李偉 陳那波

摘要：在當(dāng)前“壓力型”治理體制下，規(guī)模變量帶來的治理負(fù)荷往往堆疊到基層政府，影響其應(yīng)對(duì)復(fù)雜任務(wù)時(shí)的整體治理能力。將治理負(fù)荷這一情境變量帶入基層政府能力建設(shè)，通過提高組織韌性消解治理負(fù)荷，可提高基層政府的資源配置與使用效率，進(jìn)而提升其完成目標(biāo)任務(wù)時(shí)的行動(dòng)能力?；诮M織韌性“網(wǎng)絡(luò)－結(jié)構(gòu)－技術(shù)”的分析視野，制度化合作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、適應(yīng)性“委托－代理”組織結(jié)構(gòu)、執(zhí)行性技術(shù)手段應(yīng)用能夠在改善基層政府“任務(wù)—資源”困境的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)組織調(diào)適能力，提高資源配置和使用效率，從而有效增強(qiáng)組織韌性，為基層政府應(yīng)對(duì)治理負(fù)荷提供靈活的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：基層政府；組織韌性；治理負(fù)荷；治理能力

中圖分類號(hào)：Ｄ６３０? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2023）04-0115-00７

一、問題的提出

古往今來，由規(guī)模變量帶來的治理負(fù)荷問題一直是政府治理不可回避的議題。大到國家政治制度安排，小至基層政府行動(dòng)策略選擇，規(guī)模一直是一個(gè)潛在且深刻的影響變量。從國家治理的宏觀層面看，規(guī)模變量不僅影響了任務(wù)情景，即公共事務(wù)的數(shù)量、復(fù)雜性與公共服務(wù)異質(zhì)性程度，同時(shí)還決定了為應(yīng)對(duì)規(guī)模負(fù)荷、實(shí)現(xiàn)有效治理所采取的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)與組織互動(dòng)過程；從政府運(yùn)行過程的微觀層面看，規(guī)模變量影響著政府的組織結(jié)構(gòu)與制度安排，治理對(duì)象的規(guī)模大小在很大程度上影響著其信息溝通、制度建設(shè)、關(guān)系維護(hù)等成本，進(jìn)而在一定程度上影響了組織的層級(jí)設(shè)置、交易方式和運(yùn)作模式等。

從治理有效性的角度出發(fā)，基層政府的治理能力并非一個(gè)常量或絕對(duì)量，而是與規(guī)模負(fù)荷相對(duì)而言的變量，即能夠及時(shí)完成上級(jí)指令與同步滿足社會(huì)需求的能力。因此，對(duì)于基層政府治理能力的思考要突破僅對(duì)政府組織內(nèi)部的各類資源要素控制能力的關(guān)注，有必要同時(shí)將如何靈活消解由外部規(guī)模所帶來的治理負(fù)荷帶入其中。在任務(wù)情景日趨復(fù)雜，行動(dòng)資源難以充分回應(yīng)任務(wù)需求的現(xiàn)實(shí)約束下，如何通過具有靈活性和適應(yīng)性的組織手段消解基層政府的治理負(fù)荷，進(jìn)而有效提升其完成復(fù)雜治理任務(wù)時(shí)的整體行動(dòng)能力是本文的重點(diǎn)關(guān)切。

二、規(guī)模變量：基層政府治理能力的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

基層政府的治理能力在某種程度上決定了社會(huì)治理的有效性。國內(nèi)外學(xué)者對(duì)不同政治體制背景下的基層政府治理能力都有充分研究。與國家治理強(qiáng)調(diào)計(jì)劃與控制不同，基層政府的能力主要關(guān)涉執(zhí)行、管理與反饋等環(huán)節(jié)［１］，因此，構(gòu)成基層政府治理能力的政治性要素相對(duì)較弱，而資源、程序等一般性管理要素的影響則更為直接和顯著。［２］

在對(duì)基層政府能力的研究中，資源是最為基礎(chǔ)也是最為核心的變量?；鶎诱卫硇艿膶?shí)現(xiàn)在很大程度上受制于其任務(wù)與資源的匹配程度。［３］可以說，能力問題涉及政府有效獲取和配置資源的程度，政府能力的強(qiáng)弱取決于充足的資源和有效的資源配置。［４］這些資源不僅包括財(cái)政、物力、人力等有形資源，也包括制度、信息、權(quán)威等無形資源。［５］基于資源依賴的視角，基層政府能力往往關(guān)涉其獲取、配置、整合運(yùn)用資源以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的程度。［６］在這其中，資源是政府能力的輸入端，是政府實(shí)現(xiàn)治理績效的基礎(chǔ)，也為政府組織的未來發(fā)展提供了可能性。

然而，資源并不具有主動(dòng)性，存量的資源必須通過政府的組織運(yùn)作與合理配置才能轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的治理績效，對(duì)政府資源能力的考察必須與資源運(yùn)作效率相結(jié)合才具有分析力度。資源配置及其效率取決于政府內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)與管理制度，因此，一些學(xué)者從政府內(nèi)部組織管理的角度出發(fā)，認(rèn)為基層政府能力是指其管理、發(fā)展、指導(dǎo)和控制其財(cái)政、人力、物質(zhì)和信息資源以支持其政策職能的內(nèi)在能力。［７］從組織學(xué)的視角來看，政府能力的主要關(guān)切在于其是否能夠通過規(guī)劃、勸導(dǎo)、管控等工具和手段實(shí)現(xiàn)法定職能與政策意圖，以及在其運(yùn)作過程中所形成的組織結(jié)構(gòu)和制度慣例具有多高的資源配置效率。因此，基層政府能力的強(qiáng)弱體現(xiàn)在其履行政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等職能時(shí)的行為全過程。［８］這種從行政主體角度出發(fā)對(duì)政府能力的討論，強(qiáng)調(diào)了對(duì)政府組織過程的關(guān)注，并根據(jù)能力的結(jié)構(gòu)功能將其分為組織調(diào)控能力、合法化能力和強(qiáng)制性能力等。［９］

對(duì)政府組織過程的關(guān)注富有洞見地將靜態(tài)的資源能力分析拓展到動(dòng)態(tài)的組織過程分析，強(qiáng)調(diào)了政府組織的能動(dòng)性和自主性，但其仍聚焦于政府組織自身。而互動(dòng)論的觀點(diǎn)則關(guān)注了政府組織與外部環(huán)境相互作用、進(jìn)而對(duì)其能力進(jìn)行塑造的過程?；鶎诱浴熬呱淼膰摇鄙矸葜苯优c社會(huì)成員打交道，其治理能力不僅僅是由其本身的綜合素質(zhì)和行為能力所體現(xiàn)，更應(yīng)該體現(xiàn)為其與社會(huì)互動(dòng)的能力，即輸入社會(huì)資源和輸出政治產(chǎn)品的能力。［1０］從政府與環(huán)境互動(dòng)的角度看，基層政府能力的本質(zhì)是政府與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系中政府活動(dòng)的可能性與限度，以及政府在與環(huán)境互動(dòng)過程中不斷實(shí)現(xiàn)自我成長和發(fā)展的能力。［1１］

資源論、組織論與互動(dòng)論都為我們理解基層政府能力提供了深刻的啟發(fā)。一方面，資源是政府能力得以發(fā)揮的基礎(chǔ)性要素，人力、財(cái)力、權(quán)力、信息、文化等資源都影響甚至決定著政府的行為過程和行動(dòng)績效。另一方面，資源并不是一個(gè)絕對(duì)量，政府的行動(dòng)資源是否充足，往往是相對(duì)于社會(huì)期望和社會(huì)問題，即所謂的治理負(fù)荷而言的。在一個(gè)人口數(shù)量較少、人口結(jié)構(gòu)簡單、公共服務(wù)需求異質(zhì)性較小的基層行政轄區(qū)內(nèi)，一些簡單的行政實(shí)踐即可滿足絕大多數(shù)的管理需求?；鶎诱恍枰度胼^少的資源和精力即可收獲良好的治理效果，反之亦然。［1２］然而，以往關(guān)于政府能力建設(shè)的研究往往聚焦于政府自身，探討如何通過制度建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)來提升政府在計(jì)劃、執(zhí)行與管理等環(huán)節(jié)的控制能力，而政府的外部任務(wù)情境往往被當(dāng)作政府行動(dòng)其間的背景性要素，很少去關(guān)注復(fù)雜任務(wù)情景對(duì)政府組織內(nèi)部組織行動(dòng)的約束。

無論是對(duì)宏觀的國家治理還是在微觀的基層治理實(shí)踐中，由規(guī)模變量所帶來的不同治理負(fù)荷都深刻嵌入到政府治理的實(shí)踐中，并對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)設(shè)置、資源配置、協(xié)作過程、治理效能等方面產(chǎn)生深刻的影響邏輯。一方面，治理規(guī)模的擴(kuò)大、利益的分化、關(guān)系的交雜，不斷衍生出復(fù)雜的社會(huì)問題且催生了新的治理需求。尤其是在橫向空間差異和歷史文化差異較大的轄區(qū)范圍內(nèi)，由異質(zhì)性所帶來的公共服務(wù)供給和社會(huì)秩序維持的邊際擁擠成本被不斷放大。另一方面，規(guī)模的擴(kuò)大必然要求科層組織縱向?qū)蛹?jí)鏈條和橫向治理單元的增加。而隨著政府組織規(guī)模的擴(kuò)大和等級(jí)鏈條的延長，處于不同結(jié)構(gòu)位置上的組織成員所擁有的信息也就越分散，信息不對(duì)稱現(xiàn)象更加明顯，組織規(guī)模的負(fù)效率（Organizational Diseconomy of Scale）也愈加顯著。［1３］可以說，政府治理過程中的制度安排與治理模式選擇在很大程度上取決于政府應(yīng)對(duì)規(guī)模負(fù)荷與治理成本的能力。

基層政府的治理負(fù)荷往往是由治理內(nèi)容與權(quán)威分配方式所決定的，具有剛性特征。在政府組織的常規(guī)運(yùn)行中，上級(jí)政府通過行政發(fā)包的方式將各項(xiàng)任務(wù)逐級(jí)“發(fā)包”給基層政府，并通過目標(biāo)管理責(zé)任制等方式對(duì)基層政府的任務(wù)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行考核和獎(jiǎng)懲。在這種逐級(jí)發(fā)包的管理模式中，由規(guī)模變化和訴求累積所帶來的治理負(fù)荷必然最終傳導(dǎo)、沉淀至基層政府。但是，基層政府所處的結(jié)構(gòu)位置決定了其在應(yīng)對(duì)規(guī)模負(fù)荷時(shí)面臨著更多的約束條件。首先，由于基層政府需要直接回應(yīng)社會(huì)需求，在當(dāng)前“壓力型”治理體制下，經(jīng)常處在“上壓下頂”的夾板困境之中。其次，由于基層政府權(quán)力有限，且權(quán)力和行動(dòng)資源基本來自于上級(jí)授予，因此基層政府的行動(dòng)往往無法根據(jù)規(guī)模負(fù)荷進(jìn)行靈活增減調(diào)適，且承擔(dān)的大多是難以產(chǎn)生規(guī)模效益、異質(zhì)性大的公共服務(wù)。

可以說在當(dāng)前的治理語境中，規(guī)模負(fù)荷往往由國家轉(zhuǎn)移到地方，再逐級(jí)轉(zhuǎn)移到基層。這一系列的制度和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)都放大和加劇了基層政府所面臨的規(guī)模負(fù)荷。也就是說，相對(duì)于宏觀的國家治理的規(guī)模負(fù)荷而言，基層政府所面臨的規(guī)模負(fù)荷更加地具象，也更加地復(fù)雜。當(dāng)我們把基層政府所面臨的治理負(fù)荷帶回到治理實(shí)踐中時(shí)，由層級(jí)行政派生、社會(huì)需求回應(yīng)、科層冗余程序所帶來的沉重任務(wù)負(fù)荷往往會(huì)造成基層政府注意力和行動(dòng)資源的分散，進(jìn)而導(dǎo)致其整體治理效能的衰減。因此，思考如何消解基層政府的治理負(fù)荷，減少行動(dòng)過程中的內(nèi)外部交易成本，使其能夠更加從容、高效地進(jìn)行資源配置，提升基層政府整體行動(dòng)能力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

三、“網(wǎng)絡(luò)－結(jié)構(gòu)－技術(shù)”：從組織韌性看基層政府治理負(fù)荷的應(yīng)對(duì)邏輯

由規(guī)模變量帶來的基層政府的治理負(fù)荷一方面來源于外部管理對(duì)象，這不僅包括客觀的人口和空間，也包括正式制度所規(guī)定的政府治理內(nèi)容。［1４］另一方面也來源于內(nèi)部組織中的層級(jí)鏈條和監(jiān)督控制中的程序規(guī)則。不置可否，內(nèi)外交疊的復(fù)雜情境往往進(jìn)一步增加基層政府在治理過程中的工作負(fù)荷，導(dǎo)致治理效能的衰減。然而基層政府的結(jié)構(gòu)位置決定了其在面對(duì)關(guān)涉權(quán)威分配、資源配置、規(guī)章程序等剛性制度時(shí)，難以靈活改變。因此，在沉重的治理負(fù)荷中，基層政府必須具有高度的組織韌性來應(yīng)對(duì)由制度剛性所帶來的組織職能與行動(dòng)資源間的張力。“韌性”一詞雖是工程學(xué)概念，但近年來也逐漸被引入政治學(xué)和公共管理學(xué)領(lǐng)域，通過分析正式制度與非正式制度、剛性政策部署與彈性政策執(zhí)行來解釋中國何以穩(wěn)定。［1５］當(dāng)我們把基層政府作為研究對(duì)象時(shí)，其組織韌性的核心內(nèi)涵在于通過具有靈活性和適應(yīng)性的組織安排來應(yīng)對(duì)不斷變化的外部壓力對(duì)政府行動(dòng)安排的擾動(dòng)，使基層政府在復(fù)雜的環(huán)境中始終能夠回歸常規(guī)的運(yùn)作程序。具體言之，這不僅包括培育社會(huì)協(xié)同治理以減輕政府職能負(fù)荷，而且還包括具有適應(yīng)性的內(nèi)部結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和執(zhí)行性技術(shù)手段的應(yīng)用，以減輕冗余的工作程序負(fù)荷和行動(dòng)過程中的交易成本負(fù)荷，使有限的行動(dòng)資源能夠集中、高效的配置與使用。

其一，從政府外部的任務(wù)情境來看，在厘清政府職能邊界的同時(shí)，構(gòu)建制度化的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)激活社會(huì)資源動(dòng)員能力和社會(huì)管理功能。在面對(duì)壓力時(shí)，基層政府的組織韌性需要有向外疏壓的制度化途徑。在資源有限的前提下，政府的職能范圍與其治理有效性往往呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)［１６］，當(dāng)政府所承擔(dān)的治理內(nèi)容超越合理邊界時(shí)，一方面其自身負(fù)擔(dān)過重，由于資源短缺和能力分散而不能處理好自身該做的事務(wù)。另一方面，也使社會(huì)養(yǎng)成依賴心理，解構(gòu)了其傳統(tǒng)的自治機(jī)制，無法為政府提供相應(yīng)的資源支持。［１７］因此，消除政府機(jī)構(gòu)職能和能力之間存在差距的一般辦法即在于使政府機(jī)構(gòu)的角色“與其現(xiàn)有能力相匹配，以提高公共資源使用的有效性和效率”［１８］，通過有效的制度供給為基層政府建立合理的職能邊界，使其能夠集中于基礎(chǔ)性工作，避免職能泛化而導(dǎo)致的能力潰散。然而，從政府角色中分離的職能必須有相應(yīng)的主體承接，不然就形成了治理的真空地帶。因此，厘清政府職能邊界并不是只從政府自身出發(fā)，關(guān)鍵在于政府能夠動(dòng)員、整合市場與社會(huì)資源，建立制度化協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的能力。

其二，除了外部的制度化壓力疏導(dǎo)機(jī)制外，從政府內(nèi)部通過靈活且具有適應(yīng)性的組織結(jié)構(gòu)安排減少資源內(nèi)耗、提升資源配置效率也至關(guān)重要。與基層政府治理效能直接相關(guān)的另一個(gè)層面在于資源配置效率，資源的配置在很大程度上由政府組織結(jié)構(gòu)所決定。在基層政府所處的組織結(jié)構(gòu)中，管理任務(wù)往往是自上而下“層層加碼”的，而行政資源的配置卻“層層截留”，越往下資源獲取能力越弱。這種常規(guī)組織結(jié)構(gòu)在很大程度上造成資源無法隨任務(wù)需求而靈活流轉(zhuǎn)。近年來，越多越多打破常規(guī)的任務(wù)組織模式頻頻出現(xiàn)，在具體的任務(wù)執(zhí)行中，我們經(jīng)常也可以看到以目標(biāo)結(jié)果為導(dǎo)向，通過項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移和資源傾斜的打破常規(guī)模式的政府行動(dòng)。這些在基層出現(xiàn)的不同形態(tài)的組織模式能有效緩解由于規(guī)模之累和資源約束所帶來的治理能力不足和委托代理風(fēng)險(xiǎn)等問題，將有限的資源集中到更為緊急或更為重要的任務(wù)中，以獲取最大的治理績效。因此可以說，這些不同組織模式的選擇其背后往往蘊(yùn)含著治理過程中的成本考量和治理資源分配邏輯。

其三，在政府的內(nèi)外行動(dòng)過程中，通過技術(shù)手段的應(yīng)用壓縮由層級(jí)和空間帶來的距離感，擴(kuò)展組織行動(dòng)的工具性支持，是提升基層政府治理效能的另一韌性支撐。黃仁宇在對(duì)明朝稅收制度的研究中指出，技術(shù)手段的不足在很大程度上導(dǎo)致了中央政府無法確保稅收體制的有效實(shí)施，致使地方稅收管理雜亂無章，因此數(shù)字化管理技術(shù)手段的極其重要。［１９］技術(shù)手段的應(yīng)用一方面可以提高工作效率，使基層政府工作人員從部分程序性的任務(wù)中解放出來，以此緩解規(guī)模帶來的壓力。另一方面技術(shù)也帶來了政府內(nèi)部的管理模式變革，有助于打造一個(gè)反應(yīng)靈敏、溝通順暢的政府。當(dāng)前，各級(jí)政府越來越重視信息技術(shù)和數(shù)字手段的應(yīng)用，從稅收體制的完善，到量化考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)，再到公共服務(wù)的供給、政務(wù)信息公開等，都涌現(xiàn)了大量的創(chuàng)新實(shí)踐，為提高行政效率、加強(qiáng)治理能力建設(shè)提供了技術(shù)支持。

四、組織韌性視角下基層政府治理負(fù)荷消解的

行動(dòng)路徑

基層治理的整體效能受到規(guī)模變量的深刻影響，因規(guī)模變量產(chǎn)生的治理負(fù)荷是基層政府面臨的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，通過組織韌性的提升可助推基層政府從“忙而少功”的規(guī)模負(fù)效率中解脫，提高資源的配置效率、降低內(nèi)外部交易成本、提升其整體行動(dòng)能力。

（一）構(gòu)建制度化協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，減輕基層政府職能負(fù)荷

政府治理有效性的關(guān)鍵在于所擁有的資源能力與所承擔(dān)的治理內(nèi)容的匹配程度，或根據(jù)其能力大小劃定職能邊界以及根據(jù)其責(zé)任內(nèi)容配置相應(yīng)的權(quán)力和資源，以賦予其與職責(zé)相匹配的行動(dòng)能力。［2０］當(dāng)基層政府的治理負(fù)荷過重時(shí)，在“完成所有任務(wù)”的政治壓力下，基層政府必然會(huì)在執(zhí)行某些任務(wù)時(shí)采取“拼湊應(yīng)對(duì)”的策略［2１］，這樣不僅會(huì)對(duì)本就有限的注意力資源和行政資源造成浪費(fèi)，降低資源使用效率，而且也會(huì)造成民眾對(duì)基層政府的信任危機(jī)，使得政府更加難以動(dòng)員社會(huì)資源投入治理過程。從控制治理的規(guī)模負(fù)荷，提高行政效率的角度出發(fā)，有必要通過制度安排控制政府職能邊界，通過“以簡馭繁”的方式，將政府確切定位在有限有效政府上。［2２］在傳統(tǒng)社會(huì)，受制于管理技術(shù)的有限性，政府職能聚焦在征稅、征兵、糾紛調(diào)解和政治控制上，并將一部分社會(huì)治理的職能交給準(zhǔn)行政官員和非正式的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。如何通過正式的制度安排，“在保證合法和有效的秩序的前提下，將市場還給市場，將個(gè)人還給個(gè)人，發(fā)揮市場、社會(huì)和個(gè)人的作用”是消解基層政府規(guī)模負(fù)荷的重要思路。［2３］

當(dāng)正式的組織制度安排給予基層政府清晰合理的職能邊界時(shí)，基層政府能夠更加高效地配置行動(dòng)資源，靈活響應(yīng)社會(huì)治理需求。除此之外，基層政府還必須具有與社會(huì)合作，引導(dǎo)社會(huì)有序參與的能力，并將這種協(xié)同參與以制度化的形式固定下來，即自下而上地培養(yǎng)制度能力。制度能力作為西方城市治理理論中的一個(gè)分析性概念，指的是在治理場域中培養(yǎng)一種政府、市場、社會(huì)能夠整合資源、協(xié)調(diào)合作的合作文化與制度化合作網(wǎng)絡(luò)。［２４］這種自下而上所建構(gòu)的制度能力，一方面能夠?yàn)榛鶎诱峁┓侵贫刃再Y源支持，提升基層政府的行動(dòng)能力；另一方面能夠建構(gòu)一種社會(huì)資本的培育環(huán)境，為社會(huì)中的不同利益群體提供溝通與合作的平臺(tái)，減少因利益分化而帶來的基層政府的治理壓力與治理成本。

制度化參與網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建往往被看作是善治實(shí)現(xiàn)的必要條件，社區(qū)參與不僅能夠使政府更加清楚了解社區(qū)居民的現(xiàn)實(shí)需求，同時(shí)還有助于構(gòu)建社區(qū)與政府之間、社區(qū)居民之間的信任網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而克服集體行動(dòng)的信任危機(jī)，獲得更好的整體績效。［２５］這可以解決基層政府所面臨的治理負(fù)荷和資源約束提供穩(wěn)定的、制度化的途徑。其不僅在很大程度上能夠使得那些消耗了基層政府大量精力和管理資源的利益協(xié)調(diào)、沖突化解性任務(wù)能夠在居民參與網(wǎng)絡(luò)中自動(dòng)消化，同時(shí)還能為政府帶來大量社會(huì)性治理資源。［２６］而基層政府更多通過政策引導(dǎo)或有限的財(cái)政資源投入以撬動(dòng)更大范圍內(nèi)的社會(huì)治理資源的投入。

這一方面使得政府所承擔(dān)的治理內(nèi)容得以分擔(dān)，治理規(guī)模也隨治理內(nèi)容的減少而縮小。同時(shí)也有效緩解了基層政府資源緊張的困境，使得基層政府有限的資源能夠投入到更多的公共服務(wù)項(xiàng)目中，并以此動(dòng)員和撬動(dòng)更多社會(huì)資源的投入。制度化協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)有助于使基層政府所承擔(dān)的角色和治理內(nèi)容與其所擁有的資源和能力相匹配，以提高公共資源使用的效率，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的有效性。

（二）增強(qiáng)組織結(jié)構(gòu)調(diào)適性消解冗余程序負(fù)荷

政府在治理行動(dòng)中都有其特定的交易成本，不同的組織模式和組織過程有著相應(yīng)的比較優(yōu)勢和成本代價(jià)。［２７］中國政府組織結(jié)構(gòu)的重要特征在于將政治承包責(zé)任制的邏輯嵌入到理性科層制的組織模式之中。［２８］政府機(jī)構(gòu)具有明確的分工和嚴(yán)格的等級(jí)服從關(guān)系，行政過程強(qiáng)調(diào)技術(shù)化和形式化的規(guī)則，嚴(yán)格按照規(guī)章制度和行政程序辦事。這種常規(guī)的科層組織結(jié)構(gòu)提供了一個(gè)穩(wěn)定的逐級(jí)委托-代理模式，以保持政令的統(tǒng)一。但同時(shí)也面臨著諸如制度規(guī)則僵化、縱向監(jiān)督反饋困難、橫向協(xié)調(diào)成本過高等問題，使原本就處于任務(wù)－資源矛盾中“脆弱”的基層政府不得不花費(fèi)額外的資源和精力解決內(nèi)部的交易成本問題。

對(duì)于基層政府來說，由組織結(jié)構(gòu)所帶來的治理成本主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，任務(wù)的“層層加碼”。在發(fā)包制的支配邏輯下，上級(jí)政府在與下級(jí)簽訂責(zé)任狀時(shí)，往往會(huì)加碼，或提高數(shù)量化指標(biāo)要求和圍繞核心任務(wù)創(chuàng)設(shè)新的任務(wù)。最終導(dǎo)致基層政府不得不投入大量的資源和注意力完成或形式上完成相關(guān)指標(biāo)。其二，冗余性的監(jiān)督活動(dòng)。在逐級(jí)委托代理模式中，隨著委托代理鏈條的增加，信息不對(duì)稱也愈加凸顯，為了能夠?qū)崿F(xiàn)有效控制，委托人往往會(huì)加大監(jiān)督力度，在基層我們經(jīng)?？梢钥吹礁鞣N會(huì)議動(dòng)員、文件匯報(bào)、巡檢督察等活動(dòng)占據(jù)了基層政府工作的主要精力。其三，橫向溝通協(xié)調(diào)?；鶎诱畧?zhí)行的任務(wù)中，大多數(shù)都需要差異性很大的相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)作，在科層組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜、部門利益多元的現(xiàn)狀下，基層政府不得不花費(fèi)大量的協(xié)調(diào)成本。［２９］

縱向的科層結(jié)構(gòu)提供了一種解決常規(guī)問題的穩(wěn)定組織模式，但當(dāng)因科層制的負(fù)效益即“官僚病”經(jīng)制度化而嵌入組織結(jié)構(gòu)中時(shí)，往往會(huì)導(dǎo)致處于行政末梢的基層政府因組織的“負(fù)效率”而陷入責(zé)能困境。從組織結(jié)構(gòu)來看，基層政府行動(dòng)能力建設(shè)的重要路徑在于如何提升政府組織的靈活性和韌性，以減少由制度化結(jié)構(gòu)所帶來的冗余工作和資源內(nèi)耗。這一方面要為基層政府提供一種因有效性需要而繞過層級(jí)的組織工具，另一方面也需要在穩(wěn)定的縱向垂直結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上發(fā)展出以完成任務(wù)為核心的橫向設(shè)計(jì)工作流程。

如果將不同層級(jí)、不同職能的政府部門看作是政府組織網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)個(gè)節(jié)點(diǎn)，那么委托代理關(guān)系的建構(gòu)便是維持政府機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的“神經(jīng)線”。因此，政府組織間的委托代理關(guān)系不應(yīng)僅僅是圍繞工作匯報(bào)關(guān)系而建構(gòu)的逐級(jí)委托代理，而應(yīng)當(dāng)是能夠跨越層級(jí)和打破部門壁壘的委托-代理關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在該網(wǎng)絡(luò)中，一方面，委托代理不僅僅發(fā)生在直接上下級(jí)之間，也可以繞過多余的縱向結(jié)構(gòu)，跨越層級(jí)發(fā)生。［3０］在特定的任務(wù)中通過壓縮委托人與代理人之間的層級(jí)距離，減少資源流經(jīng)科層體系時(shí)的損耗，提高資源配置效率，同時(shí)減少由監(jiān)督需要而產(chǎn)生的額外組織性工作。另一方面，在垂直結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，發(fā)展出以提高資源配置效率為目的的橫向工作流程設(shè)計(jì)，建設(shè)以數(shù)據(jù)信息為依托的網(wǎng)絡(luò)管理組織，使其能夠在全面識(shí)別社會(huì)治理問題、居民服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，發(fā)揮“吹哨”的作用，并根據(jù)任務(wù)需要，在職能部門中尋找多元代理人的協(xié)同合作。

（三）加強(qiáng)執(zhí)行性技術(shù)手段應(yīng)用，消解交易成本負(fù)荷

從技術(shù)治理的角度來看，技術(shù)手段的發(fā)展為緩解組織的規(guī)模壓力和資源約束提供了更為彈性化的選擇，它可以在不打破現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作體制的前提下，提高組織信息傳遞、溝通協(xié)調(diào)、服務(wù)提供的效率。［3１］韋伯曾經(jīng)指出，傳統(tǒng)中國國家治理的一個(gè)核心難題即是在溝通條件和交通條件都很不發(fā)達(dá)的情況下，卻要應(yīng)對(duì)一個(gè)幅員遼闊、人口眾多、文化多樣的國家。在技術(shù)手段極不發(fā)達(dá)的情況下，規(guī)模負(fù)荷和資源緊張的情況在某種程度上被放大，上下級(jí)政府之間在稅收征集、信息傳遞、監(jiān)督管理等方面往往需要耗費(fèi)巨大的人力、物力和時(shí)間成本，從而導(dǎo)致了治理規(guī)模與治理能力之間的巨大差距。一般而言，技術(shù)應(yīng)用對(duì)于政府治理能力和治理績效的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

其一，從技術(shù)的實(shí)踐性上來看，一方面，技術(shù)手段的發(fā)展和應(yīng)用在一定程度上可以壓縮由空間和層級(jí)所帶來的規(guī)模感和距離感。技術(shù)的應(yīng)用不僅使得遠(yuǎn)距離的要素流動(dòng)更為方便和快捷，同時(shí)也使得政府收集、整理、共享信息更為便捷和高效，在很大程度上降低了治理過程中信息獲取的成本，以及由于信息缺失所帶來的政策試錯(cuò)成本。另一方面，技術(shù)作為一種治理資源可以有效地代替或協(xié)助程序性的人工勞動(dòng)，一定程度解放本就緊張的政府人力資源。并且技術(shù)的輔助使得原先繁雜或機(jī)械重復(fù)性的政府工作過程變得清晰而集成，進(jìn)而極大地提高政府的行動(dòng)效率和治理能力。［3２］

其二，從技術(shù)的組織性上來看，技術(shù)的應(yīng)用在某種程度上也帶來了政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和工作流程的變革，有助于打造一個(gè)反應(yīng)靈敏、溝通順暢的政府，進(jìn)而減少由溝通協(xié)調(diào)、討價(jià)還價(jià)、道德風(fēng)險(xiǎn)所帶的組織成本。技術(shù)對(duì)科層組織內(nèi)部流程的改造主要體現(xiàn)在其推動(dòng)跨部門之間的信息流動(dòng)與和合作、水平方向和垂直方向的服務(wù)外包與集成。［3３］可以說，組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)適性必須以一定的技術(shù)手段為依托。在傳統(tǒng)社會(huì)，科層組織結(jié)構(gòu)具有較強(qiáng)的剛性，無論是政令傳達(dá)、任務(wù)發(fā)包還是信息反饋都必須逐級(jí)流經(jīng)科層體系。而隨著信息技術(shù)手段的發(fā)展，跨層級(jí)、跨部門的溝通協(xié)作與監(jiān)督控制成為可能，為政府組織突破傳統(tǒng)科層制的結(jié)構(gòu)約束，構(gòu)建靈活的委托代理網(wǎng)絡(luò)提供了支撐條件。

雖然也有學(xué)者認(rèn)為，技術(shù)手段的應(yīng)用并不必然減少工作負(fù)荷，其也可能對(duì)科層組織帶來新的巨大挑戰(zhàn)。新技術(shù)的應(yīng)用有時(shí)可能被科層邏輯所捕獲，成為或者帶來新的冗余程序。但是，從政府治理能力和治理績效提升的角度來看，技術(shù)本身并不是問題，其并不能直接引起組織的巨大變革，而是通過對(duì)資源和機(jī)會(huì)的重新洗牌，進(jìn)而刺激著組織內(nèi)的關(guān)鍵行動(dòng)者發(fā)起變革。［3２］因此，從技術(shù)治理的角度思考如何緩解組織規(guī)模負(fù)荷，提高政府組織運(yùn)行效率的關(guān)鍵是在技術(shù)和組織互相建構(gòu)的過程中，如何充分發(fā)揮技術(shù)的“執(zhí)行性”特點(diǎn)［3４］，使其能夠穩(wěn)定扎根于當(dāng)前的組織情境，并嵌入組織運(yùn)作的思維印記，在不沖擊現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)的前提下投入到長期的治理過程中，并進(jìn)行反復(fù)的調(diào)適和漸進(jìn)性變革，以適應(yīng)復(fù)雜化的治理情境。

對(duì)基層政府能力建設(shè)的研究是一項(xiàng)永恒的學(xué)術(shù)任務(wù)。不僅要關(guān)注基層政府對(duì)人力、物力、信息等內(nèi)部組織要素的配置、開發(fā)和使用，也要將研究視角聚焦到形塑基層政府行為的外部任務(wù)情景中來。將基層政府面臨的規(guī)模變量帶入到研究視野中，充分審視由治理內(nèi)容和治理方式所帶來的沉重治理負(fù)荷，并由此而產(chǎn)生的基層政府注意力分散和整體效能不足是對(duì)基層政府治理現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的全面認(rèn)知。在面對(duì)治理任務(wù)繁重而行政資源不足的剛性約束時(shí)，提升基層政府行動(dòng)能力的關(guān)鍵在于以組織韌性消解由規(guī)模變量帶來的基層政府在職能履行和內(nèi)外部互動(dòng)過程中產(chǎn)生的治理成本和治理負(fù)荷，提升資源的配置與使用效率，進(jìn)一步推動(dòng)基層政府從“忙而少功”的規(guī)模負(fù)效率中得以解脫，進(jìn)而提升其在完成上級(jí)任務(wù)安排和回應(yīng)社會(huì)需求時(shí)的整體行動(dòng)能力。

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