■邢秀芳

黨的二十大報(bào)告把“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深入推進(jìn)”作為未來(lái)五年我國(guó)發(fā)展的主要目標(biāo)任務(wù)之一。學(xué)區(qū)制治理作為新時(shí)期國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，既是推進(jìn)區(qū)域教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快實(shí)現(xiàn)國(guó)家教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，又是推進(jìn)基本公共教育服務(wù)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重要舉措。近年來(lái)，隨著教育優(yōu)質(zhì)均衡進(jìn)程的不斷推進(jìn)和人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需求日益強(qiáng)烈，全國(guó)各地紛紛因地制宜、積極探索推進(jìn)學(xué)區(qū)制治理，成效顯著，各種學(xué)區(qū)制治理模式層出不窮。但由于學(xué)區(qū)制治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,既受學(xué)區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)、體系等因素的影響，又受政治、經(jīng)濟(jì)、文化等外部因素的影響，需要長(zhǎng)期、有效的探索嘗試反思，才能進(jìn)一步完善、深化?；诖?，本研究針對(duì)當(dāng)前學(xué)區(qū)制治理中存在的主要困境，對(duì)H 縣學(xué)區(qū)制治理成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行深度剖析，進(jìn)而提出新時(shí)期學(xué)區(qū)制治理的突圍策略。

一、核心概念界定

（一）學(xué)區(qū)

在國(guó)外，“學(xué)區(qū)”（School District）是地方基本的教育行政單位或教育行政區(qū)域，主要服務(wù)于所在區(qū)域內(nèi)的學(xué)齡兒童，如在美國(guó)學(xué)區(qū)被稱為地方學(xué)區(qū)（Local School District）。在我國(guó)，“學(xué)區(qū)”有兩重含義：其一指一種治理區(qū)域(或稱治理范圍)，如按照學(xué)區(qū)招收學(xué)生；其二指一種治理機(jī)構(gòu)(或稱治理組織)，即由一定的治理主體構(gòu)成，享有一定的教育治理權(quán)力，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，按照某種組織邏輯運(yùn)行的教育治理單位[1]。

（二）學(xué)區(qū)制治理

學(xué)區(qū)制治理是指依據(jù)地理位置相對(duì)就近的原則，將某一區(qū)域內(nèi)的成員學(xué)校作為教育共同體進(jìn)行統(tǒng)籌，成員學(xué)校緊密合作促進(jìn)校際協(xié)作和資源共享，從而推動(dòng)學(xué)區(qū)內(nèi)各學(xué)校辦學(xué)水平整體提升和協(xié)同發(fā)展的管理模式[2]。學(xué)區(qū)制治理的最大特色在于將學(xué)區(qū)作為介于教育行政部門(mén)和學(xué)校之間的中間機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌學(xué)區(qū)工作，對(duì)資源進(jìn)行有效重組與分配[3]，實(shí)現(xiàn)組團(tuán)式發(fā)展，進(jìn)一步擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面，提升每所成員學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。

二、新時(shí)期學(xué)區(qū)制治理的主要特征

近百年來(lái)，“學(xué)區(qū)” 這一概念歷經(jīng)“大學(xué)區(qū)制”“學(xué)區(qū)”“學(xué)區(qū)一體化”“學(xué)區(qū)制”等演變發(fā)展，其內(nèi)涵不斷豐富，外延不斷擴(kuò)展。新時(shí)期學(xué)區(qū)制治理被賦予新的時(shí)代意義,呈現(xiàn)出新的時(shí)代特征。

（一）主體多元化

多元主體參與是現(xiàn)代治理的應(yīng)有之義，也是實(shí)現(xiàn)共治的有效途徑。面對(duì)新時(shí)期教育需求的不確定性、資源的不穩(wěn)定性、任務(wù)的復(fù)雜性等，學(xué)區(qū)制治理主體不僅應(yīng)該包括學(xué)區(qū)內(nèi)的各級(jí)各類學(xué)校，而且應(yīng)該包括政府、社區(qū)、家庭等多種社會(huì)力量，這些力量通過(guò)縱橫交錯(cuò)的立體網(wǎng)狀關(guān)系并基于平等、合作、協(xié)商的原則，釋放出強(qiáng)大的治理凝聚力。

（二）結(jié)構(gòu)扁平化

學(xué)區(qū)委員會(huì)是學(xué)區(qū)制治理的主要議事機(jī)構(gòu)，在教育行政部門(mén)和學(xué)校之間發(fā)揮著橋梁紐帶作用。學(xué)區(qū)委員會(huì)的成立將原來(lái)的教育行政部門(mén)—學(xué)校兩級(jí)管理變?yōu)榻逃姓块T(mén)—學(xué)區(qū)—學(xué)校三級(jí)管理，賦予學(xué)區(qū)更多發(fā)展自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)了管理扁平化。學(xué)區(qū)委員會(huì)通常具有較大自主權(quán)，可以對(duì)學(xué)區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)教育資源進(jìn)行充分調(diào)配，促進(jìn)學(xué)區(qū)內(nèi)外各級(jí)各類人力、物力、財(cái)力共建共享。

（三）模式多樣化

隨著學(xué)區(qū)制治理進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各地形成了形式上靈活多樣、范圍上涵蓋所有城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)段學(xué)校的學(xué)區(qū)制治理運(yùn)行模式,實(shí)現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)教育資源共建共享，如北京東城區(qū)形成了新型學(xué)區(qū)化管理模式，廣東廣州越秀區(qū)構(gòu)建了“學(xué)區(qū)管理新模式”，廣西柳州市提煉出“魚(yú)峰區(qū)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健保拇▌?chuàng)新出“洪雅模式”。

三、當(dāng)前學(xué)區(qū)制治理的困境表征

近年來(lái)隨著國(guó)家政策的不斷出臺(tái)和地方的積極探索實(shí)踐，學(xué)區(qū)制治理煥發(fā)出勃勃生機(jī)，“有效緩解了義務(wù)教育‘擇校熱’，有力促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，明顯提高了國(guó)家基本公共服務(wù)供給水平，有效增強(qiáng)了基層教育治理能力，以及為地方構(gòu)建多中心教育治理體系提供了新范式”[4]，但同時(shí)也面臨著諸多發(fā)展困境。

（一）主體利益失衡

學(xué)區(qū)制治理重構(gòu)了教育行政機(jī)構(gòu)、學(xué)校、家庭、社區(qū)等多元主體之間的權(quán)利和責(zé)任，使得各主體辦學(xué)責(zé)任與管理權(quán)力、資源分配與學(xué)位獲得等權(quán)益發(fā)生變化，但也導(dǎo)致利益沖突和權(quán)力博弈暗流涌動(dòng)。目前，就人員構(gòu)成而言，各個(gè)學(xué)區(qū)委員會(huì)基本實(shí)現(xiàn)了“主體多元化”，但從人員構(gòu)成比例來(lái)看，各“主體”占比并不均衡，其中教育行政人員、校長(zhǎng)等占比偏高，而教師、家長(zhǎng)等則占比偏低，這也導(dǎo)致學(xué)區(qū)委員會(huì)成為教育行政部門(mén)的附屬機(jī)構(gòu)，造成構(gòu)成學(xué)區(qū)委員會(huì)的各個(gè)利益主體話語(yǔ)權(quán)嚴(yán)重不平等，嚴(yán)重背離了學(xué)區(qū)作為多元主體利益表達(dá)和協(xié)商共治平臺(tái)的建設(shè)初衷。

（二）內(nèi)源動(dòng)力不足

新制度主義理論指出，在新舊制度發(fā)生沖突的時(shí)候，新制度能否代替舊制度，除了考慮新制度本身有無(wú)更高的配置效率，更取決于制度主體的動(dòng)力[5]。造成當(dāng)前學(xué)區(qū)制治理內(nèi)源動(dòng)力不足的主要原因在于學(xué)區(qū)制治理相關(guān)體制機(jī)制不夠健全，如尚未形成以人事、經(jīng)費(fèi)為主的教育資源合理配置機(jī)制，配套評(píng)價(jià)、激勵(lì)與保障機(jī)制有待進(jìn)一步完善。同時(shí)，由于學(xué)區(qū)內(nèi)分享、共享的理念尚未能被全體成員接受，優(yōu)質(zhì)學(xué)校和薄弱學(xué)校缺乏實(shí)質(zhì)性資源共享，校際合作流于表面和形式；校長(zhǎng)、教師缺乏自主交流輪崗積極性；家長(zhǎng)、社區(qū)等社會(huì)力量對(duì)學(xué)區(qū)管理有質(zhì)疑、抵觸情緒。

（三）組織保障滯后

目前學(xué)區(qū)的功能主要在于組織和統(tǒng)籌，不具備管理控制的職能，加之學(xué)區(qū)制治理變革和行政制度變革不同步，導(dǎo)致學(xué)區(qū)管理和教育資源流動(dòng)存在著諸多問(wèn)題，具體表現(xiàn)為學(xué)區(qū)委員會(huì)缺乏配備穩(wěn)定且獨(dú)立的工作場(chǎng)所，只能借會(huì)議室召開(kāi)工作會(huì)議；缺乏必要的可支配經(jīng)費(fèi)，難以開(kāi)展實(shí)質(zhì)性工作；缺乏穩(wěn)定的專職專業(yè)人員，而兼職或者借調(diào)參與學(xué)區(qū)工作的教師工作與職稱評(píng)定、薪酬待遇嚴(yán)重脫鉤。

（四）評(píng)價(jià)監(jiān)督體系不健全

評(píng)價(jià)監(jiān)督體系不健全是當(dāng)前學(xué)區(qū)制治理的短板。由于學(xué)校千差萬(wàn)別，學(xué)校共同體也是五花八門(mén)，且缺乏統(tǒng)一規(guī)范，運(yùn)行機(jī)制比較松散，因此很難建立起一套系統(tǒng)科學(xué)、行之有效的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，如不少教育行政部門(mén)尚未出臺(tái)關(guān)于學(xué)區(qū)委員會(huì)工作成效、優(yōu)質(zhì)學(xué)校幫扶成效、薄弱學(xué)校成長(zhǎng)展示成效等的科學(xué)評(píng)價(jià)方案，有的甚至尚未將評(píng)價(jià)方案提上日程；一些學(xué)校為了省事，簡(jiǎn)單將學(xué)校評(píng)價(jià)視為學(xué)區(qū)評(píng)價(jià)，導(dǎo)致學(xué)區(qū)評(píng)價(jià)“似有實(shí)無(wú)”，最終造成學(xué)區(qū)制治理難以達(dá)到預(yù)期效果，學(xué)區(qū)制治理過(guò)程難以監(jiān)督、學(xué)區(qū)制治理效果難以評(píng)價(jià)。

四、新時(shí)期學(xué)區(qū)制治理的突圍策略——基于四川省H 縣學(xué)區(qū)制治理成功經(jīng)驗(yàn)

針對(duì)上述學(xué)區(qū)制治理發(fā)展困境，筆者選擇四川省H 縣學(xué)區(qū)制治理實(shí)踐案例，對(duì)其成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行深度剖析，旨在提出新時(shí)期學(xué)區(qū)制治理的突圍策略。

H 縣是四川省較早開(kāi)展學(xué)區(qū)制治理探索的縣（區(qū)）。近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和鄉(xiāng)村空心化加劇，“城擠鄉(xiāng)弱村空” 教育現(xiàn)狀在H 縣表現(xiàn)得尤其明顯，為破解城鄉(xiāng)教育資源配備不均、鄉(xiāng)村學(xué)校辦學(xué)效益不高、發(fā)展不平衡不充分等難題，H 縣不斷推進(jìn)學(xué)區(qū)制治理改革，實(shí)現(xiàn)了學(xué)?？茖W(xué)布局、教育資源有效整合、辦學(xué)質(zhì)量普遍提升，其成功經(jīng)驗(yàn)也先后被人民日?qǐng)?bào)、新華社、央視等媒體專題報(bào)道。H縣成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)突圍新時(shí)期學(xué)區(qū)制治理困境的借鑒如下：

（一）改革體制機(jī)制，探索黨委領(lǐng)導(dǎo)下的學(xué)區(qū)負(fù)責(zé)制

新時(shí)期要構(gòu)建新型學(xué)區(qū)治理體系，必須改革體制機(jī)制，在學(xué)區(qū)設(shè)立黨總支，充分發(fā)揮黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)作用，全面貫徹黨的教育方針。H 縣推行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的學(xué)區(qū)負(fù)責(zé)制，其將所在區(qū)域科學(xué)劃分為3 個(gè)學(xué)區(qū)，分別組建3 個(gè)學(xué)區(qū)黨委，并安排縣教體局3 名副局長(zhǎng)任黨委書(shū)記，縣教育和體育局任命3 名副局長(zhǎng)分別擔(dān)任3 個(gè)學(xué)區(qū)管委會(huì)學(xué)區(qū)長(zhǎng)，由學(xué)區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)名校擔(dān)任領(lǐng)辦學(xué)校，同時(shí)，領(lǐng)辦學(xué)校的校長(zhǎng)擔(dān)任常務(wù)副學(xué)區(qū)長(zhǎng)，其余學(xué)校校長(zhǎng)擔(dān)任副學(xué)區(qū)長(zhǎng)。各學(xué)區(qū)扎實(shí)開(kāi)展“教育先鋒”行動(dòng)，創(chuàng)建市“教育先鋒”學(xué)校黨組織3 個(gè)、市黨員名師工作室2 個(gè)，評(píng)選市“育人先鋒”黨員教師8 人，在全縣教體系統(tǒng)形成了比學(xué)趕超、爭(zhēng)當(dāng)優(yōu)秀的良好氛圍。有了縣教體局“撐腰”，有了名校領(lǐng)辦，各學(xué)校的改革底氣更加充足。

（二）優(yōu)化教育資源配置，提高使用效益

為防止區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校資源的稀釋化與薄弱學(xué)校文化的侵蝕化，促進(jìn)教育資源發(fā)揮最大效益，H縣圍繞“統(tǒng)籌資源、組團(tuán)發(fā)展”辦學(xué)思路，按照由易到難、分類實(shí)施原則，對(duì)學(xué)校布局調(diào)整進(jìn)行大膽規(guī)劃。根據(jù)“地理位置+學(xué)校實(shí)際”，科學(xué)、合理組建3個(gè)學(xué)區(qū)；利用“名校領(lǐng)辦+結(jié)對(duì)幫扶”，積極構(gòu)建“學(xué)區(qū)校聯(lián)體”20 余個(gè)，攜手共進(jìn)；采用“統(tǒng)籌規(guī)劃+閑置利用”，統(tǒng)一規(guī)劃撤并后的學(xué)校，建獨(dú)立幼兒園3個(gè)、黨校1 所、勞動(dòng)實(shí)踐基地2 個(gè)，提高資產(chǎn)使用率。同時(shí)，整合現(xiàn)有資源，做到統(tǒng)一教師調(diào)配、統(tǒng)一職稱評(píng)聘、統(tǒng)一教育管理、統(tǒng)一經(jīng)費(fèi)調(diào)配、統(tǒng)一資產(chǎn)使用等五個(gè)統(tǒng)一，讓教育質(zhì)量效益倍增。

（三）強(qiáng)化師資隊(duì)伍建設(shè)，激活隊(duì)伍活力

為提升學(xué)區(qū)制治理內(nèi)源發(fā)展動(dòng)力，防止其陷入低效的“納什均衡”狀態(tài)，H 縣不斷強(qiáng)化師資隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)教師配置從“學(xué)校人”向“學(xué)區(qū)人”轉(zhuǎn)變，具體措施如下：（1）“競(jìng)選輪崗”強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。通過(guò)“教師測(cè)民意、專家評(píng)素養(yǎng)、黨委考實(shí)績(jī)”的方式，公開(kāi)選聘校長(zhǎng)（副校長(zhǎng)）8 人，對(duì)撤并學(xué)校落選的3 名校長(zhǎng)，調(diào)劑到學(xué)校其他中層領(lǐng)導(dǎo)崗位或參與普通教師競(jìng)聘上崗。科學(xué)安排4 名校長(zhǎng)跨學(xué)區(qū)交流輪崗，優(yōu)化學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子配置。（2）“選聘跟崗”均師資。根據(jù)全縣師資情況統(tǒng)籌規(guī)劃，采用學(xué)校和教師“雙向選擇”方式，柳江學(xué)區(qū)公開(kāi)選聘教師8 人，江南學(xué)區(qū)公開(kāi)選聘教師69 人，江北學(xué)區(qū)公開(kāi)選聘教師12 人，統(tǒng)籌安排新進(jìn)教師和農(nóng)村教師50 余人到城區(qū)學(xué)?！案鷯徟嘤?xùn)”，不斷均衡全縣師資配備。（3）“培訓(xùn)轉(zhuǎn)崗”巧安置。對(duì)撤并中學(xué)校的38 名教師，根據(jù)教師意愿和崗位需求，經(jīng)培訓(xùn)合格后轉(zhuǎn)到小學(xué)教育崗位，補(bǔ)充小學(xué)教育師資。對(duì)被撤并學(xué)校臨近退休不足三年的教師，采取“就近學(xué)校直接聘用一批、隨學(xué)生分流安置一批、教輔轉(zhuǎn)崗一批”等方式妥善安置老齡教師30 人。（4）“統(tǒng)籌承接”優(yōu)退管。采取“學(xué)區(qū)集中管理+并入學(xué)校承接管理”方式，落實(shí)、優(yōu)化撤并學(xué)校93 名退休教師的管理工作，組織開(kāi)展文體及公益活動(dòng)10 余項(xiàng)，營(yíng)造“老有所樂(lè)，老有所為”的良好氛圍。（5）落實(shí)“走教走學(xué)”，實(shí)現(xiàn)共享。教師“走教”，優(yōu)質(zhì)師資共享。組織藝體教師、學(xué)科骨干教師80 余人走教，有效解決鄉(xiāng)村薄弱學(xué)校藝體教師不夠、優(yōu)質(zhì)師資不足的問(wèn)題，讓學(xué)區(qū)內(nèi)的學(xué)生共享優(yōu)質(zhì)師資，提高教學(xué)質(zhì)量。學(xué)生“走學(xué)”，先進(jìn)設(shè)施共享。建設(shè)學(xué)區(qū)禁毒體驗(yàn)室10 個(gè)、特殊資源教室9個(gè)、心理輔導(dǎo)室40 余個(gè)，學(xué)區(qū)內(nèi)各校合理調(diào)劑，共同使用，共享優(yōu)質(zhì)教育資源，提升育人水平。

（四）深化評(píng)價(jià)改革，構(gòu)建評(píng)價(jià)新樣態(tài)

為提升學(xué)區(qū)制治理效果，H 縣堅(jiān)持學(xué)區(qū)制長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，推行扁平化管理，整合人、財(cái)、物資源，推動(dòng)學(xué)區(qū)內(nèi)學(xué)校辦學(xué)水平和育人質(zhì)量共同提升，改革成果作為校長(zhǎng)、副局長(zhǎng)職級(jí)晉升、業(yè)績(jī)考核的主要內(nèi)容。制定出臺(tái)片區(qū)學(xué)校管理辦法，實(shí)行多元評(píng)價(jià)，構(gòu)建“學(xué)區(qū)自主、捆綁評(píng)價(jià)、共建共融、創(chuàng)新發(fā)展”新樣態(tài)。