劉麗芳　歐陽林英　王言

【摘 要】多年來，我國以財政性預算內(nèi)經(jīng)費提供保障、中央財政資助中西部偏遠和薄弱地區(qū)、高等教育優(yōu)先發(fā)展師范院校等方式來促進城鄉(xiāng)城鄉(xiāng)義務教育均衡化發(fā)展努力及財政優(yōu)化策略義務教育的均衡發(fā)展。面臨新經(jīng)濟社會環(huán)境下高質(zhì)量教育發(fā)展的需求，城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展還面臨著總體經(jīng)費投入不足、公用經(jīng)費比例偏低、縣級財政收入難以滿足多元化需求等問題，亟須形成以多元化手段保障經(jīng)費投入的局面。本文建議，要形成“文化—教育—經(jīng)濟”共生的可持續(xù)教育發(fā)展生態(tài)、嘗試政策性信貸投資以補充公用教育經(jīng)費不足、繼續(xù)加大義務教育師資及教師人力資本的培育等策略，方能為培育新一代面向現(xiàn)代化、面向世界、面向未來高素質(zhì)人才提供保障。

【關鍵詞】義務教育 均衡發(fā)展 優(yōu)化策略

2023年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于構建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務體系的意見》，意見指出“以推進城鄉(xiāng)教育一體化為重點，加快縮小縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育差距。適應國家人口發(fā)展戰(zhàn)略和服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以城帶鄉(xiāng)、整體推進城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展，切實解決城鎮(zhèn)擠、鄉(xiāng)村弱問題”。本文在總結我國城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展的成就和特點的基礎上，運用近30年來城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費投入規(guī)模和結構數(shù)據(jù)，描述我國城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展中的政府努力，并對當前經(jīng)費投入和籌措的薄弱環(huán)節(jié)提出相關建議。

一、城鄉(xiāng)義務教育均衡化發(fā)展的成就和特點

2001年，我國宣布在全國實現(xiàn)基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲的戰(zhàn)略目標。邁入21世紀后，我國繼續(xù)在推進義務教育均衡化發(fā)展、努力提升教育質(zhì)量等方面不斷取得新的成績，教育質(zhì)量和均衡化程度也得到了持續(xù)提高。

黨的十九大報告明確指出，要“高度重視農(nóng)村義務教育，推動城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展，努力讓每個孩子都能夠享受到公平而有質(zhì)量的教育”。從2012—2021年，我國在實現(xiàn)義務教育全面普及的基礎上，僅用10年左右時間就實現(xiàn)了縣域義務教育基本均衡發(fā)展，成為我國義務教育發(fā)展史上又一個新的里程碑。在這一時期，我國在城鄉(xiāng)義務教育入學機會公平、教育資源投入和督導評估上也不斷取得突出成就。首先，在城鄉(xiāng)入學機會公平上，我國繼續(xù)實施開放、公平的義務教育入學制度和以公立學校為主體的學校供給，保障學生教育起點的公平性。其次，在教育投入平等上，我國政府啟動了一系列行之有效的工程項目，如“大中城市學校對口支援本地貧困地區(qū)學校工程”“全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件工程”等，從而不斷推進義務教育均衡發(fā)展，促進教育公平。再次，在義務教育普及的監(jiān)測督導上，從2011年起，我國根據(jù)城鄉(xiāng)義務教育資源投入、教學水平、設施和質(zhì)量等指標啟動了義務教育發(fā)展基本均衡縣（市、區(qū)）的督導評估認定工作。截至2019年，全國已有2767個縣（市、區(qū)）獲得了教育基本均衡縣認定，占全國總縣數(shù)的95.32%，義務教育均衡化發(fā)展得到快速推進?？傮w來說，我國城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展中的政府努力可概述為如下三個方面。

（一）財政性經(jīng)費是城鄉(xiāng)義務教育投入的主要來源

以公立學校為主體，以公共財政保障義務教育的經(jīng)費投入，這一基本原則在2006年修訂的《中華人民共和國義務教育法》（以下簡稱《義務教育法》）就得以體現(xiàn)。《義務教育法》規(guī)定，“義務教育投入實行國務院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責統(tǒng)籌落實的體制。農(nóng)村義務教育所需經(jīng)費，由各級人民政府根據(jù)國務院的規(guī)定分項目、按比例分擔”。2006年秋天，西部農(nóng)村首先實施義務教育經(jīng)費改革，義務教育不收學費、雜費。2007年春天，這項改革推及全國農(nóng)村，同年秋天，全國農(nóng)村義務教育免交學費的同時，還免收教科書費，全國近1.5億農(nóng)村中小學生受益。2006—2007年，全國財政投入支持農(nóng)村義務教育發(fā)展資金達到926億元，此后，中央及各省市逐漸加大對義務教育的補助經(jīng)費力度，學生繳納學雜費、教科書費成為歷史。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，各級政府也加大對義務教育學校公用經(jīng)費、校舍維修及改造費、家庭經(jīng)濟困難學生生活費等的補助力度?？梢哉f，國家的經(jīng)濟發(fā)展和財政承擔為義務教育的發(fā)展作出了重大貢獻，為學生享受公平的入學機會提供了保障。

（二）中央財政資助中西部偏遠和薄弱地區(qū)的教育

由于自然條件、地理環(huán)境等多方面因素，中西部偏遠地區(qū)義務教育經(jīng)費負擔能力有限，以解決上述問題為邏輯起點，我國出臺了一系列傾斜性義務教育政策。國家不斷加強宏觀調(diào)控，以充分發(fā)揮轉移支付和定向性資助在城鄉(xiāng)教育均衡化發(fā)展中的杠桿作用，不斷縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)教育差距，進而深層次推進教育公平乃至社會公平。中央財政面向西部偏遠地區(qū)設立“國家貧困地區(qū)義務教育工程”和國家義務教育貧困助學金，有效緩解了農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入依賴于農(nóng)村教育費附加和學雜費的狀況。曲紹衛(wèi)等學者的研究數(shù)據(jù)表明，中央和地方政府面向義務教育階段學生的財政資助也在不斷增加（曲紹衛(wèi)，2022）。

（三）高等教育優(yōu)先發(fā)展師范院校，保障鄉(xiāng)村教師供給

教育發(fā)展的關鍵在師資。改革開放初期，為了克服中小學師資不足的問題，我國大力發(fā)展師范院校，努力培養(yǎng)師范生。同時，國家在每個省設立重點綜合性師范大學、在地市州設立高等師范院校和中等師范專業(yè)學校，國家財政為師范生提供助學金。1993年，全國普通高等院校1065所，師范院校251所，占比約25%，僅次于理工類院校數(shù)量；全國師范院校畢業(yè)生數(shù)29萬多人，約占公立高校學生人數(shù)的30%，僅次于工科院校。1949—1993年，中等專業(yè)學校畢業(yè)生累計1316.87萬人，其中主要面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)培育教師的中等師范畢業(yè)生531.42萬人，占比超過40%。2006年，中央政府組織實施“農(nóng)村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”，公開招聘高校畢業(yè)生到西部“兩基”攻堅縣以下農(nóng)村義務教育階段學校任教，以促進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展（孫濤、鄔志輝，2018）。2007年，國家開始在部屬師范院校實施師范生免費教育政策，隨后，各省屬師范院校、地方師范院校也逐步實施免費師范生政策。這不僅為廣大農(nóng)村地區(qū)提供了師資保障，也促進了教育公平與質(zhì)量提升。

二、加大財政經(jīng)費投入，促進義務教育均衡化發(fā)展

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，投入到義務教育的經(jīng)費在逐漸增加。進入21世紀后，我國明確提出國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達到4%的目標，義務教育經(jīng)費支出占公共財政支出的比例不得低于14%，以保障義務教育經(jīng)費的穩(wěn)定投入。同時，黨中央、國務院采取多項措施改善義務教育學校辦學條件、師資隊伍、經(jīng)費投入、治理體系，以加快我國義務教育均衡發(fā)展的進程。

（一）不斷降低農(nóng)民負擔，中央和地方政府成為農(nóng)村義務教育經(jīng)費負擔主體

農(nóng)村義務教育經(jīng)費的來源渠道包括財政性教育經(jīng)費和非財政性教育經(jīng)費兩部分，后者主要由農(nóng)民以農(nóng)村教育費附加、教育集資和學雜費籌集。筆者通過整理《中國統(tǒng)計年鑒》《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》的有關數(shù)據(jù)（表1），發(fā)現(xiàn)2001年以前，農(nóng)村直接負擔的農(nóng)村義務教育經(jīng)費比例平均為39%，而政府實際只承擔了不到60%的責任。2001年農(nóng)村稅費改革后，情況得到顯著改善，中央和地方政府逐步加大教育經(jīng)費投入，從而降低了農(nóng)民的負擔。2002—2006年，農(nóng)民對義務教育經(jīng)費的直接負擔率下降到平均9.4%。特別是在2007年全國農(nóng)村全面實行免費義務教育后，農(nóng)村直接負擔率迅速降低，逐漸轉由政府全面負擔起義務教育投入的主體責任。這也使得我國義務教育在財政管理體制和經(jīng)費來源上實現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一，即從制度上解決了納稅人義務教育經(jīng)費負擔不公的問題。

（二）增加城鄉(xiāng)義務教育財政經(jīng)費在三級教育投入比例

教育投入的級次結構，一般是指教育投入在高等教育、中等教育、初等教育間的分配比例，這一比例通常是衡量教育投入重點的重要參考指標。通過整理分析《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)（表2），可以看出近二十多年來，我國生均預算內(nèi)教育經(jīng)費在小學、初中、高中到高校各教育層次都呈現(xiàn)出幾何級數(shù)遞增的趨勢。特別是2006年《義務教育法》修訂后，政府加大義務教育的預算支出，普通初中教育的生均預算內(nèi)教育經(jīng)費慢慢追趕上普通高中，義務教育階段與高等教育、普通高中的生均預算內(nèi)教育經(jīng)費差距不斷縮小，趨于均衡，這反映出政府為提升義務教育質(zhì)量一直在不懈努力。

（三）加大農(nóng)村義務教育投入，縮小城鄉(xiāng)差距

為進一步提高農(nóng)村義務教育學校經(jīng)費的保障水平，推進城鄉(xiāng)學校間的資源配置均衡，政府大幅度提高了生均人員和公用經(jīng)費的財政撥款標準，設置各種財政專項資金，以改善農(nóng)村貧困地區(qū)和薄弱學校的辦學條件。通過整理《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》的歷年數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)1997—2021年城鎮(zhèn)和農(nóng)村的初中、小學生均教育經(jīng)費的絕對量都有大幅度的提高，城鎮(zhèn)初中、小學生均教育經(jīng)費在24年間分別增長了16倍和18倍，農(nóng)村初中、小學生均教育經(jīng)費增長分別了20倍和27倍，農(nóng)村增長幅度遠高于城鎮(zhèn)。再通過對比城鄉(xiāng)普通初中與普通小學生均教育經(jīng)費比值的變化，可以發(fā)現(xiàn)20世紀90年代城鄉(xiāng)義務教育生均教育經(jīng)費之比呈現(xiàn)逐步上升的趨勢，即城鄉(xiāng)教育投入差距不斷拉大。自2001年以后這一比值呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，2012年城鄉(xiāng)初中和小學的生均教育經(jīng)費支出比縮小到1.07倍和1.04倍，城鄉(xiāng)生均教育經(jīng)費投入差距在逐漸縮小。

三、城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展的財政薄弱環(huán)節(jié)亟待改善

在全面實施鄉(xiāng)村振興和科教興國兩大戰(zhàn)略背景下，教育“面向現(xiàn)代化、面向未來、面向世界”在不斷滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)美好教育的追求上，也對城鄉(xiāng)義務教育高質(zhì)量均衡發(fā)展的財政環(huán)節(jié)提出新的要求。

（一）與發(fā)達國家相比，城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費總體投入不足

相對于發(fā)達國家，我國當前的城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費總體投入還不足。2022年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，全國共有各級各類學校51.85萬所，各級各類學歷教育在校生2.93億人，共有義務教育階段學校20.16萬所，義務教育階段在校生1.59億人，政府財政負擔較重，僅能負擔最基本的教育公共服務。經(jīng)費有限的直接影響是班額過大，五育課程難以開齊、教師負擔重。OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）國家平均班級規(guī)模為25人。我國經(jīng)濟發(fā)達、重視教育的上海市，班級規(guī)模為35～50人。在人口流入較多的武漢市，中小學平均班級規(guī)模為50人。班級規(guī)模太大，影響了學生協(xié)作學習的效果和師生互動頻率。

（二）中小學的公用經(jīng)費投入有待提升

教育事業(yè)費中的公用經(jīng)費是學校辦學正常運轉的必備條件，公用經(jīng)費的多少，直接影響著學校辦學條件的改善，影響著教育質(zhì)量的提高，制約著學生“五育并舉”的效果和綜合素質(zhì)的提升。從我國教育事業(yè)費不同時期的支出結構來看，中小學公用經(jīng)費約占教育事業(yè)費的10%～15%，農(nóng)村中小學更低。據(jù)調(diào)查，在人口流出較為嚴重、地方財政收入困難的區(qū)縣，預算內(nèi)生均公用經(jīng)費占比低于10%。如齊齊哈爾某中學的教育財政預算表明，2021年教育預算內(nèi)收入為3115.38萬元，2904.91萬元用于人員經(jīng)費，公用經(jīng)費為210.47萬元，取暖費開支76.10萬元。2023年，該學校收入總預算為3753.99萬元，比上年預算增加553.11萬元，但其主要原因還是工資調(diào)整和繳費增加，導致人員經(jīng)費增加。公用經(jīng)費的缺乏，中小學特色課程開發(fā)、活動開展等都難以實現(xiàn)，也就影響了學生的全面發(fā)展和教育質(zhì)量的提升。根據(jù)OECD國家的經(jīng)驗，許多國家的學校公用經(jīng)費占教育事業(yè)費的30%左右，這可看出我國的中小學公用經(jīng)費投入有待提高。

（三）縣級財政收入難以滿足多元化教育需求

在1992年市場經(jīng)濟體制改革后，市場的企業(yè)活力不斷增強，勞動力外出務工收入不斷增加，社會收入分配主體不再是單一政府部門。隨著社會經(jīng)濟條件改善，家庭對于子女的教育需求日趨多元化，但縣級財政在面臨企業(yè)改制、人口外流稅收減少、土地財政難以為繼的情況下，多元化的教育供給只能被擱置。由于中央和省級財政增加的轉移支付資金只能被用于填補實施免費義務教育后農(nóng)村學校減收的書雜費缺口，且轉移支付標準較低，無法完全彌補學校減收的書雜費，其結果是，在農(nóng)村實施免費義務教育后，絕大多數(shù)縣級單位的教育經(jīng)費總收入在下降。農(nóng)村稅費改革取消農(nóng)業(yè)稅后，減少了一部分地方政府的財政收入，加重了縣級政府的義務教育經(jīng)費負擔。此外，各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一致，“兩免一補”政策的擴大實施也讓經(jīng)濟發(fā)展較弱的縣級政府陷入一定的財政困境。因此，政府需要拓展經(jīng)費來源，降低縣級財政支付負擔，以滿足人民群眾日益增長的教育需求。

四、城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展的財政投入優(yōu)化策略

從城鄉(xiāng)義務教育均衡化發(fā)展的角度來看，有效的財政經(jīng)費資源配置能促進如人力、物力和財力等義務教育資源在城鄉(xiāng)之間的有效流動，最終達到城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展走向平衡。然而，教育財政資源配置是一項復雜的工作，涉及財稅制度、經(jīng)濟發(fā)展階段、信貸政策等。在經(jīng)典教育財政理論看來，要使財政資源配置職能得到充分發(fā)揮，必須要遵循充足性、效率性、公平性和效益性原則。筆者認為可從以下三點入手，不斷優(yōu)化教育的財政投入工作。

（一）嘗試實施教育政策性投資，增加公用經(jīng)費

《中華人民共和國教育法》第62條規(guī)定：國家鼓勵運用金融、信貸手段，支持教育事業(yè)發(fā)展。政策性投資一般是國家根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展需要確定的急需發(fā)展的產(chǎn)業(yè)部門所進行的投資。教育政策性投資可以借鑒高鐵、地鐵等基礎建設的投資方法，激發(fā)銀行與企業(yè)參與投資的積極性，保證教育的優(yōu)先發(fā)展。以俄羅斯為例，1992年7月頒布的《俄羅斯聯(lián)邦教育法》規(guī)定：鼓勵社會組織、機構、企業(yè)及個人對教育投資，為吸引投資，國家將規(guī)定向教育系統(tǒng)投資的企業(yè)、組織或個人（包括外國人）實行稅收優(yōu)惠政策。關于我國教育政策性投資的融資渠道，有學者建議采用向政策性金融機構和外資銀行貸款、產(chǎn)權轉讓收入、設立專項資金等方式來增加公用經(jīng)費投入?？梢钥闯?，這類公用經(jīng)費投入基本上還是以財政性資金為主，相對于日益增長的基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)建設而言，此類融資渠道明顯較窄。如此可以借鑒國外經(jīng)驗，將政策性投資視為一種可向郵儲機構、社會保障機構、公積金管理機構發(fā)放中長期債券或向社會發(fā)行債券的融資渠道，也可通過設立產(chǎn)業(yè)投資基金的方式吸引民間資本投入，以走出公用經(jīng)費長期投入不足的困境。

（二）構建“文化—教育—經(jīng)濟”共生關系，形成可持續(xù)發(fā)展的地方財政

文化、教育、經(jīng)濟之間的共生關系在方式上是互惠的，是三者形成的一種最佳結構關系和存在狀態(tài)。張學敏等學者研究繪制的圖（圖1）顯示，在三者關系中，教育作為溝通文化與經(jīng)濟關聯(lián)的中間環(huán)節(jié)，有助于教師和兒童形成對地方文化的認同，調(diào)動鄉(xiāng)賢和社會力量發(fā)展教育。鄉(xiāng)村兒童是義務教育的對象，擔當著帶動鄉(xiāng)村脫貧致富的重任。構建“文化—教育—經(jīng)濟”共生關系，要在中小學辦學使命中強調(diào)熱愛家鄉(xiāng)的理念，扭轉當前“以城市為中心”的教育導向，鼓勵兒童成長成才后反哺家鄉(xiāng)發(fā)展，促進教育財政的長久持續(xù)發(fā)展。在中小學課程中，要融入本土文化和地方文化內(nèi)容，地方政府應努力將文化資源轉化為經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢，通過文化資源提高當?shù)刎斦杖耄^而投入到教育發(fā)展的事業(yè)中。在共生結構中，人是核心，文化是生態(tài)，教育是中軸，經(jīng)濟是方向，協(xié)同合作才能促進教育帶動城鄉(xiāng)薄弱地區(qū)走出貧困，走上可持續(xù)經(jīng)濟和教育發(fā)展的道路。

（三）加大鄉(xiāng)村教師人力資本的投入與培育

教師不僅在入職前要做好培訓，在入職后也需要不斷地進行學習與培訓，在教學活動中不斷提升職業(yè)能力和素養(yǎng)。鄉(xiāng)村學校是鄉(xiāng)村教師人力資本發(fā)展和培育的場域，需要以政府為主導帶動社會力量加大對鄉(xiāng)村教育的經(jīng)費投入。政府方面，要依據(jù)羅爾斯“差別原則”制訂鄉(xiāng)村教師津貼標準，建立鄉(xiāng)村教師成長基金、績效基金、福利基金等機制，保障鄉(xiāng)村教師隊伍的穩(wěn)定發(fā)展。學校要建立鄉(xiāng)村教師培訓制度，培育鄉(xiāng)村教師的專業(yè)、職業(yè)精神。學校也可通過在職培訓的方式快速提升鄉(xiāng)村教師的人力資本，提升鄉(xiāng)村教師對現(xiàn)代教育技術的掌握度。教育部門可采取特崗教師、校際間教師交流等方式對教師進行補充，實施城鄉(xiāng)教師聯(lián)合體的發(fā)展模式，以城鄉(xiāng)師資水平的提升促進教育財政投入的優(yōu)化。

（責任編輯：王振輝）

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劉麗芳，武漢工程大學副教授、碩士生導師，中國教育經(jīng)濟學會理事，主要從事教育經(jīng)濟與財政、區(qū)域高等教育研究。歐陽林英，武漢工程大學碩士研究生，主要從事教育經(jīng)濟與財政研究。王言，武漢工程大學碩士研究生，主要從事教育經(jīng)濟與財政研究。

本文系湖北省武漢市知成社會實踐研究中心2023年課題“財政資助經(jīng)費的實施效益評價研究”（立項編號：2023N001）的研究成果。