肖京

摘要：國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家安全的重要內(nèi)容，國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全尤其是對(duì)外經(jīng)濟(jì)安全的重要保障。在當(dāng)前全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，實(shí)現(xiàn)我國(guó)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法治化尤為必要。國(guó)際政治格局的變化和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的加劇也要求實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法治化。我國(guó)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備立法存在制度缺失、立法層次不高、立法內(nèi)容陳舊且存在沖突等問(wèn)題。推進(jìn)我國(guó)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法治化，需要制定一部具有基本法性質(zhì)的國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法來(lái)規(guī)范戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的基本問(wèn)題，并對(duì)糧食、石油、礦產(chǎn)等若干重要戰(zhàn)略物資的儲(chǔ)備進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法。

關(guān)鍵詞：國(guó)家安全；國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備；立法完善

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2016）11-0051-05

對(duì)于任何一個(gè)主權(quán)國(guó)家而言，國(guó)家安全無(wú)疑都具有十分重要的意義。隨著世界現(xiàn)代化進(jìn)程的加速及全球經(jīng)濟(jì)一體化程度的增強(qiáng)，國(guó)與國(guó)之間的關(guān)系越來(lái)越復(fù)雜，相互之間的競(jìng)爭(zhēng)也越來(lái)越激烈。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際關(guān)系，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都十分重視國(guó)家安全問(wèn)題。國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家安全的重要內(nèi)容。改革開(kāi)放以來(lái)尤其是近十幾年來(lái)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全已經(jīng)成為我國(guó)應(yīng)當(dāng)慎重對(duì)待的重大問(wèn)題，這一問(wèn)題不僅關(guān)系到廣大人民群眾的經(jīng)濟(jì)利益，而且對(duì)維護(hù)我國(guó)主權(quán)完整與獨(dú)立以及保障我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定具有十分重要的意義。國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備作為保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全尤其是對(duì)外經(jīng)濟(jì)安全的重要手段，在新形勢(shì)下面臨著一系列嚴(yán)峻考驗(yàn)。為了有效應(yīng)對(duì)新形勢(shì)新問(wèn)題，有必要從法律制度層面構(gòu)建我國(guó)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備長(zhǎng)效機(jī)制。本文考察國(guó)家安全與國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的關(guān)系，審視我國(guó)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備立法現(xiàn)狀，提出完善相關(guān)法律制度的建議。

一、國(guó)家安全視角下的戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備

1.國(guó)家安全的豐富內(nèi)涵與多元要素

國(guó)家安全是一個(gè)內(nèi)涵豐富的詞語(yǔ)，可以從不同角度進(jìn)行界定和解讀。有學(xué)者認(rèn)為國(guó)家安全體現(xiàn)著“一個(gè)國(guó)家有效應(yīng)對(duì)內(nèi)外種種損害性、破壞性因素的影響和威脅，維護(hù)和保障國(guó)家利益的狀態(tài)和能力”①，有學(xué)者認(rèn)為“國(guó)家安全是維護(hù)主權(quán)國(guó)家存在和保障其根本利益的各種要素的總和，它是國(guó)家生存和發(fā)展的基本前提”②，還有學(xué)者認(rèn)為“國(guó)家安全是指一國(guó)法律確認(rèn)和保護(hù)的國(guó)家權(quán)益的有機(jī)統(tǒng)一性、整體性免受任何勢(shì)力侵害的一種狀況”③?？傮w而言，不同學(xué)者基于不同學(xué)科背景、從不同角度對(duì)國(guó)家安全的認(rèn)識(shí)存在一定的差異，但一般都認(rèn)同國(guó)家安全與國(guó)家主權(quán)之間有密切聯(lián)系、國(guó)家安全的要素具有復(fù)合性等。這些共識(shí)是研究國(guó)家安全相關(guān)問(wèn)題的重要基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)，對(duì)于進(jìn)一步完善國(guó)家安全體系具有十分重要的意義。④需要注意的是，傳統(tǒng)國(guó)家安全體系側(cè)重于維護(hù)軍事安全，而在現(xiàn)代國(guó)家安全理念中，國(guó)家安全保障涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、科技、生態(tài)、社會(huì)等領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)立體的、全方位的國(guó)家安全體系構(gòu)建，這在很大程度上體現(xiàn)了國(guó)家安全構(gòu)成要素的多元性、復(fù)雜性。

2.國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全及其重要性

在國(guó)家安全的諸要素中，經(jīng)濟(jì)安全是核心。由于

經(jīng)濟(jì)與政治、社會(huì)、文化等因素密切關(guān)聯(lián)，使得對(duì)于“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全”的概念界定并不容易。一般而言，“國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全是指一國(guó)作為一個(gè)主權(quán)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體，其最為根本的經(jīng)濟(jì)利益不受傷害，即一國(guó)經(jīng)濟(jì)在整體上主權(quán)獨(dú)立、基礎(chǔ)穩(wěn)固、健康運(yùn)行、穩(wěn)健增長(zhǎng)、持續(xù)發(fā)展”⑤。國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全在現(xiàn)代國(guó)家安全體系中具有十分重要的地位和作用，主要表現(xiàn)在：其一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)國(guó)家賴(lài)以存在和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)安全是國(guó)家安全的重要基石。在全球經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，更是如此。其二，國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全與國(guó)家安全的其他內(nèi)容具有十分密切的聯(lián)系，在很大程度上影響和制約著國(guó)家安全的其他內(nèi)容，是衡量一個(gè)國(guó)家安全水平的重要指標(biāo)?；趪?guó)家經(jīng)濟(jì)安全對(duì)國(guó)家安全系統(tǒng)的重要意義，世界各國(guó)普遍對(duì)加強(qiáng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題高度重視。

3.戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備是國(guó)家安全的重要保障

戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的基本使命是維護(hù)國(guó)家安全尤其是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，確保在特殊時(shí)期國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)良好。戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備對(duì)于一個(gè)國(guó)家的軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)安全都有十分重要的意義。其一，從軍事安全的角度看，國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備是有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化軍事戰(zhàn)爭(zhēng)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)?，F(xiàn)代化軍事戰(zhàn)爭(zhēng)不僅是科技的較量，還需要雄厚的能源等戰(zhàn)略物資。其二，從經(jīng)濟(jì)安全的角度看，國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備是有效化解全球性經(jīng)濟(jì)波動(dòng)造成的負(fù)面影響、保持國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的重要手段。在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，一國(guó)經(jīng)濟(jì)很容易受到世界經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，為了有效防范和應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，必須加強(qiáng)國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備。其三，從社會(huì)安全的角度看，國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備是預(yù)防自然災(zāi)害、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要手段。自然災(zāi)害具有突發(fā)性、不可預(yù)測(cè)性、大范圍破壞性等特征，尤其是重大自然災(zāi)害對(duì)社會(huì)安全的影響巨大。一旦發(fā)生自然災(zāi)害，而相應(yīng)的戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備不足，就會(huì)引起嚴(yán)重的社會(huì)動(dòng)蕩。

二、我國(guó)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法治化的

必要性與緊迫性綜上，在整個(gè)國(guó)家安全體系尤其是經(jīng)濟(jì)安全體系中，國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備處于十分重要的位置。正因?yàn)榇?，西方?guó)家普遍重視通過(guò)法治手段加強(qiáng)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備，很多國(guó)家有較為完備的立法。如日本于1983年發(fā)布了《國(guó)家稀有金屬儲(chǔ)備制度總規(guī)劃》，正式實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備制度；2002年發(fā)布了《獨(dú)立行政法人——石油天然氣金屬礦產(chǎn)資源機(jī)構(gòu)法》，2003年發(fā)布了《統(tǒng)計(jì)報(bào)告調(diào)整法》，系統(tǒng)規(guī)范國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備與管理。我國(guó)也有必要實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法治化，尤其要進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備立法。

1.國(guó)際形勢(shì)變化要求國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法治化

當(dāng)前，國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政治格局正在發(fā)生深刻的變化和調(diào)整，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。為了有效應(yīng)對(duì)國(guó)際新形勢(shì)，我國(guó)必須盡快實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的科學(xué)管理。為此，要在國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備領(lǐng)域進(jìn)行系統(tǒng)改革，尤其要在推進(jìn)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備制度化、規(guī)范化、法治化方面有所突破。

2.全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)要求進(jìn)一步加強(qiáng)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備立法

我國(guó)正在推進(jìn)的全面深化改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。建立健全戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備體系是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的應(yīng)有內(nèi)容，把國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備納入法治化軌道是提高國(guó)家治理能力的必然要求。在當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備工作也需要有法可依，因而有必要加強(qiáng)我國(guó)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備立法。

3.實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體戰(zhàn)略布局要求戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法治化

在我國(guó)整體戰(zhàn)略布局中，戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法治化始終處于相當(dāng)重要的位置。黨的十八大報(bào)告提出：完善國(guó)家安全戰(zhàn)略和工作機(jī)制，確保國(guó)家安全。黨的十八屆四中全會(huì)指出：貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀(guān)，加快國(guó)家安全法治建設(shè)，抓緊出臺(tái)反恐怖等一批急需法律，推進(jìn)公共安全法治化，構(gòu)建國(guó)家安全法律制度體系。為了進(jìn)一步完善國(guó)家安全體制和國(guó)家安全戰(zhàn)略，確保國(guó)家安全，黨的十八屆三中全會(huì)之后，中央還決定設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)。黨的十八屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出：完善國(guó)家安全法治，建立國(guó)家安全體系。以上戰(zhàn)略部署，為我國(guó)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法治化提供了重要依據(jù)，也將進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法治化進(jìn)程。

三、我國(guó)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備立法現(xiàn)狀

只有對(duì)當(dāng)前的立法狀況進(jìn)行客觀(guān)分析，找出問(wèn)題之所在，才能探尋到完善現(xiàn)有立法的有效路徑。國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法律制度具有國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法的雙重屬性，但就基本屬性而言，其大致可以歸入國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)法的范疇。因?yàn)閲?guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法律制度雖然與國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易有密切聯(lián)系，但總體上體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家通過(guò)對(duì)戰(zhàn)略物資的儲(chǔ)備和管理來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的宏觀(guān)調(diào)控，具有宏觀(guān)調(diào)控法的基本屬性。在法學(xué)基本理論上，“法律”有廣義和狹義之分。廣義的法律包括憲法、法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、地方性規(guī)章等規(guī)范性文件，狹義的法律僅指全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)制定或修改的規(guī)范性文件（下文中的“法律”若無(wú)特別指出，即采此意）。我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法，相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于一些法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章之中，大體上可以從以下三個(gè)層面進(jìn)行分析。

1.法律層面的相關(guān)規(guī)定

目前，我國(guó)對(duì)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備作出規(guī)定的法律主要有《國(guó)防法》《國(guó)防動(dòng)員法》和《農(nóng)業(yè)法》，這些法律從宏觀(guān)上建立了戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備制度。1997年《國(guó)防法》第46條明確規(guī)定：“國(guó)家建立戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備制度。戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備應(yīng)當(dāng)規(guī)模適度、儲(chǔ)存安全、調(diào)用方便、定期更換，保障戰(zhàn)時(shí)的需要?！?010《國(guó)防動(dòng)員法》第6章對(duì)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的相關(guān)問(wèn)題作了原則性規(guī)定，其中第33條、第34條從國(guó)防動(dòng)員的角度對(duì)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備進(jìn)行了規(guī)范。1993年制定、2012年修訂的《農(nóng)業(yè)法》從糧食儲(chǔ)備的角度對(duì)國(guó)家糧食安全作了原則性規(guī)定。

2.行政法規(guī)層面的相關(guān)規(guī)定

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)務(wù)院曾經(jīng)出臺(tái)一系列文件，對(duì)處理國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的相關(guān)問(wèn)題提出了指導(dǎo)意見(jiàn)。總體來(lái)看，行政法規(guī)層面對(duì)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的規(guī)定主要集中在糧食儲(chǔ)備方面。國(guó)務(wù)院1990年9月頒布實(shí)施的《關(guān)于建立國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)糧食儲(chǔ)備制度的決定》明確提出建立國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備糧制度；2003年8月頒布實(shí)施的《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》對(duì)中央儲(chǔ)備糧的計(jì)劃、儲(chǔ)存、動(dòng)用、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了具體規(guī)范，是我國(guó)糧食儲(chǔ)備管理的重要法律依據(jù)；2004年5月頒布實(shí)施、2013年5月修正的《糧食流通管理?xiàng)l例》第3章對(duì)糧食儲(chǔ)備問(wèn)題作了比較具體的規(guī)定。

3.部門(mén)規(guī)章層面的相關(guān)規(guī)定

與前兩個(gè)層次的立法相比，國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章層面關(guān)于國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的規(guī)定較多。這主要是因?yàn)閲?guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的具體工作由財(cái)政部、公安部、商務(wù)部等國(guó)務(wù)院部委負(fù)責(zé)，這些部門(mén)在具體業(yè)務(wù)中需要大量的可操作性規(guī)范，具有較強(qiáng)的立法需求，出臺(tái)了一系列相關(guān)文件。相關(guān)文件大多以“管理辦法”命名，如《國(guó)家儲(chǔ)備綜合物資管理辦法》《國(guó)家儲(chǔ)備油料管理辦法》《國(guó)家儲(chǔ)備火炸藥管理辦法》《中央儲(chǔ)備肉管理辦法》等，所規(guī)定的內(nèi)容主要是戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的綜合或?qū)ｉT(mén)管理。

四、我國(guó)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備立法存在的主要問(wèn)題

1.立法缺位問(wèn)題嚴(yán)重

由前文分析可以看出，我國(guó)法律層面上有關(guān)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的規(guī)定大都比較籠統(tǒng)，缺少具體、細(xì)化的制度；行政法規(guī)層面僅對(duì)糧食等若干戰(zhàn)略物資的儲(chǔ)備作了較為詳細(xì)的規(guī)定，而對(duì)石油、礦產(chǎn)等重要戰(zhàn)略物資的儲(chǔ)備問(wèn)題并未涉及。立法缺位已經(jīng)成為制約我國(guó)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法治化的首要問(wèn)題，這一問(wèn)題若不及時(shí)解決，將對(duì)我國(guó)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備工作的開(kāi)展產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響，進(jìn)而危及我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全。其一，立法缺位不利于我國(guó)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備工作科學(xué)化開(kāi)展。戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備立法缺位不僅容易引發(fā)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備工作的“隨意性”，增加經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，還有可能導(dǎo)致“權(quán)力尋租”現(xiàn)象，引發(fā)一系列問(wèn)題。為了增強(qiáng)國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備工作的科學(xué)性、規(guī)范性，很有必要進(jìn)行相應(yīng)的立法完善。其二，立法缺位不利于我國(guó)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備工作相關(guān)部門(mén)之間的合作。國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備工作具有全局性、宏觀(guān)性和綜合性，常常需要多個(gè)部門(mén)協(xié)作聯(lián)動(dòng)，而相關(guān)立法缺位會(huì)產(chǎn)生權(quán)責(zé)不明的問(wèn)題，導(dǎo)致職能部門(mén)之間相互扯皮的現(xiàn)象，加大實(shí)際工作的難度。

2.立法層次較低

目前，我國(guó)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的相關(guān)立法以部門(mén)規(guī)章為主，這種立法層次較低的狀況與戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的重要性極不相稱(chēng)，如果不抓緊提高立法層次，將會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的后果。其一，會(huì)在客觀(guān)上削弱戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備工作的重要性，不利于這一工作的開(kāi)展。尤其是在當(dāng)前負(fù)責(zé)國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備工作的具體部門(mén)的級(jí)別并不很高的情況下，更應(yīng)該提高戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備立法的層次。其二，會(huì)導(dǎo)致一些部門(mén)對(duì)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備立法并不重視，在實(shí)際工作中隨意調(diào)整相關(guān)規(guī)定。其三，立法層次較低的規(guī)范性文件在適用方面有很大的局限性，會(huì)在一定程度上增加國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備管理的成本和風(fēng)險(xiǎn)。

3.立法內(nèi)容陳舊、不統(tǒng)一

戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，多部門(mén)管理造成相關(guān)立法中“多頭立法”的問(wèn)題比較突出，相關(guān)規(guī)定之間存在明顯的沖突。此外，我國(guó)關(guān)于戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的大量部門(mén)規(guī)章是在十幾年前甚至二十幾年前制定的，而近些年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活發(fā)生了明顯的變化，舊的立法已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況，新形勢(shì)下出現(xiàn)的新問(wèn)題迫切需要新的立法予以規(guī)范。

五、完善我國(guó)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備立法的建議

加強(qiáng)我國(guó)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備立法，推進(jìn)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法治化，可以重點(diǎn)從以下三個(gè)方面著手。

1.提高戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備立法的層次

提高戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備立法的層次，不僅有利于保障資源安全，有利于提高國(guó)家應(yīng)對(duì)資源能源領(lǐng)域突發(fā)事件的能力，還能夠增強(qiáng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力，穩(wěn)定民眾心態(tài)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。新時(shí)期，國(guó)家對(duì)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備進(jìn)行了全方位的功能定位，明確提出了國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備要服務(wù)國(guó)防建設(shè)、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、參與宏觀(guān)調(diào)控、維護(hù)國(guó)家安全的要求。這充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備工作的重視，也為強(qiáng)化相關(guān)立法指明了方向。基于此，提高戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備立法層次的具體路徑可以考慮：由全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)以法律的形式對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備進(jìn)行規(guī)范，必要時(shí)在《憲法》中予以適當(dāng)體現(xiàn)?？紤]到我國(guó)戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備立法的現(xiàn)狀，可以先由國(guó)務(wù)院制定國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備條例。當(dāng)然，這只是一種過(guò)渡，戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備立法最終還是要提高到法律的位階。

2.盡快制定一部具有基本法性質(zhì)的國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法

第一，制定基本法的必要性與可行性。國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備基本法能夠起到統(tǒng)領(lǐng)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的作用，不僅具有宣示性意義，還具有統(tǒng)攬全局的功能。同時(shí)，制定國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備基本法有理論基礎(chǔ)，在實(shí)踐上也具有較強(qiáng)的可操作性。一方面，國(guó)家戰(zhàn)略物資雖然在具體形態(tài)上各有差異，但存在一定的共性，因而制定國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備基本法在理論上是完全可行的。另一方面，我國(guó)幾十年來(lái)的戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備工作已經(jīng)積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)為制定一部科學(xué)的國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備基本法提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。

第二，制定基本法的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)啟示。從國(guó)際立法經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，美國(guó)有《戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法》和《國(guó)防生產(chǎn)法》，芬蘭有《國(guó)家戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備法》，瑞士有《國(guó)家經(jīng)濟(jì)供給聯(lián)邦法》。這種從基本法層面對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備進(jìn)行總體規(guī)范的立法經(jīng)驗(yàn)啟示我們，我國(guó)可以通過(guò)制定一部具有基本法性質(zhì)的國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法來(lái)規(guī)范戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的基本問(wèn)題并統(tǒng)領(lǐng)相關(guān)單行法。

第三，基本法的制定思路和主要內(nèi)容。在國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備基本法的制定過(guò)程中，需要重點(diǎn)把握以下兩個(gè)方面。一是該法的定位要準(zhǔn)確。國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備基本法應(yīng)定位為國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法律體系中的一般法，對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的共性問(wèn)題和一般問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，與國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法律體系中的特別法相銜接。二是該法的內(nèi)容要具有宏觀(guān)性。由于基本法的定位，該法在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)具有一定的宏觀(guān)性，要提綱挈領(lǐng)式地對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的共性問(wèn)題和一般問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，主要明確國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備基本制度、國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的管理主體及其職責(zé)權(quán)限、國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備資金的來(lái)源與使用等問(wèn)題。

3.對(duì)若干重要戰(zhàn)略物資的儲(chǔ)備進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法

對(duì)若干重要戰(zhàn)略物資的儲(chǔ)備進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，是一項(xiàng)重要的國(guó)際立法經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)也具有必要性和可行性。

第一，專(zhuān)門(mén)立法符合國(guó)際立法慣例。在世界范圍內(nèi)，有多個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)石油、糧食、礦產(chǎn)等重要戰(zhàn)略物資的儲(chǔ)備進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)立法。如在石油儲(chǔ)備立法方面，美國(guó)有《能源政策和節(jié)約法》，法國(guó)有《石油供應(yīng)安全法》，德國(guó)有《石油及石油制品儲(chǔ)備法》，日本有《石油儲(chǔ)備法》《石油工業(yè)法》《石油公團(tuán)法》，韓國(guó)有《石油產(chǎn)業(yè)法》，這些法律都對(duì)石油儲(chǔ)備的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)規(guī)范。在礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備立法方面，美國(guó)通過(guò)《戰(zhàn)略與關(guān)鍵礦產(chǎn)儲(chǔ)存法》等法律對(duì)稀土等重要礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)備進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)規(guī)范，日本通過(guò)《金屬礦業(yè)事業(yè)團(tuán)法》和《獨(dú)立行政法人——石油天然氣金屬礦產(chǎn)資源機(jī)構(gòu)法》對(duì)貴重金屬等礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)備進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)規(guī)范，英國(guó)、法國(guó)、韓國(guó)等十幾個(gè)國(guó)家也建立了重要礦產(chǎn)品儲(chǔ)備法律制度。在糧食儲(chǔ)備立法方面，美國(guó)通過(guò)《倉(cāng)儲(chǔ)法》和《糧食倉(cāng)儲(chǔ)條例》對(duì)糧食倉(cāng)儲(chǔ)許可證、倉(cāng)儲(chǔ)保證金、倉(cāng)儲(chǔ)存單、倉(cāng)儲(chǔ)商的責(zé)任以及糧食檢驗(yàn)、稱(chēng)重、分級(jí)等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范，澳大利亞通過(guò)《糧食儲(chǔ)運(yùn)經(jīng)營(yíng)法》《小麥?zhǔn)袌?chǎng)法》《大麥?zhǔn)袌?chǎng)法》對(duì)糧食生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)運(yùn)、銷(xiāo)售等方面問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范，日本通過(guò)《關(guān)于主要糧食供需平衡及價(jià)格穩(wěn)定的法律》規(guī)范了糧食儲(chǔ)備和供給方面的問(wèn)題，加拿大聯(lián)邦政府及各省僅針對(duì)谷物儲(chǔ)備的法律就有幾十部（其中最重要的是《加拿大谷物法》《加拿大小麥局法》）。

第二，專(zhuān)門(mén)立法具有必要性和較強(qiáng)的可操作性。專(zhuān)門(mén)立法之所以必要，從根本上講是源于一些戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的特殊性。戰(zhàn)略物資的種類(lèi)繁多、特性各異、儲(chǔ)備環(huán)節(jié)較為復(fù)雜，對(duì)于糧食、石油、礦產(chǎn)等若干重要戰(zhàn)略物資的儲(chǔ)備而言，只有進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法才能加強(qiáng)管理。從立法模式來(lái)看，以國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備基本法為一般法，統(tǒng)領(lǐng)石油儲(chǔ)備法、糧食儲(chǔ)備法等特別法，形成一個(gè)有機(jī)的國(guó)家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備立法體系，是完全必要的。我國(guó)有特殊戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備的豐富經(jīng)驗(yàn)，可以通過(guò)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，把現(xiàn)實(shí)中具有較強(qiáng)可操作性的規(guī)則上升到法律層面，這是一條非常有效的立法路徑。另外，特殊戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備具有較強(qiáng)的行業(yè)特色，進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法有利于對(duì)該種戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備進(jìn)行針對(duì)性管理，各方面阻力不大，易于實(shí)施。

注釋

①陸忠偉主編：《非傳統(tǒng)安全論》，時(shí)事出版社，2004年，第160頁(yè)。②曹峻、楊慧、楊麗娟：《全球化與中國(guó)國(guó)家安全》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第8頁(yè)。③吳慶榮：《法律上的國(guó)家安全概念探析》，《中國(guó)法學(xué)》2006年第4期。④這些共識(shí)對(duì)我國(guó)相關(guān)立法產(chǎn)生了重要影響。如2015年《國(guó)家安全法》第2條明確規(guī)定：“國(guó)家安全是指國(guó)家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家其他重大利益相對(duì)處于沒(méi)有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力?！雹堇准殷X：《關(guān)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全研究的基本問(wèn)題》，《管理評(píng)論》2006年第7期。

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責(zé)任編輯：鄧林

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