張培民

[摘 要] 2019年《政府工作報告》提出，進一步提高基礎(chǔ)研究項目間接經(jīng)費占比，開展項目經(jīng)費使用“包干制”改革試點，不設(shè)科目比例限制，由科研團隊自主決定使用?？蒲许椖拷?jīng)費使用“包干制”這一提法，迅速引起科技界廣泛關(guān)注和熱議。文章基于會計視角，對如何推動科研經(jīng)費“包干制”進行了深入探討和研究。

[關(guān)鍵詞] 科研經(jīng)費 包干制 會計視角

中圖分類號：G647.5 文獻標(biāo)志碼：A

一、科研經(jīng)費“包干制”的提出

2019年《政府工作報告》首次提出科研經(jīng)費包干制改革試點。兩會期間，科技部部長王志剛表示，科技部將形成科研經(jīng)費包干制改革試點方案，目前已選了60多家單位試點?？蒲械牟淮_定性、未知性與預(yù)算要求具體化之間的矛盾客觀存在，此次改革的重點就是以激勵、信任為出發(fā)點對經(jīng)費管理進行改進。

“包干制”是一種手段，信任越大，授權(quán)越多，責(zé)任也越大，壓力也就越大。在試點過程中，要關(guān)注試點單位過去科研管理是否規(guī)范、科研成效是否顯著，科研隊伍特別是帶頭人是否專注搞科研、有科學(xué)精神、科研操守和良好的口碑?？蒲薪?jīng)費“包干制”的提出給會計工作提出了具體要求。

二、“包干制”對我國科研經(jīng)費管理提出的挑戰(zhàn)

一直以來，我國科研項目經(jīng)費的使用采取預(yù)算制，即科研經(jīng)費要嚴(yán)格按照預(yù)算要求來使用，這一思路被很多科學(xué)家稱為“拿做工程的辦法來做科研”。工程是有成熟流程的技術(shù)，可以精準(zhǔn)預(yù)算，而科研是探索未知，預(yù)算不可能做到條條項項都精細(xì)，這不符合科研工作不斷變化、探索未知的特點，缺乏靈活性。此外，科研經(jīng)費“難用”，報銷占用科研人員太多時間；科研經(jīng)費中對人員的經(jīng)費投入在項目經(jīng)費中所占比重小，這些問題是科研人員對科研經(jīng)費存在問題的一些共識。

高校科技處于科技第一生產(chǎn)力、人才第一資源、創(chuàng)新第一動力的結(jié)合點，是國家科技創(chuàng)新的核心組成部分。近年來，高?？蒲薪?jīng)費投入在國家財政支出中所占比重越來越大，國家基金項目中高校承擔(dān)比例達(dá)80%以上，對高?？蒲薪?jīng)費管理提出了新的挑戰(zhàn)，迫切需要改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費使用及管理方式，以激發(fā)創(chuàng)新活力。2019年政府工作報告指出：“科技創(chuàng)新本質(zhì)上是人的創(chuàng)造性活動。要充分尊重和信任科研人員，賦予創(chuàng)新團隊和領(lǐng)軍人才更大的人財物支配權(quán)和技術(shù)路線決策權(quán)。進一步提高基礎(chǔ)研究項目間接經(jīng)費占比，開展項目經(jīng)費使用‘包干制改革試點?！边@一系列科研管理放權(quán)的新舉措，體現(xiàn)了對科研創(chuàng)新規(guī)律的尊重，積極回應(yīng)了科研領(lǐng)域中熱點難點問題，為深化科技體制改革指明了方向。但就目前而言，這些新舉措存在如何落地的問題，特別是從會計的角度如何用好政策，推進科研經(jīng)費“包干制”值得研究和探討。

近年來，中央為切實解決科研人員的“痛點”“難點”“堵點”問題，發(fā)布了《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》等超過20項“放管服”政策，為科研人員“減負(fù)加油”，科研人員的“獲得感”“成就感”得到大幅提升。但在具體的工作中存在一些問題，主要是當(dāng)前高?？蒲许椖拷?jīng)費管理在改革力度、政策落實、管理協(xié)同等方面仍存在一些問題。一是“放管服”改革有待深化。上面有政策，但是具體的單位落實不夠到位，如間接經(jīng)費政策出臺后，各高校沒有及時出臺間接經(jīng)費管理辦法，出現(xiàn)了“放管服”政策不落地的情況。二是部門協(xié)同有待加強。在落實中央“放管服”政策上，部門間工作協(xié)同不夠，如間接經(jīng)費不僅涉及科研部門、財務(wù)部門，還涉及人事部門，由于各部門在科研經(jīng)費管理過程中存在政策掌握不到位的情況，科技部門認(rèn)可間接經(jīng)費的提取，人事部門不清楚間接經(jīng)費是否納入績效大盤，最后致使一項好的政策不能落實到個人待遇上。三是部分科研項目存在經(jīng)費下?lián)芩俣嚷⒍啻螕芸?、撥款與驗收間隔過短等問題，也影響了科研活動開展和經(jīng)費的使用效益。四是課題大小各不相同，按同一標(biāo)準(zhǔn)管理1萬元的項目和100萬元的項目，顯然不合理。五是使用“包干制”有一定的適用范圍和前提條件。

三、科研經(jīng)費“包干制”落地的應(yīng)對政策

為進一步優(yōu)化高校科研經(jīng)費管理，推進科研經(jīng)費“放管服”落地落實，保障創(chuàng)新團隊和領(lǐng)軍人才的自主權(quán)利及科研人員的合法權(quán)益，確保服務(wù)到位、監(jiān)管到位，確切的說就是“包干制”如何落地的問題，基于會計視角，個人提出以下建議。

一是國家層面提出頂層設(shè)計，科研經(jīng)費如何進行“放管服”，同時明確各部門在科研經(jīng)費管理中分別承擔(dān)哪些責(zé)任。例如，科研經(jīng)費實行分類管理，經(jīng)費執(zhí)行“包干制”，由科研部門管理，經(jīng)費發(fā)放給個人是否納入績效，由人事部門管理，“包干制”由一人或多人領(lǐng)取，可視經(jīng)費的多少，或者項目性質(zhì)來確定。在科研經(jīng)費的管理中，各施其職提高經(jīng)費使用效益，同時要加強主管部門間的工作協(xié)同，主管和審計等部門應(yīng)密切溝通，建立協(xié)同機制，進一步增強政策和管理的協(xié)同性、互補性，匯聚改革合力。建議相關(guān)部委聯(lián)合出臺相關(guān)科技經(jīng)費管理辦法，明確執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、范圍和時限，并加大政策宣傳；改進撥款方式，定點定額核撥經(jīng)費，根據(jù)項目驗收情況，作為核撥經(jīng)費的重要依據(jù)；進一步簡化重大科技專項項目驗收流程，深入落實綜合績效評價專家組聯(lián)合驗收機制，及時作出驗收結(jié)論，根據(jù)驗收結(jié)論確定經(jīng)費“包干”依據(jù)。“包干制”本身是一手段，前提是對廣大科技人員充分信任，但信任為前提，不能沒有監(jiān)督；激勵為前提，同時還要有約束。

二是“包干制” 的使用范圍?！墩ぷ鲌蟾妗诽岢觯骸斑M一步提高基礎(chǔ)研究項目間接經(jīng)費占比，開展項目經(jīng)費使用‘包干制改革試點，不設(shè)科目比例限制，由科研團隊自主決定使用?！边@說明 “包干制”只針對間接費用中的人員經(jīng)費部分?！翱蒲薪?jīng)費使用‘包干制帶來的最直接結(jié)果，就是把科研人員從繁瑣的票據(jù)提交和復(fù)雜的審批程序中解放出來，讓他們有更多的時間、精力投入到科研中去?！眰€人認(rèn)為總經(jīng)費較少的項目也可以試點“包干制”，如總經(jīng)費在5萬元以內(nèi)的項目，建議試行“包干制”，把人員精力放在大的建設(shè)項目上。施行“包干制”的項目，原則上由項目負(fù)責(zé)人擁有自主支配權(quán)，即可以采用報賬的方式，也可采用直接提取勞務(wù)費的方式。

三是執(zhí)行“包干制”的前提條件。一方面，“包干制”給了科研人員更大自主權(quán)，但相應(yīng)的配套審計和考核制度也要跟上，讓好的制度最大程度地發(fā)揮優(yōu)勢。另一方面，要看到科研經(jīng)費的本質(zhì)是納稅人的錢，在對科研人員予以充分尊重和信任的同時，要進行監(jiān)督，只有激勵沒有約束，這樣的制度是不完善的?！鞍芍啤币羞x擇性，那些在科研管理上規(guī)范、科研成效突出的單位，率先成為試點，而一些具有學(xué)術(shù)污點的單位，要納入“黑名單”信用機制，暫不執(zhí)行“包干”。過程監(jiān)管和事后審計必不可少，科研人員要強調(diào)“規(guī)矩在先、責(zé)任自負(fù)、科學(xué)抽樣、違規(guī)必究”。針對科研人員建立誠信檔案，要有更科學(xué)的科研項目考核機制，尤其是對于項目推進中失敗實驗的成效考量，還要建立與“包干制”配套的審計制度。只有放開“包干制”，找對“包干”的方式方法，才能激發(fā)科研人員積極性，保證經(jīng)費效益最大化。

科技項目資金支持和服務(wù)方面，已經(jīng)打破了事業(yè)企業(yè)之分，以國家重點實驗室為例，既有在大學(xué)、科研院所的，也有在企業(yè)的。在參與國家科技項目方面，如果還有在身份、編制方面受影響，這是不合理的。這個問題主要是人員支出涉及績效的問題，而只有事業(yè)單位存在獎勵性績效大盤的問題，所以執(zhí)行“包干制” 的重要前提條件就是人員支出不占績效，否則人員支出“包干制”在事業(yè)單位無法落地。

科研經(jīng)費“包干制”改革是第一次在政府工作報告中提出，但據(jù)科研人員反映，國內(nèi)外已有相關(guān)實踐，這些實踐可以為改革措施落地提供借鑒。“包干制”很受科研人員的歡迎，這也是科研資助機制上頗有意義和探索性的創(chuàng)新，相信這項改革一定會提升科研項目運行的效率和投入產(chǎn)出比。 “包干制”改革回應(yīng)了科研人員的訴求，讓科研人員受益，做好落實極為重要。