摘 要：制度建設(shè)在推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化中起著關(guān)鍵作用，能夠?yàn)槊褡宓貐^(qū)治理現(xiàn)代化營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍、凝聚強(qiáng)大的社會(huì)共識(shí)、供給治理智慧和方法。然而，民族地區(qū)治理中存在的“非均衡性”“非整體性”“非耦合性”等制度建設(shè)問題，成為民族地區(qū)推進(jìn)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)阻礙。為此，需要立足制度主體的權(quán)威性與多元性的融合、制度內(nèi)容的多層性與協(xié)調(diào)性的結(jié)合、制度供給方式的強(qiáng)制性與自發(fā)性的耦合，協(xié)同推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：制度建設(shè)；民族地區(qū)治理現(xiàn)代化；價(jià)值邏輯；現(xiàn)實(shí)邏輯；實(shí)踐邏輯

中圖分類號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2023）03-0085-07

基金項(xiàng)目：2022年度河北省高校黨建研究課題“深化黨史教育融入高校思政教育研究”（GDXJ2022B359）結(jié)項(xiàng)成果；2021年度唐山師范學(xué)院教育教學(xué)改革研究項(xiàng)目“黨史教育融入大學(xué)思政教育研究”（2021JG010）的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：王欣（1988—），女，內(nèi)蒙古呼倫貝爾人，中央民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院博士研究生，唐山師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院講師，研究方向：民族政治學(xué)、思想政治教育、中國(guó)政府與政治。

新時(shí)代在全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，怎樣實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化是不可回避的重大課題和亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。民族地區(qū)是國(guó)家繁榮穩(wěn)定的戰(zhàn)略性、關(guān)鍵性地區(qū)，與其他地區(qū)相比較，民族地區(qū)的民族文化多樣化、人口分布差別化、語(yǔ)言文字本土化等使其具有復(fù)合性、地域性和復(fù)雜性的區(qū)域特征，加之“地緣政治格局的重新組合和劇烈變化”［1］，一方面使之在國(guó)家發(fā)展中處于顯著位置，另一方面也給民族地區(qū)治理現(xiàn)代化帶來了困難和挑戰(zhàn)。民族地區(qū)的繁榮發(fā)展與穩(wěn)定安全，向來都是國(guó)家繁榮昌盛的風(fēng)向標(biāo)，民族地區(qū)對(duì)外輻射能力與國(guó)家治理能力、整合能力密切相關(guān)，民族地區(qū)民眾對(duì)國(guó)家制度的態(tài)度、認(rèn)識(shí)和自信程度影響著民族地區(qū)治理的成效。

黨和國(guó)家高度重視民族地區(qū)的治理，黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“推進(jìn)邊疆地區(qū)發(fā)展，保障邊境安全”［2］；黨的十九屆四中全會(huì)指出，“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”［3］。這為民族地區(qū)的治理現(xiàn)代化提供了宏觀的政策性指導(dǎo)，也為發(fā)揮民族地區(qū)拱衛(wèi)中央的戰(zhàn)略作用、補(bǔ)齊民族地區(qū)治理短板以及推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化指明了方向。盡管當(dāng)前民族地區(qū)治理取得了顯著成效，但在民族地區(qū)治理實(shí)踐中依舊存在公民參與的制度化水平低、制度政策隨意性大、制度相互矛盾等突出問題，使民族地區(qū)治理中的制度建設(shè)問題突顯，消解了民族地區(qū)民眾的制度自信，導(dǎo)致民族地區(qū)的制度建設(shè)難以取得預(yù)期的效果，阻礙了民族地區(qū)治理的系統(tǒng)重構(gòu)與全面轉(zhuǎn)型，影響了民族地區(qū)治理現(xiàn)代化進(jìn)程。實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)治理的重構(gòu)與轉(zhuǎn)型，需要通過全方位的制度建設(shè)，根據(jù)民族地區(qū)的制度需求進(jìn)一步完善制度供給，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)制度“供給側(cè)”與“需求側(cè)”的有機(jī)統(tǒng)一，全面推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化。因此，推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化需要將制度建設(shè)提升到新的戰(zhàn)略高度，深刻認(rèn)識(shí)制度建設(shè)在民族地區(qū)治理中的重大價(jià)值與功能定位，深入剖析當(dāng)前民族地區(qū)治理中制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境，從而有針對(duì)性地探索出以制度建設(shè)推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的突破路徑，增強(qiáng)民族地區(qū)民眾源自國(guó)家制度和民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的獲得感和幸福感。

一、以制度建設(shè)推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的價(jià)值邏輯

民族地區(qū)多處于或靠近鄰國(guó)交界地域，往往是多民族或是少數(shù)民族共居的地方，民族地區(qū)治理得好，能夠維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，使得“各民族像石榴籽一樣緊緊擁抱在一起”［4］，實(shí)現(xiàn)不同民族群體之間的良性互動(dòng)和協(xié)調(diào)合作，使民族地區(qū)的民眾安居樂業(yè)、民族地區(qū)政事順?biāo)?。這就要求在民族地區(qū)治理過程中，兼顧不同民族的特點(diǎn)，使民族地區(qū)各民族共同參與制度建設(shè)，全面發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)資源的公平分配和有效利用，在民族地區(qū)形成和諧團(tuán)結(jié)的良好社會(huì)發(fā)展局面，激發(fā)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的創(chuàng)造力。制度建設(shè)能夠?yàn)槊褡宓貐^(qū)治理現(xiàn)代化營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍、凝聚強(qiáng)大的社會(huì)共識(shí)、供給治理的智慧和方法。民族地區(qū)民眾積極投身制度建設(shè)，在制度建設(shè)中“就會(huì)對(duì)國(guó)家制度生成高度認(rèn)同”［5］，從內(nèi)心深處增強(qiáng)對(duì)民族地區(qū)制度建設(shè)和治理現(xiàn)代化的信心。

（一）制度建設(shè)為推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍

民族地區(qū)的有效治理，需要國(guó)家制度的在場(chǎng)，需要以全方位的制度建設(shè)重塑民族地區(qū)民眾的治理信念，為實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)的高質(zhì)量跨越式發(fā)展增強(qiáng)信心。黨的十九屆四中全會(huì)深刻總結(jié)了中國(guó)制度的顯著優(yōu)勢(shì)，民族地區(qū)改革開放40多來的發(fā)展成就全面驗(yàn)證了中國(guó)制度的有效性與優(yōu)越性。從民族地區(qū)各領(lǐng)域的現(xiàn)狀來看，進(jìn)入新時(shí)代，民眾對(duì)國(guó)家制度的自信有所加強(qiáng)，進(jìn)一步增強(qiáng)了對(duì)祖國(guó)的熱愛、對(duì)黨的忠誠(chéng)、對(duì)民族的認(rèn)同、對(duì)制度的認(rèn)可，同時(shí)也充滿對(duì)民族地區(qū)善治的希望。為此，亟須通過制度建設(shè)來回應(yīng)民族地區(qū)民眾的發(fā)展吁求，在良好的社會(huì)氛圍中實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)的善治。一是全方位的制度建設(shè)推進(jìn)民族地區(qū)治理由傳統(tǒng)治理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代治理。習(xí)近平總書記指出：“國(guó)家治理現(xiàn)代化集中體現(xiàn)了國(guó)家的制度建設(shè)能力，國(guó)家治理效能的提高是人民堅(jiān)定制度自信的根源?！保?］在民族地區(qū)治理中通過制度建設(shè)，建立一套科學(xué)完整的能夠集中突顯現(xiàn)代性的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，是民族地區(qū)治理現(xiàn)代化對(duì)制度建設(shè)的內(nèi)在要求，既涉及領(lǐng)導(dǎo)制度的權(quán)威、領(lǐng)導(dǎo)制度的結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)制度的監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)制度的評(píng)價(jià)等問題，還涉及民族地區(qū)治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，集中體現(xiàn)民族地區(qū)治理主體對(duì)國(guó)家制度的深刻認(rèn)識(shí)和全面把握。二是制度建設(shè)能夠突顯民族地區(qū)治理的現(xiàn)代性，集中體現(xiàn)民族地區(qū)社會(huì)的平等化、民主化、法治化等方面治理現(xiàn)代化的正向演化，能夠“彌合不同族群的緊張和分裂”［7］，全面激發(fā)民族地區(qū)民眾參與治理的積極性和主動(dòng)性。民族地區(qū)的制度建設(shè)立足民眾的切身需求與根本利益，適應(yīng)民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展要求，體現(xiàn)了民族群體與民族個(gè)體在制度層面上的平等，真正實(shí)現(xiàn)“治理主體與治理客體在地位上的平等”［8］；在程序上體現(xiàn)民主協(xié)商，以全過程人民民主切實(shí)保障民族地區(qū)民眾的根本利益；通過法律方式進(jìn)一步推進(jìn)民族地區(qū)治理由傳統(tǒng)“‘禮俗轉(zhuǎn)向現(xiàn)代‘法理”［9］；通過制度建設(shè)保障民族地區(qū)民眾的自由，確保民族地區(qū)民眾的各項(xiàng)合法權(quán)益，激發(fā)廣大民族地區(qū)民眾以堅(jiān)定的制度自信和高度的制度建設(shè)熱情有序地參與民族地區(qū)的治理，保障民族地區(qū)治理的有序運(yùn)行。因此，制度建設(shè)能夠在民族地區(qū)營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍，促生制度自信并借助言語(yǔ)、情感、思維等將對(duì)制度的肯定態(tài)度傳導(dǎo)給民族地區(qū)民眾，使民族地區(qū)的民眾將對(duì)制度建設(shè)的真摯情感和主動(dòng)心態(tài)轉(zhuǎn)化到民族地區(qū)治理現(xiàn)代化上，從思想上高度認(rèn)可中國(guó)共產(chǎn)黨——領(lǐng)導(dǎo)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的治理主體地位，真誠(chéng)支持和推進(jìn)民族地區(qū)的治理現(xiàn)代化。

（二）制度建設(shè)為推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化凝聚強(qiáng)大的社會(huì)共識(shí)

民族地區(qū)治理現(xiàn)代化是對(duì)整個(gè)民族地區(qū)制度體系的深度變革，牽涉的利益群體眾多，涉及的人員與部門極其龐雜，這些特點(diǎn)直接決定了推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化需要獲得民族地區(qū)民眾的普遍信任和由衷支持，從而凝聚民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的強(qiáng)大社會(huì)共識(shí)。實(shí)際上，推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化不僅需要民族地區(qū)民眾對(duì)治理現(xiàn)代化的治理主體、體制機(jī)制、制度框架及制度規(guī)則有一個(gè)理性全面的認(rèn)識(shí)，還需要民族地區(qū)民眾對(duì)“堅(jiān)持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”有一個(gè)整體的認(rèn)識(shí)，如此民族地區(qū)治理現(xiàn)代化才能全面引發(fā)民眾共鳴，保障民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的持續(xù)推進(jìn)。這需要通過指引民族地區(qū)的民眾了解制度在社會(huì)發(fā)展中的重要作用，使其對(duì)“根本制度、基本制度、重要制度生成認(rèn)同”［10］，產(chǎn)生通過制度建設(shè)推動(dòng)民族地區(qū)發(fā)展的愿望；使其理性認(rèn)識(shí)治理中出現(xiàn)的問題與矛盾，指引民族地區(qū)民眾就“改什么、如何改”達(dá)成基本共識(shí)。一是制度建設(shè)能夠科學(xué)指引民族地區(qū)的治理實(shí)踐。民族地區(qū)治理既需要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，又需要民族地區(qū)社會(huì)多方力量的積極參與，從而形成多元主體協(xié)同共治的治理格局，在協(xié)同共治中達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的治理目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)同共治，確保民族地區(qū)治理目標(biāo)的不偏離，需要構(gòu)建科學(xué)性、完備性、系統(tǒng)性的制度體系，為多元主體協(xié)同共治供給規(guī)范的制度原則，以實(shí)現(xiàn)對(duì)民族地區(qū)民眾科學(xué)有效的引導(dǎo)和資源的高效整合。制度體系既要為治理主體和治理客體的交互活動(dòng)提供規(guī)則和框架，確保民族地區(qū)治理沿著正確的方向前進(jìn)，又要對(duì)治理主體的行為發(fā)揮制度性的約束作用，防止在治理實(shí)踐中因?yàn)槭艿阶迦豪?、宗教群體、風(fēng)俗習(xí)慣等的影響，出現(xiàn)治理主體與治理客體的重合、治理實(shí)踐背離治理目標(biāo)、治理實(shí)踐出現(xiàn)斷層或停擺的現(xiàn)象，以制度建設(shè)科學(xué)引導(dǎo)確保民族地區(qū)治理實(shí)踐的延續(xù)性和針對(duì)性，使民族地區(qū)通過現(xiàn)代化的“‘治理方式實(shí)現(xiàn)‘善治目的”［11］。二是制度建設(shè)促生制度自信，為推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化供給精神動(dòng)力。制度自信既體現(xiàn)為民族地區(qū)民眾對(duì)國(guó)家制度所取得的顯著績(jī)效的自豪感，又體現(xiàn)為對(duì)國(guó)家制度的創(chuàng)新發(fā)展的信心，這種信心是對(duì)制度理想狀態(tài)的追求和向往。制度自信還表現(xiàn)為將理念思想進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)，自覺維護(hù)制度的權(quán)威，主動(dòng)提高制度的執(zhí)行能力，自覺踐履制度所規(guī)定的各項(xiàng)責(zé)任和義務(wù)。民族地區(qū)民眾這種對(duì)制度的自覺，“對(duì)其社會(huì)治理理想狀態(tài)的向往與渴求”［12］，形成了推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的強(qiáng)大精神動(dòng)力。簡(jiǎn)言之，推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化是一項(xiàng)長(zhǎng)期性、復(fù)雜性的系統(tǒng)工程，需要以全方位制度建設(shè)來引導(dǎo)民族地區(qū)的治理行為，制度建設(shè)既為民族地區(qū)治理供給了穩(wěn)定持久的信念，促生制度自信，又規(guī)范了制度主體與制度客體的實(shí)踐行為，為推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化凝聚了強(qiáng)大的社會(huì)共識(shí)。

（三）制度建設(shè)為推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化供給治理智慧和方法

推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化需要形成常態(tài)化、持久化的體制機(jī)制，以制度積累、制度創(chuàng)新供給治理智慧和方法，使民族地區(qū)民眾從內(nèi)心對(duì)制度建設(shè)充滿希望和信心。一是制度積累能夠供給治理智慧。制度積累表征著對(duì)民族地區(qū)治理智慧的堅(jiān)守，改革開放40多年來，黨領(lǐng)導(dǎo)民族地區(qū)民眾在制度建設(shè)和民族地區(qū)治理方面積累了諸多智慧和方法，為推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化奠定了制度基礎(chǔ)。立足民族地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化，是民族地區(qū)治理的智慧之一。民族地區(qū)不同地域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r迥異，“治理的主體與治理的對(duì)象也千差萬別”［13］，民族地區(qū)治理的任務(wù)目標(biāo)、方法途徑、價(jià)值取向需要依照民族地區(qū)的思維習(xí)慣、民族文化、歷史傳統(tǒng)等實(shí)際來確定，需要細(xì)致梳理既往治理經(jīng)驗(yàn)和治理方法，結(jié)合國(guó)內(nèi)外變化和民族地區(qū)發(fā)展的多層次、多元化需求，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)治理有序運(yùn)行。二是制度創(chuàng)新能夠供給與民族地區(qū)發(fā)展相耦合的治理方法。制度創(chuàng)新為民族地區(qū)治理供給規(guī)則和框架，新時(shí)代民族地區(qū)治理出現(xiàn)的新問題、新矛盾需要制度創(chuàng)新來有效應(yīng)對(duì)，亟須以貼近民族地區(qū)民眾生活、滿足民眾愿望、符合民眾習(xí)慣的方式進(jìn)行治理。在全球化快速發(fā)展的場(chǎng)域中，民族地區(qū)治理出現(xiàn)了新問題和新挑戰(zhàn)，國(guó)家安全、意識(shí)形態(tài)危機(jī)、公共衛(wèi)生、跨境問題、生態(tài)惡化、教育問題等導(dǎo)致了民族地區(qū)民眾的“國(guó)家認(rèn)同危機(jī)、分配公平疑慮和政治合法性弱化等問題”［14］，急需將這些問題納入民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的框架中，根據(jù)民族地區(qū)的發(fā)展需求創(chuàng)新相適應(yīng)的制度，切實(shí)滿足民族地區(qū)民眾多元化、多層次的美好生活需求，增強(qiáng)民族地區(qū)民眾源自制度創(chuàng)新所帶來的滿足感和獲得感。因此，要在民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的框架下推進(jìn)制度的守正與創(chuàng)新，堅(jiān)守根本制度和基本制度，以改革創(chuàng)新大力革除民族地區(qū)治理中體制機(jī)制弊端，“推陳出新”完善和發(fā)展民族地區(qū)的各項(xiàng)重要制度，通過制度建設(shè)為推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化供給治理智慧和方法。

二、以制度建設(shè)推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)邏輯

民族地區(qū)制度建設(shè)的推進(jìn)過程，是民族地區(qū)治理現(xiàn)代化螺旋式上升不可缺少的“飛躍”環(huán)節(jié)，民族地區(qū)制度建設(shè)和治理質(zhì)量是決定和衡量民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的核心變量，直接影響著民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，民族地區(qū)制度的基本框架已經(jīng)構(gòu)建起來，但依舊存在諸如制度建設(shè)“非均衡性”“非整體性”“非耦合性”等突出問題，使得民族地區(qū)治理不僅無法充分發(fā)揮制度的指引、規(guī)范功能，而且消解了民族地區(qū)制度建設(shè)的效果，制約了民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

（一）民族地區(qū)“非均衡性”的制度建設(shè)

民族地區(qū)在國(guó)家治理中處于特殊的治理領(lǐng)域，其語(yǔ)言的本土化、文字的多元性、語(yǔ)言表達(dá)的多樣性以及“民眾思維方式、生存環(huán)境、愿望訴求以及行為態(tài)度的深刻變化”［15］，使得民族地區(qū)制度建設(shè)呈現(xiàn)出“非均衡性”的特征，加大了推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的難度。一是制度供給乏力。制度是民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量跨越式發(fā)展的重要推動(dòng)因素，民族地區(qū)急需潛在的、現(xiàn)實(shí)的制度供給，但民族地區(qū)的特殊性使得治理主體在穩(wěn)定任務(wù)趨向下難以產(chǎn)生強(qiáng)烈的制度建設(shè)意愿，加上民族地區(qū)治理中的試錯(cuò)成本制約了制度的變革，制度供給乏力成為民族地區(qū)治理的關(guān)鍵短板，造成民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展缺乏符合本地實(shí)際的制度支撐，無法滿足民族地區(qū)民眾以及各種社會(huì)新生力量參與民族地區(qū)治理的制度需求。二是維穩(wěn)性制度過剩。由于民族地區(qū)在“地緣政治、宗教信仰、民族習(xí)俗等方面的特殊性”［16］，治理主體往往將維護(hù)民族地區(qū)穩(wěn)定放在第一位，密集而高強(qiáng)度地制定和出臺(tái)相關(guān)制度，造成維穩(wěn)性制度的過剩，一定程度上制約了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中同時(shí)存在制度供給不足與制度供給過剩的問題，集中表現(xiàn)為民族地區(qū)制度建設(shè)中“缺位”與“錯(cuò)位”同時(shí)存在的現(xiàn)象，使得民族地區(qū)治理中的有效制度需求得不到滿足。當(dāng)前，民族地區(qū)治理中管制性制度、傳統(tǒng)安全制度較為健全，但服務(wù)性制度和非正式制度不足，暴露了民族地區(qū)制度建設(shè)的“非均衡性”。制度建設(shè)的“非均衡性”成為民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的掣肘，“維穩(wěn)性”制度相對(duì)過剩，在確保民族地區(qū)安定的同時(shí)一定程度上制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；指引性制度缺位導(dǎo)致無法有效引導(dǎo)民族地區(qū)的治理行為，在一定程度上強(qiáng)化了民族地區(qū)的血緣認(rèn)同卻消解了制度效能。

（二）民族地區(qū)“非整體性”的制度建設(shè)

民族地區(qū)制度建設(shè)要取得顯著效果，需要相關(guān)制度從整體上相互配合、相互支撐、相互協(xié)調(diào)，達(dá)到諸多制度之間的無縫銜接與通力合作。推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化是一項(xiàng)長(zhǎng)期復(fù)雜的工程，具有地域性、民族性以及領(lǐng)域性的特征，“治理主體呈現(xiàn)地方政府、中央政府等多元化特點(diǎn)”［17］，由于層級(jí)、條塊等不同而存在職責(zé)分工的不同，因而制度作用的發(fā)揮具有差異性，呈現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)調(diào)生態(tài)優(yōu)先發(fā)展、注重社會(huì)穩(wěn)定團(tuán)結(jié)、強(qiáng)化國(guó)家認(rèn)同、突出民族意識(shí)的不同側(cè)重面。這在客觀上導(dǎo)致了民族地區(qū)諸多制度之間的沖突和矛盾，也因?yàn)橹贫戎g的條塊分割和不同部門之間的相互掣肘而嚴(yán)重影響了民族地區(qū)的治理效能。從民族地區(qū)之間的橫向治理來分析，盡管“一帶一路”建設(shè)使民族地區(qū)成為國(guó)家發(fā)展的前沿地帶，為民族地區(qū)的治理和發(fā)展提供了機(jī)遇，但民族地區(qū)行政區(qū)劃之間的各自為政，導(dǎo)致了無法有效實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)內(nèi)部與外部之間的互聯(lián)互通，深刻影響了民族地區(qū)治理和發(fā)展的整體性。從民族地區(qū)不同領(lǐng)域的治理層面來分析，盡管民族地區(qū)治理從表面上看是一個(gè)整體，但實(shí)質(zhì)上又存在社會(huì)、文化、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等不同領(lǐng)域，“不同的部門負(fù)責(zé)不同的領(lǐng)域”［18］，因而不同領(lǐng)域之間的沖突導(dǎo)致制度之間的契合性不高，甚至出現(xiàn)彼此之間的抵觸問題。因此，推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化需要將制度建設(shè)置于整體性視域下進(jìn)行審視，“防止地區(qū)性、部門性、碎片性等條塊分割現(xiàn)象的出現(xiàn)”［19］，需要實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)不同領(lǐng)域制度之間的協(xié)調(diào)與契合，整體性推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化。

（三）民族地區(qū)“非耦合性”的制度建設(shè)

民族地區(qū)治理的復(fù)雜性取決于民族地區(qū)自身的特殊性。民族地區(qū)特定的自然地理因素造成了其特殊的政治權(quán)威、生計(jì)方式、文化表達(dá)以及社會(huì)組織形式，使之與其他地區(qū)相比較具有顯著的差異性和特殊性，這些特點(diǎn)制約著民族地區(qū)的治理實(shí)踐。國(guó)家制度的顯著優(yōu)勢(shì)要得到充分發(fā)揮需要與民族地區(qū)的特殊性相協(xié)調(diào)，方能獲得較好的治理效果。民族地區(qū)治理的實(shí)效性關(guān)鍵在于非正式制度與正式制度能否實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，正式制度能否與民族地區(qū)的文化、規(guī)范、價(jià)值取向相統(tǒng)一。從宏觀來看，民族區(qū)域自治制度在總體上促進(jìn)了民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但在民族地區(qū)的具體治理實(shí)踐中，制度建設(shè)仍存在兩個(gè)問題：一是國(guó)家正式制度過于突出，過度強(qiáng)調(diào)了正式制度的法理權(quán)威，試圖以正式制度替代民族地區(qū)的非正式制度，忽略了民族地區(qū)的文化、風(fēng)俗等因素在治理實(shí)踐中的正向作用，使得正式制度在民族地區(qū)的實(shí)際推行中遭遇諸多挫折，甚至引發(fā)沖突消解了民族地區(qū)的治理效能。二是在民族地區(qū)的治理中過度突出非正式制度的地位，使得非正式制度與正式制度之間出現(xiàn)取向上的偏差。民族地區(qū)眾多有威望的個(gè)體是民族地區(qū)風(fēng)俗習(xí)慣、獨(dú)特文化的堅(jiān)定維護(hù)者，這一群體在民族地區(qū)的治理實(shí)踐中具有顯著的二重性，一方面，作為民族地區(qū)治理的對(duì)象，需要規(guī)范這一群體的思想與行為，使其助力民族地區(qū)治理；另一方面，這一群體也是民族地區(qū)治理的主體，他們的支持和參與對(duì)于有效管理民族地區(qū)民族事務(wù)發(fā)揮正向作用。然而，部分地方政府在民族地區(qū)治理中過度突出了這一群體的作用與地位，使其在宗教等某些領(lǐng)域發(fā)揮權(quán)威作用，并以其著力維護(hù)的非正式制度支配民族地區(qū)的社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至出現(xiàn)影響和干擾政府行政的不良現(xiàn)象，“使得地方政府喪失了對(duì)社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”［20］，偏離原本的治理目標(biāo)。因此，在民族地區(qū)的治理實(shí)踐中，制度建設(shè)需要立足民族地區(qū)的特殊性，既要確保國(guó)家正式制度的主導(dǎo)性，又要使其與民族地區(qū)的非正式制度有機(jī)統(tǒng)一，以確保民族地區(qū)治理現(xiàn)代化沿著正確方向前進(jìn)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)治理效果的最大化。

三、以制度建設(shè)推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐邏輯

民族地區(qū)的特殊性決定了不能簡(jiǎn)單認(rèn)識(shí)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化，需要立足民族地區(qū)的特點(diǎn)和實(shí)際審視制度建設(shè)在社會(huì)治理中的重大意義。推進(jìn)制度建設(shè)并將其轉(zhuǎn)化為助推民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的效能，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)各項(xiàng)制度落地并持久有序的運(yùn)行，使民族地區(qū)“日漸融入世界并快速崛起”［21］，需要著眼于民族地區(qū)制度建設(shè)中存在的突出問題，從制度主體、制度內(nèi)容、制度供給等方面綜合推進(jìn)，使民族地區(qū)的社會(huì)治理達(dá)到“善治”［22］狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)的跨越式高質(zhì)量發(fā)展。

（一）制度主體權(quán)威性與多元性的融合

民族地區(qū)的地理環(huán)境決定了治理的特殊性和復(fù)雜性，加之文化習(xí)俗、生產(chǎn)生活方式、主體人員構(gòu)成等與其他地方差異較大，政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)一元治理結(jié)構(gòu)很難解決社會(huì)轉(zhuǎn)型中涌現(xiàn)的問題，“政府需要因地制宜調(diào)整自身的義務(wù)、位置和責(zé)任邊界”［23］，以便構(gòu)建多方社會(huì)力量共同參與的多元治理格局。目前，在民族地區(qū)治理中，中央政府、地方政府以及社會(huì)組織等構(gòu)成多元治理主體，需要通過制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)多元治理主體之間的相互配合，充分發(fā)揮制度的優(yōu)越性。民族地區(qū)治理的最高制度供給主體是中央政府，其從頂層設(shè)計(jì)的高度統(tǒng)籌安排民族地區(qū)的總體性制度，規(guī)范和指引民族地區(qū)各族群眾的制度行為。作為發(fā)揮“元治理”功效的民族地區(qū)地方政府，起到銜接中央政府的作用，在制度建設(shè)中處于關(guān)鍵位置，需要根據(jù)“自身特點(diǎn)和實(shí)際全面反映治理對(duì)象、主體的需求”［24］，因地制宜出臺(tái)符合實(shí)際情況的制度。因此，中央政府與地方政府在制度制定層面上呈現(xiàn)出權(quán)威性與多元性的特征，依托制度建設(shè)維持著中央與地方的良性互動(dòng)，為多元治理主體之間的協(xié)同共治提供科學(xué)框架。借助制度化的治理實(shí)踐，能夠?qū)崿F(xiàn)民族地區(qū)制度主體權(quán)威性與多元性的無縫銜接，指引和規(guī)范民族地區(qū)的治理行為，為民族地區(qū)提供恰切的制度，充分滿足民族地區(qū)民眾的愿望和訴求，全面提升民族地區(qū)的“制度創(chuàng)新能力和政府公信力”，使民族地區(qū)民眾切實(shí)感受來自制度建設(shè)的幸福感和安全感，全面推進(jìn)民族地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化。

（二）制度內(nèi)容多層性與協(xié)調(diào)性的結(jié)合

民族地區(qū)不論從民族風(fēng)情、服飾裝扮，還是從語(yǔ)言文字、文學(xué)藝術(shù)、飲食習(xí)慣等方面都與其他地區(qū)有所差異，民族地區(qū)多元文化碰撞與交融的現(xiàn)實(shí)狀況對(duì)制度內(nèi)容提出了更高的要求，需要通過積極創(chuàng)新制度內(nèi)容來推進(jìn)制度建設(shè)，為推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化爭(zhēng)取強(qiáng)大的內(nèi)生動(dòng)力。民族地區(qū)治理是涉及不同領(lǐng)域和不同層次的系統(tǒng)工程，不僅涵蓋了中央政府、地方政府以及社會(huì)組織等多元治理主體，而且也包含了經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域，因而在實(shí)踐中要協(xié)調(diào)的關(guān)系多樣龐雜，需要以制度建設(shè)來科學(xué)應(yīng)對(duì)，保障治理的有序開展。制度建設(shè)的有效推進(jìn)，需要在民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)制度需求與制度供給之間的有效對(duì)接。民族地區(qū)存在多領(lǐng)域、多層次治理問題，需要多樣性的制度供給，而制度供給受到具有領(lǐng)域性、地域性特征的各級(jí)政府的影響，其失調(diào)和不暢問題導(dǎo)致了諸多制度之間的沖突。同時(shí)，民族地區(qū)治理出現(xiàn)碎片化和條塊化現(xiàn)象，“制度創(chuàng)新不足”［25］，治理效果不理想極大降低了民族地區(qū)的制度建設(shè)效果。因此，在民族地區(qū)治理實(shí)踐中，要全面推進(jìn)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)制度內(nèi)容多層性與協(xié)調(diào)性的有機(jī)結(jié)合，形成制度內(nèi)容彼此支撐的整體性制度體系。這需要將民族地區(qū)治理納入國(guó)家治理之中，從制度層面總體規(guī)劃民族地區(qū)治理現(xiàn)代化，通過多方協(xié)調(diào)與通力合作，構(gòu)建整體性、科學(xué)性、針對(duì)性的治理制度。著眼于民族地區(qū)的特殊性，高度重視制度的頂層設(shè)計(jì)，形成契合民族地區(qū)治理實(shí)際的規(guī)則底線和制度框架，“制定新制度、革除不適應(yīng)的制度、健全既有制度”［26］，建構(gòu)結(jié)構(gòu)科學(xué)、層級(jí)明確、相互支撐的科學(xué)制度體系。從推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度指引民族地區(qū)制度創(chuàng)新，縮小其與發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距，以多層性與協(xié)調(diào)性兼具的制度體系推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化，及時(shí)回應(yīng)和滿足民族地區(qū)民眾對(duì)于制度建設(shè)的多樣期待。

（三）制度供給方式強(qiáng)制性與自發(fā)性的耦合

民族地區(qū)制度供給需要以改善民生為中心，以滿足民族地區(qū)民眾訴求為導(dǎo)向，著力補(bǔ)齊民生領(lǐng)域的制度短板，全方位增強(qiáng)民族地區(qū)的制度建設(shè)效果。以制度建設(shè)推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化，除了不斷提高制度內(nèi)容創(chuàng)新能力之外，還離不開“多元化的制度供給方式”［27］?？v觀中外制度演進(jìn)的歷史，主要存在強(qiáng)制性、自發(fā)性兩種制度供給方式。強(qiáng)制方式是政府自上而下的以支配為主導(dǎo)的制度變革，主要借助法律和政府命令來實(shí)現(xiàn)，指向強(qiáng)制性的制度供給；自發(fā)方式是社會(huì)群體自發(fā)的“自下而上的以需求為主導(dǎo)的制度革新”［28］，指向自發(fā)性的制度供給。這兩種制度供給方式為民族地區(qū)治理現(xiàn)代化提供了重要借鑒。民族地區(qū)社會(huì)治理的法理、政治、社會(huì)、安全等領(lǐng)域，需要強(qiáng)制性的國(guó)家制度供給，以保障民族地區(qū)治理的公共性取向，進(jìn)而確保民族地區(qū)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而，民族地區(qū)的文化變遷、民族心理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等具有特殊性，民族地區(qū)的民眾為“實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益、族群利益，會(huì)替代、變更現(xiàn)有的制度安排”［29］，以習(xí)俗、慣例等非正式制度取而代之。這一行為集中體現(xiàn)了民族地區(qū)民眾對(duì)制度訴求的多元偏好，因而在推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的過程中，需要立足民族地區(qū)的特殊性實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性、自發(fā)性制度供給的高度耦合。值得注意的是，自上而下的強(qiáng)制性制度供給需要民族地區(qū)民眾的支持和響應(yīng)方能落實(shí)，自發(fā)性制度供給不僅需要切實(shí)反映民族地區(qū)民眾的利益需求，還需要政府公權(quán)力的引導(dǎo)和規(guī)范方能防止制度偏向的發(fā)生，切實(shí)滿足民族地區(qū)民眾的多元制度需求，因此，二者的耦合具有重大意義。強(qiáng)制性制度供給以政策創(chuàng)新和政策實(shí)踐來引導(dǎo)民族地區(qū)民眾的行為，以解決民族地區(qū)的治理問題，實(shí)現(xiàn)制度引導(dǎo)的目的，使民族地區(qū)治理具有可操作性和多樣性，彰顯強(qiáng)制性制度供給的綜合優(yōu)勢(shì)，突顯民族地區(qū)治理實(shí)踐中正式制度對(duì)非正式制度的兼顧與超越；具有民族特色的非正式制度配合具有國(guó)家治理現(xiàn)代化取向的正式制度的全面貫徹落實(shí)，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化目標(biāo)。總之，民族地區(qū)特殊的地域性和復(fù)雜性，直接決定了制度供給方式需要具有高度的耦合性，不僅要反映民族地區(qū)治理主體的主動(dòng)性與治理實(shí)踐的特殊性，又要彰顯國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值取向，發(fā)揮制度建設(shè)維護(hù)民族地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定、維持多民族和諧的共居生活、滿足民眾的制度需求的作用，以確保民族地區(qū)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

結(jié)語(yǔ)

民族地區(qū)治理是國(guó)家治理不可分割的重要組成部分，但民族地區(qū)因其獨(dú)特的生活方式、傳統(tǒng)習(xí)俗、思維模式以及認(rèn)識(shí)結(jié)構(gòu)等，使得治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)不僅需要民族地區(qū)治理主體全面認(rèn)識(shí)、精準(zhǔn)把握和高度認(rèn)同國(guó)家制度，而且需要民族地區(qū)民眾的積極參與、主動(dòng)配合以及自覺踐履，以高昂的熱情和自覺的行動(dòng)全方位推進(jìn)民族地區(qū)治理現(xiàn)代化。因此，民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，需要將制度建設(shè)視為民族地區(qū)治理重構(gòu)與轉(zhuǎn)型的核心問題，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)制度“供給側(cè)”與“需求側(cè)”的高度契合，提高民族地區(qū)民主科學(xué)的制度制定能力、合作互動(dòng)的制度協(xié)同能力、公正法治的制度執(zhí)行能力、綜合前瞻的制度創(chuàng)新能力，以全方位的制度建設(shè)在民族地區(qū)治理實(shí)踐中彰顯治理現(xiàn)代化的使命與價(jià)值追求，使民族地區(qū)的治理不斷朝著現(xiàn)代化方向前進(jìn)，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)的高質(zhì)量跨越式發(fā)展。

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【責(zé)任編輯：未央】