韓露 賈皓宇

摘要：外資國家安全審查制度是一項(xiàng)由美國率先提出，并普遍被發(fā)達(dá)國家接受的制度工具，其初始目的是保障本國正當(dāng)安全利益。但在國際政治經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生重大變化的背景下，這一制度正逐漸淪為某些國家遏制對手、阻礙全球技術(shù)發(fā)展的霸權(quán)工具。2021年1月拜登政府執(zhí)政以來，這種趨勢開始愈發(fā)凸顯，外資安審制度的針對性更強(qiáng)、內(nèi)在邏輯也更清晰，對我國的影響也更為直接，亟須認(rèn)真分析、科學(xué)應(yīng)對。

關(guān)鍵詞：外資安全審查；投資；國家安全

外資國家安全審查制度（以下簡稱外資安審制度）指的是資本接受國授權(quán)本國特定機(jī)構(gòu)對其認(rèn)定可能威脅其國家安全的外國投資行為進(jìn)行審查，并采取適當(dāng)措施消除威脅的法律制度。這是一項(xiàng)由美國率先提出，并普遍被發(fā)達(dá)國家接受的制度工具，其初始目的是保障本國正當(dāng)安全利益，但在當(dāng)前國際政治經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生重大變化的背景下，正逐漸淪為某些國家遏制對手，阻礙全球技術(shù)發(fā)展的霸權(quán)工具。2021年1月拜登政府執(zhí)政以來，這種趨勢開始愈發(fā)凸顯，外資安審制度的針對性更強(qiáng)、內(nèi)在邏輯也更清晰，對我國的影響也更為直接，亟須認(rèn)真分析、科學(xué)應(yīng)對。

一、拜登政府執(zhí)政以來外資安全審查制度的主要特點(diǎn)

美國1917年頒布的《與敵對國家貿(mào)易法》正式確立了外資安全審查制度，經(jīng)歷了一百多年的發(fā)展，該制度逐漸成熟和完備。特別是2017年以來，美國外資安全審查制度的關(guān)注重點(diǎn)逐漸從保護(hù)國防實(shí)力、反恐等轉(zhuǎn)移到面向全球?qū)κ值摹熬C合競爭利益”。2021年1月拜登政府上臺(tái)后，對前任政府的內(nèi)政外交政策作出了重大調(diào)整，但在對外斗爭的認(rèn)識(shí)上則更為尖銳，將當(dāng)前世界的長期較量定義為以美國為首的“民主國家勢力”與以中俄為代表的“專制主義勢力”之間的沖突和較量，并試圖借助所謂捍衛(wèi)民主價(jià)值和應(yīng)對“中俄挑戰(zhàn)”，讓美國重返“世界領(lǐng)袖地位”。因此，外資安全審查制度就成為這一階段美國重要的斗爭工具，呈現(xiàn)出鮮明的“斗爭”特點(diǎn)。

（一）審查力度持續(xù)加大

一是外資安全審查總申報(bào)數(shù)量、正式申報(bào)和簡易申報(bào)數(shù)量均出現(xiàn)顯著增長。2021年是美國總統(tǒng)拜登的第一年任期，也是《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）實(shí)施條例生效后美國外資投資委員會(huì)（CFIUS）運(yùn)作的第一個(gè)完整年度。根據(jù)《2021年度美國外資投資委員會(huì)（CFIUS）年度報(bào)告》發(fā)布的數(shù)據(jù)，2021年 CFIUS 共審查了436項(xiàng)投資交易，同比增長約39%。其中正式申報(bào)272份，簡易申報(bào)164份，分別同比增長了45%和30%，相較于2019年分別增長了18%和74%。除了主動(dòng)申報(bào)的交易數(shù)量增加外，CFIUS 對未主動(dòng)申報(bào)的交易也更加重視。2021年，CFIUS 依職權(quán)對135份未申報(bào)的交易開展了審查，相較于2020年增長了15%。

二是交易遭拒和采取緩解協(xié)議后批準(zhǔn)的交易數(shù)量占比也有所增加。從簡易申報(bào)看，2020年的126份簡易申報(bào)中，沒有出現(xiàn)被 CFIUS 否決交易的情況，而在2021年的164份簡易申報(bào)中，有兩份被 CFIUS 因“當(dāng)事方不符合法規(guī)中的要求，或者在美國外國投資委員會(huì)的審查過程中信息發(fā)生重大變化，與簡易申報(bào)中提供的信息相矛盾”為由遭到拒絕。從正式申報(bào)看，2020年采取緩解協(xié)議后批準(zhǔn)的交易數(shù)量占總申報(bào)數(shù)的比例為8.6%，這個(gè)數(shù)字在2021年上升至9.6%。這些緩解協(xié)議中，交易被賦予的條件包括剝離相關(guān)敏感資產(chǎn)、禁止知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、將某些活動(dòng)限制在美國境內(nèi)進(jìn)行等，都對外國投資方施加了一定的限制。除此之外，2021年仍有9份正式申報(bào)因交易各方無法與 CFIUS 就緩解協(xié)議達(dá)成一致被撤回并放棄，比2020年增加了近三分之一。

（二）聚焦戰(zhàn)略性前沿產(chǎn)業(yè)

一是信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)成為當(dāng)前審查重點(diǎn)。近年來，CFIUS 對投資行業(yè)的審查范圍不斷擴(kuò)大，2018年頒布的 FIRRMA 法案最終確定了包括飛機(jī)制造、計(jì)算機(jī)存儲(chǔ)設(shè)備制造、導(dǎo)彈與航天器制造飛機(jī)制造、核能發(fā)電、光學(xué)儀器和鏡頭制造、石化制造等27個(gè)敏感行業(yè)，外國人在這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域開展投資時(shí)，如果能獲得重大非公開的技術(shù)信息，或是能通過董事會(huì)成員席位參與公司實(shí)質(zhì)性決策，就將面臨 CFIUS 的審查。從《2021年度美國外資投資委員會(huì)（CFIUS）年度報(bào)告》公布的數(shù)據(jù)顯示，2021年被審查交易設(shè)計(jì)的前三大產(chǎn)業(yè)為金融和信息服務(wù)、制造業(yè)以及采礦和建筑業(yè)，合計(jì)占比95%。其中，金融和信息服務(wù)領(lǐng)域被審查交易占全部被審查交易的55%，在比去年增加了8個(gè)百分點(diǎn)；制造業(yè)被審查交易數(shù)占比28%，同比下降，采礦和建筑業(yè)領(lǐng)域被審查交易數(shù)占比12%，同比下降。從被審查交易所屬的具體行業(yè)來看，主要涉及軟件發(fā)行、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)、科學(xué)研究、半導(dǎo)體、數(shù)據(jù)處理等新興行業(yè)領(lǐng)域。其他傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)即使被列入審查范圍，也并非審查重點(diǎn)，例如2018年頒布的 FIRRMA 法案將某些房地產(chǎn)有關(guān)的交易列入審查范圍，但2021年房地產(chǎn)領(lǐng)域被審查的交易僅占比1%左右。

二是進(jìn)一步明確重點(diǎn)審查的戰(zhàn)略性行業(yè)。2022年美國總統(tǒng)拜登發(fā)布了第14083號(hào)行政令，旨在“確保 CFIUS 會(huì)全面考慮不斷變化的國家安全風(fēng)險(xiǎn)”。該行政令明確指出根據(jù)“國家安全”的考慮因素，外資安全審查應(yīng)優(yōu)先考慮微電子、人工智能、生物技術(shù)和生物制造、量子計(jì)算、先進(jìn)清潔能源、氣候適應(yīng)技術(shù)、關(guān)鍵材料等行業(yè)。

（三）嚴(yán)控戰(zhàn)略對手投資

2022年9月15日，拜登簽署的第14083號(hào)行政令明確要求 CFIUS 加強(qiáng)審查某些影響美國國家安全的特定交易，尤其是來自“競爭或敵對國家”的交易。未來全面防止風(fēng)險(xiǎn)，行政命令中還強(qiáng)調(diào)，如果來自盟國和伙伴國的外國投資者與來自“外國對手”或“特別關(guān)注國家”的其他外國方存在“第三方關(guān)系”，包括貿(mào)易、投資以及家庭或政治等非經(jīng)濟(jì)關(guān)系，則來自盟國和伙伴國的外國投資者涉及的交易也應(yīng)被認(rèn)定具有較大的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)被審查。同時(shí)，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)時(shí)應(yīng)充分考慮以下因素：

其一，投資交易對關(guān)鍵供應(yīng)鏈彈性的影響。CFIUS 必須考慮防止將對美國國家安全至關(guān)重要的某些生產(chǎn)能力、服務(wù)、關(guān)鍵礦產(chǎn)資源或技術(shù)的所有權(quán)或控制權(quán)轉(zhuǎn)移給有意損害美國國家安全的外國投資者，以保護(hù)美國的供應(yīng)鏈韌性和安全。具體應(yīng)考慮外國在關(guān)鍵供應(yīng)鏈中的參與程度和集中度、美國自身在關(guān)鍵資源和技術(shù)領(lǐng)域的能力、供應(yīng)鏈環(huán)節(jié)的可替代性等。

其二，投資交易對美國科技領(lǐng)先地位的影響。特別是在影響美國國家安全的科技領(lǐng)域，CFIUS 必須防止外國投資者通過投資交易對美國國家安全產(chǎn)生不利的影響。

其三，投資交易可能對美國的網(wǎng)絡(luò)安全帶來的風(fēng)險(xiǎn)。CFIUS 必須防止有能力和動(dòng)機(jī)開展網(wǎng)絡(luò)入侵等活動(dòng)的外國投資者危害美國國家安全，同時(shí)考慮外資投資者是否可能為外國人或其相關(guān)第三方提供開展此類活動(dòng)的準(zhǔn)入。

其四，投資交易可能對美國公民敏感數(shù)據(jù)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。包括投資交易是否涉及能夠接觸美國人敏感數(shù)據(jù)的美國企業(yè)，以及外國投資者或與外國投資者有聯(lián)系的各方是否曾試圖或有能力利用此類信息損害美國國家安全。

該行政令內(nèi)容顯示，拜登政府毫不掩飾將外資安全審查制度作為一種工具，以審查為名，嚴(yán)格遏制“競爭或敵對國家”獲取先進(jìn)技術(shù)，以確保美國的“世界領(lǐng)袖地位”。

二、拜登政府強(qiáng)化外資安審制度的內(nèi)在邏輯和未來趨勢

外資安全審查通常被認(rèn)為是維護(hù)市場開放與國家安全之間平衡的調(diào)節(jié)器，在全球范圍內(nèi)得到認(rèn)同并被包括我國在內(nèi)的國家和地區(qū)廣泛應(yīng)用。雖然因?yàn)樗兄碚摵蛯?shí)踐上的正當(dāng)性和有效性，但由于其與生俱來的“政治性”，才會(huì)在國際政治經(jīng)濟(jì)格局不斷變化的背景下，成為美國政府遏制對手的“利器”，并不斷得到強(qiáng)化。

（一）拜登政府不斷強(qiáng)化外資安審制度的內(nèi)在邏輯

首先，考察美國外資安審制度的發(fā)展歷史，可以明確看出，外資安審查制度實(shí)際上是一種基于“政治考量”的制度工具。美國外資安全審查制度最早可以追溯至1917年頒布的《與敵對國家貿(mào)易法》，至今經(jīng)歷了四個(gè)階段的變化。一是20世紀(jì)初期至20世紀(jì)70年代，美國外資安全審查制度主要以維護(hù)國防軍事安全為中心。一戰(zhàn)期間，為應(yīng)對德國公司在美國對化學(xué)和制藥行業(yè)的大量投資引發(fā)的擔(dān)憂，《與敵對國家貿(mào)易法》規(guī)定必要時(shí)可對任何涉及國家安全的交易行為采取調(diào)查、管制、組織等措施；1950年，美國國會(huì)頒布了《國防生產(chǎn)法》，授予美國總統(tǒng)和審查機(jī)構(gòu)對外國投資者“可能危及國家安全的兼并、收購或接管進(jìn)行審查”的權(quán)力，從而確立了美國外國投資安全審查制度。二是20世紀(jì)? 70年代至2001年期間，美外資安審制度以加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競爭為中心。美頒布《外國投資研究法》和《國際投資調(diào)查法》，賦予美國商務(wù)部、財(cái)政部等部門以及美國總統(tǒng)外資安全審查的權(quán)力，以監(jiān)控石油輸出國組織（OPEC）將大量資本投資于美國戰(zhàn)略性領(lǐng)域。這一時(shí)期，法律還進(jìn)一步明確了審查的對象，將國家安全觀念從國防安全延伸至經(jīng)濟(jì)安全。最直接的審查對象則是日本投資者。三是2001年至2017年，美國外資安全審查制度主要以實(shí)施反恐為中心?！稅蹏叻ò浮穼⒅匾A(chǔ)設(shè)施、對國家具有重要意義的物理虛擬的系統(tǒng)及資等列入國家安全的范疇，進(jìn)一步收緊了外資安全審查制度。2007年《外國投資與國家安全法》（FINSA）及其細(xì)則完善了外資安全審查規(guī)則、程序和范圍，同時(shí)強(qiáng)化了 CFIUS的報(bào)告制度和國會(huì)對其的監(jiān)督職能，標(biāo)志著美國外資安全審查制度走向成熟。四是2017年至今，美國外資安全審查制度主要以實(shí)現(xiàn)綜合競爭為中心。2017年《外國投資與經(jīng)濟(jì)安全法案》和《真實(shí)互惠投資法案》進(jìn)一步擴(kuò)大了國家安全的內(nèi)涵，納入了經(jīng)濟(jì)安全、投資互惠等因素。2018年《外國投資風(fēng)險(xiǎn)評估現(xiàn)代化法案》（FIRRMA）對 CFIUS 的審查權(quán)限、范圍等方面進(jìn)行了全面的修訂，對關(guān)鍵概念進(jìn)行擴(kuò)大性定義，擴(kuò)大審查范圍，通過列舉和兜底的方式納入更多受管轄對象，同時(shí)新確立了強(qiáng)制性備案制度和豁免情形，使得外國資本投資面臨更加嚴(yán)格的安全審查。外資安審制度的存在是為了限制和排除危害國家利益的外來投資，但從美國外資安審制度核心目標(biāo)的發(fā)展變化看，這一制度完全體現(xiàn)了政府執(zhí)政的核心關(guān)切，體現(xiàn)了國家權(quán)力對跨國投資的選擇性干預(yù)。

其次，“國家安全”內(nèi)涵的模糊性賦予了外資安審制度最大的靈活性和有效性。外資安審制度的正當(dāng)性來源于一國維護(hù)自身安全的需求。然而考察美國外資安審制度的變遷史中不難看出，自該制度誕生之日起美國國家安全的概念便呈現(xiàn)出模糊化和擴(kuò)大化兩個(gè)主要特征。從最初的《與敵對國家貿(mào)易法》中以國防軍事為中心，對外資進(jìn)入特殊產(chǎn)業(yè)施加限制，到《埃克森—弗洛里奧修正案》中將經(jīng)濟(jì)貿(mào)易對手國對從事州際貿(mào)易的美國公司的收購、并購或接管等行為視為對“美國國家安全”的威脅，將以軍事和政治為主線的國家安全觀擴(kuò)展至經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，再到2018年擴(kuò)大“國家安全”這一概念的內(nèi)容，將涉及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、敏感個(gè)人數(shù)據(jù)等領(lǐng)域的外資投資納入 CFIUS 的管轄范圍，所謂的“國家安全”概念已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了軍事和國防利益，涵蓋了基礎(chǔ)設(shè)施、能源供應(yīng)、港口和機(jī)場、通信網(wǎng)絡(luò)、科學(xué)技術(shù)、數(shù)據(jù)流動(dòng)等社會(huì)方方面面。可以說，“國家安全”已經(jīng)成為一個(gè)筐，美國與其競爭對手在哪里競爭，哪里就涉及國家安全，哪里就有外資安審制度和 CFIUS 的用武之地。美國正是利用“國家安全”這一虛化的概念，借助外資安全審查的工具，企圖保護(hù)美國技術(shù)優(yōu)勢，以維護(hù)本國霸權(quán)地位。

再次，總統(tǒng)對外資安審的影響力能確保制度服務(wù)于執(zhí)政方向。美國外資安全審查所涉及的機(jī)構(gòu)主要包括 CFIUS、總統(tǒng)、國會(huì)。一方面，總統(tǒng)自身就是外資安審制度的重要組成部分，在 CFIUS 無法達(dá)成內(nèi)部統(tǒng)一意見、總統(tǒng)被要求做最終決定、以及 CFIUS 建議總統(tǒng)禁止特定交易三種特定情況下?lián)碛凶罱K決定權(quán)；當(dāng)外國資本在美投資的某些交易威脅美國國家安全時(shí)，總統(tǒng)可向聯(lián)邦法院進(jìn)行申請，以剝奪受審查對象的部分權(quán)利；總統(tǒng)還擁有司法審查豁免權(quán)，即可決定某些特定投資交易免于司法審查。另一方面，總統(tǒng)對 CFIUS 具有重要的形象力。 CFIUS 是主要的審查機(jī)構(gòu)，由財(cái)政部、司法部、商務(wù)部等七個(gè)部門，以及美國貿(mào)易代表辦公室、科技政策辦公室共九個(gè)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人組成，由財(cái)政部部長擔(dān)任委員會(huì)主席。同時(shí)，白宮管理與預(yù)算辦公室、國家安全委員會(huì)等機(jī)構(gòu)也作為觀察員酌情參與審查。雖然 CFIUS 看上去是一個(gè)由多個(gè)部門組成的獨(dú)立審查機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上，CFIUS 主席由美國總統(tǒng)任命，一般從總統(tǒng)的重要內(nèi)閣成員中產(chǎn)生，同時(shí) CFIUS 的重要組成部門白宮管理與預(yù)算辦公室、國土安全委員會(huì)等機(jī)構(gòu)也由總統(tǒng)進(jìn)行實(shí)際決策。因此，CFIUS 的獨(dú)立性大打折扣，實(shí)踐中基本是體現(xiàn)和執(zhí)行執(zhí)政政府對外來投資乃至政治經(jīng)濟(jì)外交的整體戰(zhàn)略意圖。

基于以上原因，2017年以來，美國政府不斷地加強(qiáng)外資安審制度立法，打擊競爭對手在美的投資活動(dòng)。拜登政府執(zhí)政以來，更是從立法和實(shí)踐兩個(gè)層面，強(qiáng)化這一制度工具，以實(shí)現(xiàn)其政治意圖。

（二）拜登政府外資安審制度的發(fā)展趨勢

如前所述，拜登政府以外資安審制度為工具，實(shí)現(xiàn)其在決定未來走向的大國競爭之間確保霸權(quán)和全球影響力的政治意圖?；诖耍磥?，美外資安審制度可能會(huì)進(jìn)一步得到強(qiáng)化，審查的力度更大、范圍更廣、更有針對性。

一是 CFIUS 機(jī)構(gòu)權(quán)力可能進(jìn)一步增強(qiáng)。上文提到，美國一直在擴(kuò)張國家安全的內(nèi)涵。隨著競爭對手國經(jīng)濟(jì)體量的增加和技術(shù)追趕速度的加快，以及隨之而來的對美投資的增加，拜登政府未來很有可能繼續(xù)將更多的管制內(nèi)容添加至“國家安全”的概念中去，以對更多的高端行業(yè)進(jìn)一步加強(qiáng)審查。為適應(yīng)外資安全審查范圍的擴(kuò)展，CFIUS 機(jī)構(gòu)權(quán)力則必須進(jìn)一步增強(qiáng)。2020年 FIRRMA 法案為委員會(huì)及其組成機(jī)構(gòu)設(shè)置專屬基金，用于促進(jìn) CFIUS 各項(xiàng)工作。2021年 CFIUS 年度報(bào)告中也提及 CFIUS 將“繼續(xù)聘請員工來支持其工作的各個(gè)方面，包括識(shí)別未自愿向 CFIUS 提交的交易以及監(jiān)督和執(zhí)法活動(dòng)”。由此推斷，未來 CFIUS 將不斷擴(kuò)大規(guī)模，依職權(quán)自主提起審查的數(shù)量將會(huì)持續(xù)增加。

二是 CFIUS 將通過長臂管轄擴(kuò)張境外管轄范圍。CFIUS 對審查對象定義為“任何可能導(dǎo)致外國人直接或間接控制美國企業(yè)的交易”。其中，“外國人”是指“任何外國國民、外國政府、外國實(shí)體或者是任何受或可受上述主體控制的實(shí)體”；“控制”指“確定、指導(dǎo)或決定影響實(shí)體的重要事項(xiàng)的權(quán)力”，即外國主體采取的任何可能對美國公司決策產(chǎn)生影響，或獲取其數(shù)據(jù)、技術(shù)等的投資行為都將被列為審查對象；“交易”則指提議或已完成的兼并、收購或接管行為。總體而言，美國外資安全審查的范圍幾乎能涵蓋所有其所認(rèn)為的一切重要產(chǎn)業(yè)投資的各個(gè)交易類型。值得注意的是，外資安全審查不僅僅限于美國境內(nèi)，還通過“最低限制聯(lián)系”適用與境外的投資交易。2018年 FIRRMA 規(guī)定，如果被投資的目前企業(yè)在美國境外的商業(yè)活動(dòng)和美國境內(nèi)商業(yè)活動(dòng)存在某些聯(lián)系，則 CFIUS 對位于美國境外的投資交易具有管轄權(quán)。2021年6月，CFIUS 以違反美國國家安全為由，否決了中國私募股權(quán)公司智路資本對韓國美格納公司的收購，其適用管轄權(quán)的理由是韓國美格納在美國上市。目前，CFIUS 如何對境外交易進(jìn)行監(jiān)管還沒有具體的法律細(xì)則，但美格納的案例顯示美外資安審制度任意擴(kuò)張已成為可能，對未來國際投資合作都將產(chǎn)生更大的不確定性。

三是拜登政府將建立對外投資審查機(jī)制。目前，CFIUS 僅針外國資本對美國企業(yè)的投資交易開展安全審查工作，不對美國資本對外投資開展審查。然而，美國國內(nèi)近年來一直在考慮新的監(jiān)管制度，以限制美國資本對外國某些類型的投資。2022年美國眾議院通過《國家關(guān)鍵能力防御法案》（NCCDA），提議建立一個(gè)由美國貿(mào)易代表辦公室領(lǐng)導(dǎo)的國家關(guān)鍵能力委員會(huì)，該委員會(huì)負(fù)責(zé)開展美國企業(yè)對中國等“敵對國家”某些高科技行業(yè)的投資安全審查，以保護(hù)美國的關(guān)鍵技術(shù)和維持供應(yīng)鏈穩(wěn)定。雖然 NCCDA 并未得到兩黨共同支持，尚未正式提出，但拜登政府可能通過行政令的方式建立對外投資監(jiān)管機(jī)制。同時(shí)，美國總統(tǒng)拜登2022年底簽署通過的《2023年綜合撥款法案》中也提及，約有1.7萬億美元的資金將被用于相關(guān)部門成立專門審查項(xiàng)目，對涉及美國國家安全的關(guān)鍵領(lǐng)域的美國對外投資進(jìn)行審查，這也側(cè)面印證了對外投資監(jiān)管的可能。2023年3月，美國財(cái)政部、商務(wù)部在給國會(huì)的書面報(bào)告中證實(shí)，白宮正在準(zhǔn)備建立對外投資的監(jiān)管機(jī)制，重點(diǎn)是防止美國投資對美國國家安全有風(fēng)險(xiǎn)的國外項(xiàng)目，并在審查中重點(diǎn)關(guān)注有可能增加“對手國”軍事能力的行業(yè)。

三、對我國的影響和應(yīng)對建議

拜登政府自上任以來，放棄了前任政府對華“全面脫鉤”的較為激進(jìn)的戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)而采取“小院高墻”的戰(zhàn)略對中國進(jìn)行持續(xù)打壓。在半導(dǎo)體、新能源、新材料等高科技領(lǐng)域，更是通過國內(nèi)補(bǔ)貼、出口管制和外資審查等多種工具對中國高科技行業(yè)的發(fā)展進(jìn)行遏制。2022年10月，拜登政府在《國家安全戰(zhàn)略》中直指中國是美國“最重要的戰(zhàn)略競爭對手”，并提出進(jìn)行以中國為重點(diǎn)的大國競爭。鑒于此，盡管拜登政府一直強(qiáng)調(diào)外資安全審查不是針對特定國家的，但在實(shí)踐中，這一制度工具已經(jīng)成為指向我國的利劍，必須謹(jǐn)慎分析影響，制定科學(xué)的應(yīng)對策略。

（一）拜登政府強(qiáng)化外資安審對我國企業(yè)國際化營運(yùn)的影響

《2021年度美國外資投資委員會(huì)（CFIUS）年度報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，2021年申報(bào)審查的國別前6位為加拿大、日本、新加坡、韓國、英國和德國；但針對中國的外資安全審查數(shù)量則排名第二，僅次于加拿大，相較于去年上升了105%，相較于2019年上升了61%。同時(shí)，約97%的中國企業(yè)選擇以正式申報(bào)的方式進(jìn)行申報(bào)，而僅有3%的中國企業(yè)選擇以簡要申報(bào)的方式進(jìn)行申報(bào)，這主要是因?yàn)楹喴陥?bào)主要針對國家敏感度較低的交易，而中國企業(yè)主動(dòng)選擇放棄此類方式，也從側(cè)面反應(yīng)了美國在外資安全審查領(lǐng)域?qū)χ袊牟恍湃魏痛驂?。同時(shí)，從趨勢上看，CFIUS 擴(kuò)大依職權(quán)自主提起審查的權(quán)力、監(jiān)控境外投資交易以及建立對外投資審查機(jī)制，都與我國密切相關(guān)，甚至是為我國量身定做，已經(jīng)阻止了我對外投資合作。具體來說，拜登政府加緊外資安全審查對我國產(chǎn)生的影響主要包括以下方面：

一是導(dǎo)致我國對美的外商直接投資（FDI）流量下降。中國對美 FDI 流量在2010年超過10億美元，并在隨后的五年當(dāng)中實(shí)現(xiàn)快速增長，更是在2016年達(dá)到了創(chuàng)記錄的169.81億美元，同比增長約110%，占中國 FDI 流量總額的8.7%。自 2017年開始，中國對美 FDI 流量出現(xiàn)下滑。拜登政府2021年1月上臺(tái)后，中國對美 FDI 流量繼續(xù)出現(xiàn)下降趨勢，2021年對美 FDI 流量為55.84億美元，同比下降約7.2%。

二是導(dǎo)致我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻。隨著美國在外資安全審查持續(xù)關(guān)注新興行業(yè)領(lǐng)域，特別是半導(dǎo)體、生物醫(yī)藥、互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)等高技術(shù)領(lǐng)域，中國企業(yè)投資并購這些領(lǐng)域的美國企業(yè)將面臨極大的阻礙，中美間技術(shù)脫鉤的進(jìn)程將進(jìn)一步加速。根據(jù)近年來因美國外資安全審查而失敗的中國在美投資并購交易案例來看，凡是涉及互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的對美投資并購交易，基本全部失敗。例如2019年昆侖集團(tuán)收購美國交友軟件Grindr、2016年華潤微電子收購仙童半導(dǎo)體、清華紫光收購美國西部數(shù)據(jù)等，均因美國投資安全審查委員會(huì)（CFIUS）的介入而宣告失敗。2020年，美國總統(tǒng)特朗普更是利用其作為總統(tǒng)的直接否決權(quán)阻止了字節(jié)跳動(dòng)收購美國社交平臺(tái) Musical.ly 的交易。2021年，在中國企業(yè)減少對美信息技術(shù)企業(yè)投資的背景下，拜登政府甚至使用長臂管轄，否決了中國智路資本對韓國美格納公司的收購，實(shí)現(xiàn)對中國獲得高技術(shù)領(lǐng)域尖端技術(shù)的全面圍堵，遏制了中國產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐。

三是導(dǎo)致我國企業(yè)被迫與美脫鉤。外資安審的加緊較大沖擊了中國企業(yè)與美國企業(yè)合作的信心和意愿。中國貿(mào)促會(huì)研究院發(fā)布的《中國企業(yè)對外投資現(xiàn)狀及意向調(diào)查報(bào)告（2021年版）》（以下簡稱《報(bào)告》）數(shù)據(jù)顯示，通過對全國20多個(gè)省份1000多家企業(yè)的調(diào)研分析，超五成企業(yè)反映美國是對外投資安全審查和限制最多的國家。按企業(yè)類型看，持有這一觀點(diǎn)的主要集中在國有或國有控股類企業(yè)（約占62.1%）；按企業(yè)規(guī)?？?，持有這一觀點(diǎn)的主要集中在行業(yè)龍頭企業(yè)（約占66%）；按細(xì)分行業(yè)看，除農(nóng)林牧漁、金屬、建筑、水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理等行業(yè)的企業(yè)外，其他行業(yè)中超過半數(shù)的企業(yè)均持有這一觀點(diǎn)。《報(bào)告》還顯示，面對外資安全審查，37.9%的受訪企業(yè)將減少投資，37.5%的受訪企業(yè)反映將尋找投資替代國家，21.1%的企業(yè)將維持現(xiàn)狀，僅3.5%的企業(yè)表示將繼續(xù)增加對外投資。

四是導(dǎo)致我國投資合作的外部環(huán)境不確定性增多。拜登政府不僅加緊對我國在美投資的審查力度，還推動(dòng)盟友加強(qiáng)外資安審制度，以全方面遏制我國的發(fā)展。例如2022年中國企業(yè)安世半導(dǎo)體收購英國半導(dǎo)體公司Newport Wafer Fab 的部分股權(quán)，9名美國國會(huì)議員要求拜登政府采取“任何必要的方式”緊急阻止該交易，稱此項(xiàng)收購將使得中國“控制半導(dǎo)體等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈的部分環(huán)節(jié)”。由于美國的推動(dòng)，英國政府啟動(dòng)外資安審，于同年11月，強(qiáng)制要求安世半導(dǎo)體出售此前收購的 Newport Wafer Fab 股份。拜登政府利用自身在世界范圍內(nèi)的影響力，導(dǎo)致中國資本赴其他國家投資也面臨較大的外資安全審查壓力，中國對外投資合作面臨的外部環(huán)境有所惡化。

（二）我國企業(yè)應(yīng)對拜登政府強(qiáng)化外資安審的對策建議

在中美競爭加劇的大背景下，面對拜登政府對華外資安全審查日漸嚴(yán)格，我國應(yīng)謹(jǐn)慎、積極、科學(xué)的尋找應(yīng)對方法。

一是加快完善相關(guān)法律框架。面對可能出現(xiàn)的更加嚴(yán)格的外資安全審查，我國首先應(yīng)進(jìn)一步完善自身的法律框架。一方面，完善我國外資安全審查制度及相關(guān)配套規(guī)則；另一方面，完善相關(guān)的出口管制、反制裁、網(wǎng)絡(luò)安全審查等制度工具，建立外資安全審查與相關(guān)制度工具之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。在必要時(shí)，通過采取同等措施等方式維護(hù)我國國家和企業(yè)的正當(dāng)利益。

二是善用巧用國際合作機(jī)制。我國作為全球化的堅(jiān)定支持者和維護(hù)者，應(yīng)更多、更充分地利用聯(lián)合國等國際合作平臺(tái)和機(jī)制闡明我國立場、譴責(zé)濫用國家安全的行徑，爭取良好的外部環(huán)境，維護(hù)我國的正當(dāng)權(quán)益。同時(shí)，在對外投資遭到美過度安全審查時(shí)，可以考慮利用 WTO 投資爭端解決方式、國際投資仲裁機(jī)制等，將外資安全審查的糾紛提交國際機(jī)構(gòu)，利用國際規(guī)則澄清外資安全審查的合法性及其邊界，防止外資安全審查淪為經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義的工具。

三是支持企業(yè)積極開展法律抗辯。若投資交易已面臨美安全審查的風(fēng)險(xiǎn)，我國企業(yè)應(yīng)勇于運(yùn)用法律武器來維護(hù)自身利益，或激發(fā)當(dāng)?shù)厝罕姷木S權(quán)意識(shí)，共同對抗美國外資審查的不利結(jié)果。例如2020年8月，時(shí)任美國總統(tǒng)特朗普簽署行政令，禁止微信與其母公司騰訊進(jìn)行交易，理由是存在國家安全風(fēng)險(xiǎn)。在美的微信用戶自發(fā)成立美國微信用戶聯(lián)合會(huì)（USWUA），指控特朗普當(dāng)局剝奪其言論自由，影響到數(shù)百萬在美華人的利益，并于8月21日正式將特朗普政府起訴到了舊金山灣區(qū)的聯(lián)邦地區(qū)法院。最終，法官作出了有利于 USWUA 的裁定，拜登政府也于2021年6月撤銷了此前簽署的有關(guān)禁令。

四是鼓勵(lì)企業(yè)開展對美合作。黨的二十大報(bào)告指出，要推動(dòng)各領(lǐng)域全方位對外開放。即使在大國競爭的背景下，中美企業(yè)的交流合作仍應(yīng)堅(jiān)持，避免脫鉤。因此，面對拜登政府外資安全審查范圍日趨廣泛，審查規(guī)則日趨復(fù)雜的形勢，應(yīng)加強(qiáng)對有關(guān)動(dòng)向和相關(guān)規(guī)則變化的跟蹤，建立健全預(yù)警機(jī)制，在充分評估風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)企業(yè)正常開展與美投資合作。同時(shí)引導(dǎo)企業(yè)通過改變投資方式、降低控制力度等方式應(yīng)對外資安全審查，例如由原來的直接投資或收購改為綠地投資或間接投資等，逐漸提高對美投資合作的質(zhì)量?！?/p>

注釋：

①李永達(dá)《. 淺析外國投資國家安全審查制度》，法制博覽，2016（17）.

②朱鋒.應(yīng)如何準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)拜登政府對華政策？《環(huán)球時(shí)報(bào)》2022 年 5 月 6 日，轉(zhuǎn)載自 https：//www.igcu.pku.edu.cn/info/2355/3790.htm.

③劉惠明，徐文婕《. 中美外商投資國家安全審查制度比較——兼論<中華人民共和國外商投資法>的完善》，長江論壇，2020（3）， 78-83.

④數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國商務(wù)部、國家統(tǒng)計(jì)局、國家外匯管理局《. 2021年度中國對外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》.