劉靜 中國科學(xué)院、水利部成都山地災(zāi)害與環(huán)境研究所

引言

2019 年全國兩會，李克強總理在《政府工作報告》中首次提出了科研經(jīng)費“包干制”的科研經(jīng)費管理理念，為未來科研經(jīng)費管理指明了發(fā)展方向。2019 年12 月，國家基金委、科技部、財政部等聯(lián)合出臺《關(guān)于在國家杰出青年科學(xué)基金中試點項目經(jīng)費使用“包干制”的通知》，中國科學(xué)院也于同月發(fā)布了《中國科學(xué)院條件保障與財務(wù)局關(guān)于開展科研經(jīng)費“包干制+負面清單”管理改革試點的通知》。

為了更好地促進科學(xué)事業(yè)的發(fā)展，國務(wù)院辦公廳于2021 年8 月發(fā)布了《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》。該《意見》明確要求擴大科研經(jīng)費“包干制”實施范圍，為科研經(jīng)費“包干制”的實施做出了更加明確的指導(dǎo)。科研經(jīng)費“包干制”的推行無疑為科研人員帶來了巨大的政策紅利。然而，制度推行初期，也存在著一些實施難點有待進一步解決和完善。

一、實施科研經(jīng)費“包干制”的意義

（一）利于調(diào)動科研人員科研積極性，提升使命感和滿足感

創(chuàng)新是引領(lǐng)科技發(fā)展的第一動力，科研人員作為科技創(chuàng)新的主力軍，調(diào)動科研人員的創(chuàng)新積極性十分重要?？蒲薪?jīng)費“包干制”的推行不僅減輕了科研人員預(yù)算編制的壓力，同時也減輕了預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行之間的矛盾，使預(yù)算支出符合科研活動的發(fā)展規(guī)律與特點，有利于進一步提升科技資金使用效益。

實行科研經(jīng)費“包干制”之前，由于預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行之間存在執(zhí)行差異，從而導(dǎo)致預(yù)算調(diào)劑頻繁發(fā)生。預(yù)算調(diào)劑程序的煩瑣讓科研人員感覺缺乏經(jīng)費使用自主權(quán)，從而使得科研人員與項目管理部門的矛盾增加?？蒲薪?jīng)費“包干制”推行之后，科研人員可根據(jù)實際情況安排預(yù)算支出，提升了科研人員經(jīng)費使用自主權(quán)，增強了使命感和滿足感。

（二）符合科研活動研究規(guī)律，利于人財物資源的最優(yōu)化配置

由于基礎(chǔ)研究和探索性創(chuàng)新研究具有很強的探索性和創(chuàng)新性，所以科學(xué)研究活動具有路徑不確定性、方式多樣性、結(jié)果高度不確定性等特點。科研人員在研究過程中存在“試錯”行為，會根據(jù)研究結(jié)果動態(tài)調(diào)整研究方案和經(jīng)費使用方向[1]?？蒲薪?jīng)費“包干制”符合科研活動研究規(guī)律，有利于減輕科研人員預(yù)算調(diào)整調(diào)劑等事務(wù)性負擔(dān)。

科研經(jīng)費“包干制”實行項目負責(zé)人承諾制，項目負責(zé)人根據(jù)科學(xué)研究需求確定經(jīng)費支出方向，不得支出與本研究項目無關(guān)的費用，從而降低科研人員為滿足項目任務(wù)書的要求而從其他課題經(jīng)費墊支不屬于該課題費用的行為，規(guī)范經(jīng)費使用，有利于實現(xiàn)人力、物力、財力資源的最優(yōu)化配置。

（三）間接費用不設(shè)比例限制，利于實現(xiàn)績效激勵，體現(xiàn)知識價值

“預(yù)算制”科研經(jīng)費管理模式間接費用比例偏低，對科研人員在科研過程中的體力、腦力、時間等成本投入得不到合理的補償，從而打擊了科研人員的創(chuàng)新積極性[2]?？蒲腥藛T的績效工資除了小部分來源于財政補助經(jīng)費外，絕大部分來源于科研人員所屬課題的間接費用。由于橫向課題對于間接費用的比例限制比縱向課題低，再加上橫向課題的驗收比縱向課題限制條件少，使得科研人員更愿意申請橫向課題。

實施科研經(jīng)費“包干制”，不再編制項目預(yù)算，項目經(jīng)費也不再區(qū)分直接費用和間接費用。這種科研經(jīng)費管理模式，既解決了科研人員間接費用短缺的難題，同時也充分肯定了知識價值在收入分配中的導(dǎo)向作用，有利于最大化利用科學(xué)資源，激勵科研人員積極申請縱向課題，實現(xiàn)科技創(chuàng)新。

二、實施科研經(jīng)費“包干制”難點解析

（一）配套制度修訂不及時，推行速度緩慢

由于科研經(jīng)費“包干制”試點時間較短，部分科研院所從謹慎角度出發(fā)選擇“差旅費補助包干”的形式試點?！安盥觅M補助包干”不僅減輕了科研人員出差過程中保管發(fā)票的負擔(dān)，而且也減輕了科研人員在野外科考期間獲取發(fā)票困難的情況，還減輕了財務(wù)人員審核負擔(dān)，提升了科研經(jīng)費報銷效率。

“差旅費補助包干”制度修訂和實施都比較容易，收效甚好。然而，科研經(jīng)費“包干制”制度修訂進程緩慢。主要原因有三點：第一，科研經(jīng)費“包干制”試點初期，經(jīng)驗較淺，對于經(jīng)費使用的事前、事中、事后管理經(jīng)驗借鑒較少；第二，針對資金挪用、私設(shè)小金庫、報銷與科研活動無關(guān)的費用等誠信方面的監(jiān)督及制約是個難點；第三，由于實行“預(yù)算制”的科研經(jīng)費仍需繼續(xù)執(zhí)行原有制度，針對科研經(jīng)費“包干制”實施過程中遇到的管理問題，如無新規(guī)定，則會選擇繼續(xù)沿用原有制度，從而使得針對科研經(jīng)費“包干制”的制度修訂進程緩慢。

（二）負面清單形同虛設(shè)，誠信監(jiān)督難度大

為響應(yīng)國家號召，科研院所紛紛開展科研經(jīng)費“包干制+負面清單”管理改革試點，計劃利用“負面清單”對科研人員進行誠信約束。然而，在實踐過程中，“負面清單”的作用沒有得到有效發(fā)揮。雖然科研院所一再強調(diào)會將科研人員在使用科研經(jīng)費過程中發(fā)生的不良行為納入“負面清單”管理，但是，如何對這些行為進行警示、處罰，是否與績效評價、績效考核、職稱晉升掛鉤等均未做出明確的規(guī)定。模糊性的表述使得“負面清單”形同虛設(shè)，針對科研人員在科研經(jīng)費使用過程中的誠信監(jiān)督難度大。

（三）績效分配不均引發(fā)內(nèi)部矛盾，造成人才流失

科研經(jīng)費“包干制”強調(diào)間接費用不設(shè)比例限制，增加了科研人員對科研經(jīng)費的自主分配權(quán)。項目負責(zé)人作為經(jīng)費分配及使用的主要負責(zé)人，如何對團隊的科研工作進行公開、公平、公正的績效評價與考核，并根據(jù)考核結(jié)果匹配績效工資卻成了難題。

“包干制”推行初期，相關(guān)制度配套也還在修訂中，這過渡期間的績效分配成了團隊的隱性矛盾。如果實行績效工資平均分配，則缺乏激勵促進作用，也會造成“多勞少得”的局面，違背了績效工資推行的初衷。由于相關(guān)績效評價與考核制度的不匹配，績效分配不均情況時有發(fā)生，從而引發(fā)了內(nèi)部矛盾，甚至是內(nèi)部矛盾激化，造成人才流失。

（四）缺乏科研財務(wù)助理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)費相關(guān)事宜

科研人員作為科研領(lǐng)域的頂尖人才，其對于科研經(jīng)費的使用會根據(jù)科研情況進行合理安排。然而，對于科研經(jīng)費的預(yù)算編制、執(zhí)行、報銷、驗收等方面則屬于外行。因此，國家也在積極倡導(dǎo)科研院所鼓勵科研人員聘請科研財務(wù)助理來協(xié)助處理科研經(jīng)費相關(guān)事宜，減輕事務(wù)性負擔(dān)。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，課題組聘請科研財務(wù)助理之后的經(jīng)費管理及報銷更加規(guī)范，降低了科研人員與財務(wù)等管理部門之間由于信息不對稱造成的矛盾。然而，也有部分科研人員不愿意聘請科研財務(wù)助理。一方面在于勞務(wù)費、間接費用的比例限制，該問題隨著“包干制”的推行而逐漸解決；另一方面則是科研財務(wù)助理存在不穩(wěn)定性，流動性大?？蒲胸攧?wù)助理不穩(wěn)定的主要原因是：部分科研院所由科研人員根據(jù)實際需求自行聘請科研財務(wù)助理，然后由勞務(wù)派遣公司管理。這種模式會造成科研財務(wù)助理學(xué)歷層次不穩(wěn)定，甚至有初、高中學(xué)歷，且很多沒有經(jīng)過會計專業(yè)的專業(yè)學(xué)習(xí)，對經(jīng)費報銷及管理存在一定的知識障礙。另外，對于高學(xué)歷的科研財務(wù)助理，由于缺乏對其未來職業(yè)規(guī)劃與職稱晉升等方面的管理，造成了人員流動性大，也不利于科研人員專心處理科研工作。

（五）“包干制”推行時間短，思想觀念轉(zhuǎn)變需要時間過渡

由于科研經(jīng)費“包干制”推行時間較短，從科研人員及管理部門都對該種經(jīng)費管理模式存謹慎態(tài)度，再加上相關(guān)制度也沒有及時修訂和完善，導(dǎo)致經(jīng)費管理過程中遇到的問題沒有一個針對性的處理方案。由此，管理人員在工作中遇到相關(guān)問題的時候，便會繼續(xù)按照以前的管理模式進行處理，思想觀念沒有得到及時的轉(zhuǎn)變。對于目前科研經(jīng)費“并軌制”的管理模式，由于處于試行初期，相應(yīng)的宣傳與培訓(xùn)也不到位，由此導(dǎo)致思想觀念轉(zhuǎn)變難度大。

三、實施科研經(jīng)費“包干制”的建議

（一）及時修訂及完善相應(yīng)制度，彌補制度空缺

科研經(jīng)費“包干制”試點至今已有三年，相關(guān)管理經(jīng)驗也有一定的儲備。因此，科研院所可根據(jù)試點的實際情況以及對其他科研院所試點經(jīng)驗的借鑒，及時修訂和完善與科研經(jīng)費“包干制”管理配套的相關(guān)制度，彌補制度空缺，以便更好地實行科研經(jīng)費“包干制”，也為未來科研經(jīng)費“包干制”的推廣和范圍延伸打下堅實的制度基礎(chǔ)。

（二）完善負面清單，加強警示教育和信息公示，增強誠信監(jiān)督力度

加強對“負面清單”的管理和利用，完善相關(guān)規(guī)定，建立健全風(fēng)險防控體系[3]。針對“負面清單”中的違法違規(guī)行為依法依規(guī)處理，并將“負面清單”與職稱晉升、績效考核、項目申請等掛鉤。同時，以案例形式進行警示教育，增強對科研人員的警示力度。另外，加強對科研經(jīng)費的事中、事后管理，定時對科研經(jīng)費的使用情況進行公示，接受群眾的監(jiān)督。在不涉密的情況下，通過內(nèi)部網(wǎng)站、公示欄等渠道進行公示，增強誠信監(jiān)督力度。

（三）建立健全信息化平臺，引入第三方監(jiān)督機制，強化內(nèi)外部審計監(jiān)督力度

科研經(jīng)費“包干制”的推行放寬了對科研人員的限制，使得科研人員擁有更大的經(jīng)費管理自主權(quán)，能夠根據(jù)科研實際情況安排經(jīng)費支出，這無疑也增加了管理部門的監(jiān)督難度。首先，建立健全科研經(jīng)費一體化平臺建設(shè)，集合同管理、績效考核、經(jīng)費報銷等管理于一體，以便在不干擾科研工作的情況下，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)督、實時預(yù)警，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，并根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題及時修訂和完善相關(guān)制度[4]；其次，充分利用大數(shù)據(jù)，加大審計監(jiān)督和財會監(jiān)督的力度，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，提高監(jiān)督檢查效率；最后，加大內(nèi)外部審計的監(jiān)督力度，積極引入第三方監(jiān)督機制，嚴查違法違規(guī)行為，真正做到“放得開，管得住”。

（四）完善績效評價、考核等制度，平衡內(nèi)部矛盾，留住人才，吸引人才

我國科學(xué)事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展離不開高層次高學(xué)歷人才，人才短缺是目前我國面臨的一大困境?？冃ЧべY分配不公平易引發(fā)內(nèi)部矛盾，不僅阻礙科研工作的正常開展，同時也會造成人才流失。如何留住人才、吸引人才，不僅僅是國家層面的問題，科研院所也要根據(jù)實際情況完善績效評價、績效考核以及績效分配等相關(guān)制度，做到公開、公平、公正，降低內(nèi)部矛盾，維護科研工作的正常秩序，營造良好的科研氛圍。同時，利用完善的績效管理制度，在留住人才的同時，積極吸引人才。

（五）完善科研財務(wù)助理管理制度，增強人員專業(yè)性及穩(wěn)定性

科研經(jīng)費“包干制”推行的主要目的就是減輕科研人員的事務(wù)性負擔(dān)。因此，除了制度層面，科研院所也應(yīng)在人員配備上面進行協(xié)助。為鼓勵科研人員積極配備科研財務(wù)助理，科研院所人事管理部門應(yīng)協(xié)助科研人員完成科研財務(wù)助理的人員招聘、管理、培訓(xùn)等工作，增強科研財務(wù)助理的專業(yè)性。同時，還要完善對科研財務(wù)助理的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃、績效考核、職稱晉升等相關(guān)制度，增強科研財務(wù)助理的歸屬感和穩(wěn)定性，以便協(xié)助科研人員完成全過程的科研經(jīng)費管理工作。

（六）加強培訓(xùn)與宣傳，轉(zhuǎn)變思想觀念

科研經(jīng)費“包干制”試點工作開始后，相關(guān)配套制度正在逐步完善，故對于科研經(jīng)費“包干制”僅限于國家層面的政策宣貫、信息傳達等，培訓(xùn)活動較少。國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》中除了強調(diào)擴大所有科研項目經(jīng)費管理自主權(quán)外，還要求轉(zhuǎn)變思想觀念和服務(wù)意識，及時通過門戶網(wǎng)站、多媒體、專欄等形式多渠道加強政策培訓(xùn)宣傳力度，加強政策解讀，提高社會知曉度。同時，還要對科研人員、科研財務(wù)助理、財務(wù)人員、審計人員、管理人員等開設(shè)專題培訓(xùn)，及時轉(zhuǎn)變思想觀念，積極促進“包干制”的順利進行。

結(jié)語

科研經(jīng)費“包干制”的推行對于科研人員來說，是推進科學(xué)研究的一大進步，在尊重科學(xué)研究規(guī)律的同時，也給予了科研人員極大的信任感。由于制度推行時間已有三年，相關(guān)的問題也逐漸呈現(xiàn)?？蒲性核鶓?yīng)根據(jù)實踐過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時修訂和完善相關(guān)制度，完善“負面清單”管理，加強警示教育、信息公示，增強誠信監(jiān)督力度。同時，還要建立健全信息化平臺，積極引入第三方監(jiān)督機制，內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，促進科學(xué)事業(yè)的健康有序發(fā)展。與此同時，還要加強績效分配管理，強化績效評價與考核，降低績效分配所引發(fā)的內(nèi)部矛盾，做到公開、公平、公正，以此來留住人才，吸引人才。另外，還要積極完善科研財務(wù)助理制度，增強科研財務(wù)助理的專業(yè)性和穩(wěn)定性，降低科研人員的事務(wù)性負擔(dān)。最后，針對“包干制”的一系列制度及措施，應(yīng)積極加強宣傳與培訓(xùn)，及時轉(zhuǎn)變思想觀念，提升服務(wù)水平，更加完美地發(fā)揮“包干制”的真正作用。