呂東宸　李洋

摘? 要：內(nèi)蒙古自治區(qū)近年來持續(xù)踐行積極的財(cái)政政策，債務(wù)工具的多元化支撐了重大項(xiàng)目的建設(shè)，作為重要抓手的專項(xiàng)債券功不可沒。在使用專項(xiàng)債的過程中，面臨一些需要解決的問題，包括專項(xiàng)債作為資本金問題、地方政府如何更加科學(xué)合理使用專項(xiàng)債資金、缺乏專項(xiàng)債項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)體系等，這些問題需要自治區(qū)統(tǒng)籌解決，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化科學(xué)化專項(xiàng)債使用。對(duì)策建議中，通過對(duì)專項(xiàng)債的宏微觀政策機(jī)制調(diào)整，努力實(shí)現(xiàn)資金支出同項(xiàng)目建設(shè)相平衡，最終形成多方受益的格局。

關(guān)鍵詞：專項(xiàng)債? ? ?項(xiàng)目? ? ?績效? ? ?平衡? ? ?調(diào)整

當(dāng)前，在政府財(cái)政緊平衡的狀態(tài)下，專項(xiàng)債成為內(nèi)蒙古自治區(qū)逆周期政策的重要手段，在改善營商環(huán)境、撬動(dòng)地方投資、拉動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮著舉足輕重的作用。截至2022年11月，內(nèi)蒙古自治區(qū)專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模為416億元，占自治區(qū)債券發(fā)行規(guī)模的33.74%，平均期限為15.91年。相比于一般債券以一般公共預(yù)算作為還本付息資金來源，專項(xiàng)債券收支納入政府性基金預(yù)算管理，還本付息的資金來源是項(xiàng)目收益。在保增長和疫情的雙重影響疊加下，自治區(qū)各級(jí)地方政府的固定資產(chǎn)投資需求旺盛，其中政府專項(xiàng)債券是投資項(xiàng)目的重要融資來源。如何用好專項(xiàng)債券，使其成為拉動(dòng)自治區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的催化劑，而不是成為地方政府投資沖動(dòng)下新的債務(wù)負(fù)擔(dān)，關(guān)鍵要在項(xiàng)目儲(chǔ)備、同市場化融資結(jié)構(gòu)關(guān)系、地方政府激勵(lì)和績效管理上下文章，確保實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自平衡，形成項(xiàng)目與資金的正向匹配。

一、內(nèi)蒙古專項(xiàng)債面臨的主要問題

（一）專項(xiàng)債用作資本金問題

從2019年開始，內(nèi)蒙古專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的比重不斷擴(kuò)大，但也存在一系列問題。一是其它配套融資（主要是銀行貸款）和自籌資金的占比居高不下。2022年自治區(qū)專項(xiàng)債作為資本金比例為6.23%，比例偏低，以配套融資為主。如呼和浩特新機(jī)場項(xiàng)目專項(xiàng)債占資本金比重為4.75%，銀行貸款高達(dá)105.24億元，集通鐵路電氣化改造項(xiàng)目專項(xiàng)債占資本金比重為18.15%，銀行貸款為66億元。鑒于專項(xiàng)債券項(xiàng)目收益有限，僅靠專項(xiàng)債收益難以覆蓋成本，屆時(shí)的銀行貸款將成為潛在隱患。且“自籌資金”也難以界定，其中有多少來自于自有資金，多少是融資款項(xiàng)，在不少旗縣區(qū)難以厘清，這直接影響地方政府隱形債務(wù)的增量。另外，專項(xiàng)債配套融資（銀行貸款）的增加還會(huì)在社會(huì)融資總量一定的情況下擠出民營企業(yè)和中小企業(yè)的投融資，弱化貨幣政策向?qū)嶓w企業(yè)投融資傳導(dǎo)，加劇民營企業(yè)“融資難、融資貴”。二是對(duì)化解政府債務(wù)的掣肘。2021年，自治區(qū)地方政府債券還本付息支出占政府綜合財(cái)力比重超過20%，超過全國平均水平8個(gè)百分點(diǎn)。在政府壓減債務(wù)的大背景下，理想情況是，低成本專項(xiàng)債擴(kuò)容會(huì)降低融資平臺(tái)的壓力，緩解城投企業(yè)的融資額，因?yàn)榈胤絺艽笠徊糠钟沙峭镀髽I(yè)承接?？涩F(xiàn)實(shí)中專項(xiàng)債的“點(diǎn)到為止”會(huì)引出更多的城投債和銀行貸款，對(duì)項(xiàng)目主體和政府本身都是巨大的壓力，而自治區(qū)財(cái)政自給能力偏弱，最終的結(jié)果是地方融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債率出現(xiàn)惡化，政府不得不通過債務(wù)置換或者延期來拉長期限結(jié)構(gòu)，把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到下一屆政府。另外，2020年財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》后，自治區(qū)專項(xiàng)債擴(kuò)容，2022年擴(kuò)展到8個(gè)領(lǐng)域，其中社會(huì)事業(yè)和市政建設(shè)作為傳統(tǒng)低回報(bào)的項(xiàng)目占到專項(xiàng)債比重40.88%，加劇了成本和收益的不平衡，債務(wù)壓力不斷顯現(xiàn)。三是銀行對(duì)償貸風(fēng)險(xiǎn)存在憂慮。一是利用專項(xiàng)債作為資本金項(xiàng)目在還款時(shí)，償還銀行貸款不具有優(yōu)先權(quán)，這自然會(huì)影響銀行的權(quán)益認(rèn)知，影響其放貸意愿。二是房地產(chǎn)下行導(dǎo)致收入不穩(wěn)定。目前，不少項(xiàng)目的收入不是源于項(xiàng)目收益，而是與項(xiàng)目相關(guān)的土地資產(chǎn)收益，特別是自治區(qū)的交通基建項(xiàng)目，項(xiàng)目土地出讓收入占項(xiàng)目總收入比重較高，項(xiàng)目運(yùn)營收益占比較低。2020年以來，在土地收益出現(xiàn)整體滑坡的情況下，項(xiàng)目有多大程度能夠滿足銀行的本息收益，存在一定的不確定性。

（二）地方政府對(duì)使用專項(xiàng)債的復(fù)雜態(tài)度

一是手續(xù)繁雜。專項(xiàng)債從項(xiàng)目申報(bào)、發(fā)行到資金分配，每一個(gè)環(huán)節(jié)必須滿足嚴(yán)格的條件。對(duì)于許多旗縣政府來說，盡管有項(xiàng)目儲(chǔ)備，但并不能保證未來能申報(bào)到專項(xiàng)債，所以存在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不足的問題。二是資金劃撥和項(xiàng)目進(jìn)度規(guī)劃不匹配。即使資金額度下達(dá)，迅速將專項(xiàng)債資金轉(zhuǎn)為當(dāng)年工程量也存在問題。一些項(xiàng)目在前期的可研、立項(xiàng)會(huì)占用大量時(shí)間，導(dǎo)致工程進(jìn)度趕不上上級(jí)政府規(guī)定的支出時(shí)間，結(jié)果是資金劃撥時(shí)間和項(xiàng)目進(jìn)度規(guī)劃不匹配，項(xiàng)目資金支出滯后、閑置問題層出不窮。資金銜接也讓一些旗縣區(qū)政府頭疼不已，例如，項(xiàng)目批下來的專項(xiàng)債無法覆蓋項(xiàng)目本金，由于專項(xiàng)資金不能跨年度使用，一些長周期的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目出現(xiàn)資金銜接問題，不能按規(guī)定要求形成工作量。三是部門協(xié)調(diào)和事后審計(jì)缺乏必要靈活性，影響地方政府積極性。專項(xiàng)債項(xiàng)目主管部門為發(fā)改委，資金由財(cái)政部門主管。在現(xiàn)實(shí)場景中，由于項(xiàng)目管理和資金管理側(cè)重點(diǎn)不同，導(dǎo)致部門之間的協(xié)調(diào)還存在一定問題，不少地區(qū)缺乏協(xié)同配合。在項(xiàng)目完成后，審計(jì)、稽查不能充分考慮基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)的各種不確定性，導(dǎo)致客觀原因造成的違規(guī)也會(huì)將地方官員置于尷尬境地，影響其工作積極性。

（三）缺乏嚴(yán)格的專項(xiàng)債項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)

內(nèi)蒙古自治區(qū)2021年1月出臺(tái)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)管理辦法》，該指標(biāo)體系框架包括決策、過程、產(chǎn)出、效率四大類一級(jí)指標(biāo)，并相應(yīng)設(shè)置了二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)，績效評(píng)價(jià)范圍在第二條明確包括政府債務(wù)項(xiàng)目，但并沒有細(xì)化到專項(xiàng)債領(lǐng)域，沒有明確專項(xiàng)債管理中各部門的具體職責(zé)和行為規(guī)范，對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目儲(chǔ)備、申報(bào)發(fā)行、項(xiàng)目調(diào)度以及資金使用方面的全流程監(jiān)管缺乏評(píng)價(jià)體系。評(píng)價(jià)體系的缺乏會(huì)導(dǎo)致一系列問題，特別在資金支出效率和項(xiàng)目主體責(zé)任方面沒有標(biāo)尺會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管流于形式、發(fā)改委和財(cái)政部門多頭管理，最關(guān)鍵的是影響項(xiàng)目的順利推進(jìn)。對(duì)此，隨著自治區(qū)專項(xiàng)債規(guī)模的不斷擴(kuò)張和范圍的擴(kuò)大，提高專項(xiàng)債資金使用效率，建立專項(xiàng)債項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)辦法迫在眉睫。

二、對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)專項(xiàng)債的幾點(diǎn)建議

（一）重點(diǎn)關(guān)注債券資金的使用問題，資金要用在刀刃上

目前，內(nèi)蒙古財(cái)政部門基本實(shí)現(xiàn)債務(wù)資金撥付100%的執(zhí)行率，資金沉淀的問題主要在項(xiàng)目建設(shè)單位，特別在旗縣區(qū)問題比較突出。作為專項(xiàng)債主要還款來源的政府性基金預(yù)算收入，2022年自治區(qū)同比下滑超過20%，遠(yuǎn)低于專項(xiàng)債增速，對(duì)此更需關(guān)注專項(xiàng)債資金的使用效率問題，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最小化。為此，一要設(shè)置預(yù)算執(zhí)行率，評(píng)價(jià)是否存在資金等項(xiàng)目、資金閑置等問題，督促建設(shè)單位提高工作效率。二要設(shè)置預(yù)算調(diào)整率，考察是否存在項(xiàng)目儲(chǔ)備不足、為爭取專項(xiàng)債券資金而包裝項(xiàng)目等問題，據(jù)此設(shè)置預(yù)算調(diào)整率，動(dòng)態(tài)管理專項(xiàng)債券限額。三要設(shè)置制度建設(shè)狀況指標(biāo)，加強(qiáng)專項(xiàng)債券資金管理。

（二）平衡市場化融資和專項(xiàng)債償還原則

“專項(xiàng)債+市場化融資”是比較合理的融資組合方式，能夠撬動(dòng)社會(huì)資金來實(shí)現(xiàn)大規(guī)模基建投資。但前提要讓銀行吃下“定心丸”，對(duì)還本付息有明確的預(yù)期和保障，且在組合結(jié)構(gòu)中增加專項(xiàng)債額度，適當(dāng)減少市場化融資，一方面為項(xiàng)目單位節(jié)約利息成本，另一方面降低隱性債務(wù)增量。目前內(nèi)蒙古專項(xiàng)債平均利率為3.15%，同一般債券、商業(yè)銀行利率相比具有明顯的成本優(yōu)勢(shì)，可以考慮提高專項(xiàng)債作為資本金的比重，目標(biāo)達(dá)到10%以上。盡管寬松財(cái)政政策難免會(huì)增加廣義債務(wù)，增加顯性債務(wù)優(yōu)于增加隱性債務(wù)、增加低成本債務(wù)優(yōu)于增加高成本債務(wù)。另外要按照平衡償還風(fēng)險(xiǎn)的原則，確保債券發(fā)行期限與地方償債能力相匹配，統(tǒng)籌考慮專項(xiàng)債作為資本金和銀行貸款的償還工作，保障銀行權(quán)益。對(duì)于自治區(qū)來說，經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)是一定的，關(guān)鍵在債務(wù)工具選擇上如何減小未來財(cái)政負(fù)擔(dān)，若不秉持該原則，旗縣政府難免會(huì)像當(dāng)年P(guān)PP一樣出現(xiàn)新一輪銀行融資“大躍進(jìn)”，這對(duì)于疫情后一般公共預(yù)算水平尚處恢復(fù)期的自治區(qū)財(cái)政無疑是潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）給予地方政府使用專項(xiàng)債更多自主權(quán)

避免對(duì)專項(xiàng)債資金的使用“一刀切”，結(jié)合地方政府項(xiàng)目的特點(diǎn)，政策上應(yīng)更加靈活。如專項(xiàng)債僅可展期一次、不許提前償還、第一年必須付利息、必須用項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流償還本息、專項(xiàng)資金不能跨年度使用、資金劃撥后必須在當(dāng)年完成規(guī)定工作量的政策可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況適當(dāng)調(diào)整。另外，要拓寬專項(xiàng)債償還渠道，嘗試在政府性基金之外尋找新的償債來源，既不能擴(kuò)大預(yù)算赤字，又要保障本息償付。這樣才會(huì)提高宏觀財(cái)政政策的有效性，切實(shí)轉(zhuǎn)化為總需求，實(shí)現(xiàn)自治區(qū)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)，也會(huì)提高地方政府的積極性，對(duì)其形成正向激勵(lì)。

（四）項(xiàng)目和資金的可持續(xù)性要重點(diǎn)關(guān)注

借鑒參考山東省、長沙市、合肥市等先行出臺(tái)專項(xiàng)債績效評(píng)級(jí)體系的地區(qū)，根據(jù)內(nèi)蒙古自身債務(wù)結(jié)構(gòu)，設(shè)置指標(biāo)體系，重點(diǎn)關(guān)注資金和項(xiàng)目的可持續(xù)性。堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，主要看項(xiàng)目的重要性和項(xiàng)目的準(zhǔn)備情況，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、債務(wù)水平低、有效投資拉動(dòng)大的地區(qū)給予傾斜。在項(xiàng)目方面，要根據(jù)地方實(shí)際儲(chǔ)備高質(zhì)量項(xiàng)目，做到“早謀劃”“早準(zhǔn)備”，多在前期準(zhǔn)備上下功夫，打造優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目來匹配資金，提高財(cái)政資源使用效率。專項(xiàng)債券的管理不僅要注重短期效益，還要關(guān)注長期的可持續(xù)性。一是專項(xiàng)債券項(xiàng)目多為長期投資項(xiàng)目，很多項(xiàng)目需要發(fā)行多期專項(xiàng)債券以支持項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營。因此，專項(xiàng)債券的項(xiàng)目可持續(xù)性考量尤為重要，需要設(shè)置項(xiàng)目的可持續(xù)性評(píng)價(jià)指標(biāo)，防止“半拉子”工程造成資金的浪費(fèi)。二是專項(xiàng)債券要保證資金的可持續(xù)性，設(shè)置債券資金可持續(xù)性評(píng)價(jià)指標(biāo)，督促債券資金及時(shí)到位，防止因資金缺口造成項(xiàng)目中止、撤銷等。

（五）根據(jù)專項(xiàng)債券特點(diǎn)，設(shè)置專業(yè)化績效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系

鑒于《內(nèi)蒙古自治區(qū)項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)管理辦法》的宏觀性，在專項(xiàng)債績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，要突出專項(xiàng)債的資金特點(diǎn)，做到同一般債券管理辦法的嚴(yán)格區(qū)分。專項(xiàng)債券投資于有一定收益的公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目既要產(chǎn)生一定的社會(huì)效益，還要保證產(chǎn)生覆蓋本息的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益自平衡，否則會(huì)擊穿公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算的界限。因此，內(nèi)蒙古在績效類指標(biāo)的設(shè)置中，要充分考慮專項(xiàng)債券區(qū)別于一般債券的特點(diǎn)，設(shè)置經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)和社會(huì)效益指標(biāo)。其中，經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)要能體現(xiàn)項(xiàng)目還本付息的能力，明確預(yù)期收益能否實(shí)現(xiàn)自平衡，是否符合財(cái)政承受能力。生態(tài)效益指標(biāo)和項(xiàng)目的性質(zhì)相一致，例如生態(tài)環(huán)保專項(xiàng)債券要設(shè)置可量化的績效指標(biāo)，如水體污染治理達(dá)標(biāo)率、優(yōu)良天氣天數(shù)等。社會(huì)效益指標(biāo)反映項(xiàng)目建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)，及其對(duì)公共物品和公共服務(wù)供給的貢獻(xiàn)，例如公路交通運(yùn)輸專項(xiàng)債券設(shè)置可量化的績效指標(biāo)，如人均公路里程數(shù)等。

三、結(jié)語

2014年新《預(yù)算法》出臺(tái)以來，地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)入到了一個(gè)新的階段，專項(xiàng)債作為低成本、長期限且不由一般公共預(yù)算償還的財(cái)政政策工具，受到自治區(qū)的青睞。專項(xiàng)債牽涉各方利益和責(zé)任，自治區(qū)要做到兼顧銀行、地方政府和融資平臺(tái)的利益平衡，結(jié)合自身債務(wù)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)最大化專項(xiàng)債對(duì)項(xiàng)目的支持，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資的自平衡，有效帶動(dòng)自治區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

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（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)中心）

責(zé)任編輯：張莉莉