摘? ?要：防止民族地區(qū)易地扶貧搬遷集中安置點出現(xiàn)規(guī)模性返貧現(xiàn)象發(fā)生，是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的關鍵基石。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，集中安置點仍存在搬遷群眾中低收入人群占比較大、基本公共服務配套設施需完善、后續(xù)產(chǎn)業(yè)就業(yè)幫扶措施有待跟進、安置點社區(qū)治理機制有待完善、拆舊復墾不夠徹底等問題?？梢詮奶嵘龓头稣咝堋娀徇w后續(xù)產(chǎn)業(yè)就業(yè)扶持工作、優(yōu)化安置點社會治理工作、完善安置點基本公共服務體系、優(yōu)化調(diào)整安置點幫扶力量五個層面進一步防止易地扶貧搬遷安置點規(guī)模性返貧。

關鍵詞：民族地區(qū)；易地扶貧搬遷集中安置點；防止規(guī)模性返貧

中圖分類號：D633；D632.4；F323? ? ? ?文獻標識碼：B? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2023.03.005

文章編號：1009-6922（2023）03-40-10

一、問題的提出

2020年12月18日，中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)“要鞏固拓展脫貧攻堅成果，堅決防止發(fā)生規(guī)模性返貧現(xiàn)象”［1］。2023年1月2日，中央一號文件《中共中央? ?國務院關于做好二〇二三年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》提出“堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線。壓緊壓實各級鞏固拓展脫貧攻堅成果責任，確保不松勁、不跑偏”［2］的要求。在中央的部署下，2023年中共四川省委一號文件提出“堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線。壓緊壓實鞏固拓展脫貧攻堅成果責任。堅持全覆蓋集中排查和常態(tài)化動態(tài)監(jiān)測相結(jié)合，實施分類精準幫扶，嚴格規(guī)范監(jiān)測對象退出程序，確保應納盡納、應扶盡扶，堅決防止出現(xiàn)整村整鄉(xiāng)返貧現(xiàn)象”［3］的任務。在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之后的五年過渡時期，四川省采取了“脫貧不脫政策”的戰(zhàn)略舉措，繼續(xù)保持“四個不摘”：即在過渡期保持摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管。這為更好地鞏固拓展脫貧攻堅成果、有效銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略起到了重要的漸進式過渡作用。然而，已脫貧民族地區(qū)可能存在因市場風險應對能力差、知識技能不足、思想觀念落后、缺乏內(nèi)生動力、突發(fā)自然災害、疾病、政策性返貧等多種返貧風險。

易地扶貧搬遷集中安置點既是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的重點難點，也是防止規(guī)模性返貧的重點對象。易地扶貧搬遷是從根本上解決居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的貧困人口長期發(fā)展問題的重要舉措。“十三五”期間，四川省實現(xiàn)易地扶貧搬遷136萬貧困群眾（規(guī)模居全國第二）［4］。僅涼山彝族自治州易地扶貧搬遷計劃就一共安置了7.44萬戶、35.32萬人，其中易地扶貧搬遷集中安置點800人以上24個、3000人以上13個。布拖縣依撒社區(qū)、金陽縣東山社區(qū)、越西縣感恩社區(qū)、美姑縣北辰社區(qū)、昭覺縣沐恩邸社區(qū)、喜德縣彝欣社區(qū)6個易地扶貧搬遷集中安置新型社區(qū)，入住易地扶貧搬遷群眾均超過6000人，共安置1萬余戶、4.96萬人［5］。從“山頭”到“村頭”、從“村民”變“居民”，涼山彝族自治州易地搬遷總?cè)藬?shù)占到了全州原貧困人口的36%，是四川省易地扶貧搬遷任務總量的26%，這是涼山打贏脫貧攻堅戰(zhàn)取得的巨大歷史成就［6］。與此同時，它又開啟了脫貧攻堅后過渡時期的一個全新的課題任務——易地扶貧搬遷集中安置點的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)。這是原貧困地區(qū)在過渡時期面臨的重要議題，是原貧困人群為擺脫貧困而進行的新遷徙。這種遷徙絕不是簡單的環(huán)境與條件的改變，而是搬遷者生產(chǎn)生活方式的驟變、社會關系的重組和文化心態(tài)的重建。隨著脫貧攻堅任務的結(jié)束，“搬得出”的任務已經(jīng)完成，如何“穩(wěn)得住、有就業(yè)、逐步致富”成為各級黨委政府必須高度重視的問題。涼山彝族自治州易地扶貧搬遷集中安置人口達到數(shù)十萬人，集中安置點脫貧群眾的后續(xù)生計可持續(xù)發(fā)展和基層社會治理面臨著復雜艱巨的挑戰(zhàn)。若安置點居民的生計可持續(xù)性發(fā)展問題得不到妥善解決，易地扶貧搬遷集中安置點也可能會成為規(guī)模性返貧集中爆發(fā)的新場所。因此，把集中安置點作為防止規(guī)模性返貧的重點研究對象，對保障脫貧群眾穩(wěn)定增收、實現(xiàn)安置點長治久安具有重要意義，能為鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接打下堅實的基礎。

因此，課題組深入四川省民族地區(qū)的易地扶貧搬遷集中安置點地區(qū)進行調(diào)研，以文獻分析、深度訪談、問卷調(diào)查等方式進行深度調(diào)研，對民族地區(qū)易地扶貧搬遷集中安置點的居民生活現(xiàn)狀，面臨的實際問題以及返貧風險問題進行調(diào)研分析，據(jù)此提出防止易地扶貧搬遷集中安置點規(guī)模性返貧的有效路徑。

二、文獻回顧

國內(nèi)學術(shù)界對民族地區(qū)返貧問題的研究主要集中于返貧風險因素類型、返貧風險監(jiān)測預警機制、專項返貧風險因素、防止返貧政策執(zhí)行研究這幾個方面。

從返貧風險類型來看，已有研究立足我國基層實際情況識別返貧風險影響因素，并對這些因素進行分類和總結(jié)。有學者將返貧風險因素分為生態(tài)性因素、政策性因素、發(fā)展性因素三類（周超和樊虎，2022）［7］；有學者運用定量研究的方法將返貧風險劃分為七種類型（趙普等，2022）［8］；有學者從經(jīng)濟、人口、醫(yī)療、收入、教育五個層面來劃分返貧風險（沈權(quán)平，2020）［9］；有學者主要從脫貧戶主體層面挖掘返貧因素，主要包括醫(yī)療健康、教育、收入和安全飲水四個維度（黃銳等，2022）［10］；也有學者從自然災害、生命健康、市場風險、政策執(zhí)行四個層面來挖掘返貧風險因素（姜曉萍和鄭時彥，2023）［11］。

從返貧風險監(jiān)測預警機制來看，已有研究立足我國基層脫貧攻堅成果，關注返貧風險監(jiān)測預警和風險管理機制的設計和運行。有學者建議將風險管控階段前移，將返貧風險控制在預警階段（段小力，2020）［12］；有學者認為應全流程進行返貧風險管控，構(gòu)建常規(guī)預警和源頭預警相結(jié)合的返貧預警機制（蔣和勝等，2020）［13］；也有學者以可持續(xù)生計理論為基礎構(gòu)建了防返貧監(jiān)測預警框架及其相關要素關系（左停和李澤峰，2022）［14］；還有學者認為脫貧戶的返貧風險主要集中在人力風險和金融風險，脫貧戶返貧預警機制應結(jié)合警度與警源，針對不同風險等級的脫貧戶采取不同的預警機制（黃國慶等，2021）［15］。

從專項返貧風險因素研究來看，已有研究主要聚焦于以某種特定的返貧因素為研究視角展開精準剖析，從而提出更加精準的防止返貧對策建議。比如有學者主要從生態(tài)貧困治理的角度來闡述如何防止返貧（黃金梓和李燕凌，2020）［16］；有學者主要從資產(chǎn)稟賦能力提升的角度來闡述如何防止返貧（周迪和王明哲，2019）［17］。從防止返貧政策執(zhí)行的視角來看，有學者從政策科學的研究視角，對如何優(yōu)化防止返貧政策、提高返貧風險治理成效提出具有針對性的政策執(zhí)行理論框架（阿海曲洛，2022）［18］。

隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的結(jié)束，返貧風險治理逐步成為學術(shù)界研究熱點并積累了豐富的學術(shù)成果，為本研究奠定了良好基礎。但是針對如何防止民族地區(qū)易地扶貧搬遷集中安置點規(guī)模性返貧的針對性研究卻比較缺乏，而且更多的研究聚焦于理論層面的解析和闡述，較為缺乏對典型區(qū)域的實地調(diào)研和經(jīng)驗總結(jié)。綜上，本文選取脫貧攻堅時期在易地扶貧搬遷集中安置工作中具有典型性和重要性的四川省涼山彝族自治州作為調(diào)研對象展開研究，以期回應以下主要問題：當前易地扶貧搬遷集中安置點的返貧風險有哪些？如何更有效地防止安置點發(fā)生規(guī)模性返貧現(xiàn)象？

三、民族地區(qū)易地扶貧搬遷集中安置點居民安置的現(xiàn)狀

通過調(diào)研獲取的涼山彝族自治州主要脫貧縣易地扶貧搬遷集中安置點的安置農(nóng)戶及人數(shù)可以看出，集中安置點均已完成集中安置工作，當前在安置點實施的主要舉措如下：

（一）持續(xù)開展掉邊掉角農(nóng)戶搬遷工作

“掉邊掉角農(nóng)戶”是指“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)原建檔立卡群眾搬遷后留下的農(nóng)戶。大部分原貧困戶搬遷后形成了很多“空心村”“半空心村”問題。為了解決好這部分群眾的后續(xù)生活問題，防止形成新的貧困戶，地方政府按照“群眾自愿、應搬盡搬、愿搬盡搬”原則，積極穩(wěn)妥地推進掉邊掉角農(nóng)戶的搬遷工作，將仍居住在交通不便、生態(tài)脆弱、人均土地資源少而貧瘠、全年用水無保障、公共服務配套缺乏、存在地災隱患等地區(qū)的掉邊掉角農(nóng)戶，就近向易地搬遷安置點、移民新村、中心村、中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)等區(qū)域分散安置。例如，經(jīng)走訪排查，涼山彝族自治州越西縣搬遷掉邊掉角農(nóng)戶38戶，其中有36戶投親靠友，有2戶是集中安置。

（二）以黨建引領構(gòu)建“黨建+”安置點治理格局

堅持黨建引領，構(gòu)建“黨建+”的集中安置點基層治理模式。首先是建強集中安置點的基層黨組織這個戰(zhàn)斗堡壘。涼山彝族自治州在《加強易地扶貧搬遷集中安置點治理與后續(xù)發(fā)展的指導意見》中對安置點基層黨組織建設提出了明確要求，基層黨組織必須在易地扶貧安置點建設與管理各項工作中牽頭抓總，成為堅強的領導核心。全州易地扶貧集中安置點根據(jù)居住環(huán)境、生產(chǎn)生活條件、后續(xù)發(fā)展等實際，積極探索完善安置點基層組織體系。有的縣城探索“聯(lián)合組團”片區(qū)治理模式，按照安置點分布相對集中原則，陸續(xù)搬遷入人口較多的集中安置點，分別建立“聯(lián)合組團”片區(qū)，成立臨時黨工委。越西縣在城北農(nóng)村社區(qū)積極探索出“一核兩線三保四化”治理和后續(xù)發(fā)展模式，構(gòu)建了以安置點黨組織為核心的組織體系。以推動搬遷群眾主動自治管理為主線、群團和社會組織聯(lián)動為輔線，加大基本政策保障、強化產(chǎn)業(yè)支撐保障、做好就業(yè)創(chuàng)業(yè)保障，實現(xiàn)為民辦事集中化、公共服務一體化、文化生活特色化、綜合治理多元化的集中安置點基層治理格局，有效解決了當?shù)卦谝椎匕徇w初期“群眾兩頭跑，干部兩頭管”的被動局面。有的縣城著重強化安置點黨員的群眾服務管理，利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整、鎮(zhèn)村換屆之際，全面摸清集中安置點黨員基本情況，在集中安置點按照遷出地黨委負責、遷入地黨委配合、黨員自愿的原則，將安置點的黨員全部編入黨支部管理。

（三）強調(diào)持續(xù)增收，因地制宜選擇富民產(chǎn)業(yè)

為了讓易地搬遷戶可以“穩(wěn)下來、過得好”，實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增收，地方政府目前主要采取以下措施：一是做好產(chǎn)業(yè)增收保障。強化產(chǎn)業(yè)支撐保障，建設農(nóng)林產(chǎn)業(yè)園區(qū)，使搬遷戶通過產(chǎn)業(yè)園收益分紅實現(xiàn)增收。二是做好就業(yè)創(chuàng)業(yè)保障。利用東西部協(xié)作搭建勞務對接平臺，開展搬遷勞動力專項勞務輸出。在易地扶貧搬遷集中安置點社區(qū)配套建設學校、醫(yī)院、污水處理廠、扶貧工廠、彝繡工作坊等，并且成立社區(qū)黨支部和居委會，為搬遷群眾就近就業(yè)提供保障。例如，涼山彝族自治州采取“訂單培訓+定向輸出”模式進行專項勞務輸出。樂山市通過對口援建的樂美扶貧車間每年能為美姑當?shù)孛撠殑趧恿μ峁?000個就業(yè)崗位。三是修建生產(chǎn)性過渡設施用房，解決搬遷群眾的生產(chǎn)困難。集中安置會讓一些村民遠離自己的土地，有的村距離安置點數(shù)十公里，給搬遷群眾回村種地造成極大困難，繼而增加返貧風險。為了滿足搬遷群眾耕種、存放糧食和放養(yǎng)牲畜的需求，有的地方修建了生產(chǎn)性過渡設施用房，便于群眾回村繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，在提高搬遷入住率的同時盡可能為搬遷群眾提供生產(chǎn)便利，防止易地扶貧搬遷集中安置點返貧現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）完善公共服務設施，提升居民幸福指數(shù)

一是加強黨群服務中心建設。完善便民服務站、日間照料中心等服務設施。創(chuàng)新“人地分離”便民服務托管代辦模式，將大大小小的政務事項納入便民服務站，一窗受理、一站辦結(jié)。通過“黨建+自治組織”“黨建+群團組織”“黨建+社會組織”等各項組織體系建設，安置點全面打通了醫(yī)療、教育、警務、民生等條塊渠道和平臺，迅速實現(xiàn)了安置點社區(qū)治理和公共服務體系的有效運轉(zhuǎn)。二是完善公共服務配套設施。根據(jù)集中安置點規(guī)模和需求統(tǒng)籌推進大中型易地扶貧搬遷安置點基礎設施和公共服務設施建設，配套建設幼兒園、小學和中學，統(tǒng)籌附近的初、高中學校，滿足搬遷群眾子女就近入學需要。設立醫(yī)療服務站，搬遷戶基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險應保盡保。在“黨建+”的基礎上，安置點建立完善了社區(qū)自治組織、群團組織、社會組織的民生服務體系。三是社區(qū)治理多元化。將社區(qū)劃分為網(wǎng)格進行管理，形成“兩委干部＋社區(qū)工作者＋網(wǎng)格員”管理格局；依托“天網(wǎng)工程”“雪亮工程”對重點部位“零死角”實時監(jiān)控，吸納轄區(qū)內(nèi)“德古”開展矛盾糾紛調(diào)解，確保社區(qū)群眾安居樂業(yè)。四是開展公共文化服務。開展“共同發(fā)展感黨恩”活動，依托農(nóng)民夜校宣傳黨的政策；充分發(fā)揮紅白理事會作用，杜絕高價彩禮、薄養(yǎng)厚葬等陳規(guī)陋習。五是結(jié)合美麗新村建設，實踐綠色發(fā)展理念。實施集中安置點農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，將農(nóng)、文、旅結(jié)合起來，推進集中安置地區(qū)的生態(tài)文明建設。

四、民族地區(qū)易地扶貧搬遷集中安置點規(guī)模性返貧風險分析

易地扶貧搬遷集中安置點尤其是縣城周邊的大型安置點的后續(xù)幫扶和治理工作，是民族地區(qū)防止規(guī)模性返貧的重點。四川省規(guī)模最大的易地扶貧搬遷安置點——昭覺縣沐恩邸社區(qū)，共安置3900余戶、1.8萬余人［19］；涼山彝族自治州第二大易地扶貧搬遷集中安置點——喜德縣光明鎮(zhèn)彝欣社區(qū)，安置戶達到1698戶近萬人［20］。將數(shù)量龐大的人群聚集在一個區(qū)域生活，首先會因風俗習慣、生活習慣的不同而造成很多矛盾；其次，若缺乏穩(wěn)定長期的創(chuàng)收渠道，很容易發(fā)生規(guī)模性返貧問題，同時衍生出更多社會問題。通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前民族地區(qū)主要的搬遷集中安置點主要存在以下五個返貧風險問題：

（一）搬遷群眾中低收入人群占比仍然較大

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，搬遷群眾中低收入人群占比仍然較大，這部分脫貧戶將是過渡時期的重點幫扶對象；否則很容易發(fā)生群體性返貧現(xiàn)象。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，部分集中安置點尚存在較高比例的困難群眾，這部分人群返貧風險較高。返貧風險要素多集中于因病、因殘、因災、突發(fā)事件、就業(yè)不穩(wěn)定、勞動力缺失，還有少部分存在因教育返貧的風險，有極個別是受疫情影響外出務工等影響。雖然上述問題部分已經(jīng)得到整改，但這部分群眾如何實現(xiàn)可持續(xù)增收將是防止返貧的關鍵。

（二）基本公共服務配套設施有待完善

易地扶貧搬遷集中安置點是防止規(guī)模性返貧的主戰(zhàn)場，對集中安置點的后續(xù)扶持工作是防止返貧的重中之重。調(diào)研發(fā)現(xiàn)尚存在以下問題：

1.安置社區(qū)的無障礙設施需求尚未得到滿足。安置點大部分村民已入住，但防護欄、無障礙設施還不完善。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，集中安置點的搬遷家庭中，那些肢體、視力重度殘疾成員有無障礙設施需求，但在制定和實施易地扶貧搬遷規(guī)劃中并未同步進行殘疾家庭無障礙設施的規(guī)劃與建設，給這部分人群的正常生活帶來不便。

2.水電網(wǎng)等基礎設施建設和維護仍需完善。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分集中安置點存在缺水問題，因缺水而返貧的風險依然存在。缺水問題主要表現(xiàn)在：一是某些山村仍缺乏取水井和供水設施的規(guī)劃和建設，只能依靠村民自己想辦法解決問題。二是季節(jié)性缺水，冬春季節(jié)天氣干旱冰冷，山區(qū)水管極易被凍住，水源取水量極不穩(wěn)定，對農(nóng)戶用水有一定影響。三是老舊供水設施規(guī)劃不合理，老化嚴重，重建或維護成本高。四是山區(qū)地勢險要，一些地方水源涵養(yǎng)條件不足，供水工程大都需要遠距離輸水。五是供水工程運行管護不規(guī)范。部分集中安置點由于地處海拔較高、防凍措施不到位、管理不善等原因?qū)е录竟?jié)性缺水、水管爆管漏水等問題；還有部分安置點存在自來水水壓較小，三層以上樓層居民用水困難。

3.基礎公共服務設施水平還需持續(xù)提升。集中安置點的公共服務基礎設施還有很大的提升空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理設施覆蓋率低，垃圾處理設施等環(huán)?；A設施建設滯后；“廁所革命”政策不能因地制宜地實施，調(diào)研發(fā)現(xiàn)山區(qū)許多沖水廁所修建起來僅是為了應付上級檢查，平時因客觀原因（比如缺水、冬春季節(jié)水管凍結(jié)等）而無法投入使用；部分通往山上集中安置點的盤山公路尚未安裝防護欄，道路交通安全系數(shù)低；部分通村道路損毀嚴重，群眾出行問題尚未得到全面解決。

（三）后續(xù)產(chǎn)業(yè)就業(yè)幫扶措施有待跟進

1.安置點農(nóng)戶持續(xù)性增收比較困難。部分安置點搬遷農(nóng)戶主要收入來源靠政府補貼，部分安置點距離群眾原居住地生產(chǎn)生活資料遠，群眾存在兩頭住現(xiàn)象。新的集中安置點缺少土地，農(nóng)戶經(jīng)營性收入減少，主要靠低保及公益性崗位收入生活。大部分搬遷居民的主要收入來源于外出務工，主要以體力勞動為主，技術(shù)性務工較少；部分搬遷居民的主要收入來源仍為務農(nóng)。

2.尚未形成搬遷群眾的產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結(jié)機制。遷出地雖然農(nóng)業(yè)資源豐富，但受到自然條件、生產(chǎn)方式、市場觀念等因素影響，產(chǎn)業(yè)發(fā)展長期相對滯后；加之農(nóng)業(yè)基礎薄弱，農(nóng)田水利設施差，種植養(yǎng)殖人才匱乏，產(chǎn)業(yè)增效、農(nóng)民增收難度很大。集中安置點側(cè)重于發(fā)展周期短、見效快、規(guī)模小的產(chǎn)業(yè)，但尚未形成產(chǎn)業(yè)鏈，就業(yè)吸納能力弱；農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體處在培育初期，存在“小、散、弱”狀況，資金、技術(shù)、設施、營銷等方面存在不少短板，帶動搬遷群眾增收能力不強。

3.勞務輸出存在一定困難。安置點大部分搬遷戶仍然以外出務工為主要收入來源。受教育水平、勞務技能等因素影響，外出務工人員大多只能從事簡單勞動，薪資水平低；由于對務工人員技能培訓的實效性、針對性不強，只重數(shù)量不重質(zhì)量，依靠技能培訓取得就業(yè)崗位的占比很??；受氣候條件、家庭情況、服務保障等因素影響，穩(wěn)崗就業(yè)難度大。

（四）安置點社區(qū)治理機制有待完善

1.多數(shù)群眾還不能很好地融入社區(qū)生活。居住點的改變不僅是地理位置發(fā)生位移，更是對遷入群眾生活習慣的一種顛覆性改變，很多居民不習慣住樓房，不習慣畜圈和土地的缺失，活動區(qū)域受到限制，因此也可能和鄰居產(chǎn)生矛盾和沖突，從而為社區(qū)治理和社會治安帶來挑戰(zhàn)。

2.多數(shù)安置點存在衛(wèi)生情況較差的問題。部分群眾把不好的生活習慣帶到集中安置點，進門有異味、收拾不整潔、垃圾隨處丟的現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.對幫扶政策依賴度過高?！暗瓤恳钡乃枷胍廊淮嬖冢瑐€別群眾思想觀念還有待提升，不想改變、害怕改變的思想仍然存在，部分群眾滿足于現(xiàn)狀，過度依賴幫扶政策，一旦政策停止，這部分群體將存在返貧風險。農(nóng)村合作社組織化程度不高，村集體經(jīng)濟發(fā)展薄弱，收入主要依靠小規(guī)模種植養(yǎng)殖和上級財政撥付。

（五）拆舊復墾不夠徹底

拆舊復墾是增加農(nóng)民收入、助力鄉(xiāng)村振興的重要舉措，是改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、建設美麗鄉(xiāng)村的重要途徑，是推進土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、保障高質(zhì)量發(fā)展用地需求的必要手段。但在具體實施過程中仍然存在以下問題：一是群眾工作協(xié)調(diào)難度大，有些年齡較大的搬遷戶不愿意搬離老屋，拒絕拆遷舊宅。二是村集體和農(nóng)民拆舊退地積極性不高，存在部分項目因群眾工作難協(xié)調(diào)而無法啟動甚至被迫擱置、中止的情況。三是因拆舊復墾，涉及農(nóng)民需要退出建設用地，并不得再申請新的宅基地，所以群眾工作協(xié)調(diào)難度大。四是易地搬遷群眾在搬遷后，后續(xù)生產(chǎn)生活幫扶措施不到位，搬遷戶只能選擇回到原搬遷地從事種植、養(yǎng)殖增收活動。五是易地扶貧搬遷、危房改造等項目實施后，有的地方?jīng)]有及時進行舊房拆除，有的地方因需保留了生產(chǎn)性用房但存在農(nóng)戶居住現(xiàn)象。

五、防止民族地區(qū)易地扶貧搬遷集中安置點規(guī)模性返貧的對策建議

（一）持續(xù)實施幫扶政策，提升政策效能

保障過渡時期防止返貧政策調(diào)整和過渡的穩(wěn)定性，確保在過渡期內(nèi)政策銜接保持連貫，避免因政策調(diào)整前后銜接不一致導致政策執(zhí)行波動，從而降低政策效能。

1.要運用戰(zhàn)略性和前瞻性思維做好過渡期的政策規(guī)劃。保證政策調(diào)整后在可預見的未來具有持續(xù)效力，這需要保障各項幫扶政策在政策目標與政策手段上保持一致，形成有效的前后銜接。運用戰(zhàn)略管理思維，科學做好頂層設計，在統(tǒng)一框架內(nèi)對過渡期的幫扶目標進行分解并制定政策，提高各項幫扶政策的協(xié)調(diào)程度。

2.在調(diào)研基礎上因地制宜地對既有政策進行調(diào)整。將已經(jīng)達成目標或不符合過渡期需求的政策及時終止，并向群眾做好宣傳工作；根據(jù)當前需求對其他政策進行延續(xù)或調(diào)整，把制定新政策的重心放在防止規(guī)模性返貧、鞏固拓展脫貧攻堅成果上。

3.對安置點監(jiān)測戶繼續(xù)給予相應的幫扶政策支持。做到摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管，安排部署常態(tài)化防返貧監(jiān)測工作。每月開展對脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶、突發(fā)嚴重困難戶這“三類人員”的重點監(jiān)測，持續(xù)跟蹤“兩不愁三保障”和飲水安全、監(jiān)測收入變化，對存在致貧風險的農(nóng)戶早發(fā)現(xiàn)、早干預、早幫扶，實行動態(tài)管理，有效化解返貧、致貧風險。堅持問題導向，及時發(fā)現(xiàn)問題并制定防止返貧監(jiān)測和幫扶實施方案，并結(jié)合日常排查開展集中排查，對監(jiān)測對象實施動態(tài)精準管理，增加并實施能夠精準核查監(jiān)測戶收入來源的政策，保障監(jiān)測戶的有序進退和政策公平性。

（二）強化搬遷后續(xù)的產(chǎn)業(yè)就業(yè)扶持工作

1.加強集中安置點的產(chǎn)業(yè)幫扶措施，拓寬農(nóng)戶長效增收渠道。一是針對監(jiān)測對象分類制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目。對具備產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件的監(jiān)測對象，根據(jù)其自身特點優(yōu)勢，以縣為單位規(guī)劃發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展林果、農(nóng)副產(chǎn)品加工、設施農(nóng)業(yè)和庭院經(jīng)濟。發(fā)展電商、光伏、鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，做好農(nóng)產(chǎn)品的品牌創(chuàng)建、輸出、營銷工作。二是扶持和培育集中安置社區(qū)的致富帶頭人（企業(yè)），支持農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)。培育當?shù)氐凝堫^企業(yè)、致富帶頭人、新型職業(yè)農(nóng)民、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；鼓勵專業(yè)化社會服務組織、現(xiàn)代農(nóng)戶家庭農(nóng)場、返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶頭人等創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)業(yè)，支持龍頭企業(yè)與農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場組建產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，將先進適用的品種、技術(shù)、裝備、設施導入小農(nóng)戶，培育一批家庭工場、手工作坊、鄉(xiāng)村車間等，讓“土專家”“鄉(xiāng)創(chuàng)客”和能工巧匠在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)中發(fā)揮引領作用，帶動監(jiān)測農(nóng)戶融入產(chǎn)業(yè)利益鏈條，完善利益聯(lián)結(jié)機制。三是在集中安置點實施產(chǎn)業(yè)聯(lián)村，打造完整產(chǎn)業(yè)鏈。對不同區(qū)域的自然稟賦和地理環(huán)境進行分析研判，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)資源，打破區(qū)域限制，成立聯(lián)村黨組織，實施產(chǎn)業(yè)聯(lián)村，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和資源配置。因地制宜規(guī)劃和打造原材料供應鏈和產(chǎn)品深加工鏈，一方面降低原材料供應成本，提高產(chǎn)品附加值；另一方面形成規(guī)模生產(chǎn)，提高抵御市場風險的能力，增強發(fā)展可持續(xù)性和穩(wěn)定性。四是制定統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品標準，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，加強對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的檢測和監(jiān)管。五是促進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)裝備的推廣和農(nóng)產(chǎn)品烘干冷鏈物流的發(fā)展。四川省民族地區(qū)的優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品以蔬菜糧食、生鮮水果、肉類產(chǎn)品為主，目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻的重要原因是缺乏快捷的物流體系、專業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品烘干設備、廣泛便捷的冷鏈物流。應統(tǒng)籌推進倉儲保鮮、冷鏈物流等建設，培育形成結(jié)構(gòu)合理、鏈條完整的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量發(fā)展。六是完善安置點居民的金融幫扶政策。完善監(jiān)測戶的創(chuàng)業(yè)擔保貸款政策，支持落實優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險，落實脫貧人口小額信貸政策。

2.強化集中安置點就業(yè)幫扶措施，提高農(nóng)戶持續(xù)增收能力。通過多元渠道將農(nóng)村剩余勞動力輸送出去，為農(nóng)戶提供持續(xù)增收渠道，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果的長效性和可持續(xù)性。尤其要把易地扶貧搬遷集中安置群眾、農(nóng)村易返貧致貧人員、就業(yè)困難人員定為就業(yè)幫扶工作的重點對象。加強動態(tài)監(jiān)測、建立就業(yè)精準幫扶機制，確保集中安置點家庭和有勞動能力的監(jiān)測戶至少有1人就業(yè)，確保農(nóng)村易返貧致貧人員和就業(yè)困難人員不因失業(yè)而返貧致貧。建議針對易地扶貧搬遷集中安置點的監(jiān)測戶實施有針對性的就業(yè)幫扶措施：一是重點加強對集中安置點勞動力的職業(yè)技能培訓。加強對監(jiān)測戶和其他農(nóng)戶的技術(shù)培訓，持續(xù)實施“職業(yè)農(nóng)民培訓”“農(nóng)村實用技術(shù)培訓”等培訓活動，從思想上加深農(nóng)戶對現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的認識，從技術(shù)上對農(nóng)戶進行農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓；并搭建用工信息平臺，持續(xù)實施支持扶貧車間的優(yōu)惠政策，保障無法外出務工的監(jiān)測戶能就地就近就業(yè)。二是加大集中安置點的勞務輸出力度。持續(xù)實施“勞務輸出鞏固提升行動”，發(fā)揮東西部協(xié)作、對口支援作用，精準開展勞務對接，擴大監(jiān)測對象外出務工規(guī)模。三是健全回引優(yōu)秀農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)機制。鼓勵并支持有能力、有技術(shù)、有想法的優(yōu)秀農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，實施農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓，做好返鄉(xiāng)失業(yè)人員再就業(yè)工作。四是合理開發(fā)集中安置社區(qū)的公益性崗位。統(tǒng)籌利用公益性崗位，護林員、護路員、護草員、護水員等鄉(xiāng)村公益性崗位向監(jiān)測對象傾斜，健全動態(tài)的崗位管理機制，優(yōu)先安置特殊困難監(jiān)測對象，促進就近就地就業(yè)。五是加強在外務工人員的黨建工作。實施優(yōu)秀農(nóng)民工黨員發(fā)展專項計劃，分層級培養(yǎng)黨員、村級后備力量和村黨組織書記，發(fā)揮農(nóng)民工黨員先鋒模范帶頭作用。

（三）優(yōu)化安置點社會治理工作

堅持黨建引領易地扶貧搬遷安置點社區(qū)治理，優(yōu)化安置點村（社區(qū)）黨組織設置，推進基層黨組織標準化建設，做好黨建帶群建工作，發(fā)揮黨組織陣地功能。配強安置點村（社區(qū)）黨組織帶頭人隊伍，實施干部專職化管理，抓好黨員發(fā)展培養(yǎng)，嚴格黨員教育管理。健全安置點村（社區(qū)）黨組織建設工作協(xié)調(diào)會商機制，加強基層自治組織建設，推行網(wǎng)格化管理，組織開展結(jié)對幫帶活動，推廣黨員志愿者服務。推動構(gòu)建黨建引領下的安置點社會治理體系，增強搬遷群眾的獲得感、幸福感和安全感。

1.打造共建共治共享的基層社會治理格局，建設自治法治德治“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。形成黨建引領、多方參與、共同治理的搬遷安置點治理體系和共建共治共享的體制機制，以創(chuàng)建“平安社區(qū)、智慧社區(qū)、無毒社區(qū)”為目標，將安置點建設成為集新環(huán)境、新服務、新產(chǎn)業(yè)、新民風、新生活于一體的美麗幸福文明和諧新家園。

2.因地制宜地根據(jù)集中點特點進行社會治安管理。充分研判安置點存在的個性治理問題，有針對性地建立健全治安管理、矛盾排查、戒毒康復等配套工作機制，確保治理工作的實效性和針對性。強化安置點社會治安保障工作，構(gòu)建黨建引領的安置點社區(qū)居民共建共治共享的基層社會治理格局。

（四）完善安置點基本公共服務體系

要妥善解決自發(fā)搬遷人口在集中安置社區(qū)的戶籍、就業(yè)、就醫(yī)、就學、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及安全住房建設等問題，實施基礎設施補短建設及公共服務資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)搬遷對象生產(chǎn)生活條件明顯改善，享有便利可及的基本公共服務。

1.加強集中安置社區(qū)的健康幫扶力度，杜絕因病返貧。一是持續(xù)實施并加強醫(yī)療救助機制。協(xié)調(diào)落實監(jiān)測對象城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、大病保險、醫(yī)療救助、大病救助、慢性病簽約服務、先診療后付費、醫(yī)療費用控制等政策措施。二是加強對醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍的建設。每個集中安置點根據(jù)規(guī)模大小至少要配備一個衛(wèi)生院，衛(wèi)生院至少配備一名全科醫(yī)生，逐漸改善基層衛(wèi)生人才學歷和職稱結(jié)構(gòu)。探索建立縣域醫(yī)療衛(wèi)生服務新體系和運行新機制，提高集中安置點的醫(yī)療衛(wèi)生服務水平和質(zhì)量。三是逐步將集中安置社區(qū)居民的醫(yī)療保障納入基本醫(yī)療保障體系。健全基本醫(yī)療保險、大病保險、醫(yī)療救助三重保障制度，發(fā)揮衛(wèi)生扶貧救助基金、醫(yī)藥愛心扶貧基金的保障功能，減輕集中安置點低收入人群看病就醫(yī)的經(jīng)濟負擔，防止發(fā)生因病返貧致貧。四是探索并試點實施監(jiān)測戶居民定期體檢行動。動態(tài)監(jiān)測農(nóng)村居民身體健康狀態(tài)，早發(fā)現(xiàn)致病風險因素并及早治療，盡量杜絕“小病拖成大病，大病拖垮家庭”式的返貧致貧現(xiàn)象。五是持續(xù)開展緝毒執(zhí)法、禁毒社會化等工作。大力推進科技禁毒建設，持續(xù)加強禁毒宣傳，健全完善戒毒康復工作體系。

2.完善安置點教育設施建設，增強造血能力。一是動態(tài)監(jiān)測搬遷居民中義務教育階段適齡兒童、少年失學輟學現(xiàn)象，以便及時進行勸返或者送教上門。二是繼續(xù)落實家庭經(jīng)濟困難學生生活補助等幫扶政策，協(xié)調(diào)落實“雨露計劃”、助學貸款、獎助學金、其他教育補助等政策覆蓋監(jiān)測戶。三是繼續(xù)落實家庭經(jīng)濟困難學生資助政策和民族地區(qū)教育幫扶政策，持續(xù)落實“一村一幼”和民族地區(qū)“學前學會普通話”行動。四是進一步優(yōu)化集中安置點中小學校和幼兒園的數(shù)量、質(zhì)量和布局結(jié)構(gòu)，提高學前教育和義務教育優(yōu)質(zhì)教育資源均衡水平。五是進一步加大教師隊伍建設支持力度。設立民族地區(qū)教師幫扶基金，通過開展教師購買服務試點、增加生均公用經(jīng)費等方式，解決因財力不足造成優(yōu)質(zhì)教師匱乏的難題。繼續(xù)開展民族地區(qū)教育幫扶活動，增加支教教師數(shù)量、適當延長幫扶時間，以此作為不斷提升教學質(zhì)量和教師素養(yǎng)的補充手段。

3.持續(xù)完善基礎設施建設，鞏固拓展脫貧攻堅成果。一是深化飲水安全保障。對集中安置點進行全面排查，找出仍存在缺水問題的村莊和社區(qū)，統(tǒng)一配套打造水井和購買供水設備的資金，解決缺水問題。協(xié)調(diào)落實飲水安全提升工程、自來水入戶管網(wǎng)改造和維護等政策。進一步完善農(nóng)村供水網(wǎng)絡，加強規(guī)模化集中供水工程建設，提高農(nóng)村供水保障應急處置能力，加強農(nóng)村的水源地保護和水質(zhì)監(jiān)測。二是持續(xù)完善農(nóng)村交通路網(wǎng)建設。重點在全面完善并提升幫扶村的直連道路，保障撤并建制村與新村委會直連道路暢通，持續(xù)完善并達到路面標準（4.5米及以上）和道路質(zhì)量，增強農(nóng)村路網(wǎng)支撐產(chǎn)業(yè)和旅游發(fā)展的能力，保障重要產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)的道路與既有路網(wǎng)銜接順暢。繼續(xù)加強縣鄉(xiāng)村三級物流體系建設。

（五）優(yōu)化調(diào)整安置點幫扶力量，提升治理效能

1.要做好從脫貧攻堅幫扶力量向鄉(xiāng)村振興工作過渡的銜接。貫徹落實《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，建立前后銜接、上下聯(lián)通的鄉(xiāng)村振興工作體系，配合做好中央、省開展定點幫扶，做好方案制定、干部選派、項目資金支持等配套服務工作。

2.優(yōu)化幫扶干部隊伍。從數(shù)量到質(zhì)量上優(yōu)化幫扶干部的結(jié)構(gòu)和能力，探索并詳細制定“干部回鄉(xiāng)繪藍圖”行動方案；結(jié)合脫貧村既有的駐村幫扶力量，安排在職在編機關、企事業(yè)單位公職人員回家鄉(xiāng)參與村莊發(fā)展規(guī)劃編制，探索開展“干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動”，確保每個村（社區(qū)）均有國家公職人員參與規(guī)劃編制，向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村人員參與村莊規(guī)劃編制。

3.調(diào)整和提升幫扶隊伍能力。適當增派教育、醫(yī)療、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、水利等鄉(xiāng)村振興急需緊缺專業(yè)人才。對縣、鄉(xiāng)、村三級黨組織書記開展防止規(guī)模性返貧和鄉(xiāng)村振興的輪訓，提升干部思想認識和工作能力。開展實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略考評激勵。實行縣鄉(xiāng)黨委、政府主要負責人和農(nóng)村基層黨組織書記抓鄉(xiāng)村振興責任制，加強鄉(xiāng)村振興宣傳工作，在全社會營造共同推進鄉(xiāng)村振興的濃厚氛圍。

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