許海清

摘? 要：建設(shè)國家向北開放重要橋頭堡，發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)，內(nèi)蒙古要充分發(fā)揮口岸聯(lián)通國內(nèi)國際市場的重要作用，加快口岸與腹地城市的經(jīng)濟(jì)聯(lián)動發(fā)展，以高水平開放促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。在尺度重組理論框架下，通過國家尺度的上推或下推對內(nèi)蒙古口岸及腹地城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響，國際、國家、區(qū)域、城市四尺度因素在自身權(quán)力可行范圍內(nèi)采取措施推動內(nèi)蒙古口岸與腹地城市經(jīng)濟(jì)聯(lián)動發(fā)展。

關(guān)鍵詞：口岸經(jīng)濟(jì)? ? ?腹地經(jīng)濟(jì)? ? ?聯(lián)動發(fā)展

加快構(gòu)建“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)”的新發(fā)展格局，需要統(tǒng)籌國內(nèi)循環(huán)與國際循環(huán)之間的協(xié)調(diào)問題?？诎蹲鳛閲鴥?nèi)循環(huán)與國際循環(huán)的空間結(jié)合點，在新發(fā)展格局構(gòu)建中發(fā)揮著十分重要的作用。作為國家向北開放的重要橋頭堡，內(nèi)蒙古有20個各類開放口岸，發(fā)揮著聯(lián)通國內(nèi)國際市場的重要作用，其中滿洲里和二連浩特口岸分別是我國最大的對俄對蒙陸路口岸。2022年，滿洲里與二連浩特口岸進(jìn)出境中歐班列分別為4818列和2519列，為國內(nèi)國際雙循環(huán)提供了有力支撐。當(dāng)前，內(nèi)蒙古大力發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)，但口岸輻射帶動能力仍然較弱，與腹地城市經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展不足，口岸優(yōu)勢尚未完全轉(zhuǎn)換為競爭優(yōu)勢和發(fā)展優(yōu)勢。在服務(wù)和融入新發(fā)展格局下，內(nèi)蒙古應(yīng)采取積極措施形成口岸與腹地城市經(jīng)濟(jì)互動發(fā)展，不斷提升口岸在建設(shè)向北開放重要橋頭堡和帶動腹地經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。

一、口岸與腹地城市經(jīng)濟(jì)聯(lián)動發(fā)展的多尺度因素

尺度重組理論是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的重要理論之一，目前作為一種全球化進(jìn)程中國家行動及再地域化的解釋框架也逐步為學(xué)界所接受。尺度不僅僅集中在國家這一層面，國家通過“向上”形成跨國區(qū)域組織等超國家尺度、“向下”將權(quán)力下放至區(qū)域、城市等次國家尺度以及“向外”與非政府部門進(jìn)行互動合作，從而調(diào)控及干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展（吳逸然，2023）。在尺度重組理論框架下，國際、國家、區(qū)域、城市四尺度因素均在自身權(quán)力可行范圍內(nèi)對內(nèi)蒙古口岸及腹地城市發(fā)展施加影響。其中，國家尺度與國際尺度通過頂層設(shè)計施加影響，區(qū)域尺度通過政府統(tǒng)籌規(guī)劃影響口岸發(fā)展，城市尺度則會產(chǎn)生最直接和顯著的影響。在前期的研究中發(fā)現(xiàn)，不同尺度所產(chǎn)生的影響具有較大差異，其中國際尺度和國家尺度所施加的影響具有較大滯后性，且國家尺度具備的權(quán)力及資金沒能很好下推到更低尺度；區(qū)域尺度和城市尺度產(chǎn)生的影響更為直接且顯著，但存在對上推尺度相關(guān)措施落實不到位的情況。

總體來說，內(nèi)蒙古泛口岸經(jīng)濟(jì)建設(shè)對沿邊口岸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提出了更高要求，通過加強(qiáng)口岸與腹地城市的經(jīng)濟(jì)聯(lián)動發(fā)展擴(kuò)大口岸的經(jīng)濟(jì)輻射作用，以推動泛口岸經(jīng)濟(jì)向更深處發(fā)展。在國家尺度上，國家尺度主要是進(jìn)行頂層建設(shè)，通過制定法律政策文件并規(guī)范口岸發(fā)展方式與配套設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合國際尺度主體建立超國家權(quán)力組織、建設(shè)重大基礎(chǔ)設(shè)施項目等方式，助推國內(nèi)外暢通連接，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局優(yōu)化，并通過尺度下推將優(yōu)惠政策施加于各個層級從而推動口岸地區(qū)發(fā)展。在區(qū)域尺度上，區(qū)域政府主要依托交通廊道建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌口岸“點－軸－網(wǎng)絡(luò)”體系發(fā)展。在城市尺度上，口岸城市主動承接尺度下推，重點建立以“口岸－鄰岸產(chǎn)業(yè)群－城市中心產(chǎn)業(yè)群”為支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系，加大口岸與腹地城市的經(jīng)濟(jì)融合力度，從而直接促進(jìn)口岸與腹地城市經(jīng)濟(jì)聯(lián)動發(fā)展。

二、基于不同尺度因素推動內(nèi)蒙古口岸與腹地城市經(jīng)濟(jì)聯(lián)動發(fā)展的對策建議

（一）基于國際尺度因素，加強(qiáng)中蒙俄高層會晤機(jī)制，推進(jìn)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)

國際尺度發(fā)揮作用需要通過國家尺度上推來實現(xiàn)，也就是需要充分發(fā)揮本國政府的力量助推國際尺度發(fā)揮作用。在推進(jìn)“一帶一路”倡議實施中，國家間高層領(lǐng)導(dǎo)人會晤機(jī)制的建設(shè)非常重要。加強(qiáng)中蒙俄高層會晤機(jī)制，推進(jìn)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊合作平臺建設(shè)、二連浩特－扎門烏德跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)等，合理利用國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源帶動口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展。并通過加強(qiáng)文化交流、舉辦文體活動、通過國際經(jīng)貿(mào)文化交流合作論壇與博覽會等友好合作平臺，進(jìn)一步縮短與俄蒙兩國的文化距離，為內(nèi)蒙古口岸城市發(fā)展構(gòu)建更自由開放的發(fā)展環(huán)境。這種頂層設(shè)計及合作機(jī)制，可以減少口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外來阻力，同時也能夠強(qiáng)化下級政府的執(zhí)行力度，進(jìn)一步加強(qiáng)雙邊口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)進(jìn)出口商品管理、暢通通關(guān)流程等，為促進(jìn)口岸經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供保障。

（二）基于國家尺度因素，推動國家相關(guān)政策落實落細(xì)并深入研究俄蒙政策

我國政府為促進(jìn)沿邊口岸城市發(fā)展，陸續(xù)頒布了許多政策文件，但在政策文件精神的領(lǐng)會和具體實施過程中，因相關(guān)政策的層級落實，一級一級落實到地方就會影響政策效應(yīng)的充分發(fā)揮。因此，國家政府不僅要進(jìn)行政策的頂層設(shè)計，更要監(jiān)督下級政府制定和實施政策細(xì)則，在政策傳導(dǎo)過程中讓國家法律法規(guī)、相關(guān)制度機(jī)制充分發(fā)揮既定效應(yīng)，從而使得頂層設(shè)計能夠有效落地到口岸城市發(fā)展。此外，國家相關(guān)的決策研究咨詢機(jī)構(gòu)可以對俄蒙政策進(jìn)行跟蹤與研究，通過搜集并分析俄蒙的政治、經(jīng)濟(jì)、社會文化及市場需求和發(fā)展趨勢等信息，為政府及有關(guān)部門決策提供咨詢服務(wù)。

（三）基于區(qū)域尺度因素，綜合發(fā)力推動口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展

一是重新審視泛口岸經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵。作為國家對外開放的門戶與重要支撐，內(nèi)蒙古口岸的開放不單是特定區(qū)域的對外開放，更是發(fā)揮聯(lián)通內(nèi)外、輻射國內(nèi)、全面發(fā)揮口岸經(jīng)濟(jì)綜合效能的對外開放。因此，要把內(nèi)蒙古泛口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于國家發(fā)展戰(zhàn)略大局中考量，不僅立足于自身地緣優(yōu)勢謀發(fā)展，還要在服從服務(wù)于國家戰(zhàn)略中尋找機(jī)遇，多向發(fā)力加強(qiáng)區(qū)內(nèi)外聯(lián)通。

二是用足用好國家政策。深刻領(lǐng)會國家政策文件精神并加大落實力度，相關(guān)部門充分研究政策，制定實施細(xì)則，推動政策及時落地實施，盡量減少落實的滯后效應(yīng)，有效發(fā)揮政策的綜合效應(yīng)。

三是深入研究俄蒙政策。自治區(qū)層面的相關(guān)政府部門和研究咨詢機(jī)構(gòu)要對俄蒙政策調(diào)整、國家發(fā)展戰(zhàn)略、市場變化等問題進(jìn)行跟蹤研究，分析政策走向、市場環(huán)境變化等信息，發(fā)現(xiàn)其與內(nèi)蒙古自身發(fā)展方向相匹配的契機(jī)，為推動口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展及政府有關(guān)部門決策提供咨詢與決策參考。

四是完善與俄蒙的協(xié)調(diào)合作機(jī)制。在國家會晤機(jī)制框架下，自治區(qū)層面主動對接國家部委，積極參加各類工作組會議，與俄蒙推進(jìn)已簽合作協(xié)議的落地實施，進(jìn)一步鞏固中俄蒙口岸合作領(lǐng)域成果。同時，建立和落實定期會晤機(jī)制，建立健全常態(tài)化的工作機(jī)制和推進(jìn)“常設(shè)協(xié)商工作組”會議機(jī)制，與俄蒙方磋商口岸開放、運(yùn)行和管理中的有關(guān)問題，建立地方政府的對話和協(xié)調(diào)機(jī)制。

五是科學(xué)定位口岸功能。內(nèi)蒙古口岸分布廣泛，東中西口岸的發(fā)展要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，在全區(qū)統(tǒng)籌下科學(xué)定位?！笆奈濉逼陂g，做好各口岸發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)各口岸的開放程度，進(jìn)一步完善口岸功能，建立完善的公路、鐵路、航空口岸體系。統(tǒng)籌各個口岸發(fā)展，明確不同口岸的發(fā)展方向、因地制宜釋放口岸潛力，避免口岸同質(zhì)化競爭。加快推進(jìn)重點口岸與腹地盟市合作，發(fā)展泛口岸經(jīng)濟(jì)。特別是滿洲里、二連浩特要進(jìn)一步推進(jìn)國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)，區(qū)域性國際物流中心、跨境旅游基地、進(jìn)出口貿(mào)易加工基地等建設(shè)，形成以對外貿(mào)易、物流倉儲、加工制造為主導(dǎo)的口岸發(fā)展格局，通過物流促貿(mào)易、貿(mào)易促產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)促發(fā)展，使之成為自治區(qū)口岸與腹地城市聯(lián)動發(fā)展的示范口岸。

六是深化省級政府間的合作。要融入全國區(qū)域板塊，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須要通過省級政府間的政策協(xié)調(diào)，與其他省市及口岸加強(qiáng)聯(lián)系合作，形成資源優(yōu)勢互補(bǔ)。加強(qiáng)與沿海港口、內(nèi)陸重點省份的口岸協(xié)作，以建設(shè)烏蘭察布—二連浩特國家陸港型物流樞紐為契機(jī)，與廣西、四川、重慶等?。▍^(qū)、市）對接，參與西部陸海新通道合作共建，推動與沿邊口岸、沿海港口通關(guān)一體化協(xié)作。把握中歐班列東、中兩條通道途經(jīng)內(nèi)蒙古的優(yōu)勢以及內(nèi)蒙古區(qū)內(nèi)開行始發(fā)班列的機(jī)遇，強(qiáng)化各項服務(wù)保障措施，擴(kuò)大對外交流，努力打造立足口岸、面向全區(qū)、輻射全國的中歐班列“集結(jié)地”。通過與其他省市的合作發(fā)展，不但可以優(yōu)化對外貿(mào)易優(yōu)勢，改善口岸投資環(huán)境，還可以提升國內(nèi)企業(yè)對于沿邊口岸城市的認(rèn)知，吸引大企業(yè)來口岸投資建廠，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。

七是加強(qiáng)人才建設(shè)，提供智力支持。通過多種渠道和方式，加快口岸經(jīng)濟(jì)急需的高層次人才、高技能人才、緊缺型人才的引進(jìn)和培養(yǎng)，有計劃地安排現(xiàn)有人才通過參加進(jìn)修、接受培訓(xùn)、在職攻讀學(xué)位等提升技能。同時，對有能力的人大膽委以重任，提供發(fā)展平臺，創(chuàng)造良好的生活、工作環(huán)境，避免人才外流。此外，通過組建專家咨詢團(tuán)和顧問組，為口岸和腹地城市聯(lián)動發(fā)展以及口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供決策咨詢服務(wù)和管理對策建議。

（四）基于城市尺度因素，促進(jìn)口岸與腹地城市聯(lián)動發(fā)展

一是積極與俄蒙對接和推進(jìn)具體項目的落實。內(nèi)蒙古對接的俄蒙境內(nèi)口岸基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，地方政府也應(yīng)加強(qiáng)與俄蒙方的聯(lián)系溝通，爭取在口岸建設(shè)和經(jīng)貿(mào)合作方面共同發(fā)力，積極推進(jìn)口岸建設(shè)項目，合力加快國際大通道、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)。

二是抓好口岸綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)。通過加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善口岸集疏運(yùn)體系，提升綜合物流效率，增強(qiáng)集疏運(yùn)管理能力。加強(qiáng)口岸地區(qū)綜合服務(wù)能力以及集疏運(yùn)能力， 通過集疏運(yùn)能力的增強(qiáng)，加快口岸與腹地城市的經(jīng)濟(jì)銜接，特別要關(guān)注口岸建設(shè)與口岸城市建設(shè)結(jié)合，進(jìn)一步發(fā)展工業(yè)、加工貿(mào)易、商貿(mào)流通和旅游業(yè)等。

三是加強(qiáng)智慧口岸建設(shè)。應(yīng)用信息網(wǎng)絡(luò)等先進(jìn)技術(shù)，建立互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享的口岸物流信息和電子商務(wù)平臺，進(jìn)一步推進(jìn)各個部門的信息共享，提高口岸的工作效率，簡化相關(guān)手續(xù)，加快通關(guān)速度。通過智慧化、數(shù)字化賦能，聚焦口岸通關(guān)智慧化、指揮協(xié)同可視化、通關(guān)服務(wù)便捷化、綜合管理高效化，優(yōu)化口岸功能布局，完善口岸基礎(chǔ)設(shè)施和智能設(shè)備，全面提升口岸智慧化水平。

四是大力發(fā)展邊境貿(mào)易，探索“邊民互市+落地加工”產(chǎn)業(yè)模式，實行“互聯(lián)網(wǎng)+邊民互市”海關(guān)監(jiān)管模式。查找自治區(qū)邊民互市貿(mào)易區(qū)作用不能充分發(fā)揮的癥結(jié)，強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈，實現(xiàn)落地加工，帶動興邊富民和口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

五是實施“口岸+”工程，加快推進(jìn)“口岸+特色加工業(yè)”“口岸+專業(yè)市場”“口岸+商貿(mào)物流”“口岸+邊境旅游”等“口岸+”工程建設(shè)，充分利用口岸聯(lián)通俄蒙與國內(nèi)的區(qū)位優(yōu)勢，充分利用好各方資源。例如，跨境旅游是促進(jìn)內(nèi)蒙古口岸及腹地城市發(fā)展的一個重要部分，口岸城市可以發(fā)揮其特有的旅游優(yōu)勢，在保持第一二產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展前提下，發(fā)展以旅游業(yè)為主導(dǎo)的第三產(chǎn)業(yè)。開發(fā)旅游資源要充分整合現(xiàn)有特色旅游資源，突出民族文化特色、戈壁荒漠、草原景色等旅游資源，同時將自然景觀和邊境景點、互貿(mào)市場結(jié)合起來，深入挖掘口岸城市的旅游文化潛力，通過跨境旅游釋放區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力，以此推動口岸經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

三、保障措施

（一）充分解放思想

全面深入理解內(nèi)蒙古向北開放重要橋頭堡的戰(zhàn)略定位以及內(nèi)蒙古泛口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)涵，沖破舊觀念的束縛，直面內(nèi)蒙古口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的新問題，研究新情況，解決新問題。

（二）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

在自治區(qū)層面， 成立內(nèi)蒙古口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組。自治區(qū)發(fā)改委、商務(wù)廳、交通運(yùn)輸廳、口岸辦、滿洲里海關(guān)、呼和浩特海關(guān)等為成員單位的內(nèi)蒙古口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組， 統(tǒng)籌內(nèi)蒙古口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 引導(dǎo)各口岸合理分工， 推進(jìn)口岸綜合治理體系和治理能力現(xiàn)代化， 同時協(xié)調(diào)解決內(nèi)蒙口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題。領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位要結(jié)合自身職能職責(zé)，切實發(fā)揮好本單位在泛口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，密切配合，加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動，形成工作合力。

（三）做好頂層設(shè)計

以提升新時期內(nèi)蒙古向北開放重要橋頭堡建設(shè)水平為契機(jī)，按照高質(zhì)量發(fā)展和形成全面開放新格局的總體要求，把自身開放融入國家開放總體布局，推動內(nèi)蒙古把區(qū)位優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為開放優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢，跳出內(nèi)蒙古看內(nèi)蒙古口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展，統(tǒng)籌謀劃全區(qū)口岸發(fā)展。以充分融入國內(nèi)大循環(huán)，更好融入國際大循環(huán)為目標(biāo)做好頂層設(shè)計，規(guī)劃時間表，制定路線圖和階段性目標(biāo)任務(wù)，協(xié)同有序推進(jìn)泛口岸經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

（四）加大宣傳培訓(xùn)

各地、有關(guān)部門要充分利用網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播和報紙等渠道，主動開展優(yōu)化口岸營商環(huán)境、推進(jìn)口岸提效降費(fèi)、促進(jìn)跨境貿(mào)易便利化工作和政策情況宣傳，加大對外向型企業(yè)和項目的招商引資。并加大對有關(guān)部門和企業(yè)人員的培訓(xùn)，助力政策落地和提升工作實效。

（五）完善資金保障

一是加大財政投入，進(jìn)一步完善口岸建設(shè)運(yùn)營的長效投入機(jī)制。二是合理安排使用好口岸建設(shè)專項資金，做好重點項目的支持。三是爭取國家發(fā)改委等部門在政策、資金方面的支持。

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（作者單位：內(nèi)蒙古財經(jīng)大學(xué)商務(wù)學(xué)院）

責(zé)任編輯：張莉莉