許智婷

摘 要：在當前內需不足、外部施壓的雙重壓力下，制造業(yè)在我國經濟發(fā)展中的核心地位不可動搖，要始終把工業(yè)政策制定和實體經濟發(fā)展放在突出地位。文章對廈門市海滄區(qū)工業(yè)政策現(xiàn)狀進行分析、研究，提出完善該區(qū)工業(yè)政策的對策和推動工業(yè)發(fā)展的舉措。

關鍵詞：工業(yè)經濟 政策 修訂 實施 評估

中圖分類號：F127? 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）08-119-02

縱觀全球，工業(yè)化是現(xiàn)代經濟發(fā)展的主旋律，世界強國的興衰史和中華民族的奮斗史證明，強大的工業(yè)和制造業(yè)是國家強盛、民族獨立的基礎。為推動區(qū)域工業(yè)經濟穩(wěn)步發(fā)展，工業(yè)企業(yè)扶持政策成為地方政府研究的重點。然而，政策的實施環(huán)境復雜，實施效果常常無法達到預期，甚至可能出現(xiàn)政策在引導產業(yè)發(fā)展的路徑與社會發(fā)展不協(xié)調的情況。因此，本文對廈門市海滄區(qū)工業(yè)政策現(xiàn)狀進行分析、研究，提出完善工業(yè)政策的對策，以期推動工業(yè)企業(yè)加快轉型升級、增強市場競爭力，達到提質增效的目的。

一、研究背景

2020年開始的全球性新冠肺炎疫情，讓世界各國的經濟都受到了不同程度的影響，處在全球大環(huán)境內的中國也不能獨善其身。為了保持經濟穩(wěn)定發(fā)展、緩解通貨膨脹的壓力，各級政府都出臺了產業(yè)政策、紓困政策，從加大金融支持力度、降低企業(yè)經營成本等方面予以企業(yè)支持。

近年來，廈門市把產業(yè)轉型升級放在城市轉型發(fā)展的首要位置，加快構建形成以高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)為主體的現(xiàn)代產業(yè)體系，著力打造平板顯示、生物醫(yī)藥與健康、新材料、半導體和集成電路產業(yè)等12個千億產業(yè)集群。作為全市產業(yè)發(fā)展的重要承載區(qū)域，海滄區(qū)2016年以來重拾產業(yè)立區(qū)的發(fā)展路徑，牢牢抓住實體經濟發(fā)展主線，重點發(fā)展以集成電路、生物醫(yī)藥等為主導的戰(zhàn)略性新興產業(yè)，相繼出臺工業(yè)普惠政策及產業(yè)扶持政策，全方位推進工業(yè)經濟高質量發(fā)展。

二、海滄區(qū)工業(yè)普惠政策配套及實施情況

2018年、2021年，海滄區(qū)先后出臺《完善推動工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)跨越發(fā)展促進工業(yè)經濟轉型升級九條措施》《促進工業(yè)經濟轉型升級提質增效若干措施》。《促進工業(yè)經濟轉型升級提質增效若干措施》基于前者，調整相關標準、新增扶持內容，保留實施成效明顯的措施，取消扶持效益低的措施等，最終形成的政策有增產增效獎勵、技術改造補助、開拓市場補助、入統(tǒng)企業(yè)獎勵等10條共12款措施，較原政策減少了3款實施效益較低的措施。

（一）政策修訂情況

降低獎補門檻，擴大政策惠及面。涉及鼓勵企業(yè)實現(xiàn)跨越發(fā)展、入駐空置廠房、新入統(tǒng)企業(yè)獎勵等3條措施。其中，鼓勵企業(yè)實現(xiàn)跨越發(fā)展條款，擴大了企業(yè)獎勵范圍，降低了獎勵門檻、產值增量獎勵系數及獎勵限額，進一步鼓勵企業(yè)增產增效、規(guī)模上臺階；鼓勵企業(yè)入駐空置廠房條款對新遷入或注冊承租空置廠房且兩年內入統(tǒng)的工業(yè)企業(yè)，最高給予兩個年度租金補助，首年給予年度租金一半的補助，第二年企業(yè)產值若實現(xiàn)10%（含）以上增長的再給予租金25%補助，以引導更多新招商項目入駐空置廠房，盤活低效廠房資源。

提高獎補標準，加大政策力度。涉及鼓勵企業(yè)節(jié)能減排、轉型升級等2條措施。參照市級節(jié)能減排政策，將海滄區(qū)補助標準限額由最高40萬元提升至200萬元，且不再區(qū)分一般產業(yè)和重點產業(yè)，進一步加大節(jié)能減排項目的扶持力度，鼓勵更多企業(yè)實施工藝改造、節(jié)能減排、綠色化發(fā)展。為支持更多企業(yè)從組織管理、精益生產等方面提升公司運營管理水平，繼續(xù)鼓勵企業(yè)邀請專業(yè)顧問咨詢機構開展全面診斷和深度輔導，將“四年內每家企業(yè)累計最高補助55萬元”調整成“每家企業(yè)每年最高補助20萬元”，進一步加大支持力度并簡化政策操作。

明確政策口徑，統(tǒng)一獎勵對象。涉及增產用電獎勵、技術改造補助等2條措施。參照市級政策標準并結合海滄區(qū)情，將“對單位產值耗電量同比下降的企業(yè)”修訂為“對單位產值耗電量同比下降且當季工業(yè)產值超2000萬元以上的企業(yè)”，進一步明確政策獎勵對象。支持企業(yè)技術改造條款修訂后進一步明確政策口徑，只對企業(yè)單個技改項目投資額100萬元（含）以上的予以補助，以避免引起歧義。

新增鼓勵企業(yè)上云，保留原支持企業(yè)融資、實施展位費補助、支持企業(yè)擴大出口、質量獎和中國合格評定國家認可委員會（CNAS）實驗室認可獎勵。取消企業(yè)銷售年會補助、參與重大項目招投標、品牌創(chuàng)建、兩化融合及新注冊投產企業(yè)入統(tǒng)獎勵等5款措施。

（二）2019—2022年普惠政策實施情況

2019—2022年期間，海滄區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)家數從372家增加至497家，規(guī)上工業(yè)總產值從1300億元左右增加至超2000億元，區(qū)級扶持政策兌現(xiàn)資金先減少后增加。

2019—2022年期間，實現(xiàn)跨越發(fā)展獎勵兌現(xiàn)金額先減少后增加?？缭桨l(fā)展獎勵2019—2021年年均兌現(xiàn)資金約3280萬元，年均惠及企業(yè)僅16家次，財政資金投入較多、受惠面偏窄，獎勵企業(yè)僅集中在少數重點且部分企業(yè)無法實現(xiàn)連續(xù)正增長，政策實施效益并不明顯。為鼓勵更多中小規(guī)模企業(yè)提質增效，2021年政策新增將“前一年工業(yè)產值在2000萬元～1億元”的企業(yè)納入獎勵范圍，并且降低對原政策所設置的不同規(guī)模企業(yè)的獎勵門檻要求，相應要求的同比增速分別下調10個百分點，將產值增量獎勵系數調整成1.5‰～2‰，獎勵限額相應從1000萬元調整至500萬元，并保留“階梯累進獎勵”方式，獎勵方式和力度一定程度上與其他區(qū)形成區(qū)別優(yōu)勢。2022年度兌現(xiàn)104家企業(yè)跨越發(fā)展獎勵共計4225萬元，大大提升了政策實施效益。

2019—2022年期間，新入統(tǒng)企業(yè)獎勵金額逐年增加，與規(guī)上工業(yè)企業(yè)家數變化趨勢一致。參照市級政策并結合區(qū)級實際，調整新入統(tǒng)企業(yè)獎勵措施，修訂后較原政策對企業(yè)入統(tǒng)后第二年增長20%以上的才予以獎勵門檻降低，獎勵力度加大，有效促進企業(yè)應統(tǒng)盡統(tǒng)。

節(jié)能減排補助、技術改造補助、出口信用保險補助資金明顯增加；支持企業(yè)融資、實施展位費補助年均兌現(xiàn)金額在100萬元左右，有效推動轄區(qū)工業(yè)企業(yè)轉型升級，幫助企業(yè)解決融資及市場開拓成本等方面問題。

三、生物醫(yī)藥產業(yè)政策配套及實施情況

2016年、2021年，海滄區(qū)先后出臺《進一步促進生物醫(yī)藥與健康產業(yè)發(fā)展的扶持辦法》《海滄區(qū)關于加快生物醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展若干措施》?！逗鎱^(qū)關于加快生物醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展若干措施》在前者的框架下略做調整，從鼓勵研發(fā)創(chuàng)新、鼓勵產業(yè)化、完善產業(yè)鏈等方面對政策進行修訂，既體現(xiàn)了政策的連貫性又增加了可操作性。

（一）政策修訂情況

提高研發(fā)創(chuàng)新補助標準。公共服務平臺建設方面，對照國家、省、市各職能部門對于各平臺認定的名稱變化，對補助的平臺名稱重新定義，同時按照國家級、?。ㄊ校┘壊煌却谓o予相應獎勵。繼續(xù)對市級以上公共技術服務平臺運營期間的租金予以全額補助，刪去對設備維護費的補助。新藥研發(fā)補助方面，根據國家新頒布的法規(guī)及實施方案，將原有的新藥品種分為創(chuàng)新藥及改良型新藥；增加獲得臨床批件或默許臨床的補助（100萬元）；分類提高藥品的Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ期臨床試驗和改良型新藥的補助；提高對通過一致性評價的仿制藥補助，以促進海滄區(qū)仿制藥企業(yè)的研發(fā)。

加大產業(yè)化獎勵補助力度。在藥品產業(yè)化方面加大對新藥、改良型新藥的產業(yè)化補助力度，對創(chuàng)新藥、改良型新藥、仿制藥獲得批件并首次在海滄實現(xiàn)產業(yè)化的，予以不同程度的補助。按藥品分類不同程度的提高對創(chuàng)新藥、改良型新藥、仿制藥進入產業(yè)化階段的獎勵。在醫(yī)療器械產業(yè)化方面保持對三類醫(yī)療器械的補助，對三類醫(yī)療器械首次在我區(qū)實現(xiàn)產業(yè)化的品種予以獎勵；將二類醫(yī)療器械補助的金額從原政策的40萬元降低至20萬元，同時取消獎勵與稅收掛鉤的限制條件，增加二類醫(yī)療器械補助的可獲得性，使政策可惠及剛產業(yè)化的企業(yè)。

增加經營貢獻獎補助企業(yè)類型。經營貢獻獎不再按入統(tǒng)時間區(qū)分獎勵方式，同時增加對技術服務類型企業(yè)的獎勵。對首次入統(tǒng)的生物醫(yī)藥工業(yè)企業(yè)、技術服務類型的企業(yè)，按其當年度區(qū)級貢獻予以前2年100%、后3年50%的獎勵。

新增新業(yè)態(tài)投資配套獎勵。為吸引CRO、CMO、CDMO企業(yè)入駐生物醫(yī)藥港，培育新業(yè)態(tài)，完善生物醫(yī)藥產業(yè)鏈。按照市級政策對該類型企業(yè)的固定資產投入補助予以配套補助，補助比例為獲得市級補助的50%，最高不超過200萬元。

（二）2019—2022年生物醫(yī)藥產業(yè)政策實施情況

2019—2022年期間，海滄生物醫(yī)藥企業(yè)數從338家增加至439家，產業(yè)規(guī)模由200億元增加至近500億元，生物醫(yī)藥產業(yè)政策兌現(xiàn)資金分別為7268萬元、6185萬元、7171萬元、7159萬元。市區(qū)產業(yè)政策疊加，總體扶持力度位居國內前列，有效促進產業(yè)向海滄區(qū)集聚。

研發(fā)創(chuàng)新補助（含產業(yè)化獎勵）2019—2021年期間年均兌現(xiàn)額約2590萬元，政策修訂后提高了藥品研發(fā)補助50～150萬元不等的標準，新增獲得臨床批件或默許臨床的補助100萬元，2022年兌現(xiàn)額增加至4330萬元，有效推動了海滄區(qū)生物醫(yī)藥產業(yè)研發(fā)創(chuàng)新及產業(yè)化。

2019—2022年期間，海滄區(qū)生物醫(yī)藥企業(yè)租金補助逐年增加，從2019年的1956萬元/年增至2022年的2529萬元/年，與海滄區(qū)生物醫(yī)藥企業(yè)數量變化趨勢一致，有效鼓勵了生物醫(yī)藥企業(yè)的聚集，推動了產業(yè)集群的建設。而經營貢獻獎勵資金變化幅度較大，因2019—2022年期間的訂單情況不夠穩(wěn)定，導致納稅金額有較大波動，隨著2022年度生物醫(yī)藥產業(yè)規(guī)模及出口的急劇下降，經營貢獻獎勵金也隨之下降。

四、存在的問題

（一）工業(yè)產品出口預期不佳

俄烏沖突溢出，美國貨幣政策轉向、連續(xù)多次加息，美國及歐洲各國通脹嚴重，經濟增長緩慢，外需下降，消費類產品出口下滑嚴重；而2020—2022年期間受新冠疫情影響，國內企業(yè)執(zhí)行嚴格的防控措施，一定程度上影響了外商來華考察、洽談訂單，部分訂單繼續(xù)流向東南亞，如越南、泰國等。2023年全球經濟放緩是大概率事件，國內出口將面臨較大壓力。

（二）內生動力下降

過去數年新冠肺炎疫情帶來的收入預期的變化，也使得居民傾向于減少消費并增加預防性儲蓄，多個銀行出現(xiàn)了個人貸款負增長的局面，出現(xiàn)房貸提前還款的趨勢，也反映了居民消費能力正在逐步降低，將導致內需進一步下降。數據顯示，2022年海滄區(qū)新增企業(yè)總戶數7382戶，同比增長1.43%，其中制造業(yè)新增戶數255戶，同比下降22.49%，體現(xiàn)全社會對實體經濟發(fā)展的心理預期和發(fā)展信心減弱。

五、優(yōu)化工業(yè)發(fā)展扶持政策的建議

制造業(yè)發(fā)展的主體是轄區(qū)內的企業(yè)，其對于國內外市場的響應和經濟效益的追求始終擺在第一位，因此需要通過制定科學的通用扶持政策以及重點產業(yè)政策來引導企業(yè)發(fā)展，優(yōu)化政策制定流程、完善政策內容、規(guī)范政策執(zhí)行并加強政策評估。

（一）完善政策制定流程

目前工業(yè)政策制定的主體是政府職能部門，部門起草方案后由區(qū)政府發(fā)文，執(zhí)行和評估也由職能部門負責，政策容易變?yōu)椴块T工作推動工具。在政策制定過程中，要逐漸弱化政府的主導地位，同時引入第三方中介機構，全面征求工業(yè)企業(yè)、中介機構、司法部門、行政職能部門的意見后再將決策建立在中介反饋的企業(yè)需求和問題解決之上。注重政策評估，做好新舊動能轉換接續(xù)。注重大型企業(yè)與中小企業(yè)、新興產業(yè)與傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)的轉換接續(xù)。建議采用內部評估和外部評估相結合的方法，在政府部門內部評估的基礎上引入咨詢專家、調查民意、召開聽證會等手段，并利用統(tǒng)計學、經濟學等專業(yè)的方法確保政策評價的科學性。

（二）推動出口轉為內需

政策的實施固然可以從政府角度有效幫助企業(yè)紓困解難，但是除了政策方面的幫扶，還應當提升企業(yè)的內生動力，加大對先進技術引進、轉換和創(chuàng)新的能力，加快推動產業(yè)結構優(yōu)化升級?？舍槍π缘赝貙挷糠中袠I(yè)內需，向上爭取智能衛(wèi)浴產品等內需消費政策，力爭結合鄉(xiāng)村振興推行農村廁所革命，推廣海滄區(qū)衛(wèi)浴產品內需市場，拉動出口轉內需；推動建立汽車零部件企業(yè)與省、市內其他車企新增上下游配套關系。要多措并舉拓寬服務渠道，力促優(yōu)質企業(yè)加快上市，通過幫助、協(xié)助企業(yè)針對性地開展國內展銷會等形式拓寬國內銷售渠道，推廣海滄區(qū)智能衛(wèi)浴產品、汽車零部件、生物醫(yī)藥特色產品等。

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（作者單位：廈門市海滄區(qū)企業(yè)服務中心 福建廈門 361026）

（責編：趙毅）