摘要：隨著《組建國家綜合性消防救援隊伍框架方案》《關于深化消防執(zhí)法改革的意見》等政策落地，對消防監(jiān)督執(zhí)法工作提出了更高要求，消防救援機構(gòu)如何盡快實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，提高消防監(jiān)督執(zhí)法水平和服務社會經(jīng)濟發(fā)展能力，是當下亟待深入破解的難題。本文通過分析西藏消防監(jiān)督執(zhí)法工作現(xiàn)狀，提出對策建議，為推進西藏消防監(jiān)督執(zhí)法工作建設建言獻策。

關鍵詞：消防執(zhí)法；現(xiàn)狀分析；對策建議

一、西藏消防執(zhí)法工作現(xiàn)狀分析

（一）消防執(zhí)法人員數(shù)量短缺

在消防救援隊伍改革轉(zhuǎn)隸之前，很多符合轉(zhuǎn)業(yè)條件的干部選擇轉(zhuǎn)業(yè)離開消防救援隊伍，導致部分基層大隊現(xiàn)有消防執(zhí)法人員1-2人，在休假、出差時僅有1名執(zhí)法人員。目前，西藏有高級專業(yè)技術職稱4人，中級專業(yè)技術職稱50余人。隨著機構(gòu)改革的深入和部分職能的移交，技術人才隊伍出現(xiàn)嚴重的斷層情況，加之中高級技術干部得不到及時補充，現(xiàn)有消防執(zhí)法人員和技術骨干力量不能滿足當下執(zhí)法工作的需求[1]，造成消防安全管理工作質(zhì)效低下。

（二）消防執(zhí)法人員結(jié)構(gòu)不合理

西藏現(xiàn)有消防執(zhí)法人員500余人，85%以上為兼職消防執(zhí)法人員；從事消防執(zhí)法工作的人員中，消防相關專業(yè)的占總?cè)藬?shù)的約35%。尤其是在改革轉(zhuǎn)隸后，轉(zhuǎn)崗和新補充到消防執(zhí)法隊伍中的人員多數(shù)為政工、后勤、戰(zhàn)訓崗位人員，對技術標準、法律規(guī)范和消防監(jiān)督業(yè)務不熟悉，需要長時間的歷練、培養(yǎng)，消防執(zhí)法工作才能步入正軌。2020年，國家消防救援局要求各支隊、大隊開展消防員、消防文員輔助執(zhí)法試點，但多數(shù)消防員、消防文員未取得消防執(zhí)法資格，造成執(zhí)法主體缺乏消防執(zhí)法實踐經(jīng)驗，導致執(zhí)法質(zhì)量不高，發(fā)現(xiàn)隱患能力弱，消除隱患水平差。

（三）消防執(zhí)法人員執(zhí)法不精準

目前，現(xiàn)行消防國家標準260余部、消防行業(yè)標準170余部、工程建設消防技術規(guī)范40余部，這些標準技術規(guī)范數(shù)量多、類型廣、專業(yè)性強。近年來，西藏高層地下、大型商業(yè)綜合體、新能源、新業(yè)態(tài)等快速增加，消防執(zhí)法工作也面臨新的挑戰(zhàn)。加之基層大隊執(zhí)法人員少、執(zhí)法指標多、統(tǒng)計數(shù)據(jù)多，一定程度上難以保證業(yè)務理論和法律法規(guī)學習，造成部分執(zhí)法人員知識儲備不足，對消防監(jiān)督檢查系統(tǒng)內(nèi)容填寫不完整，法律文書填寫不規(guī)范、引用法律條款錯誤等，導致消防監(jiān)督執(zhí)法質(zhì)量不高。尤其是一些新轉(zhuǎn)崗和新補充的執(zhí)法人員，沒有經(jīng)過系統(tǒng)培訓和考試就直接上崗，導致“火災隱患發(fā)現(xiàn)不了、說服不了，發(fā)現(xiàn)隱患整改不了、整改隱患鞏固不了、執(zhí)法處罰不了”等問題時有發(fā)生。

（四）消防監(jiān)督執(zhí)法制度設計不對接

西藏現(xiàn)有消防監(jiān)管對象5.9萬余家，其中重點單位0.9萬余家、非重點單位5萬余家。“雙隨機、一公開”監(jiān)管機制是適應時代變革和消防發(fā)展現(xiàn)狀的新型管理模式，體現(xiàn)了“單一監(jiān)管”到“綜合監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變。監(jiān)管平臺不但注重抽查過程的規(guī)范化，更注重檢查結(jié)果的透明化，在監(jiān)督檢查結(jié)束后進行檢查結(jié)果的錄入和公示，有效避免了隱患問題“不了了之”的現(xiàn)象。然而近年來，各行各業(yè)火災事故頻繁發(fā)生，上級部門多次部署各類專項檢查，要求基層大隊按調(diào)度要求完成各項檢查任務，造成列管重點社會單位不足100家的基層大隊，越界檢查公安派出所列管單位，嚴重擾亂了執(zhí)法營商環(huán)境，偏離了“雙隨機、一公開”政策的設計初衷。

（五）應對新挑戰(zhàn)準備不足

《社會消防技術服務管理規(guī)定》（應急管理部令第7號）在取消消防技術服務機構(gòu)資質(zhì)許可，實行全國范圍執(zhí)業(yè)后，一些基層大隊失去了行政許可支撐，不知道如何在新形勢下加強對消防技術服務機構(gòu)的監(jiān)管。2021年，全國實行告知承諾管理，一些基層大隊對政策吃不透、把握不準，在辦理行政審批業(yè)務時，實行“老套路”政策，造成不敢發(fā)證、辦不了證。在“雙隨機、一公開”全面推行后，基層大隊人員偏少，能夠參與雙隨機的執(zhí)法干部特別少，隨機執(zhí)法變成了固定執(zhí)法，這類問題在基層大隊尤為突出。

（六）公安派出所消防監(jiān)督工作弱化

近年來，西藏消防救援總隊聯(lián)合公安廳相繼下發(fā)了加強公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法工作等一系列文件，進一步明確了公安派出所消防監(jiān)管職責任務。因公安機關執(zhí)法采用警務通AAP手持終端和公安網(wǎng)專線進行執(zhí)法數(shù)據(jù)采集，無法滿足現(xiàn)有消防監(jiān)督執(zhí)法模式，消防監(jiān)督管理系統(tǒng)也得不到有效應用。同時，《消防法》（2021修訂版）規(guī)定公安派出所“可以負責日常消防監(jiān)督檢查”? [2]。2023年4月29日，國家消防救援局在征求《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》修訂意見中，已將公安派出所日常監(jiān)督檢查整章節(jié)內(nèi)容進行了刪除，目前公安派出所消防監(jiān)督工作規(guī)范性文件尚未出臺，導致部分公安派出所出現(xiàn)等待觀望、口頭執(zhí)行，對消防監(jiān)督執(zhí)法工作熱情不高、主動性不強，公安派出所消防監(jiān)督工作呈弱化趨勢。

二、新形勢下提升西藏消防監(jiān)督執(zhí)法工作的對策建議

（一）優(yōu)化頂層設計，革新監(jiān)管模式

1.革新消防執(zhí)法理念。持續(xù)深化“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式，統(tǒng)籌好“雙隨機”檢查與專項檢查，實現(xiàn)“傳統(tǒng)監(jiān)管”向“綜合監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。推廣實施“免罰清單”制度，明確罰與不罰的原則，避免執(zhí)法中出現(xiàn)過錯。利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等信息技術，構(gòu)建“智慧消防”綜合管理服務平臺。貫徹執(zhí)行《消防安全領域信用管理暫行辦法》，實施聯(lián)合懲戒，推動建立消防誠信體系。強化火災事故責任倒查和延伸調(diào)查，嚴肅追究相關部門、行業(yè)和單位責任。

2.優(yōu)化監(jiān)督執(zhí)法形式。西藏現(xiàn)有消防監(jiān)管對象5.9萬余家，經(jīng)政府公告確定的消防安全重點單位0.9萬余家；西藏現(xiàn)有執(zhí)法人員500余人，要實現(xiàn)全面、統(tǒng)一監(jiān)管實有難度。一是要在“雙隨機、一公開”監(jiān)管模式下，合理設定抽查比率，避免因其他專項檢查導致對社會單位的 “地毯式”“拉網(wǎng)式”檢查，有效遏制“過度監(jiān)管”。二是邀請科研院（校）所、專家和具有資質(zhì)第三方機構(gòu)等協(xié)助消防執(zhí)法工作，以滿足特定領域的消防執(zhí)法。三是依據(jù)地域和行業(yè)領域的火災危險特性，制定關鍵監(jiān)控列表體系，嚴格控制重點監(jiān)管事項數(shù)量，確保重點領域消防安全標準化。四是實施守信激勵機制，對符合《消防安全領域信用管理暫行辦法》“紅名單”的社會單位，應適當降低消防監(jiān)督抽查頻次，營造良好執(zhí)法營商環(huán)境。

3.完善法規(guī)標準體系。隨著依法治國方略的深入實施，法治國家、法治政府、法治社會的一體化推進[3]，要在貫徹落實《消防法》的基礎上，抓緊抓好西藏相關配套法規(guī)規(guī)章的制定、修訂工作，進一步完善西藏地方消防法規(guī)的立、改、廢工作[4]，從法律層面厘清消防安全源頭管控與事中、事后職能交叉監(jiān)管的邊界，使基層執(zhí)法人員走出盲區(qū)，逐步做到“不失位、不錯位、不越位”，追求由“責任無限”到“有限責任”的轉(zhuǎn)變，真正實現(xiàn)精準執(zhí)法、統(tǒng)一監(jiān)管，有效破解消防執(zhí)法工作難題，形成“實際、實用、實效”的消防法治理體系。

4.強化消防執(zhí)法工作。全面貫徹落實《關于深化消防執(zhí)法改革的意見》，制定、修訂出臺西藏本地配套文件，從頂層設計上規(guī)范消防監(jiān)督執(zhí)法工作對象、范圍、程序和責任邊界，切實從頂層優(yōu)化執(zhí)法營商環(huán)境；持續(xù)深化放管服和“雙隨機、一公開”及“三自主兩公開一承諾”工作，全面推行公眾聚集場所營業(yè)、投入使用前告知承諾管理制度；強化社會單位主體責任落實，深入推動隱患自知、自查、自改；從地方立法層面制定出臺公安派出所消防監(jiān)督工作規(guī)范和指導性文件，扭轉(zhuǎn)公安派出所消防工作下滑趨勢，全面提升執(zhí)法工作熱情。

（二）著眼工作合力，完善執(zhí)法機制

1.建立執(zhí)法綜合監(jiān)管機制。消防執(zhí)法是消防救援機構(gòu)依法行使消防監(jiān)督檢查的行政行為，是維護當?shù)厣鐣?jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。各級政府職能部門應當在當?shù)攸h委政府的統(tǒng)一領導下，將消防工作納入基層綜合治理，全面履行行業(yè)部門監(jiān)管責任；強化政府對消防工作的主導地位，充分發(fā)揮消安委議事協(xié)調(diào)職能，通過依法授權、委托形式賦予基層相應執(zhí)法權力，有效解決基層消防監(jiān)管“缺腿” “不足”及“末端無力”等問題[5]；全面推行“一委一隊一站”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立消防安全委員會、建立專職消防隊、組建消防工作站）基層消防治理模式，確保各方力量形成綜合監(jiān)管合力。

2.強化行業(yè)部門合力機制。按照“三管三必須”工作原則，推動各級政府出臺規(guī)章制度，有效厘清事中、事后監(jiān)管職責交叉“模糊地帶”[6]； 強化行業(yè)部門監(jiān)管責任，建立行業(yè)部門信息共享、違法抄告、共同協(xié)商等工作機制，提高綜合監(jiān)管能力；推動行業(yè)部門制定出臺消防安全標準化管理規(guī)定，指導行業(yè)領域辨識風險、評估風險、管控風險，以提升行業(yè)系統(tǒng)的消防安全管理水平；明晰公安派出所的消防監(jiān)督工作職責，建立案件移交、業(yè)務指導等工作機制，避免失控漏管，從而形成工作合力。

3.加強公安機關協(xié)作機制。在《消防法》賦予公安派出所職責任務基礎上，從地方立法層面進一步規(guī)范公安派出所日常消防監(jiān)督工作，從監(jiān)督檢查、責令改正、行政處罰等進行閉環(huán)管理；推動公安機關主體實施對違反消防安全行為的行政拘留處罰和失火罪、消防責任事故罪的辦理；建立與公安機關在消防安全信息數(shù)據(jù)共享、應急通信、輿情管控等方面的協(xié)作機制，明確公安機關在重大消防安全事故、重大火災事故調(diào)查中應給予大力支持配合。

4.完善火災事故調(diào)查協(xié)同機制。一是在區(qū)、市級兩級消防救援機構(gòu)設立火災調(diào)查部門，在縣級消防救援機構(gòu)配置專（兼）職火災調(diào)查人員，負責火災事故調(diào)查統(tǒng)計。二是建立社會專家火災調(diào)查團隊，增強與公安機關、司法機關、物證鑒定中心的合作，對符合延伸調(diào)查范圍的火災，按照《火災事故技術調(diào)查工作規(guī)則》（GA/T1270-2015）規(guī)定開展延伸調(diào)查。三是通過政府購買服務方式，委托具有資質(zhì)的第三方機構(gòu)開展火災損失統(tǒng)計評估，并將評估結(jié)果作為統(tǒng)計火災損失及追究法律責任的關鍵依據(jù)。

（三）加強隊伍建設，強化人才保障

1.加強執(zhí)法人才隊伍建設。加強消防執(zhí)法隊伍建設，機關干部下沉基層補充執(zhí)法力量缺口；開展消防員、消防文員輔助執(zhí)法，解決一線執(zhí)法人員不足的問題；開展執(zhí)法崗位輪崗交流，機關、主城區(qū)執(zhí)法人員與基層大隊執(zhí)法人員定期交流，提升執(zhí)法質(zhì)量；開展監(jiān)督執(zhí)法人員培訓和“師傅帶徒弟”活動，著重提高非消防專業(yè)轉(zhuǎn)崗執(zhí)法人員的業(yè)務培訓和規(guī)范技術職稱評定，真正使想走技術道路的人員進得來、留得下、干得好。

2.調(diào)整執(zhí)法人員梯次配比。針對消防執(zhí)法人員流動性大、人崗不適、業(yè)務素質(zhì)參差不齊等突出問題，探索建立一套關于消防執(zhí)法人員職稱評定及專業(yè)技術人員長期培養(yǎng)機制。同時，依據(jù)消防執(zhí)法崗位要求和業(yè)務能力素質(zhì)，強化執(zhí)法人員隊伍基本建設，保證人才隊伍穩(wěn)定性和執(zhí)法工作高質(zhì)量。其次，通過評估執(zhí)法人員業(yè)務能力、工作經(jīng)驗、工作年限等指標，建立“高、中、初”或多層級執(zhí)法人員等級制度，并進一步完善管理措施和待遇，以便更好服務消防工作。

3.推動執(zhí)法隊伍多元化發(fā)展。在持續(xù)深化“雙隨機、一公開”消防監(jiān)管模式下，全面推廣消防員、消防文員參與消防輔助執(zhí)法，積極探索解決基層大隊執(zhí)法力量短缺問題；制定出臺消防員、消防文員選拔、考核、任用等長效機制，確保執(zhí)法隊伍穩(wěn)定性和工作可持續(xù)性；加大消防員、消防文員培養(yǎng)力度，鼓勵他們通過執(zhí)法崗位資格和司法資格考試，按照1：N的比例，選拔政治素質(zhì)過硬、業(yè)務能力強的充實消防執(zhí)法隊伍。

4.提升消防監(jiān)督執(zhí)法效率。嚴格執(zhí)行《應急管理行政執(zhí)法人員依法履職管理規(guī)定》《消防救援機構(gòu)工作人員執(zhí)法過錯責任追究暫行規(guī)定》，建立健全評議考核制度，將執(zhí)法人員依法履職盡責情況納入考核評估范圍，考評結(jié)果作為干部提拔任用、評優(yōu)評先的重要依據(jù)[7]；落實執(zhí)法質(zhì)量考評、網(wǎng)上案卷評查和執(zhí)法查糾改錯制度，保證所有執(zhí)法行為都在法律框架下運行;依法用足查封、關停、拘留等手段，嚴肅查處消防違法違規(guī)行為，對重大火災隱患采取掛牌督辦、媒體曝光、集中約談、行業(yè)函告、技術幫扶、失信懲戒等措施督促整改[8]，從而提高消防監(jiān)管執(zhí)法效率。

結(jié)語

消防執(zhí)法是消防救援機構(gòu)依法行使消防監(jiān)督檢查的行政行為，執(zhí)法是否規(guī)范直接影響著消防救援機構(gòu)為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展服務的形象。新形勢下提升消防執(zhí)法水平是當前和今后一個時期的重要任務。因此，我們應結(jié)合消防執(zhí)法工作實際，在機制體制建設、人才隊伍建設、法治體系建設等各方面統(tǒng)籌謀劃、整體推進，切實為西藏社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。

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作者簡介：彭小志（1983- ），男，漢族，四川達州人，本科，初級專業(yè)技術職務，研究方向：消防監(jiān)督管理。