宋君華 胡勇

摘 要：公益訴訟檢察協(xié)作是檢察機關(guān)服務(wù)保障黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、應(yīng)對黃河流域治理難題的關(guān)鍵性舉措。由于黃河流域的整體性與復(fù)雜性，實踐中黃河流域公益訴訟檢察協(xié)作存在制度建設(shè)不夠健全、立法主體選擇存疑以及檢察信息化程度不高等問題。加強黃河流域檢察機關(guān)跨區(qū)域、跨部門協(xié)作，必須從建立基礎(chǔ)性協(xié)作制度、健全黃河流域公益訴訟協(xié)同立法機制、提升公益訴訟檢察信息化水平等方面進行破局，以推動黃河流域公益訴訟檢察工作高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：黃河流域 公益訴訟 檢察協(xié)作

2022年10月30日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十七次會議通過《中華人民共和國黃河保護法》，為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提出了更高要求。黨的二十大報告強調(diào)“加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作”“完善公益訴訟制度”。黨中央在立法和司法層面加強對于黃河流域管理的頂層設(shè)計，如何完善健全黃河流域公益訴訟檢察協(xié)作機制，需要檢察機關(guān)在進行充分有效的調(diào)研、論證后給出合理合法的答案。

一、黃河流域公益訴訟河南流域檢察協(xié)作成果

河南省檢察機關(guān)在服務(wù)保障黃河流域生態(tài)安全中發(fā)揮了積極作用，持續(xù)發(fā)揮公益訴訟法律監(jiān)督效能，在一體化辦案、協(xié)作協(xié)同上成果豐碩。2021年11月11日，最高檢印發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能服務(wù)保障黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的意見》，提出檢察機關(guān)要加強與沿黃九省（區(qū)）河長制辦公室（以下簡稱河長辦）、水利等部門的協(xié)作配合，推動沿黃省級檢察院會簽黃河流域環(huán)境資源公益訴訟跨省際區(qū)劃管轄協(xié)作意見，解決黃河流域環(huán)境資源公益訴訟跨省際區(qū)劃管轄問題，加強與行政機關(guān)、審判機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)的溝通協(xié)作等內(nèi)容。河南省檢察機關(guān)立足區(qū)域協(xié)作，開展了多種模式協(xié)作探索助力黃河流域保護。

據(jù)統(tǒng)計，截至2022年11月，河南省檢察機關(guān)共辦理了4267件［1］黃河流域生態(tài)環(huán)境與資源保護的公益訴訟案件，在服務(wù)保障黃河國家戰(zhàn)略實施中發(fā)揮了積極的作用。

一方面，跨區(qū)協(xié)作，合力守“黃”。制度層面，黃河水利委員會（以下簡稱黃委會）聯(lián)合黃河流域山西、內(nèi)蒙古、山東、河南、四川、陜西、甘肅、青海、寧夏9?。▍^(qū)）檢察院，共同簽署《黃河流域水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機制實施細則》，以解決調(diào)查取證難、認識分歧、信息壁壘等問題，強化監(jiān)督合力，實現(xiàn)流域內(nèi)司法與行政資源的最優(yōu)配置，實現(xiàn)雙贏多贏共贏效果。運行層面，2022年初，河南省檢察院和山東省檢察院與黃委會、河務(wù)局、河長辦共同努力，督促解決一家企業(yè)在黃河干流河南、山東跨省界所建的浮橋拆除后、大型浮舟多年來侵占黃河主河道岸線的問題。除此之外，河南省檢察院還處理了16個涉及跨省區(qū)域劃分的公益訴訟案件。［2］例如，濮陽市檢察機關(guān)積極與豫魯交界的5個市和11個縣區(qū)的檢察機關(guān)建立了公益訴訟檢察協(xié)作配合機制，共同致力于保護黃河及其支流金堤河的生態(tài)環(huán)境。三門峽市檢察院也積極與山西運城、陜西渭南市檢察機關(guān)合作，共同建立了黃河金三角的檢察公益訴訟跨區(qū)域協(xié)作機制，以保護美好生活。

另一方面，內(nèi)外聯(lián)動，以法護“黃”。黃委會和河南省檢察院建立了黃河流域水行政執(zhí)法與檢察公益訴訟協(xié)作機制，加強對黃河流域水旱災(zāi)害防御、水資源管理等涉水領(lǐng)域國家利益和社會公共利益的保護。河南省檢察院還先后與省河長辦、街道林長制辦公室（以下簡稱林長辦）共同構(gòu)建了“河長+檢察長”機制、“林長+檢察長”機制，并在河南省全面推行。內(nèi)外聯(lián)動，共同開展整治河道行洪問題、“清四亂”［3］、飲用水水源地保護等專項活動，通過這些舉措，協(xié)助解決農(nóng)村生活垃圾亂堆、鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水排放、農(nóng)業(yè)面源污染和農(nóng)村黑臭水體等問題。

二、黃河流域公益訴訟協(xié)作實踐困境

（一）制度建設(shè)不夠健全

基于流域環(huán)境行政公益的運行方式，檢察機關(guān)之介入構(gòu)成了行政機關(guān)、行政相對人、檢察機關(guān)的三方參與者的雙重博弈。［4］黃河之安瀾事關(guān)重大，其中利益關(guān)系錯綜復(fù)雜。從河南流域涉黃河公益訴訟檢察工作情況來看，由于黃河流域地跨九省區(qū)，黃河流域生態(tài)環(huán)境問題的分散性與黃河流域生態(tài)環(huán)境的整體性之間的矛盾是流域治理面臨的主要矛盾，黃河流域公益訴訟協(xié)作機制想要高效運行還有很多問題需要解決：一方面，檢察機關(guān)與行政執(zhí)法部門之間的線索移送機制和信息共享機制尚未完全建立起來，與紀委監(jiān)委、人民法院以及行政機關(guān)的銜接工作也存在一定的缺口。在信息共享和案件線索移送等方面，還無法實現(xiàn)完整對接，導(dǎo)致案件線索的來源渠道受限，從而制約了整體工作的推進。另一方面，公益訴訟檢察工作中，線索的發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證和鑒定評估都存在一定的困難。此外，公益損害鑒定、懲罰性賠償金以及環(huán)境損害修復(fù)資金的管理方面也缺乏明確的成文配套機制。

九省區(qū)檢察機關(guān)要實現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境與資源高質(zhì)效保護協(xié)作，必須將黃河流域公益訴訟協(xié)作機制置于頂層設(shè)計之下，形成完整的制度規(guī)范體系。

（二）立法主體選擇存疑

完善流域法律制度體系實質(zhì)是在多元主體的正當利益之間采取“平衡法”，而非簡單應(yīng)用“排除法”。［5］要通過統(tǒng)一立法和空間規(guī)劃來統(tǒng)籌流域內(nèi)上下游、干支流、左右岸的開發(fā)利用活動、流域內(nèi)不同生態(tài)要素保護治理行為，統(tǒng)籌流域區(qū)域行政區(qū)之間的資源要素流動，統(tǒng)籌流域與其他江河湖庫之間的生態(tài)系統(tǒng)供需平衡關(guān)系。［6］黃河流域公益訴訟協(xié)作機制想要達到規(guī)范化程度最高的狀態(tài)，最終還是要落實到以立法來規(guī)制各主體，立法路徑一般為：多省協(xié)調(diào)立法進行契約治理和最高檢聯(lián)合其他行政機關(guān)進行部門立法。從選擇協(xié)調(diào)多省進行契約治理的角度看，仍存在一些問題：

1.從締約環(huán)節(jié)來看，簽署的協(xié)議法律基礎(chǔ)不堅實、執(zhí)行力不足以及內(nèi)容空泛、操作性不強?？缡∑跫s的制定某種程度上缺乏法律依據(jù)，當前不論是憲法還是法律都沒有明確授權(quán)地方政府簽署合作協(xié)議，更沒有專門的“地方政府關(guān)系法”協(xié)調(diào)規(guī)范地方政府間行為。

2.從實施環(huán)節(jié)來看，如果沒有成立專門的跨省流域公益訴訟協(xié)作管理機構(gòu)，就會導(dǎo)致推動契約治理的組織載體缺失，尤其是對于省際公共事務(wù)的治理，特別需要能強力推進協(xié)議執(zhí)行的管理機構(gòu)。否則即使是建立了跨省流域公益訴訟協(xié)作的聯(lián)席會議制度，也無法有效落實協(xié)議中各項內(nèi)容的實施。

3.從制度與機制建設(shè)來看，跨省流域公益訴訟契約性機制很難做到保障其制度和機制的系統(tǒng)性，如多元主體達成集體行動的協(xié)同治理機制，以及包括成本分攤機制、利益補償機制與分享機制在內(nèi)的各主體利益協(xié)調(diào)系列機制等。

4.從治理爭端的解決機制來看，聯(lián)席會議制定的契約可能存在責任條款不明確，管轄機構(gòu)不明確、線索移送不及時等問題。［7］

（三）檢察信息化程度不高

公益訴訟檢察案件較為復(fù)雜，涉及黃河流域生態(tài)環(huán)境和資源的高質(zhì)量保護全領(lǐng)域，相關(guān)法律法規(guī)也很多，這導(dǎo)致工作量大、難度高。實踐中，各省區(qū)檢察系統(tǒng)之間存在信息壁壘，影響了黃河流域公益訴訟檢察工作的質(zhì)量和效率，各地以問題為導(dǎo)向?qū)⒛抗怄i定了蓬勃發(fā)展的大數(shù)據(jù)，科技也讓公益訴訟跑出了“加速度”，但是在推行中由于觀念滯后、技術(shù)水平不高、人才匱乏等原因?qū)е乱恍┵M時費力設(shè)計的檢察平臺和數(shù)據(jù)模型最后淪為“僵尸平臺和僵尸模型”，嚴重拖慢了基層檢察院信息化進程步伐。同時，利用大數(shù)據(jù)助力公益訴訟檢察也是一把雙刃劍，在提高效率的同時也會產(chǎn)生“科技異化”現(xiàn)象。檢察機關(guān)在行使自身職權(quán)時必須要時刻警醒防止越界，對超越檢察系統(tǒng)本職工作的事項不能越權(quán)。

三、黃河流域公益訴訟協(xié)作的優(yōu)化舉措

（一）建立基礎(chǔ)性協(xié)作制度

1.暢通信息共享和案件線索移送機制。首先應(yīng)該加強九省檢察機關(guān)之間的案件和信息資源共享，及時并主動地交換辦案信息。受理方的檢察機關(guān)在收到案件線索后，應(yīng)當在具體時限內(nèi)進行辦理，并將審查處理和立案情況向移送案件線索的檢察機關(guān)進行通報。其次，檢察機關(guān)要加強與政府相關(guān)部門、監(jiān)察機關(guān)和審判機關(guān)的工作銜接，建立案件線索雙向移送和信息溝通共享等制度機制，推進檢察機關(guān)與行政部門之間的溝通協(xié)助，完善公益訴訟聯(lián)席會議制度。最后，檢察機關(guān)收到其他省區(qū)行政機關(guān)及個人提交的線索時也應(yīng)該及時辦理，利用好“檢察+河長”制度，主動對接，實現(xiàn)“人找案”。同時以上行動時長都應(yīng)當作為公益訴訟辦案考核內(nèi)容，以此正向激勵各檢察機關(guān)的積極性。

2.建立跨區(qū)域案件辦理協(xié)作機制。（1）建立完善的跨地區(qū)調(diào)查取證、委托鑒定合作機制。在辦理案件時，如果需要進行跨地區(qū)調(diào)查取證，可以向協(xié)作方檢察機關(guān)請求提供辦案場所和技術(shù)裝備等支持，必要時還可以協(xié)調(diào)相關(guān)部門和鑒定機構(gòu)提供幫助。（2）建立跨區(qū)域黃河流域重大生態(tài)環(huán)境保護案件會商和聯(lián)合辦理機制。對于跨區(qū)域重大案件，應(yīng)由發(fā)現(xiàn)線索的檢察機關(guān)先行調(diào)查，同時聯(lián)系相關(guān)接壤檢察機關(guān)，相互配合，本著有利于案件辦理和環(huán)境修復(fù)的原則，協(xié)商管轄，必要時聯(lián)合派員參與案件調(diào)查。（3）建立跨區(qū)域的黃河生態(tài)環(huán)境修復(fù)協(xié)同工作機制。如果環(huán)境受損地與辦案檢察機關(guān)所在地不一致，辦案檢察機關(guān)應(yīng)主動加強與環(huán)境受損地檢察機關(guān)之間的協(xié)調(diào)溝通。環(huán)境受損地的檢察機關(guān)應(yīng)積極配合辦案檢察機關(guān)，共同履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)與損害賠償執(zhí)行的監(jiān)督工作。

（二）健全黃河流域公益訴訟協(xié)同立法機制

筆者認為可以借鑒多省“共同立法+決定”立法模式來解決黃河流域公益訴訟協(xié)同立法的特性問題。即九?。ㄗ灾螀^(qū)）聯(lián)合出臺會簽文，共同決定共性事項和原則性事項，之后再由各地分別制定具體規(guī)章制度進行細化和落實。

1.共同決定主要圍繞跨黃河流域公益訴訟中的共性問題，諸如建立系統(tǒng)內(nèi)外案件線索移送制度、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)督、統(tǒng)一責任、統(tǒng)一保護措施和案件聯(lián)合辦理協(xié)調(diào)機制等，由多省檢察機關(guān)做出承諾；各省檢察機關(guān)的規(guī)章制度則側(cè)重細化和落實，體現(xiàn)特色和可操作性。這種“基礎(chǔ)套餐+個性化定制套餐”的立法組合，運用了整體性治理理論，兼顧黃河流域生態(tài)環(huán)境和資源保護的共性和個性問題。

2.不斷提高立法技術(shù)，提高立法質(zhì)量，科學(xué)立法，民主立法。立法過程中貫徹人民主權(quán)理論，強化公眾參與，以減少部門利益干擾。

3.突出生態(tài)屬性的公益訴訟協(xié)同內(nèi)容，流域環(huán)境公益訴訟是基于流域環(huán)境保護的復(fù)雜性和特殊性兩方面原因，而為流域生態(tài)建設(shè)服務(wù)的，因此在流域環(huán)境公益訴訟的協(xié)同立法上突出流域生態(tài)保護的特殊性、專門化，對流域生物多樣性保護、生態(tài)補償和修復(fù)等特有問題進行具體化立法，適用列舉式立法技術(shù)。

（三）提升公益訴訟檢察信息化水平

以公益訴訟檢察信息化統(tǒng)籌推進為切入口，可以采取以下措施：

1.建立擴充黃河流域公益訴訟檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)是一切業(yè)務(wù)的出發(fā)點和落腳點，也是破除行政機關(guān)和檢察系統(tǒng)間信息壁壘的關(guān)鍵點之一。我國環(huán)境行政“命令－控制”的模式會導(dǎo)致除行政機關(guān)以外的其他流域主體地位弱化，從而減弱實質(zhì)性監(jiān)督的效果［8］，而在以上語境中從行政機關(guān)獲取數(shù)據(jù)困難是可以預(yù)見的。因此，建立黃河流域公益訴訟檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫的首要程序就是成立黃河流域公益訴訟檢察小組，黃河流域沿岸各市縣公益訴訟檢察部門為小組成員，由最高檢公益訴訟檢察廳派員任組長，同黃委會、河務(wù)局等行政機關(guān)簽訂數(shù)據(jù)獲取合作協(xié)議，保證數(shù)據(jù)來源的動態(tài)和多元，同時也能防止各市、縣檢察機關(guān)以高成本投入的大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型成為“僵尸模型”束之高閣。

2.持續(xù)推進信息化建設(shè)的評估審核。數(shù)據(jù)庫建設(shè)過程中，必須持續(xù)推進外部評估程序，檢察業(yè)務(wù)系統(tǒng)中的嘗試與探索，必須以“理想堅定”和“邏輯明確”為貫穿其中的中樞神經(jīng)。建議引進第三方監(jiān)督和評估機構(gòu)，可以從“益心為公”志愿者中挑選相關(guān)專業(yè)人員參與監(jiān)督和評估，定期評查后出具調(diào)查報告，包含實質(zhì)性審查和程序性審查兩個方面，設(shè)定動態(tài)但具體的評價標準，在評價數(shù)據(jù)的同時還應(yīng)探究大數(shù)據(jù)助力公益訴訟檢察監(jiān)督的作用和收益，對于徒有其表并無實際用途的大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型一律取消運用，逐步搭建較為系統(tǒng)、務(wù)實的智能輔助系統(tǒng)。

3.提高對數(shù)據(jù)安全的重視度，數(shù)據(jù)抓取必須遵循適當性標準。所謂“適當”，即是監(jiān)督標準對大數(shù)據(jù)治理下裁量空間分割細化的合理性。作為一種利益分配規(guī)則，公平公正是利益分配的首要準則。［9］而在黃河流域生態(tài)環(huán)境與資源高質(zhì)效保護領(lǐng)域，公共利益、公民個人利益與法人、非法人組織利益復(fù)雜交錯，矛盾集中。遠離實踐而制定的監(jiān)督標準最容易出現(xiàn)“不適當”的問題。這就更加需要在制定過程中強化監(jiān)督標準的適當性。

未來九省檢察機關(guān)在完善建立健全黃河流域公益訴訟檢察協(xié)作的同時，更要充分運用典型案例， 整合宣傳資源，廣泛宣傳檢察機關(guān)服務(wù)和保障黃河流域生態(tài)環(huán)境的舉措和成效，引導(dǎo)鼓勵群眾、社會組織等提供案件線索，讓社會各界更加了解、關(guān)注和支持公益訴訟檢察工作。同時做好案件信息公開工作，及時發(fā)布辦理涉及黃河流域案件的情況，以實現(xiàn)辦理一案、教育一片、治理一面的最佳法治效果。