摘 要：已有研究多從公民參與角度入手探究合作治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制問題，而忽視了公民無(wú)序參與和由此帶來(lái)的無(wú)效決策問題。因此，應(yīng)當(dāng)將合作治理的公民參與研究范式轉(zhuǎn)向有效決策研究范式。政策決策中的質(zhì)量約束、結(jié)構(gòu)約束、時(shí)間約束和可接受性約束深刻影響了公民參與合作治理的方式。公共決策部門應(yīng)當(dāng)綜合判斷政策約束性和公民參與類型，進(jìn)而采取合適的有效決策模式：低度公民參與適合采取集中式自主決策模式，以獲取決策信息為目標(biāo)；中度公民參與適合采取分權(quán)式協(xié)商決策模式，以推動(dòng)決策執(zhí)行為目標(biāo)；高度公民參與適合采取放權(quán)式公共決策模式，以促進(jìn)公民自治為目標(biāo)?；谄降取?、理性和尊重的有效決策才是實(shí)現(xiàn)合作治理和建設(shè)社會(huì)治理共同體的必由之路。

關(guān)鍵詞：政策約束性；公民參與；有效決策；合作治理

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008－7168（2023）03－0024－12

收稿日期：2022-11-06

作者簡(jiǎn)介：

劉帥順（1994-），男，中共北京市委黨校（北京行政學(xué)院）社會(huì)學(xué)教研部講師，北京人口與社會(huì)發(fā)展研究中心研究人員，博士。

一、研究的問題

黨的二十大報(bào)告提出要建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，這對(duì)于探索如何在政社合作治理中發(fā)揮公民參與的積極作用提出了新的實(shí)踐和理論要求。然而，公民參與并不是創(chuàng)建社會(huì)治理共同體的根本目標(biāo)，而只是實(shí)現(xiàn)合作治理的必要手段?；跊Q策事務(wù)的不同類型及其約束條件，公民應(yīng)當(dāng)采取梯度性和差異化的參與方式，通過有效參與公共決策實(shí)現(xiàn)合作治理。因此，合作治理中的政策約束與有效決策問題值得我們高度重視并加以研究。

從本體論上講，公民參與是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)^{［1］（pp.1-2）}，是普通民眾就他們自己認(rèn)為重要的問題一起審慎商議并采取行動(dòng)^{［2］（p.2）}。毛澤東在考察湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)時(shí)所重點(diǎn)關(guān)注的農(nóng)會(huì)就具有公民參與的本質(zhì)屬性，是農(nóng)民階級(jí)自發(fā)組織起來(lái)的推翻地主階級(jí)的革命性力量，是一種具有暴力屬性的公民參與形式^{［3］（pp.13-17）}。從功能論上講，登哈特夫婦認(rèn)為一個(gè)民主社會(huì)可能會(huì)對(duì)高水平的公民參與抱有希望，之所以如此，原因有三：一是因?yàn)橹挥型ㄟ^積極參與才能達(dá)到最佳的政治效果，二是因?yàn)橥ㄟ^參與可以獲得滿足最大多數(shù)公民利益需求的決策，三是因?yàn)槊裰鲄⑴c可以增強(qiáng)政府的合法性^{［4］（p.36）}。毛澤東也認(rèn)為，多元社會(huì)階級(jí)廣泛參與下的人民民主專政國(guó)家可以保證公民的自由權(quán)、選舉權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，通過民主參與真正向著社會(huì)主義社會(huì)前進(jìn)^{［5］（pp.1475-1476）}。從實(shí)踐論上講，謝爾·阿斯汀提出了公民參與階梯理論^［6］，這一理論勾畫了公民參與合作治理的理想化發(fā)展路徑，揭示了公民參與形式與內(nèi)容發(fā)展演變的內(nèi)在規(guī)律，表明了理論創(chuàng)立者對(duì)于公民最終控制決策議程的價(jià)值信念，對(duì)于公民參與的后續(xù)研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

公民參與公共事務(wù)具有正義性和正當(dāng)性，公共參與權(quán)已然成為公民權(quán)利不可剝奪的一部分。但是，當(dāng)面臨多維視角的共同審視時(shí)，公民參與所隱含的更多面向便被揭示了出來(lái)。因此，應(yīng)當(dāng)辯證地看待公民參與的實(shí)際成效，綜合考量決策對(duì)象的特殊性和公民參與的深度與廣度，基于不同的決策目標(biāo)和參與權(quán)分配策略采取差異化的有效決策模式。筆者在綜合梳理已有關(guān)于公民參與合作治理文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，分析了合作治理中的政策約束性，研究多重政策約束條件對(duì)公民參與的差異化影響，并綜合公民參與程度和公共部門的分權(quán)意愿構(gòu)建了合作治理中的有效決策模式。

二、公民參與合作治理的研究路徑

公民參與深刻影響了合作治理能否實(shí)現(xiàn)，同時(shí)公民參與也受到合作治理場(chǎng)域內(nèi)外的多重因素影響，因此公民參與是合作治理中的核心問題。在國(guó)內(nèi)外關(guān)于公民參與的研究中，如下三種解釋路徑基本涵蓋了公民參與合作治理的機(jī)制、功能、困境等核心關(guān)切。

第一，公民社會(huì)解釋路徑。多元主義公民社會(huì)觀從競(jìng)爭(zhēng)性視角看待公民參與，認(rèn)為公民參與公共政策過程在本質(zhì)上是多元利益主體之間的利益博弈過程^［7］。但多元主義強(qiáng)調(diào)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)式的公民參與容易導(dǎo)致強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)弱勢(shì)群體的權(quán)益壓制與侵害，利益結(jié)構(gòu)過于分散也容易導(dǎo)致無(wú)序的公民參與甚至群體沖突^{［8］（pp.95-110）}。法團(tuán)主義公民社會(huì)觀從整合性視角看待公民參與，認(rèn)為公民社會(huì)的存在并不意味著民主能夠自發(fā)地存在與發(fā)展，公共部門同樣參與了公民社會(huì)的建立^{［9］（p.69）}。公民社會(huì)是處于公權(quán)力與私人領(lǐng)域之間的“中介層”，私人領(lǐng)域的利益通過公民社會(huì)的制度化通道反映到公共政策之中，從而增強(qiáng)了公民參與的組織化程度^{［10］（pp.109-112）}。因此，法團(tuán)主義強(qiáng)調(diào)通過公民有序政治參與實(shí)現(xiàn)公民、國(guó)家、社會(huì)三者的良性互動(dòng)^［11］，通過政府與公民對(duì)公共生活的合作管理實(shí)現(xiàn)政治國(guó)家與公民社會(huì)的善治狀態(tài)^{［12］（p.1）}?；貧w到中國(guó)的具體情境，我國(guó)公民參與合作治理的文化傳統(tǒng)、制度渠道和素質(zhì)能力等多重因素決定了不管是多元主義視角還是法團(tuán)主義視角似乎都難以解釋和促成政社合作治理，因?yàn)橐陨蟽煞N視角認(rèn)為公民參與的基礎(chǔ)是存在一個(gè)發(fā)育成熟的公民社會(huì)，這和當(dāng)前中國(guó)的國(guó)情和社情不相符合。因此，有必要尋求一種能夠扎根中國(guó)本土的、循序漸進(jìn)式的和結(jié)果導(dǎo)向的公民參與合作治理模式。

第二，社會(huì)資本解釋路徑。帕特南將社會(huì)資本定義為共同體所具有的社會(huì)信任、互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)，公民參與網(wǎng)絡(luò)越密集，社會(huì)資本就越充沛^{［13］（pp.195-215）}。公民參與網(wǎng)絡(luò)體現(xiàn)了以往合作的成功，未來(lái)的合作在此基礎(chǔ)之上進(jìn)行^{［14］（pp.157-158）}?？茽柭J(rèn)為社會(huì)資本包含在社會(huì)結(jié)構(gòu)之中，將使這一結(jié)構(gòu)中的所有行動(dòng)者都受益，不管這些行動(dòng)者是個(gè)體還是集體^［15］?？梢姡撂啬鲜菑膫€(gè)體社會(huì)資本角度看待公民參與對(duì)“私”的意義，科爾曼則用集體社會(huì)資本解釋公民參與對(duì)集體行動(dòng)者的“公”的意義。然而個(gè)體社會(huì)資本和集體社會(huì)資本是一對(duì)矛盾體，一種社會(huì)資本要么有利于個(gè)體，要么有利于集體，兩者是一種“零和博弈”狀態(tài)而不能兩全^［16］。社會(huì)資本理論的內(nèi)在分裂性使其只能看到公民參與在某一面上的積極意義，而難以產(chǎn)生綜合客觀的評(píng)價(jià)。實(shí)際上，公民參與和社會(huì)資本之間并不存在一一對(duì)應(yīng)的映射關(guān)系，公民參與并不必然帶來(lái)社會(huì)資本的生產(chǎn)與再生產(chǎn)。相反，公民參與的自利性和盲目性更有可能帶來(lái)社會(huì)沖突甚至社會(huì)撕裂，這一消極后果無(wú)論對(duì)于個(gè)體還是集體的社會(huì)資本都是一種打擊。可見，合作治理只有基于豐沛的社會(huì)資本和被居民內(nèi)化的互惠規(guī)范才能實(shí)現(xiàn)，探索有效的公民參與合作治理路徑才是亟待解決的問題。

第三，公民資格解釋路徑。公民資格被認(rèn)為是一種集體的權(quán)利與義務(wù)，具有公民資格的公民才是公民參與的基礎(chǔ)^［17］。但公民資格不是與生俱來(lái)的，而是伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公民意識(shí)增強(qiáng)而逐漸完善的。自由主義公民資格理論過于強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利而忽視了公共責(zé)任，共和主義公民資格理論更加強(qiáng)調(diào)通過參與公共事務(wù)塑造一種積極公民資格^［18］。積極公民資格將公民參與看作是公民主體性意識(shí)增長(zhǎng)的結(jié)果，積極公民進(jìn)行直接的自我管理并充分地參與決策^{［19］（p.180）}。相反，如果公民沒有體認(rèn)到公民資格是公民權(quán)利與公共責(zé)任的統(tǒng)一，公民參與就會(huì)變成一種盲目的甚至危險(xiǎn)的行動(dòng)，影響到公共利益的實(shí)現(xiàn)^［20］。因此，公民資格涉及公民性的學(xué)習(xí)和培養(yǎng)、公域精神或共同體生活意識(shí)的養(yǎng)成，這直接關(guān)系到有序公民參與的保障和實(shí)現(xiàn)^［21］?？梢?，公民必須在參與公共事務(wù)過程中逐步培育公共精神和鍛煉參與能力，而且公民參與能力的養(yǎng)成具有漸進(jìn)性和長(zhǎng)期性，這一過程并非一蹴而就。所以，公共部門在引導(dǎo)公民參與合作治理時(shí)也應(yīng)當(dāng)依據(jù)具體決策事項(xiàng)分階段地逐步放開公民參與權(quán)和明確參與方式與路徑，而不是樂觀地認(rèn)為只要有公民參與就足以在合作治理中作出高質(zhì)量決策。

已有研究從各自角度闡釋了公民參與合作治理的內(nèi)在邏輯與實(shí)踐路徑。公民社會(huì)理論將參與權(quán)看作是公民的天然權(quán)力，法團(tuán)主義公民社會(huì)觀的公民參與因具有利益整合功能要比多元主義公民社會(huì)觀的公民參與更具秩序性。社會(huì)資本理論主要從正功能維度強(qiáng)調(diào)公民參與對(duì)塑造公民社會(huì)和制衡政治專權(quán)的積極意義，卻忽視了公民社會(huì)過度自由化可能造成的公民無(wú)序參與甚至社會(huì)沖突。公民資格理論認(rèn)為公民參與是一把雙刃劍：積極公民資格可以有效填充政府退出的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)更深層次和更大范圍的公民參與；相反，公民資格發(fā)育不健全反而會(huì)把公民參與引向危險(xiǎn)的方向，最終也無(wú)法實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

從公民參與和政策約束的關(guān)系來(lái)看，合作治理的實(shí)現(xiàn)不僅取決于公民的參與意愿和能力，同樣取決于決策對(duì)象的政策約束本身。多元主義公民社會(huì)觀指導(dǎo)下的公民參與忽視了決策本身的質(zhì)量約束性。多元利益群體在主張參與資格和參與權(quán)利的同時(shí)，往往忽視了自身參與能力和決策本身對(duì)公共參與規(guī)模的約束性，結(jié)果造成決策的難產(chǎn)甚至流產(chǎn)，議而不決和效率低下成為西方公民社會(huì)公共參與的常見現(xiàn)象。與之相比較，法團(tuán)主義公民社會(huì)觀則強(qiáng)調(diào)公共參與的有序性和實(shí)質(zhì)性，公民要在決策本身提供的各類約束條件框架內(nèi)積極行使參與權(quán)，政策約束與公民參與之間要保持適度平衡。信任是社會(huì)資本的內(nèi)在屬性，這其中就包含著社會(huì)對(duì)于公權(quán)力部門的信任，社會(huì)資本越豐沛意味著公民對(duì)于公共決策部門越信任，對(duì)于決策問題固有的政策約束條件的接納意愿與容忍程度越高。在社會(huì)資本豐富的地區(qū)，人們相信政府并愿意尊重決策規(guī)則，此時(shí)社會(huì)資本就成為了一種推動(dòng)決策產(chǎn)生的積極力量，有助于政社之間圍繞決策議題進(jìn)行合作治理，促成有效決策。相反，如果社會(huì)資本匱乏，社會(huì)主體之間及其與政府之間的信任感極低，則決策問題本身的約束性及其對(duì)公民參與的各種限制條件就會(huì)被公眾認(rèn)為是一種公共部門的刻意行為，政策約束越強(qiáng)則越難以實(shí)現(xiàn)政社之間基于互信的合作治理以及有序參與，“塔西佗陷阱”因此而難以避免。公民資格理論與決策問題的質(zhì)量約束性直接相關(guān)，決策問題的質(zhì)量約束性越強(qiáng)，越是需要參與決策者具備積極公民資格，以保證決策的科學(xué)性。但是，這并不意味著質(zhì)量約束性弱的決策問題就不需要積極公民資格。實(shí)際上，如果公共決策的參與者普遍具備積極公民資格，那么，這對(duì)他們深刻理解決策問題的各種約束條件大有好處。參與者承認(rèn)決策問題具有的約束性限制，并采取與之相符的參與方式，可以為在合作治理中實(shí)現(xiàn)有效決策打下公民素質(zhì)基礎(chǔ)。上述理論視角所闡釋的公民參與對(duì)政策約束條件的適應(yīng)性及其對(duì)有效決策的影響，可以通過下表表示出來(lái)（參見表1）。

綜上所述，筆者認(rèn)為已有研究更多側(cè)重于公民參與的正功能和實(shí)現(xiàn)路徑而非注重公民參與的有效性，其原因在于忽視了公民參與的最終目標(biāo)不是參與本身而是實(shí)現(xiàn)合作治理。所謂合作治理，就是面對(duì)需要采取集體行動(dòng)的公共事務(wù)，所有利益相關(guān)方都以某種方式參與到以解決實(shí)際問題為取向的公共議程當(dāng)中來(lái)。因此合作治理具有如下四個(gè)特征。一是主體多元性。凡是決策所涉及的直接或者間接利益相關(guān)方都有權(quán)利參與決策議程。二是對(duì)象廣泛性。合作治理所涉及的治理對(duì)象應(yīng)當(dāng)涵蓋所有公共問題和社會(huì)問題。三是參與權(quán)變性。合作治理的參與方式、程度與范圍等應(yīng)當(dāng)視參與主體和決策對(duì)象的具體差異而定。四是結(jié)果有效性。合作治理的合作屬性和治理屬性決定了其應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)有效決策為最終目標(biāo)。

基于以上定義和判斷，公民參與并不是實(shí)現(xiàn)合作治理的神圣不可侵犯的價(jià)值標(biāo)桿，公民參與必須為有效決策服務(wù)，只有有效決策才能將公民參與的熱情與努力化作實(shí)踐中對(duì)全體公民最大化利益的切實(shí)維護(hù)，沒有有效決策的公民參與只是一種盲動(dòng)的集體狂歡和儀式象征。因此，必須將合作治理中的公民參與研究范式轉(zhuǎn)向有效決策研究范式，走出形式主義下公民參與的政治正確語(yǔ)境，邁向真正有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化的實(shí)用主義有效決策觀。

當(dāng)然，有效決策的實(shí)現(xiàn)取決于決策對(duì)象的諸多性質(zhì)與特征，筆者將這些決策本身具有的能夠影響決策有效性的特質(zhì)條件稱作政策約束性。不同的政策約束條件對(duì)公民參與類型產(chǎn)生直接影響。公民參與類型的差異既取決于政策約束性，同時(shí)也是公共決策部門主動(dòng)分享決策權(quán)力的結(jié)果，但是其最終目的都應(yīng)該是為了實(shí)現(xiàn)有效決策。因此，“政策約束-公民參與-權(quán)力分享-有效決策”構(gòu)成了一條揭示合作治理中的有效決策問題的短邏輯解釋鏈。

三、合作治理中的政策約束性

政策決策問題是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性問題，政社合作治理的現(xiàn)實(shí)需要將決策參與的邊界擴(kuò)大到整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域，社會(huì)群體的復(fù)雜性和群體利益的多元性使決策面臨更多的現(xiàn)實(shí)約束條件。秉持保守主義信念的行政管理者將公共行政領(lǐng)域看作是價(jià)值中立的和科層性質(zhì)的，他們傾向于排斥和壓制來(lái)自社會(huì)公眾的參與熱情。這加劇了公共部門和社會(huì)領(lǐng)域在合作治理中的價(jià)值沖突和互動(dòng)摩擦，也使政策約束問題進(jìn)一步凸顯出來(lái)。美國(guó)公共行政學(xué)家約翰·托馬斯認(rèn)為公共管理者在決策過程中應(yīng)當(dāng)考慮到質(zhì)量、結(jié)構(gòu)化和可接受性等政策問題的特點(diǎn)^{［22］（pp.28-32）}。在本文中，筆者結(jié)合已有論述，將合作治理中的政策約束性進(jìn)一步概括為質(zhì)量約束、結(jié)構(gòu)約束、時(shí)間約束和可接受性約束。

（一）質(zhì)量約束

決策問題的專業(yè)性門檻往往決定了參與決策的人群特征和決策模式。公共決策中的“缺失模型”更加適用于指導(dǎo)技術(shù)性要求較高的科技決策問題，因?yàn)榇祟悰Q策的高質(zhì)量屬性決定了參與決策群體的排他性?！叭笔Ｐ汀北秩缦碌幕炯僭O(shè)：普通公民對(duì)現(xiàn)代科學(xué)總體上是無(wú)知的；普通公民缺乏做出科學(xué)決策的足夠?qū)I(yè)知識(shí)；專家群體可以通過提供專業(yè)知識(shí)來(lái)幫助決策。因此，“缺失模型”本質(zhì)上是一種精英決策模式，專業(yè)領(lǐng)域的精英們獨(dú)攬決策權(quán)力并采取自上而下的信息單向傳遞方式，普通公民被動(dòng)接受決策信息而缺少向上溝通渠道。因此在“缺失模型”中，普通公民的決策參與具有被動(dòng)性特征?？萍碱悰Q策問題雖然從根本目標(biāo)上也是為了維護(hù)全體公民的利益，但由于這類決策問題對(duì)專業(yè)技術(shù)的要求較高，公共部門為了達(dá)到制定高質(zhì)量政策的目標(biāo)很難吸納普通公民群體直接參與政策制定。此時(shí)，公共部門應(yīng)當(dāng)在較小范圍內(nèi)吸納專業(yè)技術(shù)人員、高級(jí)管理人員等參與政策制定，以精良的資政隊(duì)伍促進(jìn)高質(zhì)量政策的出臺(tái)。

隨著公民獲取信息的可及性和可靠性逐漸加強(qiáng)，普通公民借助基于日常生活體驗(yàn)的豐富知識(shí)庫(kù)存就可以提出高質(zhì)量的有效建議，而不再僅僅依靠專家去支付“知識(shí)赤字”和填補(bǔ)“決策空白”。因此，公共決策中的“民主模型”更加符合民主社會(huì)中公民對(duì)普遍參與決策的期待。威利斯等就認(rèn)為公民意見對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有重要參考價(jià)值，“民主模型”應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境傳播研究的主流模型^［23］。因此，公共部門應(yīng)當(dāng)將普通公民參與群體納入專業(yè)決策議程?！懊裰髂Ｐ汀睂?shí)質(zhì)上是一種更加普遍的具有扎根性質(zhì)的公民參與模式，其目標(biāo)是在公共部門、社會(huì)組織和公民之間建立起基于信任、理解和共識(shí)的共建、共治、共享的社會(huì)治理共同體。不同決策問題出于提高政策質(zhì)量的相同需要都應(yīng)當(dāng)考慮公民參與范圍和群體特征，而不能想當(dāng)然地認(rèn)為單靠擴(kuò)大公民參與范圍就能夠保證決策的高質(zhì)量。因此，公共決策部門應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確判斷決策過程需要突出強(qiáng)調(diào)參與的排他性還是扎根性，進(jìn)而決定采取“缺失模型”視角下的精英決策模式還是“民主模型”視角下的公民決策模式。

（二）結(jié)構(gòu)約束

政策的結(jié)構(gòu)約束指的是政策選項(xiàng)的可能性和開放性。公共領(lǐng)域的諸多決策有時(shí)必須出自有限的選項(xiàng)之中，即“贊同-反對(duì)”“A方案-B方案”等類型的決策。這些高度結(jié)構(gòu)化了的決策問題的選擇余地十分有限，屬于非連續(xù)性決策問題。一方面，面對(duì)此類決策，公民參與的積極性可能會(huì)受到損傷，因?yàn)楦叨冉Y(jié)構(gòu)化的政策決策選項(xiàng)限制了公民影響力的發(fā)揮。這也可能正是一些公共決策部門希望看到的結(jié)果，高度結(jié)構(gòu)化的決策問題有利于公共部門單方面行使決策權(quán)而不必與公民分享參與決策的影響力。但是，只有不斷拓展公民參與機(jī)會(huì)才能夠保證政府的行動(dòng)鑲嵌于社會(huì)之中，而不是強(qiáng)加給社會(huì)，這樣才能更好地發(fā)揮和強(qiáng)化社會(huì)的作用^{［22］（p.5）}?？梢姡绻桃庠O(shè)置具有較高結(jié)構(gòu)約束條件的決策問題，那么，這對(duì)公民參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和參與能力的培養(yǎng)并非好的選擇，也無(wú)助于決策被社會(huì)公眾接納。另一方面，公民參與此類決策問題也可能走向另外一個(gè)極端，即全盤推翻已有政策選項(xiàng)并要求與公共決策部門重新協(xié)商以便分享決策中的影響力，此時(shí)高度結(jié)構(gòu)化的決策問題就有可能引發(fā)公民與公共部門之間的決策沖突問題。

因此，政策的結(jié)構(gòu)約束問題既有可能打消公民參與決策的積極性，也有可能引起公民更為激進(jìn)的參與決策的欲望。而對(duì)于那些政策選項(xiàng)具備更強(qiáng)開放性和包容性的決策問題，因其結(jié)構(gòu)約束性相對(duì)較低，屬于可以進(jìn)行連續(xù)性決策的問題，所以更容易吸引公民參與其中并積極提出潛在的解決方案。但是，更低門檻的結(jié)構(gòu)約束也可能帶來(lái)超大規(guī)模的公民參與，以至于參與規(guī)模超出制度化的決策過程本身的承載能力，并有可能造成低效決策乃至無(wú)效決策困局。所以，公共部門在面對(duì)政策的結(jié)構(gòu)約束并考慮公民參與的具體形式時(shí)，必須在集權(quán)與分權(quán)、規(guī)模與秩序、公正與效率之間進(jìn)行充分平衡。

（三）時(shí)間約束

政策決策中的時(shí)間約束也是一個(gè)無(wú)法避免的問題。在解決突發(fā)公共事件或應(yīng)對(duì)前所未有的公共危機(jī)時(shí)，公共部門必須在十分有限的時(shí)間內(nèi)快速做出有效決策，而在有限時(shí)間內(nèi)做出有效決策對(duì)決策本身的質(zhì)量要求同樣不容忽視，因此高時(shí)間約束性決策問題又往往具有高度的質(zhì)量約束性。時(shí)間約束和質(zhì)量約束的雙重限制為公民參與此類決策設(shè)置了更高的準(zhǔn)入門檻。此時(shí)，公民參與的“缺失模型”可能會(huì)比“民主模型”更為有效。為了高效有序地制定相關(guān)政策，公共決策部門必須決定公民參與的規(guī)模和程度，公民參與規(guī)模過大和參與程度過深都將有損于嚴(yán)格限制條件下的有效決策。對(duì)于迫切的公共決策問題，公民參與的規(guī)模和程度都將直接影響決策的秩序性和效率性，而這可能違背高度時(shí)間約束條件下的有效決策原則。

相反，對(duì)于那些具有充足時(shí)間條件去設(shè)計(jì)最理想政策的決策問題，公民參與就成了一個(gè)必須加以考慮的要素。此時(shí)，公民參與的“民主模型”就會(huì)比“缺失模型”更有效，因?yàn)檩^低的時(shí)間約束性賦予了公民參與更多的可能性。積極的公民參與具有優(yōu)化治理過程的作用^［24］，能夠增強(qiáng)公共政策與公民需求之間的相互適應(yīng)性，進(jìn)而提升政策執(zhí)行績(jī)效，助力實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化的目標(biāo)^［25］。此時(shí)，適度擴(kuò)大公民參與規(guī)模并在更深程度上與公民分享公共決策權(quán)力既具有現(xiàn)實(shí)操作性又具有程序正當(dāng)性。對(duì)于公共部門來(lái)講，定義決策中的時(shí)間約束性具有很大的彈性空間，如果出于控制決策權(quán)的目的而故意夸大決策的時(shí)間約束性進(jìn)而限制公民參與權(quán)的行使，則有可能導(dǎo)致公民不接受決策結(jié)果，這當(dāng)然會(huì)影響到?jīng)Q策的有效執(zhí)行。因此，公共部門能否根據(jù)現(xiàn)實(shí)中的時(shí)間約束條件選擇切實(shí)可行的公民參與方式，既決定了能否達(dá)成應(yīng)對(duì)突發(fā)公共問題時(shí)的有效決策，也關(guān)系到高質(zhì)量決策能否得以順暢執(zhí)行。

（四）可接受性約束

政策制定出臺(tái)并付諸執(zhí)行后將直接或間接地作用于公民群體。對(duì)于間接作用于公民群體的政策，如兩國(guó)貿(mào)易戰(zhàn)中的提高關(guān)稅政策，由于

普通公民受到政策的直接影響較小或無(wú)法及時(shí)感知政策帶來(lái)的影響，因此在執(zhí)行過程中受到的阻力更小，也更容易被公民群體所接受。對(duì)于直接作用于公民群體的政策，公民對(duì)政策執(zhí)行帶來(lái)的影響有著更為直觀和敏感的體察，因而對(duì)此類政策更容易表現(xiàn)出明顯差異化的接受程度。比如，養(yǎng)老金上調(diào)政策直接對(duì)億萬(wàn)公民的退休生活質(zhì)量帶來(lái)積極影響，絕大多數(shù)公民盡管并未直接參與決策，但對(duì)于政策的接受程度卻很強(qiáng)，政策執(zhí)行幾乎不會(huì)遇到社會(huì)阻力。對(duì)于汽柴油價(jià)格上漲的政策，由于它對(duì)從事交通運(yùn)輸行業(yè)人員直接產(chǎn)生較大消極影響，所以此類公民群體對(duì)政策的接受程度較低、抵觸情緒強(qiáng)烈，他們將對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生強(qiáng)大阻力并可能造成政策失敗。對(duì)于非從事交通運(yùn)輸行業(yè)的人員來(lái)講，汽柴油價(jià)格上漲的政策就屬于產(chǎn)生間接非直觀作用的政策類型，他們對(duì)于政策的接受程度會(huì)明顯高于那些直接遭受政策沖擊的公民群體。

由此可見，不同政策的出臺(tái)會(huì)對(duì)政策對(duì)象產(chǎn)生直接或間接的差異化影響，從而決定公民對(duì)政策的可接受程度。公民參與既是公共治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的必然選擇，更是國(guó)家政治和社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)^{［26］（pp.19-26）}。此外，對(duì)于那些對(duì)政策執(zhí)行產(chǎn)生明顯制約作用的目標(biāo)群體，在政策出臺(tái)之前將其吸納進(jìn)決策過程并同其分享決策權(quán)力，將有效增強(qiáng)決策執(zhí)行中的可接受性。

四、政策約束下的公民參與

決策中的質(zhì)量約束、結(jié)構(gòu)約束、時(shí)間約束和可接受性約束限制了公民參與的范圍、規(guī)模、層次與影響力，只有綜合考慮決策中的各項(xiàng)約束條件，選擇切實(shí)可行的公民參與類型才能實(shí)現(xiàn)有效決策。

（一）政策質(zhì)量約束與公民參與

對(duì)于質(zhì)量約束性強(qiáng)的決策問題，應(yīng)當(dāng)借助“缺失模型”將公民參與范圍限制在與決策問題領(lǐng)域高度相關(guān)的專業(yè)人員之內(nèi)，采取精英決策模式。公共決策部門通過與決策參與群體分享決策權(quán)力，促進(jìn)后者實(shí)質(zhì)參與決策，而不僅是使其停留在提供專業(yè)信息和資政建議等初始參與階段。比如，中國(guó)中央一級(jí)政府為了做好“十四五”規(guī)劃的制定工作，于2020年6月至9月期間召開了多場(chǎng)專家學(xué)者座談會(huì)，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，在小范圍內(nèi)召集各領(lǐng)域?qū)I(yè)人員參與政策協(xié)商與決策是保證“十四五”規(guī)劃科學(xué)性、綜合性和可行性的關(guān)鍵一步。實(shí)際上，中國(guó)各級(jí)政府對(duì)于“十四五”規(guī)劃的制定工作都極為重視，從中央到省、市、縣級(jí)政府都會(huì)召開相關(guān)座談會(huì)，而公民參與的范圍也隨著政府層級(jí)降低、規(guī)劃的具體化和可操作性增強(qiáng)而呈現(xiàn)出大眾化、多元化和包容性特征。公共決策部門在質(zhì)量約束較高的事務(wù)中真誠(chéng)歡迎精干專業(yè)的公民群體參與決策，有助于促成合作治理并實(shí)現(xiàn)有序高效決策。

對(duì)于質(zhì)量約束較低的涉及公民日常生活的決策問題則應(yīng)當(dāng)借助“民主模型”下的公民決策模式，擴(kuò)大公民參與范圍，提高公民參與群體的多樣性，提供平等的參與機(jī)會(huì)，幫助多元利益群體表達(dá)各自訴求。異質(zhì)性強(qiáng)和規(guī)模龐大的公民參與應(yīng)當(dāng)采取問卷調(diào)查、公民大會(huì)等方式進(jìn)行，在公民利益普查層面上獲得真實(shí)民意。在決策信息搜集階段獲得真實(shí)廣泛的民意將有助于提升決策的有效性、民主性和科學(xué)性。公民通過網(wǎng)絡(luò)參與政策過程更具直接性、開放性和平等性，網(wǎng)絡(luò)真正賦予了公民話語(yǔ)權(quán)，促進(jìn)了政民之間的便利互動(dòng)^［27］。但是，網(wǎng)絡(luò)參與的匿名化也使虛假信息和暴力取向充斥其間，造成了公民參與的無(wú)序化^［28］。可見，對(duì)于決策而言，網(wǎng)絡(luò)參與是一把雙刃劍，它一方面保障了公民參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，另一方面也給有序有效參與決策帶來(lái)了障礙，特別是對(duì)質(zhì)量約束性強(qiáng)的決策問題來(lái)講更是如此。

（二）政策結(jié)構(gòu)約束與公民參與

結(jié)構(gòu)約束影響的是公民參與的積極性。高度的結(jié)構(gòu)約束本身可能并不構(gòu)成公民參與的高門檻和排他性，然而面對(duì)非此即彼的決策選項(xiàng)，理性參與的公民都會(huì)計(jì)算參與決策的成本收益問題。一方面，有限的決策選項(xiàng)可能都不能滿足公民的利益要求，參與決策并不能夠?qū)崿F(xiàn)維護(hù)其切身利益的愿望。另一方面，公共部門也可能通過構(gòu)建高度的結(jié)構(gòu)約束來(lái)刻意打消公民參與積極性，以實(shí)現(xiàn)獨(dú)攬決策權(quán)力的意圖。因此，造成政策高度結(jié)構(gòu)約束性特征的另外一種可能是公共部門擅自決定了可供公民選擇的政策選項(xiàng)，這無(wú)異于一種象征性公民參與。相比于實(shí)質(zhì)性參與，國(guó)家確實(shí)更愿意采取規(guī)模宏大而又不挑戰(zhàn)國(guó)家權(quán)力的儀式性參與以實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制與社會(huì)整合的目標(biāo)^［29］。比如，在中國(guó)近年來(lái)大力推動(dòng)的政府購(gòu)買服務(wù)領(lǐng)域就存在一種公民“被代理”的服務(wù)選項(xiàng)結(jié)構(gòu)化問題。所謂的居民服務(wù)需求在前期已經(jīng)被街道和社區(qū)設(shè)定好，在此基礎(chǔ)上，相關(guān)部門再入戶征集居民是否支持既定的服務(wù)項(xiàng)目。受訪居民面對(duì)結(jié)構(gòu)化選項(xiàng)很難提出自己的想法，只能表示順從和支持，居民處于“被服務(wù)”的政策接受者地位。在此情況下，居民參與僅僅是口頭表態(tài)和形式參與，而沒有實(shí)質(zhì)參與決策的渠道和機(jī)會(huì)。

一般來(lái)講，越是擴(kuò)大居民參與范圍和程度，越是難以快速做出決策，但真正的有效決策卻是建立在居民實(shí)質(zhì)參與的基礎(chǔ)之上，哪怕這種決策過程的效率會(huì)因此而降低，因?yàn)橹挥型ㄟ^主體間平等理性的對(duì)話協(xié)商而形成的共識(shí)，才真正體現(xiàn)出實(shí)質(zhì)意義上的民主參與。時(shí)間成本是實(shí)質(zhì)參與和有效決策難以避免的代價(jià)，公共決策者必須認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，并主動(dòng)分享決策權(quán)力和降低政策結(jié)構(gòu)性約束。結(jié)構(gòu)約束性較高的決策問題可能弱化公民的參與意愿，同時(shí)也可能激起公民對(duì)公共部門擅自決策的不滿，這有可能帶來(lái)公民參與的無(wú)序性和極端化傾向，進(jìn)而加大公民與公共決策部門之間的利益沖突和價(jià)值摩擦。因此，公民參與和結(jié)構(gòu)化決策之間的先后順序問題是實(shí)現(xiàn)合作治理的關(guān)鍵。

（三）政策時(shí)間約束與公民參與

時(shí)間約束下的決策問題一般具有緊迫性和專業(yè)性，如突發(fā)公共危機(jī)事件處置和自然災(zāi)害救援問題，既要求在短時(shí)間內(nèi)做出科學(xué)有效決策，同時(shí)又必須要以維護(hù)廣大公民切身利益為第一原則。此時(shí)，為了做出有效決策就必須平衡好決策效率和公民參與之間的張力問題。2020年伊始，新冠疫情突如其來(lái)，武漢市和更高層決策機(jī)關(guān)面對(duì)緊迫而危機(jī)的形勢(shì)果斷采取封城措施，事實(shí)證明這一緊急決策十分必要。面對(duì)有限的決策時(shí)間，大規(guī)模的公民參與既無(wú)必要性又無(wú)現(xiàn)實(shí)可行性。因此，公民代表和應(yīng)急處置專家就成了此類決策需要依靠的關(guān)鍵公民力量，關(guān)鍵公民代表公眾利益參與決策，確保決策始終堅(jiān)持人民利益至上，而專家隊(duì)伍提供科學(xué)支持，保證了決策的高質(zhì)量。時(shí)間約束下的決策具有緊張感和迫切性，此時(shí)就需要公共決策部門采取適度的公民參與方式與規(guī)模，這將有助于合作治理各方在有限的時(shí)間內(nèi)科學(xué)、高效地決策。

對(duì)于時(shí)間約束性較低的決策問題，公民可以在更大范圍和規(guī)模上平等參與協(xié)商。協(xié)商民主重在推動(dòng)多元利益主體達(dá)成共識(shí)、提高民主效能，而非僅僅呈現(xiàn)表征化的參與形式。在中國(guó)，人大代表具有收集公民意見、反映公民訴求與代表公民決策的重要職責(zé)。人大代表除了每年兩會(huì)時(shí)間之外都是在各自行業(yè)領(lǐng)域傾聽民意、下探民情和參與基層社會(huì)的生產(chǎn)和生活，在以年為限度的較長(zhǎng)時(shí)間里，各級(jí)人大代表有充分的時(shí)間將基層社會(huì)的訴求與問題寫入自己的議案中，保證公民參與的范圍和深度?？梢?，對(duì)于時(shí)間約束性較弱的決策問題，我們可以在決策制定、執(zhí)行和反饋的各個(gè)環(huán)節(jié)通過公民分組討論、聽證會(huì)、隨機(jī)抽樣調(diào)查等多種方式推動(dòng)公民參與，以實(shí)質(zhì)性公民參與促進(jìn)有效決策。

（四）政策可接受性約束與公民參與

可接受性約束與質(zhì)量約束之間具有一種緊張關(guān)系，質(zhì)量約束為了保證決策的專業(yè)性往往將公民參與限制在較小范圍內(nèi)，而可接受性約束為了促進(jìn)決策的公眾接受度則應(yīng)當(dāng)盡量擴(kuò)大公民參與規(guī)模。公民在決定是否接納一項(xiàng)決策時(shí)往往秉持著“非參與不接受”的權(quán)利與義務(wù)對(duì)等原則。“鄰避效應(yīng)”是我國(guó)大舉推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的常見現(xiàn)象，指的是居民出于對(duì)建設(shè)項(xiàng)目造成的環(huán)境污染、健康損害、資產(chǎn)貶值等的擔(dān)心，而衍生出一種“不要建在我家后院”的抵觸心理與抗?fàn)幮袆?dòng)。如果行政部門在推進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目選址、環(huán)評(píng)、補(bǔ)償?shù)雀鱾€(gè)環(huán)節(jié)中不能與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行充分有效的溝通，那么，結(jié)果往往會(huì)使得居民出于信息不對(duì)稱、集體恐慌、行政不信任等原因?qū)ㄔO(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生集體抗?fàn)帯Ｒ虼?，在工程?xiàng)目落地之前，政府部門與社會(huì)相關(guān)主體之間的信息溝通越少、補(bǔ)償制度越模糊、協(xié)商機(jī)制越缺失，則當(dāng)?shù)鼐用竦壤嫦嚓P(guān)方對(duì)工程項(xiàng)目的可接受度越弱，政策執(zhí)行的約束性越強(qiáng)，最后，項(xiàng)目進(jìn)度、社會(huì)效益、建設(shè)成本等也因此而受到影響。

可接受性約束提醒公共部門，在擴(kuò)大公民參與規(guī)模時(shí)應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確判斷政策對(duì)象是誰(shuí)，進(jìn)而有針對(duì)性地?cái)U(kuò)大公民參與規(guī)模。有些決策問題是面向全體公民的，而有些決策是面向特定群體的，那些面向特定群體的政策應(yīng)當(dāng)保證被目標(biāo)群體接受。被忽視、排斥的利益團(tuán)體對(duì)公共決策造成的威脅可能遠(yuǎn)大于那些沒有被忽視的非相關(guān)利益團(tuán)體。托克維爾也認(rèn)為，根據(jù)個(gè)人意愿建立和發(fā)展起來(lái)的社團(tuán)，是反對(duì)專制的一種重要手段^{［30］（pp.103-105）}。因此，保證政策對(duì)象和相關(guān)利益團(tuán)體對(duì)政策的高接受性是實(shí)現(xiàn)合作治理和有效決策的關(guān)鍵。對(duì)于可接受性約束很低的政策決策問題，即政策目標(biāo)群體是否接受都不影響政策實(shí)際執(zhí)行的政策決策問題，確定政策目標(biāo)群體和保證公民實(shí)質(zhì)參與就不是一個(gè)重要問題。比如，對(duì)于具有普惠性質(zhì)的社會(huì)公共政策，盡管公民很少有機(jī)會(huì)參與到政策制定中去，但政策本身的福利性決定了其可接受性很強(qiáng)，這種屬于“帕累托改進(jìn)”狀態(tài)下的社會(huì)公共政策一旦出臺(tái)就會(huì)使多元主體共同受益。

下表總結(jié)了政策約束性對(duì)公民參與各個(gè)方面的影響及其作用方向（參見表2）。

五、公民參與、權(quán)力分配與有效決策模式

前文理清了政策約束性與公民參與之間的關(guān)聯(lián)，接下來(lái)筆者將從公民參與入手，探尋合作治理中的有效決策模式。公民參與應(yīng)當(dāng)基于公共事務(wù)的決策目標(biāo)而定，根據(jù)決策面臨的政策約束性采取適宜的參與程度與恰當(dāng)?shù)膮⑴c方式，以有效達(dá)成決策目標(biāo)。

（一）低度公民參與和自主決策

有些決策問題的綜合約束性強(qiáng)，對(duì)于此類決策，公共部門越是吸納公民廣泛深入地參與決策事項(xiàng)，越是難以實(shí)現(xiàn)有效決策。相反，只有通過較窄范圍、較低層次、較小規(guī)模和低度分享決策權(quán)力的公民參與類型才能夠?qū)崿F(xiàn)有效決策。對(duì)此，公共決策部門應(yīng)當(dāng)采取傾向于權(quán)力集中的自主決策方式，當(dāng)然這并不意味著將公民參與完全排除在外，因?yàn)橥耆珘艛鄾Q策權(quán)力無(wú)助于決策部門獲取決策信息，也不能保證政策對(duì)象對(duì)決策的高接受度。

比如，精準(zhǔn)扶貧是中國(guó)全面建成小康社會(huì)道路上的最后一公里，面對(duì)徹底消滅絕對(duì)貧困這一最難啃的硬骨頭，國(guó)家統(tǒng)一制定精準(zhǔn)脫貧時(shí)間表和路線圖，建立穩(wěn)定脫貧的長(zhǎng)期跟蹤機(jī)制。對(duì)此，具體的脫貧對(duì)象當(dāng)然沒有能力也沒有必要去深度參與國(guó)家扶貧政策的制定，但是他們可以就本村本戶的具體脫貧計(jì)劃向當(dāng)?shù)卣岢錾暾?qǐng)。國(guó)家特別注重調(diào)動(dòng)貧困戶的主動(dòng)參與性和創(chuàng)造性，始終致力于使扶貧政策能落地、可接受和可持續(xù)。

參考文獻(xiàn)：

［1］賈西津.中國(guó)公民參與：案例與模式［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008.

［2］Cynthia Gibson.Citizens at the Center：A New Approach to Citizen Engagement［M］.Washington，DC：The Case Foundation，2006.

［3］毛澤東選集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1991.

［4］［美］珍妮特·登哈特，羅伯特·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵［M］.丁煌.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016.

［5］毛澤東選集（第4卷）［M］.北京：人民出版社，1991.

［6］Sherry Arnstein.A Ladder of Citizen Participation［J］.Journal of the American Institute of Planners，1969，（4）.

［7］王洛忠.我國(guó)轉(zhuǎn)型期公共政策過程中的公民參與研究——一種利益分析的視角［J］.中國(guó)行政管理，2005，（8）.

［8］［美］羅伯特·達(dá)爾.多元主義民主的困境［M］.尤正明.北京：求實(shí)出版社，1989.

［9］張靜.法團(tuán)主義［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005.

［10］孫柏瑛，杜英歌.地方治理中的有序公民參與［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013.

［11］魏星河.我國(guó)公民有序政治參與的涵義、特點(diǎn)及價(jià)值［J］.政治學(xué)研究，2007，（2）.

［12］俞可平.治理與善治［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

［13］［美］羅伯特·帕特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)［M］.王列，賴海榕.南昌：江西人民出版社，2001.

［14］［美］羅伯特·帕特南.獨(dú)自打保齡：美國(guó)社區(qū)的衰落與復(fù)興［M］.劉波，等.北京：北京大學(xué)出版社，2011.

［15］周紅云.社會(huì)資本：布迪厄、科爾曼和帕特南的比較［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2003，（4）.

［16］馮仕政.沉默的大多數(shù)：差序格局與環(huán)境抗?fàn)帲跩］.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，（1）.

［17］魏娜.公民參與下的民主行政［J］.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2002，（3）.

［18］蔣傳光.公民身份與公民參與：法治中國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵要素——以社會(huì)組織培育為例［J］.浙江社會(huì)科學(xué)，2014，（6）.

［19］［美］本杰明·巴伯.強(qiáng)勢(shì)民主［M］.彭斌.長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2006.

［20］黨秀云.論公共管理中的公民參與［J］.中國(guó)行政管理，2003，（10）.

［21］孫柏瑛.我國(guó)公民有序參與：語(yǔ)境、分歧與共識(shí)［J］.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（1）.

［22］［美］約翰·托馬斯.公共決策中的公民參與［M］.孫柏瑛，等.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010.

［23］James Wilsdon，Rebecca Willis.See-through Science：Why Public Engagement Needs to Move Upstream［M］.London：Demos，2004.

［24］Renee Irvin，John Stansbury.Citizen Participation in Decision Making：Is It Worth the Effort？［J］. Public Administration Review，2004，（1）.

［25］葉大鳳.論公共政策執(zhí)行過程中的公民參與［J］.北京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2006，（S1）.

［26］孫柏瑛.當(dāng)代地方治理：面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

［27］王明生，楊濤.改革開放以來(lái)我國(guó)政治參與研究的回顧與展望［J］.清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2011，（6）.

［28］胡宗仁.網(wǎng)絡(luò)參與下的政府行為選擇［J］.中國(guó)行政管理，2010，（1）.

［29］楊敏.公民參與、群眾參與與社區(qū)參與［J］.社會(huì).2005，（5）.

［30］［美］托克維爾.論美國(guó)的民主［M］.吉家樂.北京：中國(guó)華僑出版社，2014.

［31］［美］彼得斯.政府未來(lái)的治理模式［M］.吳愛明，夏宏圖.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.

［32］汪錦軍.公共服務(wù)中的公民參與模式分析［J］.政治學(xué)研究，2011，（4）.

［33］劉帥順，張汝立.嵌入式治理：社會(huì)組織參與社區(qū)治理的一個(gè)解釋框架［J］.理論月刊，2020，（5）.

［責(zé)任編輯：賈雙躍］

Policy Constraint and Citizen Participation： The Effective Decision-Making in Cooperative Governance

Liu Shuaishun

（Party School of Beijing Committee of the CPC/Beijing Administration Institute， Beijing 100044）

Abstract：Most of the existing studies have explored the implementation mechanism of cooperative governance from the perspective of citizen participation， but ignored the disorder of citizen participation and resulted in ineffective decision-making. Therefore， the research paradigm of citizen participation in cooperative governance should be shifted to the research paradigm of effective decision-making. Quality constraint， structure constraint， time constraint and acceptability constraint in policy decision-making have a profound impact on the way of citizens participation in cooperative governance. The public decision-making departments should comprehensively judge the constraint of policies and the type of citizen participation， and then adopt an appropriate and effective decision-making model： the low-level citizen participation is suitable to adopt the centralized autonomous decision-making mode with the goal of acquiring decision-making information; the moderate-level citizen participation is suitable to adopt the decentralized consultative decision-making mode with the goal of promoting the implementation of decision-making; the high-level of citizen participation is suitable to adopt the delegating public decision-making mode with the goal of promoting citizen autonomy. Effective decision-making based on equality， inclusiveness， rationality and respect is the only way to achieve cooperative governance and build a community of social governance.

Key words：policy constraint， citizen participation， effective decision-making， cooperative governance