韓瑩瑩 周挺之 張強(qiáng)

摘 要：現(xiàn)代政府人事管理應(yīng)以人事相宜為首要目標(biāo)，并在此前提下追求精簡(jiǎn)高效。以T省航道系統(tǒng)（1974-2015年）為考察對(duì)象的時(shí)間序列分析表明：編制人員規(guī)模受到體制改革政策而非工作任務(wù)的顯著影響；而編外人員規(guī)模受全省人員編制總量和一般公共服務(wù)支出的顯著影響，即在編制總量一定的條件下，編外人員規(guī)模受經(jīng)濟(jì)實(shí)力的顯著影響。這表明T省航道系統(tǒng)人員編制管理的目標(biāo)取向呈現(xiàn)規(guī)?？刂贫侨耸孪嘁说耐怀鎏攸c(diǎn)，偏離了編制管理的政策精神。應(yīng)對(duì)編制管理進(jìn)行目標(biāo)糾偏、淡化編制的身份屬性并加快研制部門編制配置的客觀標(biāo)準(zhǔn)等，從而推動(dòng)編制管理的健康發(fā)展和部門編制管理的科學(xué)化。

關(guān)鍵詞：編制管理；人事相宜；規(guī)?？刂?/p>

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008－7168（2023）03－0014－10

收稿日期：2021-01-15

基金項(xiàng)目：教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“人民政協(xié)與國(guó)家治理體系研究”（19JZD026）。

作者簡(jiǎn)介：

韓瑩瑩（1977-），女，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；

周挺之（1993-），女，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院博士生；

張 強(qiáng)（1976-），男，華南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

一、研究問(wèn)題與文獻(xiàn)回顧

（一）研究問(wèn)題

如何控制政府規(guī)模、降低行政成本是長(zhǎng)期以來(lái)世界各國(guó)政府都高度關(guān)注的重大難題。瓦格納的研究發(fā)現(xiàn)，隨著國(guó)民的經(jīng)濟(jì)收入有所增加，政府費(fèi)用支出也會(huì)極大提高①。這就是政府活動(dòng)擴(kuò)張法則即瓦格納法則，它揭示了政府機(jī)構(gòu)和人員的支出規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)關(guān)系。帕金森定律則表明，雖然在官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部存在某種內(nèi)在的膨脹意圖，但從客觀來(lái)說(shuō)，真正雇員的數(shù)量與工作量之間并沒有關(guān)系^{［1］（p.4）}。

有研究表明，中國(guó)古代官民比雖呈不斷上升態(tài)勢(shì)，但總體始終不高：西漢的官民比是1∶7945，唐朝的官民比是1∶3927，元朝的官民比為1∶2613，明朝的官民比為1∶2299，而清朝的官民比上升到1∶911^{［2］（p.5）}。這既與古代中國(guó)的政府職能僅局限于戰(zhàn)爭(zhēng)和收稅等狹小范圍有關(guān)，也與皇權(quán)不下縣的治理體制有關(guān)。新中國(guó)成立以來(lái)，隨著政府職能范圍的迅速擴(kuò)大，官民比也隨之快速攀升，從20世紀(jì)50年代的1∶67上升到90年代1∶40，2006年更是攀升到1∶26^{［2］（p.5）}。

一方面，我國(guó)自1955年首次使用 “編制”概念以來(lái)②，出臺(tái)了一系列相關(guān)法規(guī)文件③，這表明我國(guó)編制管理規(guī)范化、制度化、科學(xué)化水平不斷提高。另一方面，雖然歷屆政府都努力精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和裁減人員，但人員編制規(guī)模卻呈持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)：中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員④1998年時(shí)約3843萬(wàn)，2000年升至4170萬(wàn)，2007年約4982萬(wàn)，2008年突破5000萬(wàn)，2009年約為5393萬(wàn)^［3］，而到2014年底，中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員已超過(guò)6400萬(wàn)^［4］。緣此，不少研究認(rèn)為我國(guó)編制管理并沒有起到控制編制人員規(guī)模的作用。

與我國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模不斷膨脹的整體態(tài)勢(shì)不同，T省航道系統(tǒng)編制人員規(guī)模呈現(xiàn)截然相反的變化圖景。1958年T省正式設(shè)立航運(yùn)廳，并在航運(yùn)廳內(nèi)部設(shè)立了航道科。1970年T省在航運(yùn)廳之外單獨(dú)設(shè)立航道管理局，承擔(dān)全省航道的建設(shè)、維護(hù)和管理職能，實(shí)行相對(duì)封閉、獨(dú)立的垂直管理體制。2009年T省進(jìn)行了較大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，省航道管理局變?yōu)槭〗煌ㄟ\(yùn)輸廳管理的直屬事業(yè)單位，下轄16個(gè)區(qū)域航道局，但全省航道系統(tǒng)采用的依舊是自上而下的垂直管理體制。T省航道系統(tǒng)作為一個(gè)垂直管理的行業(yè)系統(tǒng)運(yùn)行了40多年，是一個(gè)準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究的完美案例。T省航道局官網(wǎng)公開的數(shù)據(jù)顯示：1972年編制人數(shù)⑤是3310個(gè)，1998年是2955個(gè)；自1999年以來(lái)逐年減少，而至2015年時(shí)僅有1812個(gè)。這與我國(guó)人員編制規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)截然相反，似乎表明T省航道系統(tǒng)人員編制管理取得了成功。那么，應(yīng)如何評(píng)判T省航道系統(tǒng)編制人員規(guī)模逆勢(shì)縮減現(xiàn)象？它主要受哪些因素影響？黨政部門人員編制管理的深層次問(wèn)題是什么？這些問(wèn)題關(guān)涉我國(guó)人員編制管理的目標(biāo)取向這一根本性問(wèn)題。

（二）文獻(xiàn)綜述

長(zhǎng)期以來(lái)政府規(guī)模一直是西方學(xué)者感興趣的經(jīng)典學(xué)術(shù)話題，而20世紀(jì)90年代以來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者也開始關(guān)注政府規(guī)模和人員編制問(wèn)題。這些研究主要聚焦于三個(gè)主題。

一是傳統(tǒng)政府規(guī)模研究，主要從宏觀視角對(duì)其進(jìn)行積極探討。第一，政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系研究。Rubbinson^［5］、Ram^［6］以及Miler & Russek^［7］等都對(duì)此展開了研究，他們認(rèn)為政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間具有同向發(fā)展的正相關(guān)關(guān)系。而Landau^［8］、Grier & Tullock^［9］、Barro^［10］以及Crain & Lee^［11］的研究卻得出截然不同的結(jié)論，即人均GDP與政府規(guī)模呈負(fù)相關(guān)關(guān)系或不確定關(guān)系。Barro研究發(fā)現(xiàn)，政府支出規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不是線性關(guān)系^［12］。第二，政府規(guī)模與財(cái)政分權(quán)關(guān)系研究。Buchanan & Brennan^{［13］（pp.197-217）}提出了這樣的觀點(diǎn)，即財(cái)政分權(quán)能夠有效促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，并能夠?qū)φ?guī)模的不斷擴(kuò)大產(chǎn)生一定的制約。但Oates^［14］、Heil^［15］的研究發(fā)現(xiàn)并不支持這一結(jié)論。

Jin & Zou^［16］研究發(fā)現(xiàn)，中央政府縮小程度比收入分權(quán)導(dǎo)致的地方政府變大程度大，由此使政府規(guī)模變小。

第三，最優(yōu)政府規(guī)模研究。Karras研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)政府規(guī)模達(dá)到最佳水平時(shí)，政府的費(fèi)用支出占GDP的比例為23%^［17］。以Karras的理論為基礎(chǔ)，Vedder & Gallaway測(cè)算出美國(guó)聯(lián)邦政府最優(yōu)規(guī)模是政府支出占GDP的1745%^{［18］（p.7）}，馬拴友測(cè)算出中國(guó)政府最優(yōu)規(guī)模是政府支出占GDP的267%^［19］。這類研究主要考察政府機(jī)構(gòu)和人員的成本支出，而不關(guān)注人員編制規(guī)模問(wèn)題。

二是官員規(guī)模及其影響因素研究。第一，對(duì)官員規(guī)模問(wèn)題以及如何進(jìn)行有效完善的研究。對(duì)此，朱光磊、張東波認(rèn)為，政府規(guī)模的擴(kuò)大并不是因?yàn)楣賳T過(guò)多，如何優(yōu)化官員結(jié)構(gòu)并解決好結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題更為關(guān)鍵^［20］。翁異靜等人提出，如果從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角度來(lái)看，我國(guó)實(shí)際公務(wù)員的數(shù)量要遠(yuǎn)高于理論上制定的公務(wù)員方案，但如果從社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程來(lái)看，結(jié)果卻是相反的^［21］。第二，對(duì)世界不同國(guó)家官員規(guī)模進(jìn)行比較研究。Schiavo-Campo通過(guò)對(duì)100個(gè)國(guó)家的比較研究發(fā)現(xiàn)：相對(duì)來(lái)看，發(fā)展中國(guó)家官員規(guī)模不到OECD國(guó)家政府雇員規(guī)模的一半，且瓦格納法則依然有效，即雇員規(guī)模有隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)；而對(duì)于OECD國(guó)家來(lái)說(shuō)，瓦格納法則不再有效^［22］。第三，官員規(guī)模的影響因素研究。Pennings通過(guò)對(duì)OECD國(guó)家“二戰(zhàn)”以來(lái)政府雇員規(guī)模變化進(jìn)行時(shí)間序列分析發(fā)現(xiàn)，制度是影響雇員規(guī)模的重要因素^［23］。Weiner & Lorence通過(guò)對(duì)美國(guó)50個(gè)州1950—1986年公職人員規(guī)模的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，機(jī)構(gòu)惰性對(duì)雇員規(guī)模有顯著影響，而政黨政治、政府間關(guān)系和環(huán)境等變量對(duì)公職人員規(guī)模的影響并不顯著^［24］。孫濤提出，能夠?qū)φ賳T規(guī)模產(chǎn)生重要影響的因素共有五個(gè)，即城鄉(xiāng)社會(huì)機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公務(wù)員薪酬水平、政府的行政能力以及政府的財(cái)政情況^［25］。此外，我國(guó)人員編制受到嚴(yán)格控制，導(dǎo)致編外人員迅速膨脹，這方面也引起學(xué)者關(guān)注⑥。胡曉東認(rèn)為并非只有編制人員遵循著帕金森定律，事實(shí)上編外人員也遵循著這一定律^［26］。這類研究關(guān)注政府雇員規(guī)模的變化及影響因素，而對(duì)人員編制的目標(biāo)取向缺乏討論。

三是中國(guó)行政事業(yè)編制配置與調(diào)控的方法和模型研究，包括行政事業(yè)編制配置研究⑦和行政事業(yè)編制總量調(diào)控模型研究⑧。這類研究大多關(guān)注一級(jí)政府行政事業(yè)編制總量控制，很少關(guān)注一級(jí)政府黨政職能部門的人員編制配置問(wèn)題。

2007年國(guó)務(wù)院第486號(hào)令明確提出，行政機(jī)構(gòu)的編制需要建立在其職責(zé)基礎(chǔ)上，并要遵循精簡(jiǎn)的原則進(jìn)行準(zhǔn)確核定?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出，要不斷強(qiáng)化黨對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作的領(lǐng)導(dǎo)，并綜合統(tǒng)籌編制資源，積極加大編制調(diào)配的工作力度，進(jìn)而最大限度地滿足國(guó)家發(fā)展的需要。《中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》也明確要求處理好嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制與發(fā)展需要之間的關(guān)系，并緊緊圍繞中心、服務(wù)大局，在保證社會(huì)向前發(fā)展的同時(shí)，盡量滿足人們對(duì)美好生活的需求。這些法規(guī)文件都明確了我國(guó)編制管理首先要“滿足黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的需要”，其次才考慮“精簡(jiǎn)的原則”。也即是說(shuō)，編制管理的首要目標(biāo)取向應(yīng)是為黨政部門履行職責(zé)提供人員保障，即“事得其人”，那種為精簡(jiǎn)而精簡(jiǎn)的改革舉措實(shí)際上違背了編制管理的初衷。基于此，本文選取T省航道系統(tǒng)作為考察對(duì)象，而且立足于編制人員和編外人員雙重維度，探討的主要問(wèn)題是：T省航道系統(tǒng)編制管理遵循的目標(biāo)取向究竟是“事得其人”還是“規(guī)模控制”？影響T省航道系統(tǒng)人員編制變化的主要因素是什么？編制管理改革的未來(lái)指向和可行路徑是什么？

二、研究設(shè)計(jì)

（一）分析框架

古典組織理論主要聚焦于組織內(nèi)部的職能、結(jié)構(gòu)和人員等問(wèn)題。法約爾（Fayol）認(rèn)為組織結(jié)構(gòu)高度集權(quán)的主要原因是組織職能范圍的不斷擴(kuò)張，組織縱向?qū)蛹?jí)因需要增加或減少管理層的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)而隨著組織規(guī)模的變化而變化^{［27］（p.6）}。帕金森（Parkinson）認(rèn)為，所有官僚組織都有自我擴(kuò)張的內(nèi)在動(dòng)力，其根本原因是組織高層的自私因素，而與組織所承擔(dān)的目標(biāo)和任務(wù)沒有直接關(guān)系?，F(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)理論將目光轉(zhuǎn)向組織所處的社會(huì)環(huán)境，認(rèn)為任何組織都是一個(gè)開放系統(tǒng)，組織內(nèi)部和外部環(huán)境同時(shí)影響著一個(gè)組織的規(guī)模和發(fā)展。現(xiàn)代社會(huì)系統(tǒng)理論的重要代表人物巴納德（Barnard）指出，導(dǎo)致正式組織不穩(wěn)定的原因在于其受到了較大外部因素的影響，如果不能讓外部環(huán)境產(chǎn)生的影響降到最低，它就必然會(huì)失敗^{［28］（p.5）}。20世紀(jì)70年代以來(lái)，政府公職人員規(guī)模研究開始綜合考察組織內(nèi)部和外部的多重影響因素⑨。

由上可知，政府公職人員規(guī)模既受組織的目標(biāo)、結(jié)構(gòu)和任務(wù)等內(nèi)部因素的影響，又受政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需求等外部環(huán)境因素的影響?；诖?，我們從組織系統(tǒng)的內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)維度出發(fā)，甄別出T省航道系統(tǒng)人員編制規(guī)模的影響因素：一是組織內(nèi)部因素，如航道系統(tǒng)自身的體制變革、職能轉(zhuǎn)變和任務(wù)變化等；二是組織外部因素，如政治家關(guān)于編制管理改革的指示、人員編制法規(guī)政策的變化等。

（二）研究假設(shè)

從組織內(nèi)部維度看，我們首先根據(jù)T省航道局官網(wǎng)公布的十項(xiàng)職責(zé)和相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，初步甄別出可能影響航道系統(tǒng)人員編制規(guī)模的變量，即客運(yùn)周轉(zhuǎn)量⑩、貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量^B11、航道基本建設(shè)投資^B12、航道養(yǎng)護(hù)投資^B13、航道收費(fèi)^B14和行政審批量^B15。基于數(shù)據(jù)可獲得性和連續(xù)性原則，結(jié)合對(duì)T省航道系統(tǒng)相關(guān)負(fù)責(zé)人的訪談和專家座談，我們對(duì)上述變量進(jìn)行了刪減和合并。其中，行政審批量因年份數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重而予以刪除，航道收費(fèi)在2003年稅費(fèi)改革后被取消，也予以刪除；航道基本建設(shè)投資和航道養(yǎng)護(hù)投資可合并為航道建設(shè)養(yǎng)護(hù)投資^B16。古典組織理論認(rèn)為，組織任務(wù)變化會(huì)影響組織人員數(shù)量的增減?；诖耍覀冋J(rèn)為航道建設(shè)養(yǎng)護(hù)投資能夠更加直觀地體現(xiàn)T省航道系統(tǒng)在建設(shè)與維護(hù)方面的工作總量情況，但客運(yùn)與貨運(yùn)的周轉(zhuǎn)量體現(xiàn)的則是公共服務(wù)總量情況，這些都可能對(duì)T省航道系統(tǒng)人員編制規(guī)模產(chǎn)生影響。由此，我們提出以下假設(shè)：

H1a：航道建設(shè)養(yǎng)護(hù)投資顯著影響航道系統(tǒng)編制人員數(shù)量；

H1b：客運(yùn)周轉(zhuǎn)量顯著影響航道系統(tǒng)編制人員數(shù)量；

H1c：貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量顯著影響航道系統(tǒng)編制人員數(shù)量。

一般公共服務(wù)支出增減會(huì)直接影響人員費(fèi)用的增減，進(jìn)而影響人員編制的增減。因此，從組織外部視角出發(fā)，可以做出這樣的推測(cè)：航道系統(tǒng)人員的編制與T省一般公共服務(wù)支出^B17之間具有一定的關(guān)系。緣此，我們推測(cè)T省人員編制總量^B18（簡(jiǎn)稱“人員編制總量”）與航道系統(tǒng)人員編制顯著相關(guān)。據(jù)此我們提出如下假設(shè)：

H1d：T省一般公共服務(wù)支出顯著影響航道系統(tǒng)編制人員數(shù)量；

H1e：T省人員編制總量顯著影響航道系統(tǒng)編制人員數(shù)量。

我國(guó)公共部門人員編制有很強(qiáng)的政治性。2013年，李克強(qiáng)提出，在本屆政府行使職能期間，財(cái)政供養(yǎng)的人員只會(huì)不斷減少，而不會(huì)增加。相關(guān)數(shù)據(jù)也顯示，2013年以來(lái)全國(guó)行政事業(yè)編制總量整體上呈下降態(tài)勢(shì)。人員編制配置歷來(lái)都是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的核心之一，具體體現(xiàn)為作為部門設(shè)置依據(jù)的“三定方案”（定職能、定機(jī)構(gòu)、定編）。我們有理由相信，編制管理相關(guān)政治支持、法規(guī)政策必然對(duì)人員編制數(shù)量產(chǎn)生影響。由此我們提出假設(shè)：

H1f：T省航道管理體制改革政策對(duì)編制人員數(shù)量有顯著影響。

此外，我們?cè)谡{(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，自2009年以后，在T省航道系統(tǒng)中，編制人員總量一直在持續(xù)減少，而編外人員的數(shù)量卻增幅較大。可能的解釋是，面對(duì)編制管理政策收緊而T省航道系統(tǒng)建設(shè)養(yǎng)護(hù)任務(wù)和運(yùn)營(yíng)工作量快速加大的窘境，聘用編外人員來(lái)解決人手不足問(wèn)題成為航道系統(tǒng)的唯一選擇?；诖?，與編制人員數(shù)量增減的六項(xiàng)研究假設(shè)相對(duì)應(yīng)，我們提出以下六項(xiàng)假設(shè)：

H2a：建設(shè)養(yǎng)護(hù)投資顯著影響T省航道系統(tǒng)編外人員數(shù)量；

H2b：客運(yùn)周轉(zhuǎn)量顯著影響T省航道系統(tǒng)編外人員數(shù)量；

H2c：貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量顯著影響T省航道系統(tǒng)編外人員數(shù)量；

H2d：T省一般公共服務(wù)支出顯著影響航道系統(tǒng)編外人員數(shù)量；

H2e：T省人員編制總量顯著影響航道系統(tǒng)編外人員數(shù)量；

H2f：T省航道管理體制改革政策對(duì)其編外人員數(shù)量有顯著影響。

（三）研究方法和數(shù)據(jù)來(lái)源

本文以T省航道系統(tǒng)人員編制變化為考察對(duì)象，通過(guò)收集統(tǒng)計(jì)1974—2015年T省航道系統(tǒng)編制人員和編外人員數(shù)量、客運(yùn)量、貨運(yùn)量和航道建設(shè)養(yǎng)護(hù)投資規(guī)模，以及T省一般公共服務(wù)支出總量和人員編制總量等數(shù)據(jù)資料開展量化研究，對(duì)T省航道系統(tǒng)人員編制規(guī)模變化及其影響因素進(jìn)行因果分析，并結(jié)合深度訪談對(duì)量化研究結(jié)果進(jìn)行解釋和論證。

本文數(shù)據(jù)來(lái)源主要包括T省航道系統(tǒng)官方網(wǎng)站公開的數(shù)據(jù)文件資料和《T省統(tǒng)計(jì)年鑒》《T省年鑒》《T省財(cái)政年鑒》《T省航道發(fā)展規(guī)劃匯總》。本研究收集的數(shù)據(jù)是典型的時(shí)間序列數(shù)據(jù)，因此，我們借助Stata15軟件進(jìn)行描述性分析和時(shí)間序列回歸分析。

三、統(tǒng)計(jì)分析與假設(shè)檢驗(yàn)

（一）描述性分析

圖1清楚呈現(xiàn)了T省航道系統(tǒng)人員規(guī)模（1974-2015年）的變化態(tài)勢(shì)。一是就編制人員數(shù)量的變化來(lái)看：1974-1982年編制人員持續(xù)增加；1983—1997年編制人員開始穩(wěn)步下降；1996年T省推進(jìn)“干支合并、省以下垂直管理”的航道體制改革，導(dǎo)致1997年的1982人猛增至1999年的2955人；2000—2015年編制人員又逐年減少，特別是2011年以后，下降的幅度更大。二是就編外人員數(shù)量的變化來(lái)看：從1974年開始，一直到2008年，編外人員的總數(shù)并不多，且沒有明顯增減；但2009年以后，編外人員的總數(shù)卻急劇增加，到2015年，編外人員的總數(shù)在編制人員總數(shù)中所占的比例已經(jīng)達(dá)到了20%。

造成T省航道系統(tǒng)編制人員和編外人員數(shù)量變化的可能原因主要有兩個(gè)方面。

一是相關(guān)管理體制和編制政策的變化對(duì)其產(chǎn)生了較大影響甚至可能是最為直接的影響。1981年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于平衡財(cái)政收支、嚴(yán)格財(cái)政管理的決定》大力主張節(jié)減經(jīng)費(fèi)，而且還要對(duì)人員編制進(jìn)行嚴(yán)格把控。同時(shí)，中央與地方的人員編制也需要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)。由此，T省航道系統(tǒng)也積極壓縮了編制，并減小了人員編制的規(guī)模。1997年，T省編辦下發(fā)了關(guān)于管理體制的通知^B19，要求建立“干支合并、省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)”的航道管理體制，這導(dǎo)致T省航道系統(tǒng)編制人員數(shù)量大幅增加。與此同時(shí)，人員超編問(wèn)題開始出現(xiàn)，并由此埋下了諸多隱患。自1998年開始，為貫徹T省新一輪關(guān)于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員編制的改革要求，全省航道系統(tǒng)通過(guò)離崗?fù)损B(yǎng)、買斷工齡等舉措對(duì)編制人員進(jìn)行力度空前的裁減。2006年T省又被確定為編制管理分類改革的試點(diǎn)省份，全省人員編制被凍結(jié)。2009年T省航道系統(tǒng)重啟編制人員招聘計(jì)劃，但因航道系統(tǒng)人員跨系統(tǒng)流動(dòng)性低、待遇不高等原因，招聘工作并不順利，加上自然減員的影響，編制人員規(guī)模不斷縮小。

二是編制管理科學(xué)化程度不高，編外人員無(wú)序膨脹。首先，編制管理背離“人事相宜”的目標(biāo)取向，為精減而精減，引發(fā)諸多消極后果。在嚴(yán)格控制行政事業(yè)編制背景下，T省航道系統(tǒng)人員編制問(wèn)題凸顯，加之自然減員，導(dǎo)致2011年以后編制人員嚴(yán)重短缺、隊(duì)伍斷層現(xiàn)象嚴(yán)重等問(wèn)題。其次，隨著T省經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，水路運(yùn)輸服務(wù)需求巨大，航道建設(shè)養(yǎng)護(hù)的任務(wù)量隨之快速增加。T省航道系統(tǒng)人員編制受到了嚴(yán)格的控制，導(dǎo)致在較短時(shí)間內(nèi)編外人員總量急劇增加。T省航道局人事處劉處長(zhǎng)明確表示：“聘用非編人員解決編制人員短缺問(wèn)題實(shí)屬不得已的選擇?！本幫馊藛T薪酬也是從行政經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中開支，而編外人員無(wú)序快速擴(kuò)張變相導(dǎo)致編制控制的效果大打折扣。

（二）時(shí)間序列回歸分析

為使統(tǒng)計(jì)結(jié)果更加客觀可靠，我們首先對(duì)航道系統(tǒng)編制人員（bnstaff）、航道系統(tǒng)編外人員（bwstaff）、航道建設(shè)養(yǎng)護(hù)投資（jyinput）、客運(yùn)周轉(zhuǎn)量（kyun）、貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量（hyun）、T省一般公共服務(wù)支出（Gspend）和T省人員編制總量（Gpeople）等初始數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)數(shù)轉(zhuǎn)換處理，使數(shù)據(jù)更適合分析。之后我們運(yùn)用ADF檢驗(yàn)法，對(duì)轉(zhuǎn)換后數(shù)據(jù)lnbnstaff、lnbwstaff、lnhyun、lnkyun lnjyinput、lnGspend、lnGpeople和policy（航道管理體制改革政策）進(jìn)行時(shí)間趨勢(shì)檢驗(yàn)，并通過(guò)差分處理消除變量的單位根，最后得出不存在時(shí)間趨勢(shì)的變量D.lnbnstaff、D2.lnbwstaff、D2.lnhyun、D2.lnkyun、D3.lnjyinput、D2.lnGspend、D2.lnGpeople和D2.policy。

以T省航道系統(tǒng)編制人員（D.lnbnstaff）為被解釋變量，以T省航道建設(shè)養(yǎng)護(hù)投資（D3.lnjyinput）、客運(yùn)周轉(zhuǎn)量（D2.lnkyun）、貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量（D2.lnhyun）、一般公共服務(wù)支出（D2.lnGspend）、人員編制總量（D2.lnGpeople）和航道管理體制改革政策（D2.policy）為解釋變量，回歸分析結(jié)果表明：在諸多影響變量中，只有航道管理體制改革政策（D2.policy）對(duì)航道系統(tǒng)人員編制數(shù)量變化有顯著影響，其他因素的影響并不顯著（參見表1）。這驗(yàn)證了帕金森定律的經(jīng)典結(jié)論，即雇員數(shù)量和實(shí)際工作量之間不存在任何聯(lián)系。

事實(shí)上，近年來(lái)T省航道建設(shè)養(yǎng)護(hù)任務(wù)明顯增大、投資快速增多，T省對(duì)水路運(yùn)輸?shù)囊蕾嚩炔粩嘣鰪?qiáng)，但航道系統(tǒng)人員編制數(shù)量卻不增反降。這客觀上背離了人員編制管理“人事相宜”的目標(biāo)取向，其控制取向更加明顯。

然后，我們以T省航道系統(tǒng)編外人員（D.lnbwstaff）為被解釋變量，以T省航道建設(shè)養(yǎng)護(hù)投資（D3.lnjyinput）、客運(yùn)周轉(zhuǎn)量（D2.lnkyun）、貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量（D2.lnhyun）、一般公共服務(wù)支出（D2.lnGspend）、人員編制總量（D2.lnGpeople）和航道管理體制改革政策（D2.policy）為解釋變量進(jìn)行回歸分析，并得出如下兩個(gè)結(jié)果（參見表2）。一是T省人員編制總量對(duì)航道系統(tǒng)編外人員數(shù)量有顯著影響?？赡艿慕忉屖牵煌ㄟ\(yùn)輸部門在黨政機(jī)構(gòu)體系中處于相對(duì)弱勢(shì)的地位，而航道系統(tǒng)在交通運(yùn)輸領(lǐng)域又處于弱勢(shì)的地位。因此，當(dāng)航道系統(tǒng)編制人員數(shù)量不能滿足工作任務(wù)量增加的需求而又爭(zhēng)取不到更多編制時(shí)，只能通過(guò)大幅增加編外人員來(lái)滿足履行職責(zé)的需要。二是一般公共服務(wù)支出對(duì)編外人員數(shù)量產(chǎn)生顯著影響?？赡艿慕忉屖?，當(dāng)一般公共服務(wù)支出規(guī)模大幅增加，意味著航道系統(tǒng)可以申請(qǐng)到更多的一般公共服務(wù)支出經(jīng)費(fèi)，從而有財(cái)力雇用更多編外人員。這也就是解釋了為什么隨著2009年以后T省一般公共服務(wù)支出規(guī)模的快速增加，航道系統(tǒng)編外人員數(shù)量也隨之快速增多。編外人員數(shù)量激增的地方大都經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，一旦編制人員沒有辦法提供更為優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品或者服務(wù)時(shí)，就會(huì)借助編外人員的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)^［26］。無(wú)論是在國(guó)家層面還是在省市層面，關(guān)于編外人員管理的法律法規(guī)仍存在空白，因而用人單位可自主決定編外人員的聘用，這也是當(dāng)前全國(guó)范圍內(nèi)編外人員無(wú)序擴(kuò)張的根本原因。

四、結(jié)論與討論

推進(jìn)政府編制管理的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化建設(shè)，是新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。結(jié)合T省航道系統(tǒng)人員編制管理的真實(shí)圖景，著眼于編制管理的健康發(fā)展和部門編制管理的科學(xué)化，以下三個(gè)問(wèn)題應(yīng)引起深入討論。

（一）編制管理的目標(biāo)糾偏

T省航道系統(tǒng)案例所展現(xiàn)的事實(shí)是，工作量持續(xù)增加而人員編制規(guī)模持續(xù)減少。從表面上看，T省航道系統(tǒng)人員編制管理似乎是成功的，但由于編制受到嚴(yán)格控制，T省航道系統(tǒng)不得不聘用大量編外人員以彌補(bǔ)編制不足。2009年以來(lái)，編外人員數(shù)量的快速增長(zhǎng)恰恰說(shuō)明了T省航道系統(tǒng)編制管理為了精減而精減，背離了“人事相宜”的目標(biāo)取向。

事實(shí)上，這一現(xiàn)象不只發(fā)生在T省航道系統(tǒng)，在全國(guó)范圍內(nèi)也普遍存在。隨著社會(huì)不斷向前發(fā)展，政府的行政事務(wù)也變得愈發(fā)繁雜，編內(nèi)人員數(shù)量已經(jīng)不能滿足政府事務(wù)處理的需求，故而編外人員的數(shù)量激增^［29］。為了支付編外人員的薪資，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都會(huì)花費(fèi)大量的精力來(lái)增加收入，由此也導(dǎo)致了“因事養(yǎng)人、因人找錢、因錢找事”的惡性循環(huán)^［30］。黨的十九屆三中全會(huì)首次在最高官方文件中提及編外人員問(wèn)題，這也從某種意義上承認(rèn)了編外人員存在的客觀性。由于同工不同酬、缺少發(fā)展機(jī)會(huì)和晉升空間，編外人員的組織歸屬感低、流動(dòng)性高，損害黨和政府威信的事件頻發(fā)。而引發(fā)這些問(wèn)題的深層原因是有關(guān)編外人員招聘、使用和管理的法規(guī)制度缺位。緣此，加強(qiáng)編外人員招聘、使用和管理的法制化建設(shè)，無(wú)疑是解決編外人員規(guī)模無(wú)序擴(kuò)張的根本之道。

（二）淡化編制的身份屬性

黨政事業(yè)單位人員編制是我國(guó)計(jì)劃體制的產(chǎn)物，蘊(yùn)含著鮮明的身份屬性和社會(huì)地位，一個(gè)人是否擁有黨政事業(yè)單位正式編制意味著工作穩(wěn)定性、薪酬待遇和發(fā)展機(jī)會(huì)上的巨大差異，這又反過(guò)來(lái)強(qiáng)化了編制的身份屬性和社會(huì)地位。由此引發(fā)的困境是：一方面，人員編制調(diào)控日趨嚴(yán)格，黨政事業(yè)單位編制短缺問(wèn)題突出；另一方面，如果沒有編制，黨政事業(yè)單位就很難吸引并留住優(yōu)秀人才。

為了破解上述困境，有些地方政府開始探索推進(jìn)黨政事業(yè)單位人員編制管理的重大制度變革。2019年7月，天津的一些開發(fā)區(qū)開始全面推行競(jìng)爭(zhēng)上崗，這是黨的十九大以來(lái)地方人事制度變革的重磅事件，某種程度上預(yù)示著打破編制管理的改革新動(dòng)向?；诖?，我們認(rèn)為新時(shí)代編制管理改革應(yīng)努力做到以下三個(gè)方面。一是不應(yīng)片面強(qiáng)調(diào)嚴(yán)控編制、為了精減而精減，而應(yīng)以黨政部門職能履行和事業(yè)發(fā)展為旨向，持續(xù)推進(jìn)編制管理的改革創(chuàng)新?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》（2019）明確指出，要堅(jiān)持機(jī)構(gòu)編制瘦身與健身相結(jié)合，讓其不斷適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化和國(guó)家財(cái)政保障能力，實(shí)行靈活的機(jī)構(gòu)編制，嚴(yán)格把控編制人員的總數(shù)并進(jìn)行合理統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)增減人員，最大限度地提高編制資源的使用效益。二是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，積極探索“以事定崗”“以財(cái)定人”的機(jī)制創(chuàng)新方法。三是探索編外人員管理體制，淡化編制的身份屬性，努力實(shí)現(xiàn)同工同酬、機(jī)會(huì)均等和地位平等。

（三）加快研制部門編制配置的客觀標(biāo)準(zhǔn)

在國(guó)家層面，中央編制委員會(huì)已基于諸多特別因素形成了省級(jí)政府編制需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)^［31］，這些因素主要包括行政區(qū)劃的總數(shù)、管轄區(qū)域范圍內(nèi)的面積、國(guó)民的經(jīng)濟(jì)收入、國(guó)民的生產(chǎn)總值以及行政區(qū)劃當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣等，但對(duì)黨政職能部門人員編制需求評(píng)估應(yīng)該遵循怎樣的原則與標(biāo)準(zhǔn)卻沒有進(jìn)行規(guī)定。此外，在人員編制的核定中，采用的還是過(guò)去的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，或者是參考周邊總量控制的方法，隨意性比較大^［32］。

因此，當(dāng)務(wù)之急，組織人事部門應(yīng)高度重視黨政部門人員編制管理的科學(xué)化問(wèn)題，通過(guò)加強(qiáng)理論和實(shí)踐部門的聯(lián)合研究，充分發(fā)揮專家學(xué)者的智慧和專長(zhǎng)，制定科學(xué)評(píng)估黨政職能部門職責(zé)任務(wù)和人員編制需求的客觀標(biāo)準(zhǔn)，為黨政職能部門人員編制配置和動(dòng)態(tài)調(diào)整提供科學(xué)依據(jù)，以避免黨政職能部門編制配置的隨意性，切實(shí)增強(qiáng)各級(jí)黨政職能部門人員編制管理的科學(xué)性、規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

注釋：

①1882年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿道夫·瓦格納（Adolf WaGner）通過(guò)對(duì)19世紀(jì)歐洲多國(guó)以及日本和美國(guó)公共支出增長(zhǎng)的考察，提出了“公共支出不斷增長(zhǎng)法則”或“政府活動(dòng)擴(kuò)張法則”，又稱瓦格納法則。參見石俊鄧等：《政府規(guī)模研究的知識(shí)結(jié)構(gòu)、熱點(diǎn)與前沿》，《現(xiàn)代情報(bào)》2016年第3期。

②出自《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好國(guó)家機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)工作的指示》。按照我國(guó)相關(guān)法律和編制分類制度，各級(jí)編制管理部門管理的編制可分為三類：行政編制、事業(yè)編制和企業(yè)編制。行政編制是指各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及其組成部門、政黨機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體、群眾組織、司法機(jī)關(guān)等部門所占編制。行政編制人員工資待遇由財(cái)政撥款。事業(yè)編制是事業(yè)單位使用的編制，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和工資待遇來(lái)源是財(cái)政差額撥款。雖然國(guó)家政策如是規(guī)定，但在基層市、縣，事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)和工資待遇基本都是同級(jí)財(cái)政撥款。20世紀(jì)90年代，我國(guó)推行政企分開改革，企業(yè)編制由原來(lái)政府部門改制而來(lái)，這類編制的人員工資待遇和單位活動(dòng)經(jīng)費(fèi)一般不直接來(lái)自財(cái)政預(yù)算。

③參見《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》（1997）、《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》（2007）和《關(guān)于創(chuàng)新事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理的意見》（2011）等法規(guī)文件。

④編制人員與財(cái)政供養(yǎng)人員有本質(zhì)區(qū)別：編制人員在理論上都是財(cái)政供養(yǎng)人員，但在目前的事業(yè)單位分類改革中，多數(shù)公益III類事業(yè)單位開始推行“事業(yè)單位性質(zhì)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)”，其人員已不再由財(cái)政供養(yǎng)；編外人員、臨時(shí)雇員以及村（居）兩委干部等雖然不是編制人員，但實(shí)際上都是由財(cái)政經(jīng)費(fèi)供養(yǎng)。

⑤《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定：“機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照編制的不同類別和使用范圍審批編制，地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)使用行政編制。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)使用事業(yè)編制，不得混用、擠占、挪用或者自行設(shè)定其他類別的編制?！盩省航道系統(tǒng)曾是行政機(jī)構(gòu)，后改為行政類事業(yè)單位，當(dāng)前又被調(diào)整為公益一類事業(yè)單位。但無(wú)論組織性質(zhì)如何變化，當(dāng)前T省航道系統(tǒng)人員編制仍由兩部分構(gòu)成，即參公編制和事業(yè)編制。

⑥參見周敏、趙子?。骸痘鶎诱藛T編制隱性膨脹問(wèn)題研究》，《中國(guó)行政管理》2010年第12期；呂芳、程名：《公共治理與政府的“隱性規(guī)模”——基于中美兩國(guó)差異的比較分析》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期。

⑦參見那吉生、周子康、周宏：《編制總量的核定方法與模型——地方政府機(jī)關(guān)編制》，《中國(guó)管理科學(xué)》1997年第1期；鄧群釗、彭峰：《事業(yè)編制總量調(diào)控方法與模型》，《軟科學(xué)》2009年第10期；梁昌勇、朱龍、代意玲、陸文星：《公共事業(yè)管理對(duì)行政編制資源配置影響研究——基于安徽省數(shù)據(jù)考察》，《經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論》2015年第5期。

⑧參見彭峰、鄧群釗：《事業(yè)編制規(guī)模的預(yù)測(cè)方法》，《統(tǒng)計(jì)與決策》2010年第4期；賈義猛、蘇建華、徐興濤：《日本地方政府公務(wù)員規(guī)模調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2014年第4期；等等。

⑨參見G.R.Weiner and J.Lorence.“Growth in State Government Employment：A Time Series Analysis”.Western Political Quarterly，Vlo.44.1991;朱光磊、張東波：《中國(guó)政府官員規(guī)模問(wèn)題研究》，《政治學(xué)研究》2003年第3期。

⑩客運(yùn)周轉(zhuǎn)量是指在報(bào)告期內(nèi)船只運(yùn)送旅客數(shù)量與平均運(yùn)距的乘積，計(jì)量單位是“人/公里”。文中“客運(yùn)周轉(zhuǎn)量”數(shù)據(jù)為歷年的單一省級(jí)數(shù)據(jù)。

B11貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量是指船只在報(bào)告期內(nèi)實(shí)際運(yùn)送的每批貨物重量分別乘其運(yùn)送距離的累計(jì)數(shù)，計(jì)算單位為“噸/公里”。文中“貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量”數(shù)據(jù)為歷年的單一省級(jí)數(shù)據(jù)。

B12航道基本建設(shè)投資是指在報(bào)告期內(nèi)用于航道固定資產(chǎn)投資的專項(xiàng)資金，文中將航道基本建設(shè)投資與航道養(yǎng)護(hù)投資合并為航道建設(shè)養(yǎng)護(hù)投資。

B13航道養(yǎng)護(hù)投資是指在報(bào)告期內(nèi)用于航道養(yǎng)護(hù)、航道維修等的資金。自2009年取消航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)的征收后，現(xiàn)養(yǎng)護(hù)資金來(lái)源主要有中央財(cái)政、地方財(cái)政、自籌資金等。文中將航道養(yǎng)護(hù)投資與航道基本建設(shè)投資合并為航道建設(shè)養(yǎng)護(hù)投資。

B14航道收費(fèi)是指征收的航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)，是國(guó)家按照“以航養(yǎng)航、?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，根據(jù)《中華人民共和國(guó)航道管理?xiàng)l例》和《內(nèi)河航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)征收和使用辦法》，向船舶、竹木排筏、浮運(yùn)物體的所有者或經(jīng)營(yíng)者征收，用于航道養(yǎng)護(hù)的專項(xiàng)事業(yè)費(fèi)。根據(jù)省編委《T省航道局機(jī)構(gòu)編制方案》（Y機(jī)編［2009］41號(hào)）文件，取消航道局征收航道養(yǎng)護(hù)費(fèi)的職責(zé)，將航道行政的行政處罰及相關(guān)的監(jiān)督檢查、行政強(qiáng)制職能劃給交通運(yùn)輸廳，同時(shí)逐步實(shí)行航道管理養(yǎng)護(hù)體制改革，將航道站場(chǎng)、碼頭、船舶、航運(yùn)樞紐的維修職能逐步社會(huì)化。因此文中沒有選取此項(xiàng)指標(biāo)。

B15行政審批量是指行政機(jī)關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織提出的申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)依法審查，采取“批準(zhǔn)”“同意”“年檢”發(fā)放證照等方式，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為的次數(shù)和。由于只有5年數(shù)據(jù)，因此文中最終沒有選取此項(xiàng)指標(biāo)。

B16文中的“航道建設(shè)養(yǎng)護(hù)投資”數(shù)據(jù)是指T省用于航道基本建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的年度支出總和。

B17為避免包含關(guān)系，文中的“T省一般公共服務(wù)支出總量”已扣除T省航道系統(tǒng)一般公共服務(wù)支出，數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年《T省財(cái)政年鑒》，為單一省級(jí)數(shù)據(jù)。

B18為避免包含關(guān)系，文中的“T省人員編制總量”已扣除T省航道系統(tǒng)人員編制數(shù)，數(shù)據(jù)來(lái)源于《T省統(tǒng)計(jì)年鑒》，為單一省級(jí)數(shù)據(jù)。

B19參見《關(guān)于調(diào)整全省航道管理體制通知》（1997）。

參考文獻(xiàn)：

［1］［英］諾思科特·帕金森.帕金森法則［M］.劉四元，葉凱.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2007.

［2］國(guó)務(wù)院人口普查辦公室，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口統(tǒng)計(jì)司.中國(guó)第三次人口普查資料分析［M］.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1987.

［3］劉敬懷.精兵簡(jiǎn)政勢(shì)在必行——關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的調(diào)查與思考（上）［J］.瞭望周刊，1992，（36）.

［4］陳劍.四項(xiàng)經(jīng)濟(jì)改革亟須推進(jìn)［N］.經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2015-09-17.

［5］Rubinson R.Dependency，Government Revenue，and Economic Growth：1955-1970［J］.Studies in Comparative International Development，1977，（2）.

［6］Ram R.Government Size and Economic Growth： A New Framework and Some Evidence from Cross-Section and Time-Series Data：Reply［J］.American Economic Review，1986.（1）.

［7］Miller S M，Russek F S.Fiscal Structures and Economic Growth： International Evidence［J］.Economic Inquiry，1997，（3）.

［8］Laudau D.Government Expenditure and Economic Growth：A Cross-Country Study［J］.Southern Eeconomic Journal，1983，（3）.

［9］Grier K B，Tullock G.An Empirical Analysis of Cross-National Economic Growth，1951-1980［J］.Journal of Monetary Economics.1989，（2）.

［10］Barro R J.Economic Growth in a Cross Section of Countries［J］.the Quarterly Journal of Economics，1991，（2）.

［11］Crain W M，Lee J K.Economic Growth Regressions for the American States：A Sensitivity Analysis［J］.Economic Inquiry，1999，（2）.

［12］Barro R J.Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth［J］.Journal of Political Economy，1990，（5）.

［13］Brernan G R，Buchanan J M.The Power to Tax：Analytical Foundations of a Fiscal Constitution［M］.Cambridge：Cambridge University Press，1980.

［14］Oates W E.Searching for Leviathan：an Empirical Study［J］.The American Economic Review，1985，（4）.

［15］Heil J B.The Search for Leviathan Revisited［J］.Public Finance Quarterly，1991，（3）.

［16］Jin J，Zou H F.How Does Fiscal Decentralization Affect Aggregate，National ，and Subnational Government Size［J］.Journal of Urban Economics.2002，（2）.

［17］Karras G.The Optimal Government Size：Further International Evidence on the Productivity of Government Services［J］.Economic Inquiry，1996，（2）.

［18］Vedder R K，Gallaway L E.Government Size and Economic Growth［Z］.Washington，DC：Joint Economic Committee，1998.

［19］馬拴友.政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——兼論中國(guó)財(cái)政最優(yōu)規(guī)模［J］.世界經(jīng)濟(jì)，2000，（11）.

［20］朱光磊，張東波.中國(guó)政府官員規(guī)模問(wèn)題研究［J］.政治學(xué)研究，2003，（3）.

［21］翁異靜，鄧群釗，杜磊.中國(guó)公務(wù)員規(guī)模適度嗎？社會(huì)發(fā)展效率下的最優(yōu)規(guī)模確定［J］.經(jīng)濟(jì)與管理研究.2014，（8）.

［22］Schiavo-Campos S.Government Employment and Pay：the Global and Regional Evidence［J］.Public Administration and Development，1998，（5）.

［23］Pennings P.Explaining Variations in Public Employment［J］.International Journal of Comparative Sociology，1999，（3）.

［24］Weiner G R，Lorence J.Growth in State Government Employment：A Time Series Analysis［J］.Western Political Quarterly，1991，（2）.

［25］孫濤.比較視野下的中國(guó)政府官員規(guī)模問(wèn)題研究［J］.南開學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2008，（1）.

［26］胡曉東.我國(guó)政府“編外人員”隱形膨脹研究——一個(gè)基于我國(guó)地方政府的案例調(diào)查［J］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，（2）.

［27］［法］亨利·法約爾.工業(yè)管理與一般管理［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988.

［28］［美］切斯特·巴納德.經(jīng)理人的職能［M］.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988.

［29］葉靜.地方軟財(cái)政支出與基層治理——以編外人員擴(kuò)張為例［J］.社會(huì)學(xué)研究，2016，（1）.

［30］顏昌武.基層治理中的“謀生式”行政——對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編外用工的財(cái)政社會(huì)學(xué)分析［J］.探索，2019，（3）.

［31］張光.“官民比”省際差異原因研究［J］.公共行政評(píng)論，2008，（1）.

［32］宋本江，張其貴.縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)編制及人員規(guī)模影響因素調(diào)查——以A 省為例［J］.湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，（1）.

［責(zé)任編輯：張英秀］

The Goal Orientation of Staffing Administration：

Reasonable Staff-Assignment Match or Government Size Control？

—A Time-Series Analysis Based on the Waterway System of T Province（1974-2015）

Han Yingying1， Zhou Tingzhi1， Zhang Qiang2

（1.South China University of Technology， Guangzhou Guangdong 510641;

2.South China Normal University， Guangzhou Guangdong 510640）

Abstract：Keeping reasonable staff-assignment match should be the primary goal of personnel management of a modern government. Under this premise will government pursue a streamlined and efficient personnel management. Taking the waterway system of T Province （1974-2015） as an example， our time-series analysis findings are as follows：the size of permanent staff is significantly influenced by structural reform policy rather than the workload; while the size of temporary staff is significantly influenced by the totality of provincial permanent staff and regular expenditure of public service， that is， given the certain totality of permanent staff， the size of temporary staff is significantly influenced by economic power. This shows that the permanent staffing administration of waterway system in T Province obviously orients towards the control of size rather than keeping personnel and governance in balance， which deviates from the policy spirit of Chinas permanent staffing administration. We should? correct the deviation in staffing administration，downplay the identity attribute of the staff，and create objective standards for the staffing of departments，thus providing new ideas for healthy development of staffing administration.

Key words：staffing administration， reasonable staff-Assignment match， size control