陳立禮　夏菁

摘 要：專門(mén)矯治教育的概念在《刑法修正案（十一）》中首次提出，并與最新修訂的《預(yù)防未成年人犯罪法》相銜接，意在對(duì)不滿法定刑事責(zé)任年齡而不予刑事處罰的未成年人進(jìn)行矯治教育。檢視當(dāng)前我國(guó)專門(mén)矯治教育的制度設(shè)計(jì)，不難發(fā)現(xiàn)其存在決定程序簡(jiǎn)單粗陋、相關(guān)組織和配套制度的法律規(guī)定不明等諸多問(wèn)題。為此，可通過(guò)引入準(zhǔn)司法化的裁定程序、明確專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)的職責(zé)分工與地位職能、充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的引領(lǐng)效應(yīng)和主導(dǎo)作用、完善未成年人社會(huì)觀護(hù)制度等方式，推進(jìn)當(dāng)前矯治教育制度的發(fā)展建設(shè)。

關(guān)鍵詞：“未齡不罰” 矯治教育 未檢實(shí)務(wù) 專門(mén)學(xué)校

當(dāng)前，我國(guó)未成年人觸法呈現(xiàn)出日益低齡化的趨勢(shì)，未達(dá)刑事責(zé)任年齡的未成年人涉嫌實(shí)施嚴(yán)重暴力犯罪行為，在共同犯罪中扮演組織者、領(lǐng)導(dǎo)者角色的案件有增無(wú)減。司法實(shí)踐中，對(duì)于未達(dá)到法定刑事責(zé)任年齡的加害者，往往只是由公安機(jī)關(guān)予以訓(xùn)誡，并責(zé)令家長(zhǎng)加強(qiáng)管教后便“一放了之”。然而，不具有強(qiáng)制效力的警示訓(xùn)誡并不能從根本上消除觸法未成年人的人身危險(xiǎn)性，實(shí)現(xiàn)教育挽救的目的。由此，2021年3月1日起施行的《中華人民共和國(guó)刑法修正案（十一）》（以下簡(jiǎn)稱《刑法修正案（十一）》）在適當(dāng)下調(diào)法定刑事責(zé)任年齡的同時(shí)，也首次提出了專門(mén)矯治教育的概念，對(duì)不滿法定刑事責(zé)任年齡而不予刑事處罰（以下簡(jiǎn)稱“未齡不罰”）的未成年人進(jìn)行特殊教育。相關(guān)資料顯示，2022年全年，全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)針對(duì)嚴(yán)重監(jiān)護(hù)失職，共發(fā)出督促監(jiān)護(hù)令7.6萬(wàn)份，數(shù)量同比上升300%。［1］可見(jiàn)，監(jiān)護(hù)人不履行法定監(jiān)護(hù)職責(zé)的情形不在少數(shù)，加速推進(jìn)我國(guó)專門(mén)矯治教育制度的完善更具現(xiàn)實(shí)緊迫性。

一、專門(mén)矯治教育制度的落實(shí)現(xiàn)狀

《刑法修正案（十一）》規(guī)定，“因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責(zé)令其父母或者其他監(jiān)護(hù)人加以管教；在必要的時(shí)候，依法進(jìn)行專門(mén)矯治教育?！?021年6月1日起施行的修訂后《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)防犯罪法》）設(shè)置專章對(duì)“專門(mén)矯治教育”展開(kāi)細(xì)化規(guī)定，同時(shí)要求各省至少確定一所負(fù)責(zé)矯治教育的專門(mén)學(xué)校。然而時(shí)至今日，多省專門(mén)矯治教育學(xué)校建設(shè)仍是一片空白。有的省市嘗試性地建立了工讀學(xué)校，試圖以此解決問(wèn)題。但實(shí)踐中，工讀學(xué)校的學(xué)生范圍往往十分有限，且學(xué)生送校需由原就讀學(xué)校與工讀學(xué)校取得聯(lián)系并經(jīng)家長(zhǎng)同意，支付學(xué)費(fèi)后方可入學(xué)，這顯然與《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》和《預(yù)防犯罪法》的宗旨背道而馳。工讀學(xué)校目前采取的三方同意式入學(xué)模式，直接導(dǎo)致了許多符合入學(xué)條件的未成年人被排除在外，專門(mén)矯治教育的成效無(wú)從談起。由此，該項(xiàng)制度若要發(fā)揮實(shí)效，就必須將工讀學(xué)校原有的三方同意入學(xué)模式改為強(qiáng)制入學(xué)模式。［2］

雖然現(xiàn)行法律對(duì)建立專門(mén)矯治教育學(xué)校僅僅提出了宏觀的制度構(gòu)想，但令人欣喜的是，海南省已于2022年4月19日率先出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)專門(mén)學(xué)校建設(shè)和專門(mén)教育工作的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》）。該《實(shí)施意見(jiàn)》提供了很多可供借鑒的“他山之石”，例如，除接收“未齡不罰”者，專門(mén)學(xué)校也承擔(dān)對(duì)依法決定相對(duì)不起訴、附條件不起訴的未成年人的矯治教育職能。對(duì)于不適宜進(jìn)入專門(mén)學(xué)校的有嚴(yán)重不良行為的未成年人，專門(mén)學(xué)?？梢赃x派師資力量到校開(kāi)展針對(duì)性的教育等。但《實(shí)施意見(jiàn)》未能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在其中的主導(dǎo)作用，這是對(duì)人民檢察院在長(zhǎng)期辦理未成年人案件過(guò)程中積累的豐富經(jīng)驗(yàn)的忽視，也將導(dǎo)致專門(mén)矯治教育工作缺乏有效的法律監(jiān)督。

為了最大限度地教育感化挽救涉罪未成年人，2022年全年，全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)依法決定對(duì)7.1萬(wàn)人適用附條件不起訴，適用率由2018年的12.2%上升至36.1%。［3］專門(mén)矯治教育正是我國(guó)未成年人刑事司法改革中與附條件不起訴制度殊途同歸的良性設(shè)計(jì)，它既體現(xiàn)了《聯(lián)合國(guó)兒童利益公約》中“兒童利益最大化”的宗旨和原則，也是立法者對(duì)“教育為主、懲罰為輔”的未成年人刑事政策的深入貫徹。但對(duì)于專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)的職能與定性、教學(xué)管理中的強(qiáng)制性措施與監(jiān)督方式、評(píng)估專門(mén)教育效果的具體標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，至今未見(jiàn)明確規(guī)定。

二、專門(mén)矯治教育制度的存疑與困惑

從我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)范對(duì)未成年人專門(mén)矯治教育工作的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，存在以下問(wèn)題亟需修正或完善：

（一）決定程序有違程序正當(dāng)與人權(quán)保障

《預(yù)防犯罪法》第45條第1款規(guī)定，“未成年人實(shí)施刑法規(guī)定的行為、因不滿法定刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰的，經(jīng)專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)評(píng)估同意，教育行政部門(mén)會(huì)同公安機(jī)關(guān)可以決定對(duì)其進(jìn)行專門(mén)矯治教育。”根據(jù)該規(guī)定，公安機(jī)關(guān)既是教育指導(dǎo)評(píng)估委員會(huì)的成員，又同時(shí)掌握矯治教育的最終決定權(quán)，這種運(yùn)動(dòng)員兼任裁判員的做法延續(xù)了原收容教養(yǎng)制度下公安機(jī)關(guān)權(quán)限集中、“一家獨(dú)大”的弊病。另外，如果監(jiān)護(hù)人不同意，是否可以單方面推翻教育行政部門(mén)和公安機(jī)關(guān)作出的決定？由此可見(jiàn)，若沒(méi)有剛性的約束，專門(mén)矯治教育制度的推行將舉步維艱。

坦誠(chéng)地說(shuō)，專門(mén)學(xué)校的矯治教育本質(zhì)上是一種強(qiáng)制教育。這種強(qiáng)制性應(yīng)當(dāng)全面體現(xiàn)在入學(xué)程序、教學(xué)方式和懲戒措施等各個(gè)方面，因此，專門(mén)矯治教育必須依靠一定的強(qiáng)制制度加以維系。專門(mén)學(xué)校是由國(guó)家運(yùn)用一定的強(qiáng)制手段，在一定前提下、一定范圍內(nèi)適當(dāng)有限地限制“未齡不罰”者的部分人身自由，以幫助其消除人身危險(xiǎn)性的法定場(chǎng)所。既然限制人身自由的處罰只能由法律設(shè)定，那么讓未成年人接受專門(mén)教育是否也應(yīng)當(dāng)尋求一條準(zhǔn)司法化的路徑呢？這值得我們展開(kāi)思考與探索。

（二）法律對(duì)專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)的規(guī)定不明

《預(yù)防犯罪法》第6條第3款規(guī)定，“專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)由教育、民政、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障、公安、司法行政、人民檢察院、人民法院、共產(chǎn)主義青年團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、關(guān)心下一代工作委員會(huì)、專門(mén)學(xué)校等單位，以及律師、社會(huì)工作者等人員組成，負(fù)責(zé)研究確定專門(mén)學(xué)校教學(xué)、管理等相關(guān)工作?！睂ｉT(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)是對(duì)接受專門(mén)矯治教育的未成年人開(kāi)展評(píng)估的專門(mén)組織?，F(xiàn)行法律對(duì)該組織的設(shè)計(jì)存在兩點(diǎn)明顯的不當(dāng)之處：一是成員組成復(fù)雜，同時(shí)缺乏明確的職責(zé)分工，極易導(dǎo)致成員之間相互推諉，進(jìn)入“多個(gè)和尚找不到水喝”的惡性循環(huán)。二是專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)評(píng)估同意后，教育行政部門(mén)和公安機(jī)關(guān)只是“可以”決定對(duì)未成年人進(jìn)行專門(mén)矯治教育。賦予決定機(jī)關(guān)過(guò)大的裁量權(quán)，且職權(quán)的行使不受強(qiáng)制力約束，這不僅容易打擊指導(dǎo)委員會(huì)的工作熱情，也會(huì)動(dòng)搖指導(dǎo)委員會(huì)的權(quán)威地位。

同時(shí)，《預(yù)防犯罪法》對(duì)專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)的規(guī)定有許多不明之處。例如：（1）以何種方式開(kāi)展評(píng)估工作？得出評(píng)估結(jié)論的標(biāo)準(zhǔn)是什么？（2）評(píng)估結(jié)論的最終效力如何？入學(xué)評(píng)估的結(jié)論若是“不同意”，那么提請(qǐng)機(jī)關(guān)該如何處理？若是“同意”，那么被決定接受專門(mén)矯治教育的未成年人及其監(jiān)護(hù)人又該如何尋求救濟(jì)？（3）法律規(guī)定所列舉的眾多組成部門(mén)及人員是必要還是可選擇？“等”字的表述是等內(nèi)還是等外？如何明確成員單位和個(gè)人的具體職責(zé)？以上問(wèn)題均有待相關(guān)司法解釋作出詳細(xì)規(guī)定。

（三）法律對(duì)未成年人社會(huì)觀護(hù)制度規(guī)定不明

《預(yù)防犯罪法》規(guī)定，對(duì)有嚴(yán)重不良行為的未成年人，公安機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體情況，責(zé)令其接受社會(huì)觀護(hù)。未成年人社會(huì)觀護(hù)制度是對(duì)嚴(yán)重不良行為未成年人采取的非監(jiān)禁性措施，即在適當(dāng)場(chǎng)所對(duì)未成年人全程開(kāi)展管束、監(jiān)督和教育等措施，以達(dá)到矯治其行為、預(yù)防再犯的目的。［4］“觀護(hù)”一詞在該法中出現(xiàn)3次，然而觀護(hù)制度的司法定位是什么？觀護(hù)的主體是誰(shuí)？觀護(hù)程序如何進(jìn)行？觀護(hù)的措施有哪些？觀護(hù)效果的考察標(biāo)準(zhǔn)是什么？諸如此類的問(wèn)題在該法中均無(wú)提及，這就直接導(dǎo)致了觀護(hù)制度成為司法實(shí)踐中的“僵尸條款”，處于立法者不說(shuō)明、司法者不知情、執(zhí)法者無(wú)所適從的尷尬境地。

三、專門(mén)矯治教育制度的完善與思考

針對(duì)現(xiàn)行專門(mén)矯治教育制度的上述存疑之處，本文擬提出以下幾點(diǎn)完善建議以供參考：

（一）引入準(zhǔn)司法化的裁定程序

如前文所述，專門(mén)矯治教育是對(duì)“未齡不罰”者的人身自由實(shí)施適當(dāng)有限的限制。因此，適用專門(mén)矯治教育應(yīng)當(dāng)是一個(gè)司法屬性的裁定，必須引入準(zhǔn)司法化的裁定程序。

1.由公安機(jī)關(guān)啟動(dòng)程序。由于“未齡不罰”者屬于刑法客觀階層的犯罪嫌疑人，公安機(jī)關(guān)對(duì)其所涉案件進(jìn)行立案、審查，形成的證據(jù)材料也必須參照適用刑事案件的證明標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)現(xiàn)其中需要送入專門(mén)學(xué)校進(jìn)行矯治教育的，應(yīng)出具矯治教育意見(jiàn)書(shū)移送人民檢察院。

2.檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)全面審查。人民檢察院未檢部門(mén)接收意見(jiàn)書(shū)，并對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行審查，同時(shí)了解審查對(duì)象的家庭背景、成長(zhǎng)環(huán)境以及社會(huì)表現(xiàn)，在聽(tīng)取學(xué)校老師、社區(qū)工作者等多方意見(jiàn)后，將符合條件的未成年人移送法院審理。

3.由法院組織專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)成員單位進(jìn)行綜合裁定。由人民法院少年與家事審判庭組織專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)成員單位召開(kāi)圓桌會(huì)議，對(duì)案件進(jìn)行合議，各成員分別發(fā)表意見(jiàn)，并以少數(shù)服從多數(shù)或綜合評(píng)分的原則形成最終意見(jiàn)并作出裁定，交由專門(mén)學(xué)校具體實(shí)施。

4.由檢察機(jī)關(guān)對(duì)矯治教育工作實(shí)施全程監(jiān)督。人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)從公安機(jī)關(guān)的立案、審查，到專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)的裁定過(guò)程，再到未成年人進(jìn)入專門(mén)學(xué)校接受矯治教育的全階段，展開(kāi)全程覆蓋式監(jiān)督。

（二）明確專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)的職責(zé)分工與地位職能

《預(yù)防犯罪法》規(guī)定了專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)由行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和其他專業(yè)人士共同組成。一方面，要細(xì)分各成員單位與個(gè)人的具體分工與職責(zé)，避免出現(xiàn)職權(quán)職責(zé)不清，相互推諉的情形。另一方面，現(xiàn)行制度下對(duì)“未齡不罰”者適用矯治教育的程序，賦予了教育行政部門(mén)和公安機(jī)關(guān)過(guò)大的決定權(quán)，未形成科學(xué)規(guī)范的權(quán)力分工體系。因此，將最終裁定權(quán)交由專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)，才是引入準(zhǔn)司法化裁定程序的應(yīng)有之義。

（三）充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的引領(lǐng)效應(yīng)和主導(dǎo)作用

由于目前公安機(jī)關(guān)尚未設(shè)立能與未成年人檢察部門(mén)和少年與家事審判庭條線對(duì)接的專門(mén)辦案團(tuán)隊(duì)，這就將未檢部門(mén)推到了未成年人案件專業(yè)化辦理的“第一線”。因此，檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)我國(guó)專門(mén)矯治教育工作方面，具有其他主體不可比擬的優(yōu)越地位，亦有能力發(fā)揮積極的主導(dǎo)作用。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1.檢察機(jī)關(guān)掌握將個(gè)案提交專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)作出最終裁決的主動(dòng)權(quán)。公安機(jī)關(guān)對(duì)未成年人犯罪案件通常會(huì)自行展開(kāi)社會(huì)調(diào)查，但菜單式、格式化的社會(huì)調(diào)查報(bào)告無(wú)法全面深入地體現(xiàn)涉案未成年人的家庭情況、成長(zhǎng)背景和社會(huì)關(guān)系，僅作為公安機(jī)關(guān)得出初步意見(jiàn)的依據(jù)。人民檢察院未檢部門(mén)收到公安機(jī)關(guān)移送的意見(jiàn)書(shū)后，除委托未成年人所在地社區(qū)矯正管理局進(jìn)行例行調(diào)查評(píng)估，還要充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，通過(guò)實(shí)地走訪全面了解涉案未成年人的家庭狀況、在校表現(xiàn)及社會(huì)評(píng)價(jià)，充分聽(tīng)取監(jiān)護(hù)人、學(xué)校和社區(qū)的意見(jiàn)之后，形成綜合評(píng)估意見(jiàn)，對(duì)符合條件的未成年人移送法院?jiǎn)?dòng)專門(mén)矯治教育圓桌會(huì)議。

2.檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)對(duì)“未齡不罰”者的矯治教育工作展開(kāi)全程監(jiān)督。一是強(qiáng)化對(duì)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督。公安機(jī)關(guān)掌控開(kāi)展專門(mén)矯治教育工作的開(kāi)關(guān)，對(duì)于是否啟動(dòng)開(kāi)關(guān)，公安機(jī)關(guān)的自由裁量空間非常之大，如未加以監(jiān)督，則可能導(dǎo)致符合矯治教育條件的未成年人成為“漏網(wǎng)之魚(yú)”，也有可能讓本不需要接受矯治教育的未成年人成為“宰割羔羊”。二是對(duì)強(qiáng)化對(duì)專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)裁定程序的監(jiān)督。專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)的最終裁定一旦作出，就是以國(guó)家強(qiáng)制力的形式適當(dāng)有限地限制了未成年人的部分人身自由，不可兒戲。因此，對(duì)專門(mén)教育指導(dǎo)委員會(huì)裁定過(guò)程的監(jiān)督應(yīng)成為檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督職權(quán)的重中之中。三是強(qiáng)化對(duì)矯治教育過(guò)程的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)要重點(diǎn)監(jiān)督專門(mén)學(xué)校在開(kāi)展矯治教育的過(guò)程中，是否存在以下情形：（1）專門(mén)學(xué)校違規(guī)關(guān)押在校學(xué)生，或?qū)W(xué)生實(shí)施體罰或變相體罰；（2）專門(mén)學(xué)校未保證在校學(xué)生接受應(yīng)有的素質(zhì)教育或職業(yè)教育；（3）專門(mén)學(xué)校無(wú)故延長(zhǎng)在校學(xué)生的學(xué)習(xí)期限；（4）經(jīng)評(píng)估適合轉(zhuǎn)出的學(xué)生未及時(shí)轉(zhuǎn)回普通學(xué)校；（5）專門(mén)學(xué)校未保障在校接受矯治教育的未成年人的父母或其他監(jiān)護(hù)人的探視權(quán)。

（四）推進(jìn)完善未成年人社會(huì)觀護(hù)制度

未成年人社會(huì)觀護(hù)制度作為專門(mén)學(xué)校矯治教育的“守門(mén)”措施，能夠有效分流專門(mén)學(xué)校的辦學(xué)壓力。但如前文所述，目前我國(guó)未成年人社會(huì)觀護(hù)制度的發(fā)展還處于初始階段，路漫漫其修遠(yuǎn)兮?？梢砸韵冗M(jìn)的域外經(jīng)驗(yàn)為借鑒，逐步形成符合我國(guó)國(guó)情的少年觀護(hù)制度。當(dāng)前，確立檢察機(jī)關(guān)為未成年人觀護(hù)幫教制度的責(zé)任主體，并引入準(zhǔn)司法化的裁定程序，是實(shí)現(xiàn)專業(yè)化辦案和社會(huì)化觀護(hù)相配合的充要之舉。同時(shí)，還要配套以具體的制度設(shè)計(jì)，如以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式設(shè)立觀護(hù)機(jī)構(gòu)，建立專業(yè)、規(guī)范的觀護(hù)員培訓(xùn)、考核機(jī)制，注重個(gè)案中的人權(quán)保障，如制定與未成年人觸法行為相適應(yīng)的觀護(hù)方案，滿足不同觀護(hù)對(duì)象的個(gè)性化需求。［5］

四、結(jié)語(yǔ)

對(duì)“未齡不罰”者開(kāi)展專門(mén)矯治教育，幫助其擺脫惡習(xí)、回歸良善，事關(guān)民族未來(lái)的發(fā)展。加快完善專門(mén)矯治教育制度是時(shí)代的要求和法治的進(jìn)步，專門(mén)矯治教育的落實(shí)與完善，不僅需要正確的程序、先進(jìn)的組織和配套的制度，還要依靠足額的財(cái)政撥款和科學(xué)的人員配置加以支撐。除此之外，檢察機(jī)關(guān)要積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，能動(dòng)履職，通過(guò)對(duì)個(gè)案的充分審查和對(duì)程序的全程監(jiān)督，成為新時(shí)代下未成年人幫護(hù)制度向縱深發(fā)展的有力推手。