競爭審查的公正性，在制度層面可以從壓縮藥企尋租空間、降低企業(yè)尋租動力、加強(qiáng)尋租監(jiān)管三方面入手，綜合施策，從而避免公平競爭審查制度虛置。

在壓縮尋租企業(yè)空間方面，藥品采購過程中，如果透明度比較薄弱，缺乏公眾的參與和質(zhì)疑，隱性腐敗可能層出不窮。故而，政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)公平競爭審查利害關(guān)系人意見征求制度，提高藥品采購規(guī)則制定過程的透明度、參與度，以此減少企業(yè)尋租機(jī)會。一方面，應(yīng)完善涉及市場主體經(jīng)營公平競爭審查聽證制度。聽證會制度通過鼓勵多方利害關(guān)系人參與者的表達(dá)、交涉、協(xié)商，吸納各方意見。本質(zhì)上，聽證會就是要為利害關(guān)系人提供表達(dá)自己意志的機(jī)會，從而協(xié)調(diào)各方利益。在聽證程序中，應(yīng)明確界定利害關(guān)系人范圍的具體標(biāo)準(zhǔn)，保障藥品采購所有適格當(dāng)事人均能反映意見。此外，在聽證程序中，一旦利害關(guān)系人對相關(guān)政策發(fā)表異議，政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)將異議與理由記錄在案，充分研判評估，及時向異議人反饋意見是否采納、政策修改與出臺情況。若異議人仍然不服，可持證據(jù)向政策制定機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)申訴。另一方面，應(yīng)通過重點(diǎn)征詢等方式，全過程溝通，準(zhǔn)確了解利害關(guān)系人對相關(guān)政策反競爭風(fēng)險消解的具體訴求。同時，詢問利害相關(guān)人對相關(guān)政策制定修改的具體意見，并全程備案。這樣才能最大程度保證公平競爭審查全過程中利害關(guān)系人的參與深度。

在降低企業(yè)尋租動力方面，政策制定機(jī)關(guān)也可通過對藥品采購規(guī)則的優(yōu)化間接減弱企業(yè)尋租動機(jī)，削弱公平競爭被侵蝕的風(fēng)險。在帶量采購中，制定全國統(tǒng)一的藥品采購規(guī)則是應(yīng)該被追求的目標(biāo)。規(guī)則可以根據(jù)需求量的多少合理確定中選企業(yè)數(shù)額，而非將全部采購量賦予一到兩家中標(biāo)企業(yè)，從而減小藥企商業(yè)風(fēng)險。隨著商業(yè)風(fēng)險的減小，藥企在公平競爭審查中尋租的沖動也將一定程度地減小。

在加強(qiáng)尋租監(jiān)管方面，宏觀上應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化公平競爭審查考核制度建設(shè)。目前公平競爭審查考核結(jié)果仍作為營商環(huán)境考核的子項(xiàng)指標(biāo)。值得注意的是，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（國發(fā)〔2016〕34號），建立公平競爭審查制度不應(yīng)局限于對“行政性壟斷地位規(guī)制”，還應(yīng)統(tǒng)籌考慮國家利益與經(jīng)濟(jì)安全，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?？梢娢覈礁偁帉彶榈囊馓N(yùn)早已超越了“營商環(huán)境”方面的內(nèi)容。因此建議將公平競爭審查進(jìn)行獨(dú)立綜合考核，系統(tǒng)全面地設(shè)置指標(biāo)，特別增加廉政度、透明度指標(biāo)，其結(jié)果與政策制定機(jī)關(guān)的績效獎懲直接掛鉤。同時基于市場公平競爭狀況對營商環(huán)境塑造的重要影響，建議繼續(xù)保留營商環(huán)境考核中“公平競爭審查”相關(guān)內(nèi)容，以此壓實(shí)公平競爭審查主體責(zé)任。在微觀方面，公平競爭審查主要負(fù)責(zé)部門應(yīng)暢通舉報(bào)與投訴機(jī)制。在藥品采購中，任何組織與個人掌握針對公平競爭審查非法尋租的線索，可向監(jiān)督機(jī)關(guān)舉報(bào)。藥企掌握公平競爭審查非法尋租的證據(jù)，可向監(jiān)督機(jī)關(guān)投訴。對于舉報(bào)投訴的審查，借用美國反托拉斯法訴權(quán)理論，將訴權(quán)賦予最能準(zhǔn)確最容易發(fā)現(xiàn)違法行為的人會使反托拉斯法訴訟效率較高。在藥品采購領(lǐng)域，參與藥品采購的競爭者對行業(yè)情況與采購相關(guān)信息最為諳熟，因此他們的投訴往往更具有審查價值。盡管如此，為了防止采購競爭藥企濫用投訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定藥企在投訴中提交具體明確的證據(jù)，對采購文件、政策、規(guī)則的反競爭效果予以充分說明。如果參與采購的藥企投訴滿足上述條件，尤其是該次采購?fù)瑫r被公眾舉報(bào)時，監(jiān)督機(jī)關(guān)對投訴應(yīng)做重點(diǎn)審查。如果查實(shí)，應(yīng)廢止相關(guān)政策，并對尋租涉事人員依法追責(zé)。

六、結(jié)論

維護(hù)競爭政策的基礎(chǔ)性地位是構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的重要前提。只有競爭政策嵌入細(xì)分市場，充分發(fā)揮對各類產(chǎn)業(yè)政策的制約作用，才能真正夯實(shí)其基礎(chǔ)地位。由于公平競爭審查制度虛置，在我國藥品采購領(lǐng)域，競爭政策存在失位現(xiàn)象，容易降低資源配置，減損患者福利，違背高標(biāo)準(zhǔn)市場要求。此等狀態(tài)內(nèi)在根源不僅在于我國公平競爭審查制度的設(shè)計(jì)問題，亦在于藥品采購領(lǐng)域中，公平競爭審查制度執(zhí)行的動機(jī)扭曲、能力不足、面臨外部誘惑風(fēng)險。為了扭轉(zhuǎn)我國藥品采購市場競爭格局，解決公平競爭審查虛置問題，一方面，應(yīng)不斷拓展公平競爭審查范圍、重點(diǎn)審查藥品采購領(lǐng)域關(guān)鍵政策，以此提高公平競爭審查效率。另一方面，應(yīng)加強(qiáng)藥品采購領(lǐng)域內(nèi)公平競爭審查的監(jiān)督與制約，提升審查機(jī)關(guān)專業(yè)能力，嚴(yán)防腐敗尋租，以此保證公平競爭審查的公正性。唯有如此，競爭政策才會成為塑造藥品采購領(lǐng)域良好市場環(huán)境的基石。

Inspection on the Failure of Fair Competition Examination System in the Field of Drug Procurement in China

Abstract： The quality and price of drugs are related to the national economy and people's livelihood. Only by maintaining fair competition in the drug procurement market can the quality of drugs be guaranteed to the greatest extent and promote the reasonable formation of drug prices. However， in the field of drug procurement in China， the fair competition review system is often not performed. This will seriously damage the level playing field in the drug procurement market， shake thefundamental status of the competition policy， seriously affect the quality of the purchased drugs， seriously harm the life and health of the people， and seriously damage the sustainable development of the pharmaceutical industry. There are various reasons for non-execution of fair competition review in the field of drug procurement in China， including incomplete design of fair competition review system， bias of decision-making objectives of examination institutions， lack of professional ability， and severe risk of illegal rent-seeking by enterprises. Therefore， at present， we should optimize the design of fair competition review system， establish the restriction mechanism of fair competition review， improve the professional ability of fair competition review institutions， and strictly fend the risk of illegal rent-seeking of enterprises. In order to promote the effective implementation of the fair competition review system in the field of drug procurement and safeguard the fundamental status of competition policy.

Keywords： Drug Procurement; Fair Competition Review System; Supervision and Restriction