余濤

摘 要：隨著現(xiàn)代財政體制不斷深化改革，預(yù)算項目庫建設(shè)對單位預(yù)算管理的作用日漸顯著，通過促進信息技術(shù)和項目庫建設(shè)深度融合對單位落實全面預(yù)算管理、提升資金使用效率具有很大的積極作用。文章對地方高校的項目類型進行梳理闡述，就地方高校實行項目庫管理促進預(yù)算管理機制創(chuàng)新的有效路徑展開深入分析，提出了項目庫下全面預(yù)算管理體系構(gòu)建的具體策略，以期對我國地方高?；陧椖繋靸?yōu)化全面預(yù)算管理提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：項目庫 地方高校 全面預(yù)算管理體系 構(gòu)建

中圖分類號：F230

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）07-065-03

近年來，我國各高校預(yù)算管理機制變化很快。對于地方高校而言，在地方財政支持力度有限的情況下，須確保資金切實用于推動教育事業(yè)發(fā)展的“刀刃”上，零基預(yù)算逐漸被越來越多的地方高校認可及接受。為了使有限的學(xué)校資源獲得最大的經(jīng)濟效益和社會效益，編制高質(zhì)量的中長期財政規(guī)劃及年度預(yù)算是重要的途徑及前提，而預(yù)算項目庫建設(shè)則屬于其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是年度預(yù)算編制的基礎(chǔ)條件。因此，基于項目庫推動全面預(yù)算管理體系建設(shè)是各地方高校急需完成的任務(wù)之一，這不僅關(guān)乎到高校預(yù)算管理機制的創(chuàng)新，也關(guān)乎到高校既定戰(zhàn)略目標(biāo)和發(fā)展部署是否落實到位。

一、高校預(yù)算項目的主要類型

現(xiàn)階段，根據(jù)經(jīng)費途徑類別劃分，我國地方高校的預(yù)算項目主要可分為財政專項和校內(nèi)預(yù)算項目兩大類別。

（一）財政專項

財政專項資金是經(jīng)由本級財政安排，上級政府和相關(guān)部門下發(fā)并批準具體使用途徑、?？顚Ｓ玫馁Y金，當(dāng)前地方高校的專項資金通常是財政撥付。通過撥付財政專項資金，對改善學(xué)校辦學(xué)條件、提升整體實力、實現(xiàn)科研突破、推動學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展具有重要作用。而我國地方高校財政專項的主要類型包括：師資隊伍建設(shè)、重點學(xué)科與平臺建設(shè)、創(chuàng)新科研團隊建設(shè)、重點科研平臺與學(xué)科共建、實驗室建設(shè)、教學(xué)質(zhì)量工程與改革研究、教學(xué)成果培育、國家級/省級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練等。

（二）校內(nèi)預(yù)算項目

校內(nèi)預(yù)算，是指根據(jù)高校內(nèi)部管理需要編制的預(yù)算，通常由學(xué)校黨委會議審議確定。校內(nèi)預(yù)算項目是校內(nèi)預(yù)算的具體實施內(nèi)容，其確認入庫的基本流程為：校內(nèi)各二級單位按照學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃、年度工作安排和自身發(fā)展需求，向歸口管理部門提出立項申請，之后由歸口管理部門進行項目初步論證、排序后，將審批合規(guī)的項目提交至學(xué)校項目評審委員會；學(xué)校項目評審委員會對歸口管理部門提供的申報項目進行論證、討論，開展項目評審工作，再將評審結(jié)果反饋至學(xué)校預(yù)算和投資委員會進行再次審核；在學(xué)校預(yù)算和投資委員會審批后，上報至學(xué)校校長辦公會議和黨委會議進行審議，經(jīng)過上述全部程序?qū)徟ㄟ^后方可納入學(xué)校預(yù)算項目執(zhí)行庫實行統(tǒng)一管理，并安排項目資金。

二、地方高校預(yù)算項目庫建設(shè)路徑

（一）確定項目庫管理的基本原則

1.統(tǒng)籌規(guī)劃、逐步實行原則。所謂統(tǒng)籌規(guī)劃，是指高校應(yīng)當(dāng)從校級層面制定項目庫建設(shè)路徑和具體執(zhí)行方案，制定有效的項目庫制度，劃分歸口管理部門類型，統(tǒng)一規(guī)定項目申報文本格式，規(guī)范流程。同時，在高校項目申報環(huán)節(jié)，需依據(jù)高校整體發(fā)展規(guī)劃進行全方位考慮，逐步推行。具體而言，需做到“申報、儲備、執(zhí)行”三個環(huán)節(jié)的統(tǒng)一步調(diào)，在保障申報連續(xù)性的同時，規(guī)避重復(fù)性，以防造成學(xué)校資源的不必要損耗和浪費。

2.先有項目、后有預(yù)算原則。高校項目支出預(yù)算主要以項目庫為核心展開編制工作，遵循“資金隨項目”“先謀事、后安排資金”的準則，落實項目庫管理。同時，申報的項目需進行充分的可行性論證和評審，按照項目輕重緩急順序及財力狀況擇優(yōu)安排。

3.強調(diào)重點、突出特色原則。校內(nèi)各二級單位申報項目需要以本校制定的中長期發(fā)展規(guī)劃和年度工作重心作為主要參考依據(jù)，同時結(jié)合自身發(fā)展需求作出合理部署，強調(diào)重點、突出特色。

4.全程監(jiān)管、追蹤問效原則。地方高校將績效管理理念及具體要求融進項目支出預(yù)算的各項環(huán)節(jié)中，應(yīng)當(dāng)從事前、事中、事后階段分別著手完成全程績效管理機制，即確定事前目標(biāo)、事中監(jiān)管、事后評價、結(jié)果應(yīng)用[1]。

5.統(tǒng)籌兼顧、保證重點。預(yù)算工具在發(fā)揮統(tǒng)籌作用的過程中，以維持日常運行所需的資金為主，再結(jié)合財政撥款情況和學(xué)校的綜合財力，按照“輕重緩急”原則安排單位的事業(yè)發(fā)展性項目支出。

（二）規(guī)范項目申報流程

作為申報各級財政專項資金和編制校內(nèi)預(yù)算的重要依據(jù)，項目庫應(yīng)由高校統(tǒng)一規(guī)劃，可通過實行“申請庫、儲備庫、執(zhí)行庫”的分級管理機制來實現(xiàn)。同時，為保障項目入庫質(zhì)量，高校在選擇入庫項目時，需在爭取上級資金支持、落實事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，加強項目入庫程序管理，優(yōu)化入庫項目質(zhì)量。

1.校內(nèi)二級單位圍繞本校發(fā)展總體規(guī)劃部署，結(jié)合自身實際制定未來三年工作計劃，再在項目管理系統(tǒng)中完成相關(guān)項目的申報，主要內(nèi)容包括項目基礎(chǔ)信息、項目主要依據(jù)、項目類型、項目績效目標(biāo)、項目測算明細、項目立項評級、政府采購方案、資產(chǎn)分配方案等。另外，申報單位需按照輕重緩急程度對全部申報項目進行排序。之后，在高校歸口管理部門對申報材料的申報條件、材料完善度、合理性等方面完成初審后，才可納入申請庫[2]。

2.歸口管理部門在申請庫基礎(chǔ)上，按照業(yè)務(wù)歸口的相應(yīng)范圍就申請庫項目的各項內(nèi)容展開復(fù)審，如項目的基礎(chǔ)信息、項目建設(shè)的必要性和可行性、項目排序合理性、績效目標(biāo)、支出功能分類、支出經(jīng)濟分類科目的精確性和合理性等，經(jīng)過初始論證和排序后，可推薦進入項目儲備庫。同時，對推薦進入儲備庫的項目在金額上應(yīng)進行一定的限制。

另外，項目評審委員會對推薦進入儲備庫的項目進行再次論證和商討，具體可通過組織專題會議或者其他合理方式最終確定可納入儲備庫的項目，以及項目的輕重緩急排序。其中金額較大、專業(yè)性強、影響較大的項目，應(yīng)組織專家或有資質(zhì)的第三方機構(gòu)進行評審。

3.針對高校已納入儲備庫并且完成前期準備工作的項目，在審批執(zhí)行條件經(jīng)過、獲取學(xué)校批準后可進入執(zhí)行庫。預(yù)算和投資委員會按照高校確認的各類別項目金額，最終確認納入執(zhí)行庫的項目及其金額。

（三）項目績效評價與監(jiān)督檢查

高校項目庫管理納入的項目要確定績效目標(biāo)，對于未按照實際要求確定績效目標(biāo)、或者績效目標(biāo)缺乏合理性及調(diào)整不當(dāng)?shù)模坏眉{入所建項目庫。

歸口管理部門嚴格按照高校項目確定的績效目標(biāo)，實時監(jiān)控納入預(yù)算的項目績效。項目評審委員會負責(zé)學(xué)校重大項目的重點績效監(jiān)控部署工作；對于脫離績效目標(biāo)的項目，需及時監(jiān)督項目實施單位進行修訂改善；針對預(yù)期無效的項目支出預(yù)算進行調(diào)整，直到資金安排終止[3]。

在項目建設(shè)完成后，由高校發(fā)展規(guī)劃部門、財務(wù)部門、歸口管理部門負責(zé)項目績效考核評價工作，根據(jù)各申報單位設(shè)定的績效目標(biāo)，運用績效評價的指標(biāo)、標(biāo)準和方法進行績效評價，對預(yù)算支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行評價。項目績效結(jié)果將作為強化項目管理、申報后年度項目、項目預(yù)算規(guī)劃的重要參考依據(jù)。

在項目實施完成及結(jié)果產(chǎn)生后，由高校發(fā)展規(guī)劃部門、財務(wù)部門、審計部門、歸口管理部門共同負責(zé)監(jiān)管檢查工作。

三、基于項目庫的地方高校全面預(yù)算管理體系的構(gòu)建策略

（一）全面提高預(yù)算人員的業(yè)務(wù)水平

以項目庫為基礎(chǔ)的預(yù)算編制方式的全面應(yīng)用無疑會對地方高校的實務(wù)工作和管理工作帶來新的挑戰(zhàn)。一方面，預(yù)算項目庫要求申報單位結(jié)合自身未來三年的工作計劃對申報的項目進行測算和規(guī)劃，該工作模式無疑會增加預(yù)算管理人員的工作總量和難度；另一方面，基于未來三年的中期財政規(guī)劃與只考慮一年期限的年度預(yù)算編制相比，兩者存在較大差別，前者在預(yù)算執(zhí)行、管控、評價等環(huán)節(jié)需要的會計信息量會遠遠超出后者，編制工作復(fù)雜程度隨之增加，這對高校預(yù)算編制工作人員的統(tǒng)籌能力、業(yè)務(wù)能力提出了更高的要求，即要求高校預(yù)算管理人員既要掌握預(yù)算編制的各項原則、實施方法、預(yù)算系統(tǒng)實操技能，還要熟知預(yù)算匯總、預(yù)算協(xié)調(diào)、執(zhí)行管控和反饋、考核、分析調(diào)整等環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)工作，這種更高標(biāo)準的工作要求對個人而言，無疑是一項嚴峻考驗[4]。

（二）設(shè)立全面預(yù)算管理組織機構(gòu)

從理論層面而言，預(yù)算屬于對地方高校戰(zhàn)略部署和發(fā)展規(guī)劃提供的一項資金支持計劃，直接關(guān)乎地方高校發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)情況，對高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)等環(huán)節(jié)的實施效率和成果均會造成一定程度的影響。為此，應(yīng)當(dāng)從校級領(lǐng)導(dǎo)層面提升預(yù)算重視程度，如設(shè)立預(yù)算和投資委員會等組織機構(gòu)，由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任委員會主任，財務(wù)部門、發(fā)展規(guī)劃部門、人事部門、教學(xué)部門、科研部門等職能部門負責(zé)人，以及各二級學(xué)院負責(zé)人共同參與組成，主要工作內(nèi)容為：負責(zé)制定本校中長期財政規(guī)劃，編制高校年度預(yù)算，協(xié)助學(xué)校管理層在決策制定前完成預(yù)算計劃的審議與評價，在集體決策后進行預(yù)算分解、資金下?lián)?、預(yù)算調(diào)整等。此外，可考慮設(shè)立專門的預(yù)算編制小組，由財務(wù)部門牽頭，小組成員由各預(yù)算申報和執(zhí)行單位共同派員組成，主要負責(zé)加強申報、論證和評估環(huán)節(jié)，促使預(yù)算編制與學(xué)校發(fā)展實際狀況更為契合。

（三）做好中長期發(fā)展規(guī)劃

在實行零基預(yù)算的基礎(chǔ)上，地方高校應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部中長期發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，以年度為單位進行分解細化，便于找準本單位的年度工作側(cè)重點，并與年度預(yù)算編制相結(jié)合。想要既定部署規(guī)劃得到貫徹落實，務(wù)必要保障規(guī)劃的可行性。具體而言，高校首先要建立一套周詳、科學(xué)、合理的單位中長期發(fā)展規(guī)劃的編制程序，精細安排具體負責(zé)部門的任務(wù)，便于負責(zé)部門明確自身職責(zé)，如中長期發(fā)展規(guī)劃的評估、調(diào)整和分解等；其次，校內(nèi)各二級單位應(yīng)當(dāng)以本校制定的中長期規(guī)劃為依據(jù)，完成本單位項目建設(shè)的規(guī)劃，并向?qū)W校提出申報。同時，學(xué)校歸口管理部門針對業(yè)務(wù)管理范疇內(nèi)單位提交的申報項目進行審核，開展初步的評估和論證后，推薦給項目評審委員會。項目評審委員會根據(jù)學(xué)校實際，組織論證并進行批復(fù)，預(yù)算和投資委員會按照學(xué)校財務(wù)狀況，結(jié)合項目評審委員會提交的項目次序，最終形成進入執(zhí)行階段的預(yù)算項目，促使高校形成動態(tài)化的全面預(yù)算管理體系，推動中長期發(fā)展規(guī)劃落地見效。

（四）建立持續(xù)性的預(yù)算項目儲備庫

為了保障高校預(yù)算實施的持續(xù)性，項目儲備庫的設(shè)立是不可或缺的。一般而言，我國高校對項目庫擬入庫項目的論證標(biāo)準較為嚴謹，論證過程中需對項目的可行性、建設(shè)必要性、實際資金需求等因素進行詳細的討論和分析。針對歸口管理部門、項目評審委員會已論證通過，但由于學(xué)校的財力狀況等因素影響暫時沒能進入執(zhí)行階段的項目，可作為優(yōu)先備選項目存入預(yù)算項目儲備庫。地方高校需不斷強化優(yōu)質(zhì)項目的儲備工作，合理劃分項目類型，定期做好儲備庫盤點清理工作，嚴格按照項目的輕重緩急順序來推進優(yōu)質(zhì)儲備項目進入預(yù)算執(zhí)行階段[5]。

（五）實行全面預(yù)算收支預(yù)測

地方高校的收入來源不僅包含財政撥款收入，還有教育事業(yè)收入、科研事業(yè)投入、其他零星收入、捐贈收入、經(jīng)營收入等多元化渠道產(chǎn)生的收入。加之地方高校所處的社會環(huán)境變化多樣，令收入預(yù)測工作存在很大不確定性，造成預(yù)測工作難度很大。為此，地方高校應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)考慮對收入造成影響的各項因素，穩(wěn)妥開展收入預(yù)測。

當(dāng)前，在地方財政投入增速逐步放緩的情況下，地方高校資金需求較大，內(nèi)部支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整工作迫在眉睫，需進一步提升資金使用效益。鑒于此，高校支出核心預(yù)測內(nèi)容需從逐年擴大支出量轉(zhuǎn)變到調(diào)整結(jié)構(gòu)、增加效益的方面上來。高校支出預(yù)算中，其支出主要劃分為日常運行支出和事業(yè)發(fā)展支出兩種，其中日常運行支出是指地方高校日常經(jīng)營和所屬的保障性支出，而事業(yè)發(fā)展支出是指為完成特殊任務(wù)或?qū)ｍ椚蝿?wù)產(chǎn)生的專項經(jīng)費支出。高校在編制零基預(yù)算支出預(yù)算環(huán)節(jié)中，需特別強調(diào)嚴謹性原則，在收入預(yù)測規(guī)模內(nèi)展開編制，嚴禁編制超出高校實際財務(wù)承擔(dān)能力的赤字預(yù)算。在確保日常保障支出需求的基礎(chǔ)上，對高校行政管理支出進行適當(dāng)縮減，統(tǒng)籌兼顧、明確重點，將經(jīng)費支付重心集中至高校師資隊伍建設(shè)、重點學(xué)科建設(shè)、教學(xué)科研平臺構(gòu)建等方面。

（六）建立全面預(yù)算管理信息平臺

高校信息化平臺運行的原理是在內(nèi)部基礎(chǔ)信息數(shù)字化的基礎(chǔ)上，就各類別信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進行匯總整合，進而形成便捷共享的公共性平臺?；谖覈胤礁咝ｎA(yù)算的復(fù)雜化、海量數(shù)據(jù)處理任務(wù)的特征，倘若缺乏強大、先進的信息技術(shù)作為支撐，則會增加該項工作的開展難度?；诘胤礁咝＞o密銜接自身事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的要求，需要在促進財務(wù)信息化平臺建設(shè)的同時，注重學(xué)校發(fā)展規(guī)劃信息化平臺、資產(chǎn)管理平臺、教學(xué)管理系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)、學(xué)生管理系統(tǒng)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)的互聯(lián)互通。對財務(wù)部門而言，需打造專業(yè)的綜合預(yù)算管理平臺，將項目庫管理功能嵌入其中。全校各二級單位可通過該平臺完成預(yù)算項目的申報、審批、調(diào)整、撥款、執(zhí)行等業(yè)務(wù)流程，歸口管理部門及財務(wù)部門可通過該平臺完成預(yù)算的審核、批復(fù)、下達、分析，以及績效評價等工作，在促進預(yù)算項目庫實現(xiàn)信息化建設(shè)的同時，進一步提升學(xué)校的預(yù)算管理水平和資金使用效率。

四、結(jié)語

現(xiàn)階段，我國地方高校的項目庫建設(shè)工作盡管已取得較大成效，但距離實現(xiàn)高質(zhì)量的中長期財政規(guī)劃目標(biāo)仍有不小的差距。地方高校全面預(yù)算體系建設(shè)改革屬于一項長期系統(tǒng)工程，在這個過程中難免會碰到各種問題，不可能一蹴而就。因此，地方高校需持之以恒，迎難而上，進一步推動學(xué)校的預(yù)算管理體制改革創(chuàng)新取得新的成就。

［本文系廣東省教育會計學(xué)會課題“探索基于項目庫的地方高校全面預(yù)算管理體系的構(gòu)建”之研究成果（項目編號：JY2022-116）］

參考文獻：

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（作者單位：肇慶學(xué)院 廣東肇慶 526020）

（責(zé)編：賈偉）