周建青 蔣薇

摘 要：互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策有助于保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)并維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益。多源流理論在探析互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題進(jìn)入政策議程的內(nèi)在邏輯上具有一定適用性。平臺(tái)壟斷焦點(diǎn)事件、相關(guān)數(shù)據(jù)和平臺(tái)反壟斷執(zhí)法現(xiàn)狀構(gòu)成問題源流。已有的反壟斷政策、專家學(xué)者的建議以及國外平臺(tái)反壟斷的經(jīng)驗(yàn)構(gòu)成政策源流。反壟斷機(jī)構(gòu)權(quán)力日趨集中、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求以及公眾對(duì)平臺(tái)壟斷的日漸不滿構(gòu)成政治源流?！罢沃啊背掷m(xù)開啟促成三大源流耦合，從而推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策出臺(tái)。互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策議程設(shè)置也提供了一些有效經(jīng)驗(yàn)，如注重政策反饋的積極作用、加強(qiáng)借鑒國際社會(huì)政策經(jīng)驗(yàn)、構(gòu)建多元化的政策意見渠道等。

關(guān)鍵詞：平臺(tái)經(jīng)濟(jì)；平臺(tái)壟斷；政策議程；多源流理論；互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008－7168（2023）03－0064－11

收稿日期：2022-11-02

基金項(xiàng)目：

國家社會(huì)科學(xué)基金重大研究專項(xiàng)“社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入網(wǎng)絡(luò)治理法治化研究”（19VHJ005）；國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“我國網(wǎng)絡(luò)空間內(nèi)容風(fēng)險(xiǎn)治理體系構(gòu)建與評(píng)價(jià)研究”（20BXW080）。

作者簡(jiǎn)介：

周建青（1968-），男，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；

蔣 薇（1999-），女，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生。

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出：“健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，推動(dòng)形成良好網(wǎng)絡(luò)生態(tài)?！币ㄔO(shè)良好的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題的監(jiān)管就顯得尤為重要且日益緊迫?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)是指“通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，使相互依賴的雙邊或者多邊主體在特定載體提供的規(guī)則下交互，以此共同創(chuàng)造價(jià)值的商業(yè)組織形態(tài)”^［1］。結(jié)合我國平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀，依據(jù)平臺(tái)的連接對(duì)象和主要功能，可將平臺(tái)分為以下六大類：網(wǎng)絡(luò)銷售類、生活服務(wù)類、社交娛樂類、信息資訊類、金融服務(wù)類、計(jì)算應(yīng)用類^［2］。各種類型的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)不斷發(fā)展壯大，極大地改變了人們的生活方式，提高了生產(chǎn)效率。由于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的特有屬性及其經(jīng)濟(jì)模式較傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)模式不同，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題日趨嚴(yán)重且亟須政府監(jiān)管和規(guī)制。

2021年2月7日，國務(wù)院反壟斷委員會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》），這是全球第一部專門針對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)反壟斷領(lǐng)域的系統(tǒng)性官方指南^［3］，為世界范圍內(nèi)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷貢獻(xiàn)了中國智慧?！吨改稀酚欣陬A(yù)防和制止平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷行為，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，其出臺(tái)的過程彰顯了具有中國特色的政策議程設(shè)置。從國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷第一案“3Q”大戰(zhàn)發(fā)生到《指南》出臺(tái)已有十余年，其中存在諸多值得探討的問題：《指南》是如何出臺(tái)的？哪些因素影響其出臺(tái)過程？《指南》出臺(tái)過程對(duì)完善我國政策議程設(shè)置有何借鑒意義？

一、文獻(xiàn)綜述與問題提出

“議程設(shè)置”這一概念最早由傳播學(xué)者馬克斯韋爾·麥庫姆斯（Maxwell McCombs）和唐納德·肖（Donald Shaw）在“教堂山鎮(zhèn)研究”中提出，主要探討大眾媒體對(duì)公眾議程的影響，而后逐漸擴(kuò)展至公共政策領(lǐng)域。托馬斯·戴伊認(rèn)為，政策議程設(shè)置就是確定社會(huì)問題并提出若干解決方案的過程^{［4］（p.32）}。針對(duì)政策議程設(shè)置問題，已有研究主要集中在“政策議程觸發(fā)機(jī)制”^［5］“網(wǎng)絡(luò)社會(huì)下的政策議程設(shè)置”^［6］“政策議程設(shè)置模式”^［7］“政策議程設(shè)置影響因素”等方面。其中，關(guān)于政策議程設(shè)置影響因素的研究大多圍繞金登的多源流理論展開，涵蓋了教育、經(jīng)濟(jì)、醫(yī)藥等多領(lǐng)域相關(guān)政策。雖然多源流理論是西方政策分析理論，但在探析我國政策議程設(shè)置中還是體現(xiàn)出諸多中國特色。例如，延遲退休政策遲遲未出臺(tái)是因受到政治風(fēng)險(xiǎn)支配的邏輯^［8］；在順風(fēng)車安全管理政策中，問題源流、政策源流和政治源流從輕度耦合逐漸演變?yōu)楦叨锐詈?sup>［^9］；網(wǎng)絡(luò)社會(huì)下網(wǎng)絡(luò)輿情^［10］、焦點(diǎn)事件對(duì)政策議程設(shè)置具有推動(dòng)作用等。

互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷不僅指互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)在其所在細(xì)分領(lǐng)域內(nèi)具有壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，更指其濫用自身市場(chǎng)支配地位而采取的壟斷行為^［11］。互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷行為既抑制社會(huì)創(chuàng)新，阻礙平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范持續(xù)健康發(fā)展，也會(huì)損害相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)利益并對(duì)用戶的正當(dāng)利益構(gòu)成威脅。已有關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷的研究主題主要有以下幾種。一是“互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題表現(xiàn)和原因”?！盎ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷”作為適逢互聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展時(shí)期的壟斷形式，其行為類型及產(chǎn)生原因被學(xué)者們廣泛關(guān)注。金善明將互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷行為劃分為“二選一”行為、大數(shù)據(jù)殺熟行為、平臺(tái)封禁行為、平臺(tái)自我優(yōu)待行為四種^［12］。王先林等人則認(rèn)為存在數(shù)字化的卡特爾、數(shù)據(jù)濫用、掠奪性定價(jià)、拒絕交易、限定交易、搭售、自我優(yōu)待以及扼殺式的并購八種平臺(tái)壟斷行為^［13］。至于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題產(chǎn)生的原因，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的雙邊市場(chǎng)屬性、交叉網(wǎng)絡(luò)外部性和以用戶為中心等特點(diǎn)是內(nèi)因，而其外因則是監(jiān)管滯后^［11］。二是“我國互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與對(duì)策”?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷監(jiān)管主要面臨壟斷行為認(rèn)定存在困難、監(jiān)管部門監(jiān)管技術(shù)與力量不足、制度與法律體系問題等困境^［14］，這些困境也可以概括為理論挑戰(zhàn)、實(shí)踐挑戰(zhàn)和制度挑戰(zhàn)^［13］。由此，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷的監(jiān)管應(yīng)秉持包容審慎的監(jiān)管理念^［13］、加強(qiáng)平臺(tái)壟斷行為事前監(jiān)管^［15］、完善互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷監(jiān)管規(guī)則^［12］并針對(duì)不同行業(yè)采取差異化監(jiān)管措施^［16］等。三是“互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷監(jiān)管對(duì)策的國際經(jīng)驗(yàn)”。隨著互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題在國際社會(huì)引起重視，世界各國相繼采取了行之有效的應(yīng)對(duì)措施并積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。雖然強(qiáng)化數(shù)字平臺(tái)反壟斷已經(jīng)成為全球共識(shí)，但各國在具體的目標(biāo)、方式和力度上仍存在差異^［17］。譚家超等人認(rèn)為歐盟和美國在平臺(tái)反壟斷中分別形成了嚴(yán)格規(guī)制策略和審慎規(guī)制策略，并在立法、執(zhí)法和司法等方面提出我國互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷監(jiān)管的對(duì)策建議^［18］。

此外，上述互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題的研究多從法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共政策學(xué)展開。其中，從公共政策學(xué)入手分析互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題的研究甚少?？紫榭恼?、法律和政策三個(gè)維度分析互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷問題，認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷的政策定位是“在支持平臺(tái)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的基礎(chǔ)上促進(jìn)平臺(tái)企業(yè)規(guī)范發(fā)展”^［19］。倪紅福等人則將平臺(tái)反壟斷政策視為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)時(shí)代反壟斷政策的特殊形式，通過分析平臺(tái)反壟斷政策的迄今演變和當(dāng)下實(shí)踐，提出我國平臺(tái)反壟斷未來的發(fā)展趨向^［20］。上述研究為從公共政策學(xué)角度探討互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題奠定了基礎(chǔ)，但仍然存在不足之處，尤其缺少對(duì)平臺(tái)反壟斷政策如何出臺(tái)這一問題的探析。因此，本文借鑒多源流理論并結(jié)合中國情境探討互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策《指南》的議程設(shè)置，分析互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題如何被界定并被提上政策議程，并概括互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策議程設(shè)置的有益經(jīng)驗(yàn)。

二、多源流理論及其適用性

（一）多源流理論及分析模型

在《議程、備選方案與公共政策》中，金登首次提出多源流理論^{［21］（pp.249-252）}。多源流理論是在對(duì)完全理性決策和漸進(jìn)主義批判的基礎(chǔ)上，借鑒科恩—馬奇—奧爾森的“垃圾桶模型”而形成的。在“垃圾桶模型”的問題、解決方案、參與者及選擇機(jī)會(huì)四大源流基礎(chǔ)上^［22］，金登構(gòu)建了以問題源流、政策源流和政治源流為主要因素的多源流理論。問題源流指“問題是怎樣被識(shí)別、界定并建構(gòu)的”^［8］，主要涵蓋指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和反饋三方面。政策源流也稱為“政策原湯”，主要是政策共同體提出的政策建議和相關(guān)政策備選方案等。政治源流則包括利益集團(tuán)、政府變更、國民情緒等。當(dāng)三個(gè)源流發(fā)展成熟后，偶然的時(shí)機(jī)推動(dòng)政策之窗開啟，同時(shí)政策企業(yè)家把握住機(jī)會(huì)并及時(shí)推動(dòng)社會(huì)問題進(jìn)入政策議程。金登的多源流理論分析框架如圖1所示。

（二）多源流理論的本土適用性

多源流理論源自西方社會(huì)，具有西方制度實(shí)踐的諸多特點(diǎn)且能夠恰當(dāng)解釋西方公共政策議程設(shè)置問題。但多源流理論是否也適用于中國制度環(huán)境下的公共政策議程設(shè)置問題？這是本文運(yùn)用多源流理論恰當(dāng)分析互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策議程設(shè)置問題的基本前提。

首先，用多源流理論分析政策議程設(shè)置要求政策環(huán)境具備開放性和多元性的特點(diǎn)^［23］。21世紀(jì)以來，我國不斷深化社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)等各方面的改革以推進(jìn)民主化和科學(xué)化的政策制定方式，同時(shí)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展也促進(jìn)了多元主體影響或參與公共政策議程設(shè)置。本文所要探析的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策正是在這樣的政策環(huán)境中產(chǎn)生的。

其次，多源流理論在“垃圾桶模型”的基礎(chǔ)上將模糊性貫穿到三大源流分析之中^［22］。“模糊性意味著矛盾而不是不確定性”^［24］，具體表現(xiàn)在偏好、技術(shù)和參與上。在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷中，相關(guān)部門和學(xué)界多次對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷及其相關(guān)問題進(jìn)行界定，同時(shí)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策目標(biāo)始終存在發(fā)展與規(guī)范之間的矛盾。

此外，已有研究在一定程度上驗(yàn)證了多源流理論在我國政策環(huán)境中的適用性。除對(duì)多源流理論基本情況的研究之外，國內(nèi)學(xué)者主要運(yùn)用該理論或其修正模型對(duì)教育、經(jīng)濟(jì)和醫(yī)藥等各類公共政策的議程設(shè)置進(jìn)行研究，也有學(xué)者靈活地將多源流理論應(yīng)用到政策變遷^［25］、政策終結(jié)^［26］和政策協(xié)同^［27］等議題之中。

三、基于多源流理論的平臺(tái)反壟斷政策議程設(shè)置分析

（一）問題源流——平臺(tái)壟斷問題的識(shí)別與界定

對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷行為的判定存在諸多爭(zhēng)議，這使其識(shí)別與認(rèn)定的過程較為復(fù)雜?！斗磯艛喾ā分刑峒暗囊曰ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)為主體的壟斷類型主要有以下三種：經(jīng)營者集中、壟斷協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配地位。而上述壟斷問題在焦點(diǎn)事件、數(shù)據(jù)指標(biāo)和反饋的具體表現(xiàn)，突顯出互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題的嚴(yán)峻性。

1.焦點(diǎn)事件：平臺(tái)壟斷問題初步識(shí)別

焦點(diǎn)事件有助于隱性存在的社會(huì)問題進(jìn)入政府和公眾視野，重大焦點(diǎn)事件甚至可直接推動(dòng)政策議程設(shè)置。自2010年以來，與互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題相關(guān)的焦點(diǎn)事件時(shí)有發(fā)生，其中“3Q大戰(zhàn)”“滴滴優(yōu)步合并”“我被美團(tuán)會(huì)員割了韭菜”等事件影響范圍較廣、程度較深。2010年，騰訊QQ與奇虎360之間就安全軟件使用排他性產(chǎn)生糾紛，這場(chǎng)“3Q大戰(zhàn)”拉開了國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)反壟斷的序幕。2016年8月，滴滴與快的合并之后，又收購了優(yōu)步中國，同年9月商務(wù)部發(fā)言人表示正在對(duì)該事件進(jìn)行反壟斷審查。“3Q大戰(zhàn)”是司法領(lǐng)域的第一次互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷嘗試，而商務(wù)部對(duì)“滴滴優(yōu)步合并”案的審查則是行政執(zhí)法初次介入互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題，這意味著互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題已開始逐步被政府部門注意。2018年連續(xù)發(fā)生的兩起乘客遇害案再次將滴滴公司推上輿論的風(fēng)口浪尖，而對(duì)于司乘安全風(fēng)險(xiǎn)把控的缺失也被部分歸因于滴滴公司在網(wǎng)約車市場(chǎng)中的支配地位。2020年末《我被美團(tuán)會(huì)員割了韭菜》一文在網(wǎng)絡(luò)上引發(fā)較大輿論，文中談及網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)美團(tuán)未保障會(huì)員用戶應(yīng)有權(quán)益并利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行價(jià)格歧視?！按髷?shù)據(jù)殺熟”直接關(guān)涉公眾切身利益，因而引發(fā)了廣泛的關(guān)注。上述三個(gè)焦點(diǎn)事件展現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題開始被識(shí)別，并逐步被政府、社會(huì)媒體和公眾所關(guān)注的過程。

2.數(shù)據(jù)指標(biāo)：平臺(tái)壟斷問題再識(shí)別

數(shù)據(jù)指標(biāo)直觀反映了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題的嚴(yán)峻性，主要表現(xiàn)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的態(tài)勢(shì)與互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷行為的數(shù)量增多和范圍擴(kuò)大之間的強(qiáng)烈對(duì)比。首先，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)數(shù)量不斷增長，且對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展有舉足輕重的作用。中國通信院發(fā)布的《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)與競(jìng)爭(zhēng)政策觀察（2021年）》顯示，截至2020年底，國內(nèi)市場(chǎng)價(jià)值超10億美元以上的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)達(dá)197家，其中10億美元以上100億美元以下的平臺(tái)企業(yè)有153家，且自2015年以來每年以26家的數(shù)量持續(xù)增長^［28］?！吨袊鴶?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書（2021年）》則指出，2020年我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)39.2萬億元，占GDP的比重為38.6%^［29］，疫情防控的現(xiàn)實(shí)背景更是極大地促進(jìn)了在線平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)模的壯大。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)不斷追求高質(zhì)量發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題卻層出不窮，對(duì)創(chuàng)新、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序和相關(guān)用戶的合法權(quán)益產(chǎn)生損害。其中互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)營者集中問題是最為嚴(yán)重的，主要分布于視聽服務(wù)類、出行服務(wù)類、旅游服務(wù)類等多種類型平臺(tái)。近年來互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)并購或參股已不罕見，具體如表1所示?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)排他性協(xié)議和濫用市場(chǎng)支配問題也頻繁出現(xiàn)，如天貓和唯品會(huì)等針對(duì)賣家實(shí)施的“二選一”行為、滴滴和美團(tuán)等平臺(tái)利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行價(jià)格歧視等。國家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布的《中國反壟斷執(zhí)法年度報(bào)告（2020）》^［30］顯示，在未有系統(tǒng)明確的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策時(shí)，2020年市場(chǎng)監(jiān)管總局對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題立案調(diào)查或?qū)徑Y(jié)完畢的案件已多達(dá)27件?！笆奈濉币?guī)劃綱要中明確提出“推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國建設(shè)，加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府”^［31］，而互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題卻逐漸成為實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的一大障礙。

3.反饋：平臺(tái)壟斷問題構(gòu)建

反饋主要指已有的項(xiàng)目運(yùn)作反饋，往往是指負(fù)面反饋推動(dòng)社會(huì)問題構(gòu)建。在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題中，具體表現(xiàn)為已有政策針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題的適用性有限，以致政府審查和監(jiān)管等行為周期較長甚至出現(xiàn)政府審查、監(jiān)管等“不了了之”的情況。已有的政策法規(guī)在相關(guān)市場(chǎng)界定、市場(chǎng)支配權(quán)力界定及其濫用行為和經(jīng)營者集中申報(bào)等問題中未建立明確且科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，而判定互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、社會(huì)創(chuàng)新和相關(guān)者權(quán)益造成的損害則需要合法合理的規(guī)則。因此，在政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的反壟斷審查和監(jiān)管行為中，“爛尾”情況不在少數(shù)。2016年商務(wù)部對(duì)“滴滴優(yōu)步合并案”涉嫌壟斷展開審查，但自此該案便長期處于審查狀態(tài)且未有最新進(jìn)展。此外，根據(jù)媒體報(bào)道，2019年9月國家市場(chǎng)監(jiān)管總局就已對(duì)騰訊音樂娛樂公司關(guān)于音樂版權(quán)獨(dú)家授權(quán)協(xié)議問題展開了反壟斷審查，但直至2021年7月國家市場(chǎng)監(jiān)管總局才發(fā)布行政處罰決定書。行政執(zhí)法周期過長也體現(xiàn)出互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷監(jiān)管效率較低的困境。

（二）政策源流——平臺(tái)反壟斷政策建議及備選方案情況

政策源流主要是指針對(duì)某一社會(huì)問題所提出的政策建議或備選方案情況。就互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷問題而言則涉及以下三部分。

1.已有政策方案奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策的出臺(tái)并非一蹴而就?！吨改稀氛匠雠_(tái)之前，政府監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題的依據(jù)散布在各個(gè)相關(guān)政策中（參見表2），這也為互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策正式出臺(tái)形成良好鋪墊。2008年實(shí)施的《反壟斷法》標(biāo)志著中國反壟斷政策框架的基本形成^［20］，其與《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》共同構(gòu)成互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策的基本前提。而后直到2020年，我國在多部政策法規(guī)中均涉及對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷中的排他性協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位等問題的規(guī)制。2020年11月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》提出將嚴(yán)厲查處互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷行為并出臺(tái)配套政策，國家市場(chǎng)監(jiān)管總局同時(shí)也發(fā)布了《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見稿）》。2021年1月發(fā)布的《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》明確提出“加強(qiáng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)領(lǐng)域反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制”，并推動(dòng)制定配套法律規(guī)范。隨著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及對(duì)其認(rèn)識(shí)和研究的深入，我國涉及互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷的政策和法規(guī)呈現(xiàn)由淺入深、從“治標(biāo)”到“治本”的轉(zhuǎn)變：最初僅對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題進(jìn)行簡(jiǎn)略規(guī)定，而后逐步涉及相關(guān)市場(chǎng)界定和市場(chǎng)支配地位確定要素、司法領(lǐng)域受理平臺(tái)壟斷問題等規(guī)定。這些都為系統(tǒng)的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策出臺(tái)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.專家學(xué)者貢獻(xiàn)反壟斷政策備選方案

作為反壟斷領(lǐng)域或互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“智囊團(tuán)”，專家學(xué)者提出的政策建議極大地推動(dòng)了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策出臺(tái)。專家學(xué)者普遍認(rèn)為對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題的監(jiān)管勢(shì)在必行，但就具體如何監(jiān)管則持不同的觀點(diǎn)，主要表現(xiàn)為發(fā)展與規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)之間的矛盾。一種觀點(diǎn)是漸進(jìn)式監(jiān)管，認(rèn)為政府應(yīng)該“讓子彈飛一會(huì)兒”^［32］。由于我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制仍不完善，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的漸進(jìn)式監(jiān)管能為其創(chuàng)新提供更大發(fā)展空間、更好政策環(huán)境和更有彈性的容錯(cuò)空間^［33］。而另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題已較為嚴(yán)峻，日漸損害消費(fèi)者權(quán)益、破壞中小企業(yè)創(chuàng)新并擾亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，而且影響我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，政府應(yīng)立即采取措施“強(qiáng)化反壟斷”。實(shí)際上，上述看似兩種不同的觀點(diǎn)卻有著一致的初衷——在已有的政策環(huán)境優(yōu)勢(shì)下促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。正是眾多專家學(xué)者的建議才促進(jìn)了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策不斷追求發(fā)展與規(guī)范之間的平衡。

3.國外平臺(tái)反壟斷經(jīng)驗(yàn)提供有效借鑒

在國外對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)中，較有影響力的主要是美國和歐盟，其政策經(jīng)驗(yàn)和執(zhí)法措施對(duì)我國互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策出臺(tái)具有一定借鑒意義。2020年以前，美國為爭(zhēng)取互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的國際優(yōu)勢(shì)地位而主要采取寬松監(jiān)管策略^［34］，其執(zhí)法依據(jù)主要是在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)反壟斷政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)充的，由此對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的反壟斷調(diào)查往往無疾而終或者以“和解”結(jié)局。2020年10月，美國眾議院司法委員會(huì)發(fā)布了《數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查報(bào)告》，這是基于對(duì)四個(gè)超級(jí)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)——蘋果（Apple）、亞馬遜（Amazon）、臉書（Facebook）和谷歌（Google）的調(diào)查而形成的，以該報(bào)告為基礎(chǔ)美國連續(xù)出臺(tái)多部法案并逐步加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的反壟斷監(jiān)管。2021年6月美國眾議院司法委員會(huì)分別針對(duì)自我優(yōu)待、經(jīng)營者集中、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和成本轉(zhuǎn)換等平臺(tái)壟斷問題出臺(tái)了《美國創(chuàng)新和選擇在線法案》等六部法案。

相比于美國，歐盟的反壟斷監(jiān)管起步時(shí)間更早、監(jiān)管力度也更加嚴(yán)格。早在2010年歐盟就開始調(diào)查谷歌（Google）的壟斷行為，亞馬遜（Amazon）也因“最惠國條款”和數(shù)據(jù)壟斷遭遇多次反壟斷調(diào)查。起初歐盟也缺少單獨(dú)的互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷法律，與互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷相關(guān)的條款分布在《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》《歐盟小企業(yè)法案》《歐盟運(yùn)行條約》《關(guān)于促進(jìn)在線中介服務(wù)用戶的公平和透明條例》等法律和政策中。2020年12月，歐盟首次公布了獨(dú)立的數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域法案——《數(shù)字服務(wù)法案》和《數(shù)字市場(chǎng)法案》，其中《數(shù)字市場(chǎng)法案》創(chuàng)新性地提出了“守門人”概念。《數(shù)字市場(chǎng)法案》確定了“守門人”平臺(tái)企業(yè)的營業(yè)額和活躍用戶等量化指標(biāo)以及違法成本^［35］，這有效地免除了界定相關(guān)市場(chǎng)和市場(chǎng)支配地位等煩瑣且有爭(zhēng)議的環(huán)節(jié)。

（三）政治源流——政治因素影響平臺(tái)反壟斷

政治源流往往是指政治方面的各因素對(duì)政策議程設(shè)置的影響。而互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策中的政治源流主要涉及政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和公眾情緒等。

1.反壟斷機(jī)構(gòu)權(quán)力趨于集中

機(jī)構(gòu)是政府職能的載體，機(jī)構(gòu)設(shè)置決定政府行政效率、專業(yè)程度和自主程度。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的發(fā)展與變遷對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷執(zhí)法和政策出臺(tái)有著重要影響。2008年之前，商務(wù)部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)以及工商行政管理總局自發(fā)地分管反壟斷的不同業(yè)務(wù)。工商行政管理總局主要負(fù)責(zé)處理非價(jià)格壟斷協(xié)議、非價(jià)格濫用市場(chǎng)支配地位和濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)行為等方面的反壟斷問題。商務(wù)部在反壟斷方面的主要職責(zé)是承擔(dān)有關(guān)反壟斷的國際交流、反壟斷審查與執(zhí)法等相關(guān)工作。國家發(fā)展和改革委員會(huì)中的價(jià)格監(jiān)督檢查司主要負(fù)責(zé)處理與價(jià)格壟斷相關(guān)事務(wù)。2008年《反壟斷法》規(guī)定成立國家反壟斷委員會(huì)，其職責(zé)是對(duì)上述三個(gè)機(jī)關(guān)的反壟斷工作進(jìn)行組織、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。由此至2018年，我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在國家反壟斷委員會(huì)的指導(dǎo)協(xié)調(diào)下呈現(xiàn)“三足鼎立”的局面。2018年3月，《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》實(shí)施并明確設(shè)立國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，其整合了國家發(fā)展和改革委員會(huì)的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷法職責(zé)、商務(wù)部的經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法以及國務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室等職責(zé)^［36］，并由此組成下屬機(jī)構(gòu)反壟斷局。至此，國家層面的反壟斷機(jī)構(gòu)設(shè)置經(jīng)歷了從“三足鼎立”的職責(zé)分散化到獨(dú)立機(jī)構(gòu)設(shè)置的職責(zé)集中化的轉(zhuǎn)變。2021年11月，國家反壟斷局正式成立。壟斷問題的復(fù)雜性表現(xiàn)在，某一互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)可能同時(shí)牽涉壟斷協(xié)議、經(jīng)營者集中和濫用市場(chǎng)支配權(quán)力等多方面交叉問題，獨(dú)立機(jī)構(gòu)的設(shè)置統(tǒng)一了執(zhí)法主體和程序、降低了協(xié)調(diào)成本。同時(shí)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題較傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)壟斷問題更為復(fù)雜、監(jiān)管難度更大，設(shè)立統(tǒng)一的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)更能集中行政資源以監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題。這也為互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策順利出臺(tái)提供了良好契機(jī)。

2.數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求

壟斷問題屬于經(jīng)濟(jì)問題，政府對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷問題的態(tài)度也必然與當(dāng)下數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)密切相關(guān)。黨的十九大首次提出“高質(zhì)量發(fā)展”概念，這標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變。2019年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在“著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”目標(biāo)中首次提出“大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)”。2020年新冠肺炎疫情期間，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)在電子商務(wù)、線上教育和辦公等方面扮演了重要角色，對(duì)我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧起到了重要支撐作用。壟斷問題對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的消極影響已不容忽視，資本野蠻生長、無序擴(kuò)張使得數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)缺乏競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)新和活力，這也與高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)相悖。因此，加強(qiáng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的反壟斷監(jiān)管有助于數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)范和穩(wěn)定發(fā)展，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

此外，近年國家層面的重要會(huì)議也陸續(xù)釋放嚴(yán)格監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題的政治信號(hào)，如2016年的全國網(wǎng)絡(luò)安全與信息化工作座談會(huì)等（參見表3）。從中可以看出，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷對(duì)于提振經(jīng)濟(jì)、維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的作用尤為突出。

3.公眾對(duì)平臺(tái)壟斷日漸不滿

公眾情緒是指公眾對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題的態(tài)度、情緒等，而公眾之所以關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷問題，主要因?yàn)槠錉可嫒松戆踩拖M(fèi)者權(quán)益等方面。2018年滴滴接連發(fā)生“5.6鄭州空姐打車遇害案”和“8.24樂清女孩乘車遇害案”，一時(shí)間輿論嘩然，對(duì)網(wǎng)約車司乘安全問題的討論鋪天蓋地。部分公眾將其歸因于滴滴在網(wǎng)約車市場(chǎng)中的濫用市場(chǎng)支配地位，2016年商務(wù)部對(duì)滴滴展開的反壟斷調(diào)查也在黯然消聲之后又被公眾所關(guān)注。此外，公眾也對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的消費(fèi)定價(jià)或價(jià)格歧視持有消極情緒。2017年，作家六六在社交平臺(tái)中發(fā)文斥責(zé)滴滴不合理定價(jià)且提高平臺(tái)抽成，引發(fā)諸多公眾認(rèn)同。2018年，網(wǎng)友發(fā)現(xiàn)相同情況下，蘋果手機(jī)比安卓手機(jī)在滴滴上打車價(jià)格更貴。2020年12月《我被美團(tuán)會(huì)員割了韭菜》一文在網(wǎng)上引起熱議，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的“大數(shù)據(jù)殺熟”問題被推至輿論高潮?！按髷?shù)據(jù)殺熟”與傳統(tǒng)價(jià)格歧視的區(qū)別在于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的參與使得互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)掌握用戶詳盡的數(shù)據(jù)并據(jù)此進(jìn)行差別定價(jià)，而這也對(duì)消費(fèi)者正當(dāng)權(quán)益造成一定損害。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)給公眾生活帶來諸多便利，但占據(jù)市場(chǎng)支配地位的平臺(tái)的頻繁壟斷行為也推動(dòng)公眾負(fù)面情緒爆發(fā)。

（四）政策之窗開啟——頒布《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》

政策之窗的開啟絕非偶然。2016年政府已經(jīng)開始關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題并試圖采取適當(dāng)措施對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，對(duì)滴滴合并所進(jìn)行的反壟斷審查無疑是一例證。但當(dāng)時(shí)三大源流發(fā)展仍不成熟，同時(shí)缺少合適的備選政策方案和對(duì)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)“包容審慎”的監(jiān)管態(tài)度，這均使得互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策議程中止。在2020年全面依法治國工作會(huì)議中，習(xí)近平提出“以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展”。同年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議更是將“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張”作為2021年經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)之一，“政治之窗”得以開啟。政策企業(yè)家也迅速抓住機(jī)會(huì)之窗，人大代表和政協(xié)委員紛紛從互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)向政府建言獻(xiàn)策^［37］。正是在這樣的背景下，國務(wù)院反壟斷委員會(huì)辦公室對(duì)國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題展開了充分的理論研究和實(shí)地調(diào)研，在既有政策基礎(chǔ)上借鑒歐美市場(chǎng)反壟斷經(jīng)驗(yàn)，并于2021年2月7日向社會(huì)公布《指南》正式稿。在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策出臺(tái)的過程中，政治源流極力地推動(dòng)政策之窗的開啟，相關(guān)政府部門、專家學(xué)者和兩會(huì)代表委員也紛紛抓住這一關(guān)鍵時(shí)機(jī)，促成三大源流匯合從而開啟政策之窗。

四、結(jié)論與討論

本文借鑒多源流理論，通過對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策出臺(tái)前問題源流、政策源流與政治源流的綜合分析，探討《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》的政策議程設(shè)置過程，修正多源流理論模型以適應(yīng)中國情境，系統(tǒng)分析了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策議程設(shè)置的影響因素和內(nèi)在機(jī)理。

研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過修正的多源流理論模型對(duì)《指南》政策出臺(tái)具有較強(qiáng)的解釋力，一定程度上拓展了多源流理論在中國情境下的適用范圍。頻發(fā)的焦點(diǎn)事件、平臺(tái)壟斷的數(shù)據(jù)指標(biāo)和平臺(tái)反壟斷執(zhí)法現(xiàn)狀等構(gòu)成問題源流，引發(fā)了政府與社會(huì)對(duì)平臺(tái)反壟斷問題的關(guān)注；已有的反壟斷政策、專家學(xué)者觀點(diǎn)的碰撞與融合以及國外平臺(tái)反壟斷的經(jīng)驗(yàn)共同構(gòu)成“政策原湯”，為《指南》出臺(tái)奠定良好的政策基礎(chǔ)；反壟斷機(jī)構(gòu)權(quán)力日趨集中、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需求以及公眾對(duì)平臺(tái)壟斷的日漸不滿創(chuàng)造了適當(dāng)?shù)恼苇h(huán)境，加快了平臺(tái)壟斷問題進(jìn)入政策議程的步伐。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議為強(qiáng)化平臺(tái)反壟斷開啟了政治之窗，問題源流、政策源流和政治源流也因此匯合，最終推動(dòng)了《指南》的出臺(tái)?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策議程設(shè)置的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，也為完善我國政策議程設(shè)置體系提供了有益借鑒。

一是注重政策反饋的積極作用，推動(dòng)政策變遷與完善。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為公共政策是政治系統(tǒng)的輸出，與此不同，政策反饋理論認(rèn)為已經(jīng)出臺(tái)的政策會(huì)重塑政治過程并影響未來的政策制定^［38］。政策反饋可分為正反饋和負(fù)反饋：正反饋主要是已出臺(tái)政策的優(yōu)良經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)公眾價(jià)值觀的塑造，負(fù)反饋則指已有政策法規(guī)與社會(huì)問題之間的強(qiáng)烈沖突。在平臺(tái)反壟斷問題中，反壟斷執(zhí)法現(xiàn)狀、頻發(fā)的焦點(diǎn)事件等均表現(xiàn)出已有政策與現(xiàn)實(shí)問題之間的嚴(yán)峻矛盾，而這些負(fù)反饋也逐步進(jìn)入政府和公眾視野，并推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題進(jìn)入政策議程。因此，重視已有政策的反饋效果，有利于推動(dòng)政策議程設(shè)置，進(jìn)而修正已有政策或及時(shí)出臺(tái)新政策。我國政府部門對(duì)于公共政策往往重制定、重執(zhí)行、輕反饋，即認(rèn)為只要制定或執(zhí)行了某項(xiàng)政策就可獲得良好的政策效果。這使得政策系統(tǒng)無法形成閉環(huán)，政策反饋無法有效地反作用于政策制定和政策執(zhí)行。在對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)反壟斷政策出臺(tái)過程的分析中可以發(fā)現(xiàn)，注重政策反饋的積極作用并充分利用政策反饋機(jī)制能有效地推動(dòng)政策議程設(shè)置并完善相關(guān)政策，制定出滿足多數(shù)人訴求的“良策”。

二是加強(qiáng)借鑒國際社會(huì)政策經(jīng)驗(yàn)，提升政策制定科學(xué)性?！八街?，可以攻玉”，借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)檎咧贫◣硇滤悸?、新方向。我國始終秉持開放包容、互學(xué)互鑒的博大胸襟，崇尚“獨(dú)學(xué)而無友，則孤陋而寡聞”的傳統(tǒng)理念，新時(shí)代在人才培育、文化旅游和國家治理經(jīng)驗(yàn)等方面與國際社會(huì)展開了深入交流。西方國家進(jìn)入現(xiàn)代化的時(shí)間早于我國，在治理過程中也積累了諸多政策經(jīng)驗(yàn)，其中不乏我國可以學(xué)習(xí)借鑒的政策理念、政策思路和政策舉措。在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷問題中，我國出臺(tái)的《指南》便借鑒了歐盟和美國等國家和地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)今國際社會(huì)在互聯(lián)網(wǎng)治理中面臨一些共性問題，加強(qiáng)對(duì)國際社會(huì)政策經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)和借鑒，有利于充分吸取他國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并提升政策制定的科學(xué)性。值得注意的是，國內(nèi)外政策環(huán)境和社會(huì)體制迥然不同，政府部門在借鑒國外政策經(jīng)驗(yàn)時(shí)應(yīng)立足我國基本國情并加以本土化改造，不宜盲目照搬。

三是構(gòu)建多元化的政策意見渠道，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全過程人民民主。社會(huì)問題轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}的關(guān)鍵在于政府對(duì)該問題的關(guān)注，而在影響政府注意力的眾多因素中，政策意見渠道不容忽視。在平臺(tái)壟斷問題中，專家學(xué)者針對(duì)平臺(tái)壟斷問題提出建設(shè)性意見，公眾作為消費(fèi)者表達(dá)對(duì)平臺(tái)壟斷的不滿情緒，新聞媒體通過焦點(diǎn)事件擴(kuò)散平臺(tái)壟斷輿論，多方合力推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷進(jìn)入政策議程。由此看來，政府應(yīng)主動(dòng)加快構(gòu)建多元化政策意見表達(dá)渠道，成立多領(lǐng)域多層次的專家智庫，完善已有的民意表達(dá)途徑并充分宣傳相關(guān)制度，敢于接受新聞媒體的輿論監(jiān)督，充分發(fā)揮社會(huì)組織的職責(zé)分擔(dān)功能。隨著“全過程人民民主”理念的深化，“傾聽人民的意見和建議，始終堅(jiān)持體現(xiàn)人民意志，保障人民權(quán)益”^［39］也是我國制定政策法規(guī)的題中應(yīng)有之義。政府部門應(yīng)暢通意見渠道、聽取各方意見、回應(yīng)人民關(guān)切并滿足社會(huì)需求，避免閉門造車，為促進(jìn)實(shí)現(xiàn)全過程人民民主增添更豐富的政策實(shí)踐。

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［責(zé)任編輯：張英秀］

How Did the Issue of Internet Platform Monopoly Enter the Policy Agenda？

—An Analysis Based on Multiple-Streams Theory

Zhou Jianqing，Jiang Wei

（South China University of Technology， Guangzhou Guangdong 510641）

Abstract：Anti-monopoly policies on internet platforms help protect fair competition in the market and safeguard the interests of consumers and the public interest. The multiple-streams theory has certain applicability in exploring the internal logic of the issue of internet platforms monopoly entering the policy agenda. Specifically， the focus on platform monopoly， relevant data and the current situation of platform antitrust enforcement constitute the problem stream; the existing antitrust policies， the recommendations of experts and scholars， and the experience of foreign platform antitrust constitute the policy stream; the increasing concentration of the power of antitrust agencies， the urgent need for the development of the digital economy， and the growing public dissatisfaction with platform monopoly constitute the political stream. The continued opening of the “political window” has led to the coupling of the three streams， thus promoting the introduction of the internet platform antitrust policy. The internet platform anti-monopoly policy agenda setting also provides some effective experience， such as focusing on the positive role of policy feedback， strengthening the reference to the policy experience of the international community， and building a diversified policy opinion channel.

Key words：platform economy， internet platform monopoly， policy agenda， multiple-streams theory， internet platforms