摘要：農(nóng)民主體地位具有深厚的歷史基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)。在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮農(nóng)民的主體地位需要在法律和政策的互動中，堅持法律對重大政策的確認(rèn)功能，在各領(lǐng)域的立法中對農(nóng)民主體地位進(jìn)行明確表達(dá)，發(fā)揮政策的靈活性和創(chuàng)造性，推動立法實施。具體來說，農(nóng)民主體地位的實現(xiàn)需要在經(jīng)濟(jì)、組織、生態(tài)、文化、人才五大領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)法律和政策的互動：以產(chǎn)權(quán)保護(hù)為中心，擴(kuò)大農(nóng)民收益；以“三治融合”為中心，強(qiáng)化農(nóng)民自治地位；以保護(hù)傳統(tǒng)為根本，培訓(xùn)農(nóng)民精神內(nèi)核；以城鄉(xiāng)規(guī)劃為抓手，改善農(nóng)村人居環(huán)境；以本土人才為基礎(chǔ)，培育新型職業(yè)農(nóng)民。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 農(nóng)民主體地位 法制保障 內(nèi)生動力

* 聊城大學(xué)博士科研啟動金項目：“鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動力及其法治激活路徑研究”（編號：321052135）。

一、問題的提出

習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中指出，要“堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村的發(fā)展與振興將成為我國今后長期的發(fā)展重點和方向，國家將在投資、政策、人才等資源上向農(nóng)村地區(qū)傾斜。然而，在資源和要素大量涌入農(nóng)村的過程中，如何處理外來資源、要素與農(nóng)村本土人、錢、物的關(guān)系是一個值得考慮的問題。2018年，我國首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，“農(nóng)民主體地位”在國家重大政策文件中得以充分體現(xiàn)。在2021年頒布實施的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》基本原則中提出，要“堅持農(nóng)民的主體地位”，深刻回答了內(nèi)外資源和要素如何進(jìn)行協(xié)調(diào)的問題，就是要尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民根本利益，發(fā)揮農(nóng)民的積極性和主動性?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》根據(jù)該原則部署了五大領(lǐng)域的振興，為各領(lǐng)域農(nóng)民主體地位的保障設(shè)定了基本規(guī)則和框架。然而，在某些領(lǐng)域的配套立法中，“農(nóng)民主體地位”仍停留在宏觀政策的范疇，沒有在法律中得到彰顯，某些領(lǐng)域雖有立法，但缺乏具體的微觀配套政策落實。我國需要加強(qiáng)相關(guān)立法，以完善鄉(xiāng)村振興農(nóng)民主體地位自上而下的解決模式。同時，農(nóng)民主體地位的真正實現(xiàn)還需要自下而上的內(nèi)驅(qū)力，需要微觀配套政策才能貫徹和落實。因此，各領(lǐng)域立法和政策的雙向互動是為農(nóng)民主體地位提供全方位保障的關(guān)鍵所在。

對于農(nóng)民主體地位的研究大致集中在兩個方面。首先是對農(nóng)民主體地位歷史和現(xiàn)實內(nèi)涵進(jìn)行闡釋：有學(xué)者認(rèn)為，長期以來黨的領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揮農(nóng)民主體地位是我國農(nóng)村基層治理的基本原則和經(jīng)驗；從法政策學(xué)的表述來看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的“主體”應(yīng)該指向“農(nóng)戶”，而非“個人”；在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中，要充分尊重“農(nóng)民意愿”，重塑《民法典》農(nóng)民主體地位的法典形象，但是“農(nóng)民意愿”不該被濫用，不能與社會、公眾利益相沖突。其次是對于如何發(fā)揮農(nóng)民主體地位的研究：發(fā)揮農(nóng)民的主體地位需要“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)和多元主體的參與”；《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的立法目的就是為了保障“農(nóng)民的全面發(fā)展”；人民主體地位的實現(xiàn)要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，保證人民依法管理經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各種國家事務(wù)；增強(qiáng)農(nóng)民的主體地位要從提升農(nóng)民主體意識、培養(yǎng)法治實踐能力入手，在“三治融合”的基礎(chǔ)上發(fā)揮農(nóng)民組織的功能。

已有研究從農(nóng)民主體地位的歷史沿革、法律內(nèi)涵及其限制對農(nóng)民主體地位的概念進(jìn)行了廓清，為更好地發(fā)揮農(nóng)民的主體地位提出了切實可行的建議。本文從法政策學(xué)角度，提出如何通過立法與制度體系的互動來保障農(nóng)民的主體地位。

二、農(nóng)民主體地位的法制構(gòu)造和法制安排

法律和制度的互動協(xié)調(diào)是農(nóng)民主體地位實現(xiàn)的重要手段，共同構(gòu)成農(nóng)民主體地位的法制構(gòu)造。法律與政策的溝通與交流，也將貫穿于農(nóng)民主體地位實現(xiàn)的不同領(lǐng)域。

（一）農(nóng)民主體地位的法制構(gòu)造

立法和政策是實現(xiàn)國家治理的兩種手段。兩者在靜態(tài)角度上存在顯著區(qū)別：政策相對于法律，所涵蓋的范圍更廣，靈活性更強(qiáng)；而法律相較于政策更具穩(wěn)定性、規(guī)范性和強(qiáng)制性。從動態(tài)角度來講，兩者具有相互促進(jìn)、互相轉(zhuǎn)化的關(guān)系：宏觀政策需要通過立法進(jìn)行確認(rèn)，法律中通常隱含特定的政策目標(biāo)；微觀配套政策是法律得以運行的行政手段，同時也在運行中形塑和修正法律。從長期來看，在推動農(nóng)民主體地位的法制建設(shè)中，一些政策會向法律進(jìn)行轉(zhuǎn)化，但是仍然會存在游離于法律之外的政策，同時也會產(chǎn)生新的政策和新的法律，從而形成法律與政策螺旋交織的狀態(tài)。政策的轉(zhuǎn)化要符合一定的原則和限度，讓法律和政策既有獨立的空間，又能相互協(xié)調(diào)。

法律和政策相結(jié)合的法制安排有利于農(nóng)民主體地位的實現(xiàn)，也將成為我國鄉(xiāng)村振興法制建設(shè)的基本樣態(tài)。具體來說，農(nóng)民主體地位的保障通常需要宏觀政策作為引領(lǐng)，這表現(xiàn)為中共中央、國務(wù)院等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)出臺的政策性文件，這些政策性文件是農(nóng)民主體地位保障相關(guān)立法的先導(dǎo)。鄉(xiāng)村振興中的農(nóng)民主體地位是指農(nóng)民既是鄉(xiāng)村發(fā)展的權(quán)利主體，又是義務(wù)主體。農(nóng)民主體地位具有“權(quán)利”和“義務(wù)”雙重屬性。宏觀政策可以為這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系設(shè)定總體的框架和原則，并通過轉(zhuǎn)化成立法的形式予以確認(rèn)。然而，農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的“權(quán)利”和“義務(wù)”關(guān)系在每個地區(qū)、每個領(lǐng)域的存在形式又表現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性和多變性的特點。因此，要厘清這種多樣的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，需要微觀配套政策發(fā)揮其靈活性，有效彌補(bǔ)法律在具體目標(biāo)實現(xiàn)和差異化制度安排方面的不足，以適應(yīng)不同地區(qū)、不同領(lǐng)域農(nóng)民權(quán)利義務(wù)關(guān)系的復(fù)雜性和多樣性，為法律的實施提供引導(dǎo)。反過來，通過微觀配套政策進(jìn)行的實踐也為立法的修改和完善提供支撐。

（二）農(nóng)民主體地位的法制安排

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，關(guān)于農(nóng)民主體地位，我國已經(jīng)制定一系列的政策?！秶亦l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中提出，要“堅持農(nóng)民主體地位”“充分尊重農(nóng)民意愿，切實發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體作用”。2021年中央一號文件指出，要充分激發(fā)農(nóng)村發(fā)展“內(nèi)生動力”。2021年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》指出，堅持“群眾主體、激發(fā)內(nèi)生動力”。2022年中央一號文件中提出，鄉(xiāng)村建設(shè)要堅持“自下而上、村民自治、農(nóng)民參與”，從“農(nóng)民實際需求”出發(fā)進(jìn)行人居環(huán)境整治。2022年5月23日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《鄉(xiāng)村建設(shè)行動實施方案》提出在鄉(xiāng)村建設(shè)中要堅持“為農(nóng)民而建，尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民物質(zhì)利益和民主權(quán)利”。在政策的語境中，“激發(fā)內(nèi)生動力”“尊重人民意愿”“自治”“參與”“保障農(nóng)民利益”，這些表述都包含保障農(nóng)民主體地位的含義。

從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度安排來看，農(nóng)民主體地位貫穿于五大振興之中，既體現(xiàn)了“自上而下”的國家制度規(guī)制，又體現(xiàn)“自下而上”的農(nóng)民自治。在產(chǎn)業(yè)振興方面，農(nóng)民的主體地位體現(xiàn)為在農(nóng)村特色優(yōu)勢資源的基礎(chǔ)上，培育新產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)化、現(xiàn)代化，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織活力，讓農(nóng)民享受鄉(xiāng)村振興的收益。在文化振興方面，農(nóng)民的主體地位體現(xiàn)為保護(hù)和傳承農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和原始風(fēng)貌，加強(qiáng)農(nóng)民的精神文明建設(shè)。在人才振興方面，農(nóng)民的主體地位體現(xiàn)為以農(nóng)村本土人才為基礎(chǔ)，各類人才向農(nóng)業(yè)農(nóng)村聚集，培養(yǎng)真正“懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民”的人才隊伍。在組織振興方面，農(nóng)民的主體地位體現(xiàn)為形成以自治為主，自治、法治、德治“三治融合”的農(nóng)村基層治理體系。在生態(tài)振興方面，農(nóng)民的主體地位體現(xiàn)為對農(nóng)村環(huán)境和資源的保護(hù)和合理利用，改善農(nóng)民的人居環(huán)境。因此，我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的整體設(shè)計以“為了農(nóng)民、依靠農(nóng)民”為初衷和理念。

在立法上，我國鄉(xiāng)村振興法律法規(guī)以《憲法》《民法典》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《農(nóng)業(yè)法》等綜合性法律為統(tǒng)帥，包括《農(nóng)村土地承包法》《村民委員會組織法》《種子法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等涉及農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、組織建設(shè)、環(huán)境改善和其他領(lǐng)域的立法。我國《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》明確規(guī)定，維護(hù)農(nóng)民的主體地位要“尊重農(nóng)民意愿”，保障農(nóng)民權(quán)益和調(diào)動農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的積極性、主動性。

總體上看，我國已經(jīng)初步形成了農(nóng)民主體地位保障的法制基礎(chǔ)，然而仍存在不足：一方面，農(nóng)民主體地位保障的相關(guān)政策大多為宏觀政策，雖然農(nóng)民主體地位的表達(dá)已經(jīng)在《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》等法律條文中所確認(rèn)，但一些立法仍存在滯后的狀況，沒有得到及時制定和修改，導(dǎo)致農(nóng)民主體地位停留在宏觀政策層面。另一方面，法律和宏觀政策的落實更加需要微觀配套政策，使得法律適應(yīng)地區(qū)性差異，厘清農(nóng)民主體地位的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。目前，一些立法還缺少更加符合地域特色的微觀配套政策來貫徹落實，以達(dá)到法律的效果和目的。

三、農(nóng)民主體地位的法政策學(xué)分析

盡管我國在保障農(nóng)民主體地位方面制定了一些基本制度，但保障農(nóng)民主體地位的法律與政策在協(xié)同方面仍存在問題。因此，需要采用法政策學(xué)的分析思路，從法律與政策基本關(guān)系的角度剖析農(nóng)民主體地位保障的深層問題。

（一）從政策到法律，農(nóng)民主體地位的立法需求

“主體”一詞在民法中是指“享受權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)的公民和法人”。農(nóng)民主體地位是《憲法》中公民權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一原則的體現(xiàn)。農(nóng)民主體地位體現(xiàn)了我國對于人權(quán)保障的普遍性。法律面前人人平等是憲法和法律的基本原則之一。根據(jù)人權(quán)的普遍性原則，人權(quán)是與生俱來的，不因身份、地位、種族、宗教等外部因素而產(chǎn)生區(qū)分。農(nóng)民的主體地位是對于農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的平等保護(hù)。在以往“城市優(yōu)先”的發(fā)展理念下，農(nóng)村在教育、醫(yī)療、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、福利待遇等各方面和城市存在不小的差距。因此，要保障農(nóng)民的主體地位，就要首先保障農(nóng)民的根本利益，城鄉(xiāng)居民在權(quán)利保障上實現(xiàn)“實質(zhì)平等”，彌補(bǔ)歷史發(fā)展形成的城鄉(xiāng)差距，在立法和政策上對農(nóng)民權(quán)利進(jìn)行“傾斜性保護(hù)”。

農(nóng)民主體地位還體現(xiàn)了農(nóng)民作為鄉(xiāng)村振興的義務(wù)主體地位。農(nóng)民的主體義務(wù)是指農(nóng)民主體所擔(dān)負(fù)的對于國家的共同責(zé)任。鄉(xiāng)村振興中農(nóng)民的主體義務(wù)又分為“消極義務(wù)”和“積極義務(wù)”。消極義務(wù)是指農(nóng)民的個人利益要與國家利益、公共利益相一致，農(nóng)民在主張個人主體權(quán)益時，絕不能損害國家利益和公共利益，兩者發(fā)生沖突時，個人利益要讓位于國家和公共利益。例如，在保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的同時，不能違反國家關(guān)于耕地保護(hù)和合理利用土地的規(guī)定。積極義務(wù)是指農(nóng)民主動參與鄉(xiāng)村振興建設(shè)的作為義務(wù)。例如，參加村民大會關(guān)于村內(nèi)重大問題的討論，參與基層選舉活動，主動維護(hù)村容村貌，參與制定鄉(xiāng)村建設(shè)的規(guī)劃，主動接受農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、參與村內(nèi)文化活動等。

從法政策學(xué)的角度來講，政策通常需要法律的確認(rèn)和施行才得以推行，法律需要體現(xiàn)特定的政策目標(biāo)和內(nèi)容；政策必須符合法律的基本原則和原理，不能超越法律或者左右法律。因此，在立法中要及時回應(yīng)國家重大政策。在《憲法》《民法典》等國家基本立法上，要體現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民優(yōu)先發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的理念，為農(nóng)民主體地位的保障提供根本遵循。在鄉(xiāng)村振興專門立法中，我國要以《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為中心，通過完善涉及鄉(xiāng)村振興的各項法律完善農(nóng)民的權(quán)利保障體系和義務(wù)約束體系，從經(jīng)濟(jì)、組織、文化、生態(tài)、人才等各領(lǐng)域進(jìn)行立法規(guī)劃和布局，讓農(nóng)民承擔(dān)主體義務(wù)，公平充分地享有收益，保障農(nóng)民在各領(lǐng)域的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（二）從法律到政策，農(nóng)民主體地位的實踐邏輯

建黨100多年來，馬克思主義哲學(xué)指導(dǎo)下的中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村治理中始終堅持農(nóng)民的主體地位，實行黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治。中國共產(chǎn)黨建立之初就非常重視利用農(nóng)民力量開展反帝反封建的斗爭。新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨開始在農(nóng)村建立基層黨組織，依靠農(nóng)會開展生產(chǎn)、鄉(xiāng)村治理和革命斗爭活動。該時期的農(nóng)會是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下農(nóng)民自發(fā)組成的以農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村政治聯(lián)盟，是鄉(xiāng)村治理的主要平臺。新中國成立后，隨著農(nóng)業(yè)互助合作化運動的開展，各地紛紛成立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社逐漸取代農(nóng)會成為農(nóng)村社會治理的主體。1958年后，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社發(fā)展到高級階段，人民公社作為“政社合一”的組織逐漸成為鄉(xiāng)村治理的重要載體，也標(biāo)志著我國“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在農(nóng)村社會治理中的主體地位和作用達(dá)到頂峰”。改革開放之后，隨著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，村民委員會作為新的政治組織成為農(nóng)民自治的主要形式。因此，農(nóng)民自治在中國有著深厚的實踐基礎(chǔ)，而且這種實踐帶有非常強(qiáng)的地域性特點。這種地域性特點就意味著具有普適性的立法與農(nóng)民的自治實踐中規(guī)范需求存在偏差。

因此，在鄉(xiāng)村振興的實踐中，不是所有的領(lǐng)域都需要立法的方式來規(guī)制，政策的廣泛性和靈活性在處理復(fù)雜問題時可能更加高效，必須實現(xiàn)法律和政策的功能互補(bǔ)，在法律的空白點及時制定政策。政策也不是簡單的“法律傳送帶”，探索成熟的政策起到修正和形塑法律的功能。從目前的政策實踐來看，鄉(xiāng)村振興政策受到以往自上而下搞扶貧開發(fā)的政策模式，政策文件中主要強(qiáng)調(diào)國家投入和外部資源的介入，而忽視“自下而上”建設(shè)鄉(xiāng)村的政策完整性。以山東省某市為例，在以項目為主要抓手的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實踐中，采取黨建引領(lǐng)建合作社的模式，以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，鄉(xiāng)村振興項目實行村申報、區(qū)（縣）審核的模式。然而，項目還沒有形成自下而上的需求形成機(jī)制、審核機(jī)制、管理監(jiān)督機(jī)制、利潤分紅機(jī)制。因此，項目資源很大程度上被鄉(xiāng)村精英所“俘獲”，很難找到農(nóng)民需求的“最大公約數(shù)”。要真正發(fā)揮農(nóng)民的主體地位，激活鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力，僅僅依靠宏觀政策和立法中的原則性規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要進(jìn)一步通過靈活的微觀配套政策激活農(nóng)民的自治能力。各級政府需要進(jìn)一步進(jìn)行制度創(chuàng)新，細(xì)化發(fā)揮各領(lǐng)域農(nóng)民主體地位的制度，填補(bǔ)法律的模糊點和空白點，明確政府的權(quán)力邊界和職責(zé)，協(xié)調(diào)好國家治理與保障農(nóng)民主體地位的關(guān)系。此外，要加強(qiáng)對政策的合法性審查，通過政府法律顧問等政府行政的咨詢監(jiān)督機(jī)制保障政策出臺的程序性、合法性和合理性，遵循保障農(nóng)民主體地位的基本原則。

四、農(nóng)民主體地位的法制保障

農(nóng)民主體地位的保障需要法律和政策的雙向互動。從法律與政策相協(xié)調(diào)的角度，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)主體地位，要以產(chǎn)權(quán)保護(hù)為中心，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)收入，做好收益分配的法律和制度建設(shè)。農(nóng)民的政治主體地位，要以“三治融合”為重點，進(jìn)一步強(qiáng)化有關(guān)農(nóng)民政治參與的制度建設(shè)，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、村民自治、多元共治的格局。農(nóng)民文化主體地位要以保護(hù)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為根本，從鄉(xiāng)土文化保護(hù)和精神文明建設(shè)兩方面入手，強(qiáng)化農(nóng)村的文化內(nèi)核。農(nóng)民生態(tài)主體地位要以人居環(huán)境改善為抓手，做好城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，做好農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)保護(hù)工作。農(nóng)民人才主體地位要以本土人才為根本，培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民。

（一）以產(chǎn)權(quán)保護(hù)為中心，擴(kuò)大農(nóng)民收益

農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上的主體地位主要體現(xiàn)在農(nóng)民掌握農(nóng)業(yè)發(fā)展的主動權(quán)和收益分配權(quán)。保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)主體地位應(yīng)包含三個層面的內(nèi)容：一是通過產(chǎn)權(quán)保護(hù)的立法和政策保護(hù)農(nóng)民既有利益；二是通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展性立法和政策進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)民收益；三是通過收入分配類立法和政策保障鄉(xiāng)村振興收入的公平分配。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民安身立命的根本性權(quán)利，保障農(nóng)民經(jīng)濟(jì)主體地位首先要保護(hù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)。鄉(xiāng)村振興要保證農(nóng)民對生產(chǎn)資料特別是農(nóng)用地的承包權(quán)和宅基地的使用權(quán)。目前，我國針對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實行“三權(quán)分置”，農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民擁有土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。我國《農(nóng)村土地承包法》對于耕地的承包期延長的規(guī)定保證了農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性，為土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。隨著農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)機(jī)械化大生產(chǎn)的需要，農(nóng)村土地入市流轉(zhuǎn)是必然經(jīng)歷的過程。黨的二十大報告中指出：“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益”。目前，《民法典》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等基本法律已經(jīng)為土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)劃定了基本的法律框架。但是，我國大部分地區(qū)還沒有建立起完善的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制和宅基地退出機(jī)制，與之配套的失地農(nóng)民生活保障制度還不完善。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會保障水平方面存在差異，在促進(jìn)土地要素市場化的同時，各地區(qū)要在聽取廣大農(nóng)民的訴求基礎(chǔ)上，通過地方性法規(guī)和制度靈活制定符合本地區(qū)農(nóng)地入市交易的機(jī)制，既保證土地的高效利用，又能提高農(nóng)民的生活水平。

在保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)民收益。首先，我國要完善農(nóng)業(yè)支持類法律制度設(shè)計，鼓勵農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、機(jī)械化和規(guī)?；?，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)。目前，我國已經(jīng)制定《農(nóng)業(yè)法》《種子法》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》等多部法律。在立法上，我國應(yīng)繼續(xù)完善相關(guān)立法體系，對重大的政策及時通過立法來進(jìn)行確認(rèn)。例如，在有機(jī)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，我國有機(jī)農(nóng)業(yè)認(rèn)證和生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)已實施多年，但始終沒有出臺一部《有機(jī)農(nóng)業(yè)法》；家庭農(nóng)場的生產(chǎn)經(jīng)營方式已廣泛存在，頻頻出現(xiàn)在國家政策文件和地方立法中，但我國還沒有出臺一部統(tǒng)一的《家庭農(nóng)場法》。其次，要繼續(xù)擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)收入，完善和修改《農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社法》，制定《集體經(jīng)濟(jì)組織法》等，探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員確認(rèn)、生產(chǎn)經(jīng)營、收益分配等領(lǐng)域的立法建設(shè)。在政策領(lǐng)域，要繼續(xù)完善傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)、新興農(nóng)業(yè)和規(guī)模化農(nóng)業(yè)、支持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)金融、農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等各領(lǐng)域的制度機(jī)制建設(shè)。

收益分配類的法律和制度設(shè)計是保障農(nóng)民根本利益的保障。首先，國家要繼續(xù)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，完善轉(zhuǎn)移支付相關(guān)立法，通過稅收和財政手段縮小城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距。其次是財政資金的公平分配問題。各地要通過建立鄉(xiāng)村振興項目資金使用和監(jiān)督機(jī)制，找到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民集體需求的“最大公約數(shù)”，防止出現(xiàn)“精英俘獲”和“瞄準(zhǔn)偏誤”。最后是集體經(jīng)濟(jì)組織收益的公平分配問題。在立法上，可通過《集體經(jīng)濟(jì)組織法》確立集體經(jīng)濟(jì)收益分配的基本原則，各集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)法律確認(rèn)的原則，制定集體經(jīng)濟(jì)入股分紅的具體方案，確保農(nóng)村收益始終歸農(nóng)民所有。

（二）以“三治融合”為中心，強(qiáng)化農(nóng)民自治地位

農(nóng)民政治主體地位通常表現(xiàn)為農(nóng)民通過自治實現(xiàn)對村務(wù)的自我管理、自我決策、自我監(jiān)督。自治是農(nóng)民政治主體地位的主要表現(xiàn)和實現(xiàn)路徑，它表現(xiàn)為農(nóng)民“民事民議、民事民辦、民事民管”，是建立農(nóng)民的共建共治共享的基礎(chǔ)之上。目前，我國已初步形成了以《村民委員會組織法》為核心的包括黨的基層領(lǐng)導(dǎo)規(guī)定、鄉(xiāng)規(guī)鄉(xiāng)約在內(nèi)的村民自治法律制度體系。黨的十九大提出要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。農(nóng)村治理要在“三治融合”的基礎(chǔ)上形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)民參與、多元共治的治理格局。

首先，發(fā)揮基層黨委對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國政治制度最大的特色和優(yōu)勢，村民自治制度是我國村級基層治理的基本制度。然而，由于部分地區(qū)農(nóng)民自治能力不足，水平不高，農(nóng)村自治組織很容易被個人控制，甚至淪為黑惡勢力的溫床。因此，我國要繼續(xù)健全黨內(nèi)法規(guī)體系中黨的基層組織工作立法和制度建設(shè)，發(fā)揮黨建對于村民自治的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。其次，以《村民委員會組織法》為基點，夯實農(nóng)民政治主體地位的法治根基。面對農(nóng)村出現(xiàn)的新變化以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，村民自治的任務(wù)、重點面臨一些新情況、新問題。村民委員會作為村民自治的主要平臺，要完善基層選舉制度、村民集體決策制度、村務(wù)公開制度、村民監(jiān)督制度等，保障村民的選舉權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。農(nóng)村是熟人社會，“面對面的社群”，村民自治的實現(xiàn)還要依靠村規(guī)民約等非正式行為規(guī)范。村規(guī)民約是村民自治的重要手段，是國家規(guī)范和鄉(xiāng)村實際相結(jié)合的產(chǎn)物。村規(guī)民約的制定主體和實踐主體是村民，可用來解決鄰里糾紛，規(guī)范日常行為，協(xié)調(diào)群體關(guān)系，維護(hù)公共秩序，培養(yǎng)文明鄉(xiāng)風(fēng)。最后，鄉(xiāng)村治理要通過建立多元共治的局面，探索制定群團(tuán)組織、集體企業(yè)、行業(yè)協(xié)會參與農(nóng)村治理的立法和政策，保證多元主體在鄉(xiāng)村治理中的參與和監(jiān)督作用。

（三）以保護(hù)傳統(tǒng)為根本，強(qiáng)化農(nóng)村精神內(nèi)核

農(nóng)民文化主體地位是指鄉(xiāng)土文化的傳承保護(hù)和農(nóng)民在鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)行動中的主動參與。鄉(xiāng)土文化是中華文明傳承千年的本源所在，包括物質(zhì)的、與非物質(zhì)的，物質(zhì)的包括古建遺存、古樹名木、家族族譜等，非物質(zhì)的包括傳統(tǒng)知識與技藝、鄉(xiāng)風(fēng)民俗、傳說故事等。在傳統(tǒng)文化保護(hù)上，我國已制定《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》相關(guān)主體性法律法規(guī)。在政策上，各地也結(jié)合實際制定了一些地方性法規(guī)。各主管部門要及時制定鄉(xiāng)土文化保護(hù)的規(guī)劃、管理辦法和實施方案等具體的工作措施，完善農(nóng)村傳統(tǒng)文化保護(hù)的立法和制度框架。鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)是提升農(nóng)民的精神內(nèi)核，包括思想道德建設(shè)和移風(fēng)易俗等內(nèi)容。思想道德建設(shè)和移風(fēng)易俗需要發(fā)揮政府的規(guī)范和引導(dǎo)作用。

鄉(xiāng)風(fēng)文明需要激發(fā)農(nóng)民的主人翁意識。各地要引導(dǎo)鼓勵農(nóng)村地區(qū)制定鄉(xiāng)村文明公約，形成國家立法促進(jìn)和鼓勵、村民自覺維護(hù)的鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)新格局。

（四）以城鄉(xiāng)規(guī)劃為抓手，改善農(nóng)村人居環(huán)境

改善農(nóng)村人居環(huán)境是“十四五”時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要目標(biāo)之一，也是鄉(xiāng)村振興生態(tài)振興的重要內(nèi)容。農(nóng)村人居環(huán)境的提升涉及生態(tài)保護(hù)、公共衛(wèi)生、景觀風(fēng)貌、基礎(chǔ)設(shè)施等眾多方面，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境是提升農(nóng)民幸福感和獲得感的重要途徑，體現(xiàn)了對農(nóng)民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的充分尊重。然而，城鄉(xiāng)規(guī)劃具有私人公權(quán)的屬性，雖然與個人的利益息息相關(guān)，但是更大程度上是一種空間利益的合理分配，需要追求公眾效益的最大化。因此，農(nóng)村人居環(huán)境改善如何解決好權(quán)益和權(quán)利、公益和私利的矛盾，既能符合國家利益和社會公益，又能發(fā)揮農(nóng)民的主體地位，是非常值得考慮的問題。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定：“鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色。”今后應(yīng)以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為依據(jù)，在省、市等層級的地方立法和規(guī)劃中因地制宜，進(jìn)一步確認(rèn)和細(xì)化農(nóng)民主體地位的保障措施。

要真正發(fā)揮農(nóng)民在人居環(huán)境改善的主體作用，還需要制定政策來細(xì)化農(nóng)民參與的各項機(jī)制，而且在制定過程中，需要農(nóng)民的充分參與，保障農(nóng)民的知情權(quán)、意見表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和獲得救濟(jì)的權(quán)利。保障農(nóng)民充分的參與權(quán)不僅可以提高規(guī)劃的科學(xué)性，還可以有效遏制權(quán)力的濫用。因此，農(nóng)村人居環(huán)境的改善需要政府、非政府組織、私營機(jī)構(gòu)充分介入，在立法的原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，利用政策細(xì)化農(nóng)民的參與程序、權(quán)利及義務(wù)，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體地位。

環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)關(guān)乎美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)的質(zhì)量。在農(nóng)村環(huán)境治理方面，要繼續(xù)完善以《環(huán)境保護(hù)法》為核心的環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法體系，建立農(nóng)村水污染防治、農(nóng)村垃圾處理的方案和工作機(jī)制。在生態(tài)保護(hù)治理方面，要完善以《農(nóng)業(yè)法》為基礎(chǔ)的生態(tài)環(huán)境相關(guān)立法，保護(hù)農(nóng)村的生態(tài)平衡，確保農(nóng)村耕地、水源等重要生產(chǎn)資料的永續(xù)可持續(xù)利用。

（五）以本土人才為基礎(chǔ)，培育新型職業(yè)農(nóng)民

鄉(xiāng)村人才振興的根本在于本土人才，培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民。從實踐來看，新型職業(yè)農(nóng)民已經(jīng)成為鄉(xiāng)村振興的一支重要力量。目前的宏觀制度主要側(cè)重于新型農(nóng)業(yè)主體的培訓(xùn)、擴(kuò)大新型農(nóng)業(yè)主體的規(guī)模。對于新型職業(yè)農(nóng)民的保障法律和措施還有待完善。在今后的立法中，要加大對新型職業(yè)農(nóng)民在職業(yè)資格認(rèn)定、職業(yè)培訓(xùn)、社會保障、生產(chǎn)經(jīng)營等各方面的扶持和保障。在立法上，按照《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》和《職業(yè)教育法》的總體要求，將新型農(nóng)業(yè)主體的概念納入《勞動法》《社會保險法》《保險法》之中，提高新型職業(yè)農(nóng)民職業(yè)尊嚴(yán)和抗風(fēng)險能力，保證新型職業(yè)農(nóng)民能留得住、用得上、過得好。在政策上，各地應(yīng)構(gòu)建包含本土人才培訓(xùn)、社會保障、返鄉(xiāng)人才激勵、農(nóng)村勞動力市場建設(shè)在內(nèi)的政策體系，為農(nóng)村本土人才向新型職業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)變提供更多的支持和保障。

五、結(jié)語

鄉(xiāng)村振興不是簡單的城鎮(zhèn)化和資本化，而是要建立保持鄉(xiāng)土特色、保障農(nóng)民根本利益和主體地位的基礎(chǔ)之上的全面振興。鄉(xiāng)村振興需要外來的資源和要素的參與，但最根本的還是要充分調(diào)動本身的人力和物力資源。政策和立法是國家治理的重要工具，立法需要實現(xiàn)政策的目標(biāo)，政策也需要在法律的范圍內(nèi)活動。農(nóng)民主體地位需要通過各領(lǐng)域的立法進(jìn)行確認(rèn)，也需要配套政策的實施來保證農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興建設(shè)中的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益分配權(quán)。在綜合運用立法和政策的基礎(chǔ)上，形成自上而下的大政方針與自下而上的農(nóng)民廣泛參與雙向互動格局，充分調(diào)動外生和內(nèi)生兩種動力、兩種資源，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位 ：聊城大學(xué)法學(xué)院）