陳朋親　楊天保

【摘要】參與式治理在政府管理中有著較為豐富的表現(xiàn)，引導(dǎo)著公眾參與社會(huì)治理的正向發(fā)展，調(diào)動(dòng)了公民政治參與的積極性。文章基于參與式治理在中國發(fā)展和實(shí)踐體現(xiàn)，分析中西方管理方式異同，為我國參與式治理提出科學(xué)實(shí)踐展望，旨在發(fā)揮參與式治理的重大優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力的社會(huì)參與。

【關(guān)鍵詞】參與式治理 公民意識(shí) 政治參與 合作治理

【中圖分類號(hào)】D621.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八大提出實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，一時(shí)間“治理”成為社會(huì)的熱點(diǎn)，由“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)出政府治理理念和方式的根本改變，更多吸收社會(huì)多元參與社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)政府有效的治理。而參與式治理就是要實(shí)現(xiàn)廣泛多元的政治參與，成為新時(shí)期政府與公民間一種新的治理模式。參與式治理方式研究需要從概念入手，系統(tǒng)把握我國政治體制的特點(diǎn)，在人民當(dāng)家作主的管理原則上充分發(fā)揮參與式治理的優(yōu)勢(shì)性。在實(shí)踐探索的過程中，黨和政府應(yīng)該注重創(chuàng)新和求真務(wù)實(shí)，踏踏實(shí)實(shí)將工作落到實(shí)處，在政府工作職能轉(zhuǎn)變上作出積極的努力和探索，提升政府的公信力，完善我國政治制度，創(chuàng)設(shè)和諧的政治參與環(huán)境。

參與式治理的概念界定

國內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)為，“參與”是參與式治理的關(guān)鍵，它強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者廣泛積極地參與到與自身利益相關(guān)的公共事務(wù)和政府決策中，利益相關(guān)者可以包括公民個(gè)人、社會(huì)組織團(tuán)體、企事業(yè)單位、社區(qū)機(jī)構(gòu)等個(gè)人和組織。參與式治理是政府、社會(huì)組織和公民共同參與到社會(huì)公共決策、公共事務(wù)和公共利益的實(shí)踐中的一種行為體現(xiàn)。參與式治理能夠考慮到大眾的民主意識(shí)，屬于自覺自發(fā)的行為實(shí)踐，從決策內(nèi)容的提出、制定到最終的執(zhí)行，這種公共性的參與都能夠保證利益的權(quán)衡和權(quán)利的監(jiān)督，能夠更好的維持社會(huì)政治和公共秩序的穩(wěn)定。①

參與式治理的形成。參與式治理興起于20世紀(jì)60年代初的西方，Arnold Kaufmann首次提出“參與民主”的概念，主要針對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)管理模式的發(fā)展困境，后在90年代初，隨著治理理論的興起，一些學(xué)者開始反思“大政府”狀況對(duì)公民或社會(huì)組織健康發(fā)展的侵蝕作用，進(jìn)而尋求政府—社會(huì)—公民間的平衡之道，因此，參與式治理理論逐漸被學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注。大部分學(xué)者認(rèn)為參與式治理可以“有效解決過去政治模式下的公民與精英之間委托代理機(jī)制產(chǎn)生的困境，有效粘合公民與政府間的關(guān)系，增強(qiáng)政府的回應(yīng)性、提升服務(wù)質(zhì)量和公共福利?！雹谠诎l(fā)展中國家的分權(quán)化改革和選舉民主化改革實(shí)踐中，難免會(huì)產(chǎn)生很多的矛盾，為了解決這種矛盾，許多的發(fā)展中國家進(jìn)入到參與式治理的管理方式變革中。以巴西、印度、南非等這些國家為例，參與式治理方式得到了積極響應(yīng)，公民的參與熱情程度非常高，社會(huì)民主程度和公正程度得到有效的提升。③參與式治理方式彌補(bǔ)了選舉民主的弊病，在管理機(jī)制和問責(zé)機(jī)制上將權(quán)力下放給公民和社會(huì)組織，讓公眾能夠參與到政治管理當(dāng)中，提升了國家治理有效性的實(shí)現(xiàn)。

參與式治理的內(nèi)容。參與式治理從內(nèi)容上來說體現(xiàn)了治理方式、治理結(jié)構(gòu)和治理目標(biāo)上的創(chuàng)新。參與式治理方式主要體現(xiàn)在參與主體的多元化，強(qiáng)調(diào)了社會(huì)組織和個(gè)人的參與，不再是單向的政府管理。治理范圍包含了多個(gè)方面，社會(huì)管理和服務(wù)的多個(gè)領(lǐng)域，參與式治理實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)、社會(huì)公民主體之間的相互協(xié)商和合作，能夠以較為公正的治理意見提升政府的公共決策水平和公共事務(wù)的管理能力。治理結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)的行政管理結(jié)構(gòu)不一樣，主要是主張政府與公民建立良性的互動(dòng)合作關(guān)系，鼓勵(lì)公民參與社會(huì)公共事務(wù)，更加突出公民的“參與”，政府同公民間形成一種建立在互信基礎(chǔ)上的相互依賴，互動(dòng)、互惠、互利的網(wǎng)格治理結(jié)構(gòu)。治理目標(biāo)主要是通過鼓勵(lì)社會(huì)多元治理，建立預(yù)警機(jī)制，預(yù)防為主，探索社會(huì)治理規(guī)律，建立有效的治理體系，將事態(tài)扼殺在萌芽狀態(tài)，通過培養(yǎng)公民的理性精神，實(shí)現(xiàn)政府的治理轉(zhuǎn)型，建設(shè)服務(wù)型政府。目前來看，參與式治理方式可以極大地調(diào)動(dòng)大眾的參與力量，發(fā)揮組織和個(gè)人的力量，讓更多的利益相關(guān)者參與到社會(huì)治理中，通過這種方式使得決策更具權(quán)威性和長效性。國家的政治管理不是單單能依靠一個(gè)政府組織就可以完成的，參與式治理實(shí)現(xiàn)了多元化的治理主體優(yōu)勢(shì)的整合，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)管理內(nèi)容的多樣化，在國家治理中實(shí)現(xiàn)了更為和諧和民主的管理方式，體現(xiàn)多方的價(jià)值利益共贏。

參與式治理的表現(xiàn)。參與式治理之所以受到廣泛的推崇，主要是因?yàn)槠涔芾矸绞侥軌驑O大程度地同公共服務(wù)范圍內(nèi)受益者的價(jià)值目標(biāo)相匹配。主表表現(xiàn)為：參與式治理是一種合作治理，鼓勵(lì)政府與公民間建立良好的合作關(guān)系，增強(qiáng)政府、公民、社會(huì)組織等其他非政府組織間的協(xié)商與合作，促進(jìn)政府決策民主化、科學(xué)化的增量發(fā)展。參與式治理是一種“放權(quán)”式治理，政府將權(quán)力下放至政策利益的相關(guān)者、公民或組織中，發(fā)揮其在政策過程中的作用，提高政策的執(zhí)行效率。參與式治理更加發(fā)揮公民社會(huì)的作用，“不再認(rèn)同政府是唯一的合法性來源，公民社會(huì)也是合法性的來源，其治理的過程，是民主行政的一種新的實(shí)現(xiàn)形式?！雹?/p>

參與式治理是一種新型治理模式，通過政府和公眾的友好協(xié)商，政治生態(tài)環(huán)境得到了改善，同時(shí)公民的民主意識(shí)和參與意識(shí)受到了尊重。⑤不僅僅在政治生活上，參與式治理在經(jīng)濟(jì)方面產(chǎn)生的影響力也是巨大的，以城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展為例，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民和社區(qū)居民對(duì)于關(guān)系到切身利益的政策內(nèi)容和社會(huì)管理服務(wù)內(nèi)容都有極大的關(guān)注。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基層治理問題上，參與式治理需要保證兩個(gè)協(xié)調(diào)，一個(gè)是村民自治和社區(qū)管理的組織性協(xié)調(diào)，一個(gè)是城市居民和農(nóng)民自主意識(shí)的協(xié)調(diào)。參與式治理重視細(xì)節(jié)、重視個(gè)體的意識(shí)表達(dá)，通過政府的行為，深入到基層群體中，實(shí)現(xiàn)對(duì)于大眾意見的征集，對(duì)于農(nóng)民最為關(guān)注的三農(nóng)問題和城鄉(xiāng)社會(huì)保障問題等相關(guān)問題的意見收集只有真正融入到環(huán)境中才能了解。

參與式治理的國內(nèi)外對(duì)比

參與式治理是屬于普遍性的公眾管理方式，在國內(nèi)外都有不同的實(shí)踐表現(xiàn)形式，并且社會(huì)效能呈現(xiàn)也有不同的程度。

國外參與式治理的實(shí)踐方式。國外參與式治理體現(xiàn)在政治經(jīng)濟(jì)改革領(lǐng)域，重視公民的主體參與意識(shí)，注重公開性、參與性、互動(dòng)性和規(guī)范性的原則把握。以巴西為例，巴西在參與式財(cái)政管理中，公民和不同社會(huì)組織參與到社區(qū)公共財(cái)政的開支和決策的過程中，保障了財(cái)政支出的合理性，公眾的直接參與能夠提升政府財(cái)政預(yù)算方案制定的科學(xué)性，能夠在財(cái)政安排上考慮到多個(gè)利益主體的利益實(shí)現(xiàn)，將政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)降低到最小。同時(shí)參與式財(cái)政能夠保障公民和社會(huì)組織對(duì)于政府的監(jiān)督力度，明確政府職責(zé)，保障政府治理的合法化和透明化。⑥

美國多數(shù)城市的政府管理實(shí)行議會(huì)制管理方式，以市經(jīng)理制形成最高的城市決策機(jī)構(gòu)，通過民主選舉選擇市議員，代表市民發(fā)表意見。為了保障市議員的建議有效性，通過創(chuàng)設(shè)自選委員會(huì)，以此來加強(qiáng)對(duì)于公民專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的傳授，提升公民參與的廣度和深入，對(duì)于公民提出的意見進(jìn)行權(quán)衡和專業(yè)性總結(jié)，保障征詢意見的有效性和科學(xué)性，能夠?yàn)檎疀Q策提供重要的保障。

中國參與式治理的實(shí)踐方式。中國參與式治理的實(shí)踐方式的選擇取決于中國政府治理所面臨的基本情況，中國人口數(shù)量龐大，在管理上有一定的難度，但是同時(shí)龐大的人口基數(shù)為公眾參與的意見征集帶來更多的可能性，在具體的實(shí)踐過程中，各方參與主體的利益能否協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)將會(huì)是我國參與式治理實(shí)踐面臨的最為重要的問題。我國一直以來致力于轉(zhuǎn)變政府職能，打造服務(wù)型政府形象，從基層工作出發(fā)全面深入到民眾中間，為民主發(fā)展創(chuàng)設(shè)有利的環(huán)境。

我國的參與式治理目前主要在小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)和農(nóng)村的村民理事會(huì)中實(shí)現(xiàn)，如小區(qū)的業(yè)主自發(fā)組織維護(hù)小區(qū)衛(wèi)生、安全的小組及參加小區(qū)物業(yè)管理活動(dòng)，促進(jìn)小區(qū)事務(wù)的協(xié)商發(fā)展等。但是參與式治理更體現(xiàn)在重要決策文件中，體現(xiàn)在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)建設(shè)發(fā)展的過程中。在我國，參與式治理還沒有實(shí)現(xiàn)較大范圍的推廣，政府部門在公共事務(wù)的管理上還處在決策合作的發(fā)展階段，政府和公眾之間的關(guān)系、政府結(jié)構(gòu)環(huán)境的優(yōu)化都需要進(jìn)一步的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)有保障的參與式治理方式，明確政府、社會(huì)組織和公民個(gè)人三者之間的合作關(guān)系和分工責(zé)任。

中外參與式治理實(shí)踐評(píng)介。從中外參與式治理方式的差異性可以看出，發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家之間在參與式治理上存在著很大的不同。發(fā)達(dá)國家發(fā)展較快，已經(jīng)形成了政府公共部門的活動(dòng)組織機(jī)構(gòu)，而且應(yīng)用的范圍非常廣，決策的執(zhí)行力度非常強(qiáng)。而相對(duì)于發(fā)達(dá)國家，我國的參與式治理受到社會(huì)環(huán)境、政府環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境等多個(gè)方面的影響，在服務(wù)的領(lǐng)域中還有所局限。參與式管理缺乏較高水平的專業(yè)化指導(dǎo)，決策的專業(yè)性和參與式治理的效能體現(xiàn)沒有凸現(xiàn)出來，政府部門缺乏高質(zhì)量決策引導(dǎo)機(jī)構(gòu)和機(jī)制保障，在資源的優(yōu)化配置方面存在著不足。⑦但是中國參與式治理在實(shí)踐中也存在著一定的優(yōu)勢(shì)性，中國特殊的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)參與式治理方式能夠?qū)崿F(xiàn)更為細(xì)化的政治參與，公共服務(wù)的領(lǐng)域更加細(xì)致深入，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和治理協(xié)作能夠?qū)崿F(xiàn)相互的促進(jìn)和帶動(dòng)作用，保障全面化的政治參與和管理。

參與式治理作為一種新型的社會(huì)治理模式，在國內(nèi)外都得到較大發(fā)展，特別是國外。政府不再是單向的主體，而是基于政府與公民的雙本位治理格局，然而需要明確主客體的關(guān)系，提升治理水平。參與式治理，更多的是應(yīng)該落實(shí)在“治理”上，政府、公民或非政府組織只是促進(jìn)參與式治理的外部力量，一時(shí)心血來潮參與后的內(nèi)部治理該如何保證，這需要政府進(jìn)行思考。參與式治理更多的是需要政府放權(quán)，大力培植志愿者組織，加強(qiáng)公民的理性教育和培養(yǎng)公民精神。面對(duì)參與式治理的實(shí)踐困境，中西方都應(yīng)該明確深層次的治理問題，尤其是中國正處于全面深化改革的攻堅(jiān)期，推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的重要時(shí)期，更應(yīng)該拓寬參與式治理的路徑，尋求政府與公民間合作的最佳模式，為奠定國家治理體系奠定基石。

中國參與式治理的實(shí)踐展望

我國參與式治理隨著近些年來理論和實(shí)踐研究的不斷深入，取得了較為顯著的成果，如浙江溫嶺的“懇談式民主”，就是參與式治理的縮影。中國參與式治理在實(shí)踐中具有較好的實(shí)踐環(huán)境，實(shí)踐對(duì)策展望發(fā)展前景是非常樂觀的。

改善政治生態(tài)環(huán)境，規(guī)范政府行為。近些年來隨著反腐力度的加大，中國政府公眾形象有了較好的改觀。參與式治理是一項(xiàng)政府主導(dǎo)的社會(huì)政治性行為，政府行為的社會(huì)化參與能夠極大地改善政治生態(tài)的環(huán)境，在監(jiān)督和促進(jìn)的雙重機(jī)制作用下，維護(hù)多方的利益實(shí)現(xiàn)。參與式治理是政府行為反思的重要途徑，我國社會(huì)主義建設(shè)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)建設(shè)五位一體的實(shí)踐環(huán)境下需要考慮的內(nèi)容非常多，政府行為需要慎重的考慮，稍有偏差都會(huì)影響到社會(huì)主義建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程。政府主導(dǎo)下的參與性治理需要形成明確的責(zé)任歸屬，對(duì)于政府職能有準(zhǔn)確的定位，從政策的制定到執(zhí)行參與式治理都需要總體性的綜合協(xié)調(diào)和資源的整合，以發(fā)揮組織的優(yōu)勢(shì)性，以社會(huì)和個(gè)人的行為和建議來規(guī)范政府的行為，保障政治生態(tài)環(huán)境的合理化、科學(xué)化和可持續(xù)化發(fā)展，形成較為完善的政治生態(tài)系統(tǒng)。

保障公民政治參與，提升主體意識(shí)。公民的政治參與始終是影響政府工作服務(wù)方向的重要因素，我們的黨和政府秉承著全心全意為人民服務(wù)的宗旨，在各項(xiàng)工作中都要重點(diǎn)協(xié)調(diào)人民群眾和社會(huì)組織的利益實(shí)現(xiàn)，能夠激發(fā)多元化主體在社會(huì)公共事務(wù)的管理和服務(wù)上的能動(dòng)性參與，從而以主動(dòng)性的公眾合作和互動(dòng)來行使公民的基本權(quán)利，保障社會(huì)主義政治民主性的發(fā)揮，提升公民的主人翁意識(shí)。對(duì)于公民參與的公共治理來說，政府的引導(dǎo)也是極為重要的，社會(huì)主體扮演著不同的社會(huì)角色，利益價(jià)值視角也各有不同，政府所要做的就是最大程度上滿足更多人的利益需求，體現(xiàn)黨利民惠民的決策性目標(biāo)。公民政治參與的主體意識(shí)是社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)性力量，能夠激發(fā)社會(huì)主義民主和諧建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制，營造和諧的民主環(huán)境，在參與式治理中協(xié)調(diào)利益管理，保障公民參與治理的合理實(shí)現(xiàn)。

規(guī)范社會(huì)資源分配，注重合作治理。政府行為需要規(guī)范化引導(dǎo)，多元化主體的參與式治理能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)政府行為的有效監(jiān)督，通過政府、社會(huì)組織和公民個(gè)人三者之間的相互協(xié)作能夠保障社會(huì)資源的有效分配，在財(cái)政支出和財(cái)政投入上實(shí)現(xiàn)規(guī)范化的設(shè)計(jì)。⑧社會(huì)資源的優(yōu)化配置體現(xiàn)在利益的分配上，對(duì)于不同的服務(wù)領(lǐng)域需要考慮到不同利益主體的需求性。參與式治理能夠?qū)崿F(xiàn)利益主體的合作關(guān)系，在具體的實(shí)踐中需要將工作職責(zé)劃歸到具體的部門管理當(dāng)中，例如學(xué)習(xí)西方的治理經(jīng)驗(yàn)以專門的組織機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)利益主體的利益協(xié)調(diào)，在社會(huì)資源的配置上提出專業(yè)化的意見整理，提升政府工作的辦事效率，發(fā)揮社會(huì)組織機(jī)構(gòu)對(duì)于政府工作的輔助工作，在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)組織之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，保障參與式治理社會(huì)功效的最大化發(fā)揮，以產(chǎn)生較為深遠(yuǎn)的、持續(xù)性的社會(huì)影響力。

總之，當(dāng)前中國正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，推進(jìn)參與式治理的發(fā)展，可以更好地促進(jìn)國家實(shí)施對(duì)公民的教育，推進(jìn)政治社會(huì)化進(jìn)程，促進(jìn)政治文化發(fā)展，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，當(dāng)前我國政府正致力于轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型和高效型政府，參與式治理對(duì)創(chuàng)新政府治理模式具有重要推動(dòng)作用。對(duì)于公民而言，參與式治理豐富民主形式，拓寬了政治參與渠道，保證自身參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表達(dá)權(quán)等權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。相信在“國家—社會(huì)—公民”三維模式下推進(jìn)參與式治理的發(fā)展，可以更好地實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)、社會(huì)和諧、人民幸福的中國夢(mèng)。

（作者分別為廣西民族大學(xué)政治學(xué)與國際關(guān)系學(xué)院碩士研究生，廣西民族大學(xué)教授）

【注釋】

①張緊跟：“參與式治理：地方政府治理體系創(chuàng)新的趨向”，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014年第11期。

②Johanna Speer Participatory Governance Reform：A Good Strategy for Increasing Government Responsiveness and Improving Public Service.World Development， 2012（12）.

③劉佳：“參與式治理理論探析”，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014年第8期。

④王敬堯：《參與式治理：中國社區(qū)建設(shè)實(shí)證研究》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2006年。

⑤沈霞：“公民參與視閾下依法行政的合意性與主導(dǎo)邏輯”，《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2015年第1期。

⑥莊曉惠，楊勝平：“參與式治理的發(fā)生邏輯、功能價(jià)值與機(jī)制構(gòu)建”，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2015年第9期。

⑦黃其松，楊志軍：“新型常態(tài)治理：推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型之道”，《探索》，2015年第2期。

⑧趙光勇：“治理轉(zhuǎn)型、政府創(chuàng)新與參與式治理”，浙江大學(xué)博士學(xué)位論文，2010年。

責(zé)編 /張曉