閔釤

摘 要：“楓橋經(jīng)驗(yàn)”集中體現(xiàn)了基層社會治理領(lǐng)域中的中國智慧和中國方案。新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想在基層社會治理領(lǐng)域的生動實(shí)踐和理論成果。檢察機(jī)關(guān)貫徹新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，要準(zhǔn)確把握“楓橋經(jīng)驗(yàn)”形成發(fā)展的歷史邏輯，通過系統(tǒng)梳理檢察機(jī)關(guān)參與見證“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的誕生、踐行“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的歷程，總結(jié)并發(fā)現(xiàn)堅(jiān)持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的檢察方案，即堅(jiān)持群眾路線、注重矛盾化解、做好源頭治理、加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)，以高質(zhì)效法律監(jiān)督助力基層社會治理。

關(guān)鍵詞：楓橋經(jīng)驗(yàn) 歷史邏輯 高質(zhì)效法律監(jiān)督 基層社會治理

新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想在基層社會治理領(lǐng)域的生動實(shí)踐和理論成果。黨的二十大報(bào)告指出：“在社會基層堅(jiān)持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)?！保?］奮進(jìn)新征程，檢察機(jī)關(guān)要把握“楓橋經(jīng)驗(yàn)”形成發(fā)展的歷史邏輯，不斷厚植為民情懷，站穩(wěn)人民立場，堅(jiān)持守正創(chuàng)新，以高質(zhì)效法律監(jiān)督助力基層社會治理。

一、檢察機(jī)關(guān)參與見證“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的誕生

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是基層社會治理的經(jīng)驗(yàn)，源于二十世紀(jì)六十年代初由浙江省諸暨縣楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造的化解矛盾的工作方法，其內(nèi)涵是堅(jiān)持和貫徹黨的群眾路線，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)動群眾、組織群眾、依靠群眾解決群眾自己的事情，做到小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交。在“楓橋經(jīng)驗(yàn)”孕育形成中，檢察機(jī)關(guān)在接待群眾信訪、搞好安全運(yùn)動、社改檢察中貫徹落實(shí)密切聯(lián)系群眾、“三少”（捕人少、少殺長判、減少管制）政策、保衛(wèi)黨的中心工作等方針政策中，對踐行群眾路線這一黨的根本路線作出了積極探索。以“三少”政策來說，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”誕生前的1959年，檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行“少捕”政策，防止和減少了錯捕、錯判，緩和了當(dāng)時由于“左”傾錯誤而形成的緊張空氣，從司法工作方面調(diào)整了社會關(guān)系，安定了人心。同時，由于實(shí)行“少捕”，把那一部分勞動力留在農(nóng)村和工廠，有利于發(fā)展生產(chǎn)。［2］

1963年浙江省諸暨縣人民檢察院（以下簡稱“諸暨縣院”）指派干警參加到社會主義教育運(yùn)動試點(diǎn)中，直接參與并見證了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的誕生。1963年2月，中共中央決定在全國農(nóng)村開展社會主義教育。1963年6月，浙江省委遵照毛澤東主席對“四類分子”［3］改造實(shí)行“一個不殺，大部不捉”的方針，派出社教工作隊(duì)會同諸暨縣委在楓橋區(qū)的7個公社開展社教試點(diǎn)。根據(jù)政法黨組的統(tǒng)一安排，諸暨縣院抽出了2名干部直接參加社會主義教育運(yùn)動的試點(diǎn)，邊學(xué)習(xí)、邊工作。1963年7月至9月，楓橋區(qū)的干部群眾擺事實(shí)、講道理，沒有打人，更沒有捕人，就制服了“四類分子”，創(chuàng)造了“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠和發(fā)動群眾，堅(jiān)持矛盾不上交，就地解決，實(shí)現(xiàn)捕人少、治安好”的經(jīng)驗(yàn)。同年，中共浙江省委工作隊(duì)、中共諸暨縣委起草完成《諸暨縣楓橋區(qū)社會主義教育運(yùn)動中開展對敵斗爭的經(jīng)驗(yàn)》（即“楓橋經(jīng)驗(yàn)”）調(diào)查報(bào)告。11月20日，毛澤東主席審閱公安部在二屆全國人大四次會議上的發(fā)言材料時，親筆批示“其中應(yīng)提到諸暨的好例子，要各地效仿，經(jīng)過試點(diǎn)，推廣去做”。全國掀起了學(xué)習(xí)和推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的熱潮。

二、檢察機(jī)關(guān)踐行“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的歷程

（一）檢察機(jī)關(guān)貫徹“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，依靠群眾做好檢察工作

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”誕生后，在檢察工作中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“依靠群眾實(shí)行專政”。1963年11月28日，張鼎丞檢察長和謝覺哉院長在二屆人大四次會議上發(fā)言，強(qiáng)調(diào)：“社會主義教育運(yùn)動和五反運(yùn)動依靠群眾制服、改造反動分子的偉大范例，對于司法機(jī)關(guān)進(jìn)一步貫徹群眾路線，有極大的啟示。群眾路線是我們黨的一切工作的根本路線，也是司法工作的根本路線?！保?］1964年1月，中共中央發(fā)出了《關(guān)于依靠群眾力量，加強(qiáng)人民民主專政，把絕大多數(shù)“四類分子”改造成新人的指示》，把“楓橋經(jīng)驗(yàn)”推向全國。檢察機(jī)關(guān)依靠群眾就地監(jiān)督改造，主要有以下幾個方面：

1.范圍上主要是罪行較輕的反革命分子和其他犯罪分子。

2.在做法上主要是由檢察人員攜卷下鄉(xiāng)，在深入發(fā)動群眾的基礎(chǔ)上，查清犯罪事實(shí)，并通過群眾的說理斗爭制服犯罪分子，就地監(jiān)督改造。

3.在分工上，仍要堅(jiān)持公檢法三機(jī)關(guān)的分工。檢察機(jī)關(guān)審查公安機(jī)關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕和移送審查起訴的案件，認(rèn)為交由群眾就地監(jiān)督改造比逮捕、起訴更為適當(dāng)?shù)?，由檢察機(jī)關(guān)依靠群眾作出處理，不再逮捕、起訴。

4.明確了依靠群眾就地監(jiān)督改造的檢查標(biāo)準(zhǔn)：（1）查明犯罪事實(shí)；（2）依靠群眾批評教育和說理斗爭，從思想上制服了犯罪分子；（3）確定經(jīng)濟(jì)退賠和政治處理；（4）管理教育和監(jiān)督改造措施得以落實(shí)；（5）受害人同意，干部、群眾滿意；（6）有利于生產(chǎn)、有利于治安、有利于人民內(nèi)部的團(tuán)結(jié)。［5］

（二）恢復(fù)重建后檢察機(jī)關(guān)立足于辦案，貫徹“楓橋經(jīng)驗(yàn)”

黨的十一屆三中全會后，我國進(jìn)入改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)新時期，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”始終契合時代主題，與時俱進(jìn)，首創(chuàng)改造流竄犯，幫教失足青年，在全國率先為“四類分子”摘帽，并發(fā)展成為社會治安綜合治理和維護(hù)社會穩(wěn)定的典范。1990年2月，中共紹興市委組成調(diào)查組，總結(jié)了新形勢下楓橋區(qū)堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的“五依靠”新經(jīng)驗(yàn)：依靠群眾就地消滅矛盾糾紛；依靠群眾就地教育挽救違法人員；依靠群眾加強(qiáng)公共場所治安管理；依靠群眾加強(qiáng)內(nèi)部安全防范；依靠群眾協(xié)助公安機(jī)關(guān)查破刑事案件。［6］1993年11月，中共諸暨市委隆重召開紀(jì)念毛澤東批示 “楓橋經(jīng)驗(yàn)”30周年紀(jì)念大會，中央政法委員會、公安部、浙江省委的領(lǐng)導(dǎo)同志參加會議并講話，提出 “楓橋經(jīng)驗(yàn)”是社會治安綜合治理的典范?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”的內(nèi)涵再一次升華。［7］

恢復(fù)重建后的檢察機(jī)關(guān)在憲法賦予的職能定位下，圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和人民群眾需求，積極回應(yīng)“如何正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系”的時代之問，深化檢察環(huán)節(jié)的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，逐步推進(jìn)社會治安綜合治理工作走上制度化、法律化軌道。20世紀(jì)80年代，檢察機(jī)關(guān)立足于辦案，貫徹“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，積極參加社會治安綜合治理工作。當(dāng)時的主要做法有：（1）結(jié)合辦案，開展檢察建議活動。針對發(fā)案單位在政治思想工作、行政管理工作和業(yè)務(wù)規(guī)章制度等方面存在的問題和漏洞，以書面或口頭形式提出檢察建議，督促整改，預(yù)防和減少犯罪；（2）加強(qiáng)社會主義法制的“第一道防線”。對于發(fā)案多、治安狀況不好的地區(qū)和單位，建立聯(lián)系點(diǎn)，幫助制定文明公約，健全調(diào)解組織、治安保衛(wèi)組織等；（3）在處理公民的申訴和控告中，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，防止矛盾激化；（4）對免予起訴的人員進(jìn)行定期考察和教育改造；（5）開展法制宣傳，預(yù)防犯罪。［8］在打擊經(jīng)濟(jì)犯罪中，也注重貫徹“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。20世紀(jì)80年代末，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢，浙江省諸暨市人民檢察院（以下簡稱“諸暨市院”）［9］針對因舉報(bào)不實(shí)造成的消極影響，實(shí)踐總結(jié)“摘帽”經(jīng)驗(yàn)，探索創(chuàng)設(shè)“正名”制度，及時查處誣告陷害行為，讓實(shí)干者輕裝上陣，成為檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)新發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的一項(xiàng)重要舉措。2003年11月，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”40周年大會在諸暨召開，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”演進(jìn)為護(hù)航平安建設(shè)、法治建設(shè)，為全面建設(shè)小康社會服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，其實(shí)質(zhì)是標(biāo)本兼治、綜合治理，依靠群眾、預(yù)防為主，主要內(nèi)涵是“矛盾不上交、平安不出事、服務(wù)不缺位”。2013年10月9日，習(xí)近平總書記作出“把‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’堅(jiān)持好、發(fā)展好，把黨的群眾路線堅(jiān)持好、貫徹好”［10］的重要指示。在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想指引下，廣大干部群眾根據(jù)新形勢、新發(fā)展，積極探索、大膽實(shí)踐，推動形成以黨建統(tǒng)領(lǐng)、人民主體、“三治融合”“四防并舉”、共建共享為主要內(nèi)容的新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。

三、堅(jiān)持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的檢察方案

習(xí)近平總書記在2023年3月參加江蘇代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào)：要堅(jiān)持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，完善正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾機(jī)制，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。［11］有學(xué)者認(rèn)為：“習(xí)近平總書記的社會治理思想是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。習(xí)近平社會治理思想是在深刻把握基層社會治理規(guī)律、系統(tǒng)總結(jié)以 ‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’為標(biāo)本的基層社會治理經(jīng)驗(yàn)、科學(xué)凝練基層社會治理理論的基礎(chǔ)上形成的，具有鮮明時代特征和深厚歷史底蘊(yùn)?！保?2］這種歷史底蘊(yùn)就是歷史邏輯的基礎(chǔ)和內(nèi)容。

回顧檢察機(jī)關(guān)參與、踐行“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的歷程可以看到其中蘊(yùn)含的深厚歷史邏輯。其中體現(xiàn)的群眾路線傳統(tǒng)，教育人改造人的思想，解決人民內(nèi)部矛盾的基本原則，一切從實(shí)際出發(fā)等基本精神［13］，歷久彌新，值得不斷總結(jié)提煉，傳承發(fā)揚(yáng)?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”從社會管制經(jīng)驗(yàn)到社會管理經(jīng)驗(yàn)再到社會治理經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)了歷史性飛躍和創(chuàng)新，形成了基層社會治理的根本保證、價(jià)值核心、基本格局、機(jī)制方法、目標(biāo)效果等一整套理論成果和實(shí)踐機(jī)制，體現(xiàn)了基層社會治理的中國智慧和中國方案。檢察機(jī)關(guān)是踐行“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的重要法治力量，要在踐行“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的過程中，進(jìn)一步彰顯人民檢察的人民性，深入踐行全過程人民民主理念，堅(jiān)持“專群結(jié)合”，通過高質(zhì)效辦案化解矛盾，促進(jìn)基層社會治理。

（一）堅(jiān)持群眾路線

群眾路線是黨的生命線和根本工作路線，是堅(jiān)持以人民為中心的重要體現(xiàn)。新時代 “楓橋經(jīng)驗(yàn)”的本質(zhì)在于其人民性，習(xí)近平總書記“以人民為中心”的思想賦予其本質(zhì)屬性。［14］要對標(biāo)習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)的“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”目標(biāo)，通過堅(jiān)持群眾路線這一根本工作路線，把“高質(zhì)效辦好每一個案件”的檢察履職辦案基本價(jià)值追求落實(shí)到檢察工作中。群眾路線首先體現(xiàn)在檢察信訪工作中，要落實(shí)應(yīng)勇檢察長關(guān)于堅(jiān)持和完善“群眾信訪件件有回復(fù)”、檢察公開聽證、公益律師參與和代理申訴案件等制度，創(chuàng)新信訪矛盾源頭性化解機(jī)制，努力把矛盾化解在源頭、化解在基層，以檢察履職推動信訪工作法治化的指示要求。［15］群眾路線還體現(xiàn)在“四大檢察”各個方面，要克服“楓橋經(jīng)驗(yàn)”僅僅體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)控告申訴業(yè)務(wù)條線的片面思想，從全面、系統(tǒng)、整體角度學(xué)習(xí)領(lǐng)會踐行“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，在各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作中都體現(xiàn)為了群眾、依靠群眾。在檢察政務(wù)管理、檢務(wù)公開、代表委員聯(lián)絡(luò)、法治宣傳、輿情處置等各個方面也都要體現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為民情懷的精神底蘊(yùn)。

（二）注重矛盾化解

矛盾不上交，及時化解矛盾是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的鮮明價(jià)值追求，也是檢察工作基本價(jià)值追求的題中應(yīng)有之義。在一定程度上，矛盾化解能夠讓人民群眾真正、切實(shí)感受到公平正義。檢察機(jī)關(guān)辦理的每一個案件，都有學(xué)習(xí)踐行 “楓橋經(jīng)驗(yàn)”、預(yù)防化解社會矛盾的任務(wù)，因?yàn)榘讣巧鐣艿漠a(chǎn)物，矛盾不化解，還會產(chǎn)生新的案件。［16］矛盾化解的著力點(diǎn)是檢察機(jī)關(guān)的法定職能，即檢察機(jī)關(guān)踐行“楓橋經(jīng)驗(yàn)”必須立足法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)，既要依法能動履職，又要注意邊界，不能逾越職責(zé)?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”中的 “矛盾不上交”，絕不是掩蓋矛盾，更不意味著可以隨意將刑事案件私了，而是指就地積極化解矛盾，能不麻煩政府的就盡量不麻煩政府。但并不意味著對超出自治范圍、該由政府或政法機(jī)關(guān)解決的事，也擅自自行處理。［17］矛盾化解的最佳時機(jī)是盡早為好，矛盾化解的層級是基層為好，矛盾存在的狀態(tài)是萌芽為好。因此，檢察機(jī)關(guān)要從實(shí)質(zhì)上化解矛盾、高質(zhì)效辦好每一個案件出發(fā)，從一開始就打牢案件的事實(shí)證據(jù)基礎(chǔ)，防止案件“帶病”批捕、起訴，防止“形式不違法但實(shí)質(zhì)非正義”，防止程序空轉(zhuǎn)、小問題拖成大問題。檢察機(jī)關(guān)要善于從法律條文中深刻領(lǐng)悟法治精神，從紛繁復(fù)雜的監(jiān)督案件中準(zhǔn)確把握實(shí)質(zhì)法律關(guān)系，做到天理國法人情有機(jī)統(tǒng)一，努力實(shí)現(xiàn)最佳的辦案效果。在辦案中要樹立正確的政績觀，不能為了效率犧牲案件質(zhì)量，要切實(shí)防止數(shù)字“好看”、效果不好、評價(jià)走形。矛盾化解，還要以群眾看得見的方式進(jìn)行。積極開展檢察聽證，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過參加聽證的各方主體的交互作用，共同促進(jìn)矛盾糾紛的實(shí)質(zhì)性化解。

（三）做好源頭治理

源頭治理是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的鮮明特征。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。［18］在社會矛盾多元化糾紛解決機(jī)制中，檢察環(huán)節(jié)已經(jīng)是訴訟渠道糾紛解決的中后端，同時檢察機(jī)關(guān)還是訴訟活動的法律監(jiān)督者，更具有客觀公正的視野和分析審視案件源頭的條件。如果說個案中的矛盾化解側(cè)重于辦案的“前半篇文章”，那么源頭治理則側(cè)重于辦案的“后半篇文章”，功夫不僅要在案中，還要在案外。做好源頭治理，要求檢察機(jī)關(guān)“對于在履職過程中發(fā)現(xiàn)的違法犯罪隱患、制度漏洞以及其他妨礙社會治理的苗頭性、傾向性問題，在源頭治理上下功夫，提出解決深層次問題的檢察建議，與相關(guān)部門協(xié)同形成合力，將訴源治理的端口前移、針對病灶精準(zhǔn)處置，實(shí)現(xiàn)訴源治理方式的法治化、現(xiàn)代化”［19］。社會治理類檢察建議，是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)結(jié)合辦案、延伸職能、強(qiáng)化監(jiān)督、促進(jìn)治理的重要載體。

（四）加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)

檢察工作的重心在基層，高質(zhì)效法律監(jiān)督助力基層社會治理效果的主要體現(xiàn)在基層，要進(jìn)一步注重基層基礎(chǔ)工作，積極探索“楓橋式檢察室”等工作機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)不像公安機(jī)關(guān)和法院那樣，在基層分別設(shè)有派出所和人民法庭，曾經(jīng)有過鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）檢察室的設(shè)置，在不同歷史階段發(fā)揮過積極作用，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）檢察室的性質(zhì)、定位、職能等一直未曾穩(wěn)定下來。在“四大檢察”法律監(jiān)督格局中，結(jié)合服務(wù)保障基層社會治理的現(xiàn)實(shí)需要，可以繼續(xù)探索建設(shè)“楓橋式檢察室”。檢察室要把握好檢察履職的前沿陣地、矛盾化解的治理前哨、服務(wù)群眾的重要窗口的職能定位，在“四大檢察”法律監(jiān)督格局中，深化服務(wù)基層社會治理的檢察工作機(jī)制。如何規(guī)范化發(fā)展原有基層檢察室，有學(xué)者認(rèn)為“一要立足一線優(yōu)勢，打造檢察機(jī)關(guān)的前沿陣地和重要窗口；二要聚焦主責(zé)主業(yè)，積極穩(wěn)妥地開展基層執(zhí)法司法活動監(jiān)督；三要堅(jiān)持群眾路線，做好涉法涉檢矛盾化解；四要參與系統(tǒng)治理，提升服務(wù)群眾工作質(zhì)效；五要立足轄區(qū)社情，建設(shè)有特色有品牌的‘楓橋式檢察室’范本”［20］。這從大的原則上確立了“楓橋式檢察室”的發(fā)展方向，但仍需在實(shí)踐中逐步成熟定型，最終為檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障基層社會治理，在制度供給上形成有益成果。有兩個角度值得思考：一是從矛盾不上交的角度，“楓橋式檢察室”應(yīng)該更加有利于就地化解矛盾，群眾也愿意就近走進(jìn)家門口的檢察室。二是從“四大檢察”法律監(jiān)督格局及其目前內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置角度，“楓橋式檢察室”應(yīng)該嵌入、融入檢察權(quán)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，與各內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的“檢察部”有機(jī)銜接。成熟定型的“楓橋式檢察室”，應(yīng)當(dāng)是新時代檢察機(jī)關(guān)走出“衙門”深入鄉(xiāng)村，以高質(zhì)效法律監(jiān)督服務(wù)基層社會治理，維護(hù)公平正義的重要制度設(shè)置和工作機(jī)制。