惲愛民

摘 要：司法保障是推進(jìn)法治化營商環(huán)境的必由之路。新發(fā)展格局視域下，法治化營商環(huán)境建設(shè)更加強(qiáng)調(diào)平等保護(hù)市場主體權(quán)利、兼顧秩序與效率、包容審慎的監(jiān)管，也要求更有效的法律監(jiān)督保障。當(dāng)前，檢察履職服務(wù)法治化營商環(huán)境存在著理念轉(zhuǎn)變不充分、協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、整體效應(yīng)不夠等問題。檢察一體融合履職，樹立雙向保護(hù)理念，深化執(zhí)法司法協(xié)同，可以適應(yīng)當(dāng)前復(fù)合型涉訴形態(tài)、執(zhí)法司法綜合化改革的要求，提升涉訴糾紛化解效率，實(shí)現(xiàn)對營商環(huán)境全鏈條、全周期的司法保障。

關(guān)鍵詞：法治化營商環(huán)境 法律監(jiān)督 一體融合履職

2014年12月5日，習(xí)近平總書記在主持中共十八屆中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“加快市場化改革，營造法治化營商環(huán)境，提高國際競爭力和抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力。”［1］首次提出法治化營商環(huán)境的概念，其后又從社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)與法治、發(fā)展與法治的關(guān)系、規(guī)范市場與政府的邊界等不同層面，對法治化營商環(huán)境進(jìn)行了深刻論述與豐富拓展。［2］近年來，隨著民法典的頒布，《中華人民共和國外商投資法》的實(shí)施，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的出臺(tái)，《中華人民共和國公司法》的修訂，營商環(huán)境法律法規(guī)體系日益完善，為市場交易秩序維護(hù)、資源有效配置、糾紛公正解決提供了充分的法律依據(jù)。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，通過法律監(jiān)督保障國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施，特別是一體行使打擊犯罪、訴訟監(jiān)督、公益訴訟等職能，可以更好地發(fā)揮“四大檢察”集成效應(yīng)，適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展變化，為各類市場主體營造穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的法治環(huán)境。

一、法治化營商環(huán)境建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)與要素特點(diǎn)

法治化營商環(huán)境建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，也是不斷適應(yīng)新發(fā)展需求的動(dòng)態(tài)過程。從“需求—供給”的視角切入，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是通過一體融合的法律監(jiān)督，保障市場主體受到全面、平等的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)對執(zhí)法司法的制約監(jiān)督，將市場活動(dòng)納入法治化軌道。

（一）不同主體間平等：保護(hù)各類市場主體的人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)益

產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記指出：“要把平等保護(hù)貫徹到立法、執(zhí)法、司法、守法等各個(gè)環(huán)節(jié)，依法平等保護(hù)各類市場主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益?！保?］從法益角度來看，對企業(yè)、企業(yè)家權(quán)益的保護(hù)包括人身與財(cái)產(chǎn)兩個(gè)維度。有了法治化營商環(huán)境，企業(yè)家才會(huì)有人身安全與財(cái)富穩(wěn)定增長的合理期待，從而進(jìn)行長期、穩(wěn)定、持續(xù)的投資經(jīng)營。［4］檢察機(jī)關(guān)近年來在物美張文中案、科龍顧雛軍案等民營企業(yè)家申訴案件中，依法提出檢察意見，推動(dòng)案件最終改判，即通過法律程序?qū)崿F(xiàn)民營企業(yè)與企業(yè)家權(quán)益的平等保護(hù)，既保障產(chǎn)權(quán)平等，也是對當(dāng)事人被羈押的平反糾正。

（二）秩序與效率統(tǒng)一：優(yōu)化市場公平競爭環(huán)境與資源要素配置

競爭是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)屬性，勞動(dòng)力、土地、資本、技術(shù)、管理等要素需要自由流動(dòng)。黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)要“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”［5］。法治化營商環(huán)境建設(shè)則從法治維度，將這種流動(dòng)、交易、使用加以規(guī)范［6］，既在秩序上體現(xiàn)公平性，又要能促進(jìn)交易效率的提升。檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法打擊制假售假、金融詐騙等破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序的違法犯罪行為，維護(hù)契約公平交易關(guān)系。同時(shí)，針對近年來出現(xiàn)的大數(shù)據(jù)“殺熟”、強(qiáng)制商戶“二選一”等濫用市場支配地位限制不特定消費(fèi)者選擇等壟斷行為，通過民事、行政公益訴訟等法律監(jiān)督程序來矯正被扭曲的市場邏輯，保證交易正常的效率和價(jià)值。

（三）監(jiān)管的邊界平衡：保障依法監(jiān)管與鼓勵(lì)創(chuàng)新、控制風(fēng)險(xiǎn)溢出

突出市場主體作用、自由交易的同時(shí)，“有形的手”也需要以法治的手段方式監(jiān)管市場運(yùn)行，達(dá)到規(guī)范、有序、有力的目標(biāo)。在高質(zhì)量發(fā)展階段，監(jiān)管則更加強(qiáng)調(diào)“包容審慎”，特別是對新業(yè)態(tài)需要監(jiān)管的鼓勵(lì)與支持以激發(fā)市場潛能。但如何把握其中尺度，公共風(fēng)險(xiǎn)溢出程度與治理需求強(qiáng)度應(yīng)當(dāng)成為“包容”與“審慎”的側(cè)重出發(fā)點(diǎn)［7］，近年來，為了“守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線”，司法機(jī)關(guān)在一些涉眾型金融案件、股權(quán)債權(quán)糾紛案件中，穿透式監(jiān)管成為趨勢，這也是“依法將各類金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管”對法律監(jiān)督的要求。

二、檢察一體融合履職服務(wù)法治化營商環(huán)境建設(shè)的動(dòng)因

當(dāng)前，法治化營商環(huán)境更加強(qiáng)調(diào)體系性治理、綜合性保護(hù)，執(zhí)法司法日益注重法律適用的整體性、統(tǒng)一性，檢察機(jī)關(guān)一體融合履職與法治化營商環(huán)境建設(shè)具有高度的契合性。

（一）經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域交織的涉訴形態(tài)導(dǎo)致法益承載與指向的復(fù)合性

從法律關(guān)系上來講，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法與犯罪在客觀表現(xiàn)上往往有著諸多相似之處。特別是隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形態(tài)的變化，在商業(yè)交易、金融服務(wù)和經(jīng)濟(jì)合同履行等商事案件中，越來越多呈現(xiàn)刑民交叉、民行交叉、行刑交叉等特征。［8］以南通地區(qū)為例，2021年、2022年的商事案件中，具有刑民、民行交叉等特征案件分別占到19.3%、22.7%。檢察機(jī)關(guān)在辦理經(jīng)濟(jì)犯罪、市場主體申請監(jiān)督案件中，需要準(zhǔn)確理解法條的內(nèi)涵與外延，把握實(shí)質(zhì)性法律關(guān)系，防止給企業(yè)帶來更多入罪的風(fēng)險(xiǎn)。2021年以來開始的涉案企業(yè)合規(guī)改革、輕罪案件適用相對不起訴，檢察機(jī)關(guān)開始更多克制定罪權(quán)和刑罰權(quán)的行使，銜接適用非刑罰手段推動(dòng)犯罪治理。在涉及刑事、民事和行政關(guān)聯(lián)較多的案件領(lǐng)域，如環(huán)境資源、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等案件中，實(shí)踐中也越來越多運(yùn)用集中管轄、“三訴合一”等一體融合履職的形式，解決三者關(guān)聯(lián)帶來的問題。

（二）市場主體間不同司法訴求所對應(yīng)法律監(jiān)督需求的特定性

一個(gè)良性的、法治化的營商環(huán)境，需要充分體現(xiàn)效益、效率與公平。具體到市場主體，“效率”優(yōu)先不僅是對行政權(quán)力的約束和規(guī)范，更需要糾紛解決的時(shí)效性、確定性和可預(yù)見性。［9］在實(shí)踐中，市場主體對檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督、檢察服務(wù)的需求也更加直接。2020年-2022年，南通檢察機(jī)關(guān)開展“進(jìn)園區(qū)、進(jìn)項(xiàng)目、進(jìn)企業(yè)”活動(dòng)收集到的216條企業(yè)各類意見中，較為集中的有：執(zhí)法司法的標(biāo)準(zhǔn)與效率問題占32.4%，行政執(zhí)法、審批效率問題占27.1%，審判執(zhí)行不及時(shí)不到位占12.5%，民商事訴訟審限過長占11.6%，涉案賬戶財(cái)物扣押凍結(jié)范圍問題占8.3%，“掛案”問題占3.2%。這些法律監(jiān)督需求已經(jīng)突破傳統(tǒng)的刑事審查起訴、監(jiān)督的范圍，必須向民事、行政、公益訴訟等檢察職能拓展，充分運(yùn)用立案、偵查、民事、行政等監(jiān)督職能，才能統(tǒng)籌解決。

（三）執(zhí)法司法領(lǐng)域?qū)I(yè)化綜合化改革要求檢察履職的適配性

近年來，為應(yīng)對日趨復(fù)雜的市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)治理形態(tài)，行政執(zhí)法部門、司法機(jī)關(guān)相繼開展了相對應(yīng)的機(jī)構(gòu)、職能改革，整體呈現(xiàn)專業(yè)化、綜合化兩大趨勢。在行政執(zhí)法上，為解決多層、多頭、重復(fù)等弊端，2018年江蘇在全國率先以整域推進(jìn)的模式開展綜合執(zhí)法改革，涉及市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)和城市管理等多個(gè)領(lǐng)域。［10］南通、鎮(zhèn)江、泰州等市還建設(shè)了統(tǒng)一的市域社會(huì)治理指揮中心。［11］檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的“兩法銜接”的內(nèi)涵，也逐步突破了傳統(tǒng)的行政執(zhí)法與刑事司法的范圍，行政檢察、公益訴訟等均需要與行政執(zhí)法銜接協(xié)調(diào)。在司法改革上，海事法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、金融法院、互聯(lián)網(wǎng)法院等專門法院相繼設(shè)立，檢察機(jī)關(guān)要與這些跨域性集中管轄的法院相對應(yīng)協(xié)調(diào)，必須擺脫簡單的單一部門與部門之間的“點(diǎn)”對“點(diǎn)”銜接，而代之以“綜合”對“綜合”。［12］

三、當(dāng)前檢察一體融合履職服務(wù)法治化營商環(huán)境建設(shè)的短板

受制于思想認(rèn)知、機(jī)制缺陷、履職效果等因素，檢察機(jī)關(guān)在一體融合發(fā)揮法律監(jiān)督職能服務(wù)法治化營商環(huán)境建設(shè)方面依然存在一些不足。

（一）“業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)”的認(rèn)知慣性與“輕輕重重”的理解缺位

有的對圍繞中心大局的基本政治要求把握不準(zhǔn)，依然有檢察機(jī)關(guān)主要是“業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)”的認(rèn)知慣性，認(rèn)為營商環(huán)境建設(shè)主要是政府部門的職責(zé)，對市場主體的服務(wù)不夠積極。有的則對“輕輕重重”理解存在偏頗，對涉企犯罪仍有重打擊、輕保護(hù)的思維誤區(qū)；有的則走向另一極端，在辦案中過于強(qiáng)調(diào)對涉案企業(yè)的從輕處置，沒有從維護(hù)市場秩序的整體性去考慮。

（二）檢察一體融合履職的機(jī)制建設(shè)不夠健全

在當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)部門設(shè)置中，以專業(yè)職能劃分“四大檢察”，部門的職責(zé)相對固定，內(nèi)部的部門區(qū)隔、溝通銜接不足，造成監(jiān)督信息損耗，從而對法律監(jiān)督的整體效能造成“脫藕”影響。［13］目前，一些檢察院雖然采取了組建服務(wù)保障法治化營商環(huán)境建設(shè)專班等形式，但人員力量仍以經(jīng)濟(jì)犯罪檢察部門為主，線索移送、信息共享、辦案資源協(xié)同等方面依然存在不足，刑事一元化保護(hù)的傾向影響了一體融合的效果。

（三）個(gè)案個(gè)體保護(hù)尚未向類案整體保護(hù)轉(zhuǎn)變

檢察機(jī)關(guān)服務(wù)法治營商環(huán)境建設(shè)以辦案監(jiān)督為本，但實(shí)踐中有的將“辦案為本”異化理解為單純辦好涉企案件，缺乏對服務(wù)保障的整體性研究與推動(dòng)。對個(gè)案個(gè)體關(guān)注較多，如以企業(yè)合規(guī)來實(shí)現(xiàn)某一涉案企業(yè)的合規(guī)整改，而在橫向上，與工商聯(lián)、行業(yè)商會(huì)組織的協(xié)同履職不夠，對企業(yè)、行業(yè)、社會(huì)的利益還缺乏整體的協(xié)調(diào)。

四、檢察一體融合履職服務(wù)法治化營商環(huán)境建設(shè)的實(shí)施路徑

（一）雙向保護(hù)：持續(xù)更新檢察辦案監(jiān)督的理念與方式

檢察機(jī)關(guān)作為公平正義的守護(hù)者，在辦案監(jiān)督中應(yīng)當(dāng)保護(hù)合法、打擊非法，鼓勵(lì)守法經(jīng)營。落實(shí)檢察一體履職，就要對涉企案件性質(zhì)、情節(jié)進(jìn)行全面考量，既有對涉案企業(yè)的合理保護(hù)，也有對被害企業(yè)的正義救濟(jì)。對嚴(yán)重影響市場秩序、投資者信心的合同詐騙、商業(yè)賄賂、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)等犯罪，要依法從嚴(yán)打擊。在適用刑事強(qiáng)制措施手段的判斷中，要將生產(chǎn)自救、持續(xù)經(jīng)營、保障就業(yè)等作為有無社會(huì)危險(xiǎn)性的重要考量因素［14］，充分運(yùn)用不起訴裁量權(quán)。對于民營企業(yè)家正常經(jīng)營中的創(chuàng)新行為，要謹(jǐn)慎把握入罪標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)防輕罪重辦和有關(guān)罪名擴(kuò)大適用。充分貫徹民法典蘊(yùn)含的產(chǎn)權(quán)保護(hù)理念，慎用查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性措施，保障正常生產(chǎn)經(jīng)營。

（二）合規(guī)治理：多贏共贏式地推動(dòng)涉案企業(yè)的治罪與治理

涉案企業(yè)合規(guī)改革是一項(xiàng)重要的司法改革舉措，也是習(xí)近平法治思想在涉企司法辦理領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐。檢察一體融合履職推動(dòng)涉案企業(yè)合規(guī)，應(yīng)當(dāng)立足企業(yè)、社會(huì)、國家三個(gè)層面的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)程序的拓展。突出事前合規(guī)和事后合規(guī)的一體運(yùn)用，建立有效合規(guī)計(jì)劃，充分履行管理成員、預(yù)防犯罪的刑事義務(wù)，阻卻單位犯罪。［15］突出不同訴訟階段的合規(guī)銜接，建立行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的合規(guī)互認(rèn)制度，使得檢察機(jī)關(guān)開展的涉案企業(yè)合規(guī)整改情況也能得到行政機(jī)關(guān)的認(rèn)可，合理確定不起訴后的行政處罰數(shù)額，降低企業(yè)合規(guī)整改治理成本，在法律與實(shí)質(zhì)層面達(dá)到法益修復(fù)、企業(yè)存續(xù)、國家稅收就業(yè)保障的“利益兼得”。

（三）提速止訟：構(gòu)建符合市場主體期待的涉訴案件監(jiān)督化解機(jī)制

習(xí)近平總書記指出：“要把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力”［16］。在國內(nèi)外合同糾紛、企業(yè)破產(chǎn)、債務(wù)重整、保險(xiǎn)糾紛等領(lǐng)域，司法和解、商事調(diào)解等快捷非訴形式均大比例存在。［17］檢察機(jī)關(guān)在涉及市場主體間的刑事、民事、行政訴訟監(jiān)督中，應(yīng)充分關(guān)注以法律監(jiān)督減少訴訟的時(shí)間損耗。在涉企法律監(jiān)督過程中更加注重一體融合履職，積極開展“一案三查”，充分了解“兩造”真實(shí)需求，防止訴訟長時(shí)間停擺。在刑民交叉涉企案件中，以合法合理柔性的辦法處理，防止將經(jīng)濟(jì)糾紛當(dāng)作犯罪處理。對市場主體涉產(chǎn)權(quán)的刑事、民事申訴，及時(shí)、優(yōu)先辦理；確有錯(cuò)誤的，堅(jiān)決啟動(dòng)糾錯(cuò)程序，監(jiān)督依法及時(shí)糾正。

（四）多跨協(xié)同：推進(jìn)行政、司法、社會(huì)多元主體間的良性互動(dòng)

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在營商環(huán)境的法治化實(shí)現(xiàn)過程中，是“監(jiān)督者”與“促進(jìn)者”的角色，既要保障個(gè)案上的公正，又要促進(jìn)類案標(biāo)準(zhǔn)的一致性，防止?fàn)I商環(huán)境執(zhí)法司法上的“碎片化”與“地域割裂”。要加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的融合，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息的共享、監(jiān)督職能的無縫銜接，發(fā)揮“經(jīng)濟(jì)法治”保護(hù)、成全、服務(wù)的企業(yè)的實(shí)際功效。［18］同時(shí)，以平臺(tái)建設(shè)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督、法律服務(wù)資源的有效整合，如組建知識(shí)產(chǎn)權(quán)專門檢察院、經(jīng)濟(jì)金融案件的專業(yè)化辦案團(tuán)隊(duì)，綜合發(fā)揮刑事、民事、行政、公益訴訟檢察職能，形成“四合一”的綜合保護(hù)效果。此外，應(yīng)加強(qiáng)與行業(yè)組織的聯(lián)系，借助商會(huì)平臺(tái)，促進(jìn)提升行業(yè)依法自治與系統(tǒng)治理水平。

*江蘇省南通市人民檢察院黨組書記、檢察長、二級高級檢察官［226000］

［1］ 習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第101頁。

［2］ 參見李建偉：《習(xí)近平法治思想中的營商環(huán)境法治觀》，《法學(xué)論壇》2022年第5期。

［3］ 習(xí)近平：《論堅(jiān)持全面依法治國》，中央文獻(xiàn)出版社2020年版，第254頁。

［4］ 王利明：《論平等保護(hù)民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2023年第3期。

［5］ 習(xí)近平：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2022年版，第29頁。

［6］ 參見公丕祥：《經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下供給側(cè)改革的法治邏輯》，《法學(xué)》2016年第7期。

［7］ 參見劉太剛：《從審慎監(jiān)管到包容審慎監(jiān)管的學(xué)理探析——基于需求溢出理論視角下的風(fēng)險(xiǎn)治理與監(jiān)管》，《理論探索》2019年第2期

［8］ 參見姚毅奇、張乾：《民刑交叉視域下同一法律關(guān)系的經(jīng)濟(jì)犯罪嫌疑之司法應(yīng)對》，《犯罪研究》2022年第2期。

［9］ 趙中孚主編：《商法總論》，中國人民大學(xué)出版社1999年版，第268頁。

［10］ 參見江蘇省委辦、江蘇省政府辦發(fā)布的《關(guān)于深化綜合行政執(zhí)法體制改革的指導(dǎo)意見》（蘇辦發(fā)〔2018〕26號）。

［11］ 參見徐冠英、劉婕：《我省加快推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革》，《新華日報(bào)》2021年10月1日。

［12］ 參見賀恒揚(yáng)：《持續(xù)推動(dòng)檢察職能融合發(fā)展》，《人民檢察》2021年21期。

［13］ 參見王新建：《融合一體：“四大檢察”高質(zhì)量發(fā)展有效路徑》，《檢察日報(bào)》2022年8月22日。

［14］ 參見童建明：《充分履行檢察職責(zé)努力為企業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好法治環(huán)境》，《人民檢察》2020年第19期。

［15］ 參見劉艷紅：《企業(yè)合規(guī)責(zé)任論之提倡——兼論刑事一體化的合規(guī)出罪機(jī)制》，《法律科學(xué)》2023年第3期。

［16］ 習(xí)近平：《堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。

［17］ 參見常怡：《外國民事訴訟法新發(fā)展》，中國政法大學(xué)出版社2009年版，第144頁。

［18］ 參見劉俊海：《營商環(huán)境法治化的關(guān)鍵》，《中國流通經(jīng)濟(jì)》2019年第8期。