姚孫權(quán)　徐本鑫

摘 要：檢察偵查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一項(xiàng)手段性和保障性權(quán)力，具有鮮明的法律監(jiān)督屬性。2018年《刑事訴訟法》修改后，以直接偵查權(quán)、補(bǔ)充偵查權(quán)、機(jī)動(dòng)偵查權(quán)為主體的檢察偵查權(quán)體系架構(gòu)基本形成。在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，檢察偵查權(quán)存在直接偵查權(quán)啟動(dòng)不自由、補(bǔ)充偵查權(quán)運(yùn)行不積極、機(jī)動(dòng)偵查權(quán)行使不順暢等問(wèn)題，制約了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督效能的提升。究其原因，在于直接偵查權(quán)的運(yùn)行范圍模糊、補(bǔ)充偵查權(quán)的運(yùn)行規(guī)范缺失、機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的運(yùn)行程序繁雜。為保障檢察偵查權(quán)的良好運(yùn)行，建議細(xì)化檢察偵查權(quán)的運(yùn)行范圍，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行邊界；完善檢察偵查權(quán)的運(yùn)行程序，破除權(quán)力運(yùn)行障礙；健全監(jiān)檢銜接的協(xié)作機(jī)制，避免權(quán)力運(yùn)行沖突。

關(guān)鍵詞：偵查權(quán)；檢察機(jī)關(guān)；法律監(jiān)督；監(jiān)察機(jī)關(guān)；司法體制改革

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1001-4225（2023）09-0039-11

一、問(wèn)題的提出

檢察偵查權(quán)是指檢察機(jī)關(guān)在辦理刑事訴訟案件過(guò)程中，為收集證據(jù)、查明案情，依法采取專(zhuān)門(mén)調(diào)查措施和強(qiáng)制性措施的權(quán)力。在權(quán)力配置上，檢察偵查權(quán)是檢察權(quán)的重要組成部分，也是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的基本手段和有力支撐。但是，賦予檢察機(jī)關(guān)以偵查權(quán)，學(xué)界尚未達(dá)成共識(shí)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)享有偵查權(quán)是由檢察權(quán)的本質(zhì)屬性決定的，是維護(hù)法治權(quán)威和保障法律正確實(shí)施的重要手段[1]。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)擁有偵查權(quán)是由檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位所決定的，是保持法律監(jiān)督剛性的要求[2]。還有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)不符合權(quán)力分開(kāi)與制約的基本要求，難以實(shí)現(xiàn)助力訴訟監(jiān)督的初衷，也有違訴訟效率[3]。觀點(diǎn)的迥異和認(rèn)識(shí)的分歧不僅反映出現(xiàn)有研究對(duì)于檢察偵查權(quán)的巨大困惑，也給檢察偵查權(quán)的配置與運(yùn)行實(shí)踐造成了阻礙。

2018年《刑事訴訟法》修改后，“兩反”職責(zé)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察機(jī)關(guān)，檢察偵查權(quán)也隨之進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，形成了以直接偵查權(quán)、補(bǔ)充偵查權(quán)①、機(jī)動(dòng)偵查權(quán)為主體的體系架構(gòu)②?？梢哉f(shuō)，國(guó)家監(jiān)察體制改革極大沖擊了中國(guó)司法領(lǐng)域固有的權(quán)能結(jié)構(gòu)，深刻改變了以往的檢察權(quán)運(yùn)行范式[4]。在檢察偵查權(quán)體系結(jié)構(gòu)重塑基本完成的情況下，雖然檢察偵查權(quán)配置的理論爭(zhēng)議仍未平息，但更為現(xiàn)實(shí)緊要的問(wèn)題是如何用好用活檢察機(jī)關(guān)當(dāng)前所保留的這部分偵查權(quán)。對(duì)這一問(wèn)題的解決，不僅影響檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的精準(zhǔn)性和權(quán)威性，而且關(guān)乎能否理順檢察權(quán)配置的內(nèi)在邏輯。

二、檢察偵查權(quán)運(yùn)行的問(wèn)題檢視

檢察偵查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)、維護(hù)刑事訴訟程序規(guī)范的基本手段和重要依托。但從目前檢察偵查權(quán)的運(yùn)行情況來(lái)看，主要遇到以下問(wèn)題：一是，檢察直接偵查權(quán)易與監(jiān)察調(diào)查權(quán)發(fā)生管轄競(jìng)合，直接偵查權(quán)啟動(dòng)受到限制；二是，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)行使補(bǔ)充偵查權(quán)存在“顧慮”；三是，檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)適用范圍受限，且啟動(dòng)門(mén)檻高。

（一）直接偵查權(quán)的啟動(dòng)不自由

作為一項(xiàng)針對(duì)特定案件自行立案?jìng)刹榈臋?quán)力，直接偵查權(quán)的啟動(dòng)強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性與自主性，不應(yīng)受到其他權(quán)力的掣肘。然而，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)和運(yùn)行直接偵查權(quán)并不自由，往往受制于監(jiān)察調(diào)查權(quán)的行使。這不僅違背了效率與經(jīng)濟(jì)原則，而且削弱了檢察機(jī)關(guān)行使直接偵查權(quán)的獨(dú)立性，導(dǎo)致直接偵查權(quán)的適用難以落實(shí)。

在司法實(shí)踐中，訴訟過(guò)程中的瀆職犯罪行為并非孤立存在，往往與貪污賄賂犯罪行為相互交織，具有串案窩案情形突出、受賄瀆職牽連普遍的特點(diǎn)[5]。根據(jù)《監(jiān)察法》第11條第2項(xiàng)和《刑事訴訟法》第19條第2款的規(guī)定①，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家公職人員的職務(wù)犯罪行為有權(quán)調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)對(duì)符合特定條件的司法瀆職類(lèi)犯罪行為有權(quán)偵查。因此，對(duì)于多個(gè)犯罪行為交織的案件，就需要監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)就案件管轄問(wèn)題進(jìn)行溝通，防止權(quán)力的越界與沖突，增強(qiáng)反腐敗的制度合力，這是監(jiān)檢銜接機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的應(yīng)有之義。然而，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)地位，當(dāng)發(fā)生管轄競(jìng)合的情形時(shí)，通常并不考慮案件所涉及的主要犯罪事實(shí)，均由監(jiān)察機(jī)關(guān)主導(dǎo)對(duì)案件的調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)則處于輔助地位。這意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)趨向于進(jìn)一步擴(kuò)展其案件管轄范圍。只要與職務(wù)犯罪相關(guān)聯(lián)的案件，均可由監(jiān)察機(jī)關(guān)并案調(diào)查。即便案件已經(jīng)處于偵查辦案階段，檢察機(jī)關(guān)也得將案件向監(jiān)察機(jī)關(guān)移交。換言之，一旦出現(xiàn)管轄競(jìng)合的情形，監(jiān)察調(diào)查權(quán)的運(yùn)行具有優(yōu)先性。相反，只有監(jiān)察機(jī)關(guān)放棄對(duì)案件的調(diào)查管轄，檢察機(jī)關(guān)方可行使直接偵查權(quán)辦理案件。照此模式，直接偵查權(quán)就不是檢察機(jī)關(guān)享有的獨(dú)立權(quán)力，而是受制于監(jiān)察調(diào)查權(quán)的從屬性權(quán)力，權(quán)力運(yùn)行具有被動(dòng)性。

監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)直接受理案件的管轄壓縮，存在實(shí)質(zhì)越權(quán)的嫌疑，更有擾亂國(guó)家權(quán)力配置的風(fēng)險(xiǎn)。檢察直接偵查權(quán)是《刑事訴訟法》配置給檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)獨(dú)立的偵查權(quán)能，具有實(shí)行法律監(jiān)督和規(guī)范刑事訴訟程序的功能價(jià)值。對(duì)案件情形不加區(qū)分，一味以監(jiān)察調(diào)查權(quán)發(fā)動(dòng)替代檢察直接偵查權(quán)運(yùn)行的做法，實(shí)質(zhì)上混淆了檢察直接偵查權(quán)和監(jiān)察調(diào)查權(quán)的權(quán)力邊界，忽視了二者在權(quán)力來(lái)源、權(quán)力屬性、功能定位、目標(biāo)指向等方面的巨大差別，陷入了將檢察直接偵查權(quán)視為監(jiān)察調(diào)查權(quán)的從屬性權(quán)力的誤區(qū)。在實(shí)踐中，由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)司法工作人員的受賄、瀆職等多種違法犯罪行為一體調(diào)查，存在諸多弊端。一方面，這種做法極大地增加了監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作量，尤其是一線調(diào)查人員的工作負(fù)荷和復(fù)雜性遠(yuǎn)超以往，這與監(jiān)察機(jī)關(guān)有限的人員編制和技術(shù)、裝備資源并不相稱(chēng)[6]；另一方面，偵查司法工作人員瀆職類(lèi)犯罪的任務(wù)，旨在維護(hù)訴訟程序的規(guī)范性。對(duì)這部分犯罪的管轄，偏離了監(jiān)察權(quán)的功能定位。

（二）補(bǔ)充偵查權(quán)的運(yùn)行不積極

補(bǔ)充偵查權(quán)是檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)體系中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性偵查職權(quán)，具有適用范圍大、門(mén)類(lèi)多、領(lǐng)域廣的特點(diǎn)[7]。檢察機(jī)關(guān)行使補(bǔ)充偵查權(quán)，能夠減少程序的重復(fù)和拖沓，補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)鏈條的完整性，具有明顯的效率與經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。但是，實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)行使補(bǔ)充偵查權(quán)的意愿普遍不高。

從實(shí)踐情況來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查權(quán)的運(yùn)行長(zhǎng)期處于低迷狀態(tài)。盡管在以“案-比”為核心的案件質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立后，檢察官履責(zé)意識(shí)得到強(qiáng)化，檢察機(jī)關(guān)適用自行補(bǔ)充偵查的積極性有所提升，但是總體占比仍舊較小[8]，尤其在辦理監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件中表現(xiàn)最為明顯。以近年來(lái)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)的辦案數(shù)據(jù)為例，2018年，檢察機(jī)關(guān)受理監(jiān)察機(jī)關(guān)移送職務(wù)犯罪16092人，自行補(bǔ)充偵查案件為19件；2022年，檢察機(jī)關(guān)受理監(jiān)察機(jī)關(guān)移送職務(wù)犯罪20811人，自行補(bǔ)充偵查案件為2913件①。一方面，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展自行補(bǔ)充偵查案件數(shù)量的攀升，表明補(bǔ)充偵查權(quán)的運(yùn)行并非缺乏需求，而是以往補(bǔ)充偵查權(quán)的運(yùn)行并不能滿足實(shí)踐的需要。另一方面，檢察機(jī)關(guān)行使補(bǔ)充偵查權(quán)辦理的案件數(shù)量近年來(lái)占總體案件數(shù)比重較小，反映出檢察機(jī)關(guān)行使補(bǔ)充偵查權(quán)依然存在諸多障礙，限制了檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查權(quán)的適用。在權(quán)力運(yùn)行存在障礙的條件下，加之當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)偵查力量不足，即便出現(xiàn)了需要適用補(bǔ)充偵查權(quán)的情形，檢察機(jī)關(guān)也并不熱衷于開(kāi)展自行補(bǔ)充偵查。

從訴訟格局來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查權(quán)的運(yùn)行存在觀念上的“顧慮”。監(jiān)察體制改革后，對(duì)于普通職務(wù)犯罪，基本形成了“監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查—檢察機(jī)關(guān)審查”的新格局，有別于“公安機(jī)關(guān)偵查—檢察機(jī)關(guān)審查”的傳統(tǒng)刑事訴訟模式[9]。在傳統(tǒng)刑事訴訟格局下，刑事案件的辦理遵循以訴訟階段為理論、以憲法文本為基礎(chǔ)的“分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約”模式，公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)地位平等且各司其職[10]。檢察機(jī)關(guān)行使補(bǔ)充偵查權(quán)并無(wú)太多顧慮，只是往往基于辦案壓力考量而缺乏行權(quán)動(dòng)力。在新的訴訟格局下，雖然監(jiān)檢之間仍是配合與制約關(guān)系②，但鑒于監(jiān)察權(quán)在現(xiàn)有權(quán)力配置與運(yùn)行實(shí)踐中的實(shí)際位階已然高于審判權(quán)和檢察權(quán)，導(dǎo)致監(jiān)檢關(guān)系呈現(xiàn)出“配合關(guān)系”過(guò)分偏重與“制約關(guān)系”嚴(yán)重弱化的實(shí)踐傾向[11]。有觀點(diǎn)就認(rèn)為，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查終結(jié)并移送起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)的審查起訴和審判機(jī)關(guān)的審理裁判僅是履行法律程序而已，不能改變監(jiān)察機(jī)關(guān)確定的案件結(jié)論[12]。受此觀點(diǎn)影響，實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了極端異常的現(xiàn)象。譬如，部分地區(qū)的監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查存在抵觸情緒，盲目追求“零退查”“零不訴”等違背基本司法規(guī)律的工作目標(biāo)[13]。此類(lèi)對(duì)監(jiān)察效能目標(biāo)的過(guò)度追求現(xiàn)象，表面上看是一種認(rèn)識(shí)偏差，實(shí)際折射出監(jiān)察權(quán)的權(quán)威性對(duì)檢察權(quán)、審判權(quán)的溢出效應(yīng)[14]?！霸谡螜?quán)力影響訴訟權(quán)力的現(xiàn)實(shí)格局下，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于司法機(jī)關(guān)的影響將是壓倒性的”[15]。因此，檢察機(jī)關(guān)在行使補(bǔ)充偵查權(quán)時(shí)必然會(huì)面臨巨大的心理壓力，從而對(duì)待補(bǔ)充偵查權(quán)的運(yùn)行更多保持謹(jǐn)慎態(tài)度。

（三）機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的行使不順暢

檢察機(jī)關(guān)享有機(jī)動(dòng)偵查權(quán)由來(lái)已久，雖然歷經(jīng)多次立法變遷，但始終得到保留，并在法律修訂過(guò)程中逐漸明晰了其法律監(jiān)督屬性。從立法目的來(lái)看，賦予檢察機(jī)關(guān)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)，旨在發(fā)揮其靈活機(jī)動(dòng)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)案的適時(shí)監(jiān)督。然而，“司法現(xiàn)實(shí)的走向卻難免同理論設(shè)想的預(yù)期背道而馳”[16]。客觀事實(shí)所呈現(xiàn)的，是機(jī)動(dòng)偵查權(quán)非但未能實(shí)現(xiàn)個(gè)案監(jiān)督的及時(shí)介入，其自身反倒落入了僵化遲鈍的泥潭之中。

從實(shí)踐情況上觀察，檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的案例并不多見(jiàn)。有學(xué)者在對(duì)2014年—2016年檢察機(jī)關(guān)偵查案件總量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析后，得出的結(jié)論是，“機(jī)動(dòng)偵查權(quán)適用的案件數(shù)量其實(shí)是非常低的，每年每個(gè)省級(jí)行政區(qū)劃單位內(nèi)檢察機(jī)關(guān)采用機(jī)動(dòng)偵查權(quán)偵辦案件的數(shù)量大體可能在兩位數(shù)，甚至個(gè)位數(shù)”[17]。這一結(jié)論在個(gè)別省份的機(jī)動(dòng)偵查權(quán)運(yùn)行實(shí)踐中也得到了驗(yàn)證。以機(jī)動(dòng)偵查權(quán)運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)比較豐富的Z省為例，該省檢察機(jī)關(guān)于2019年3月行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)辦理了一起某公安民警涉嫌盜竊重大犯罪案件，被認(rèn)為激活了處于休眠狀態(tài)的機(jī)動(dòng)偵查權(quán)。此后三年，該省檢察機(jī)關(guān)共運(yùn)用機(jī)動(dòng)偵查權(quán)立案辦理8件8人[18]。乍看之下，屈指可數(shù)的機(jī)動(dòng)偵查權(quán)適用現(xiàn)狀，似乎是當(dāng)前機(jī)動(dòng)偵查權(quán)運(yùn)行過(guò)程中面臨的首要問(wèn)題，甚至被當(dāng)作是機(jī)動(dòng)偵查權(quán)“名存實(shí)亡”的主要依據(jù)[19]。由此引發(fā)的對(duì)于機(jī)動(dòng)偵查權(quán)配置合理性的質(zhì)疑也從未中斷。然而，機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的個(gè)案觸發(fā)率低只是權(quán)力運(yùn)行所呈現(xiàn)的客觀現(xiàn)象，而非權(quán)力運(yùn)行存在的核心問(wèn)題。

機(jī)動(dòng)偵查權(quán)運(yùn)行的核心問(wèn)題潛藏在客觀現(xiàn)象之下，即權(quán)力運(yùn)行僵化遲鈍。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的啟動(dòng)流程復(fù)雜繁多。在檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件線索后，需要經(jīng)過(guò)一系列復(fù)雜的啟動(dòng)流程后，才能正式啟動(dòng)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)立案?jìng)刹椋唧w包括：“發(fā)現(xiàn)案件線索—對(duì)案件線索進(jìn)行調(diào)查核實(shí)—與有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)充分溝通—檢察長(zhǎng)或者檢委會(huì)決定—向省級(jí)檢察機(jī)關(guān)提出批準(zhǔn)直接受理的請(qǐng)示報(bào)告—省級(jí)檢察機(jī)關(guān)作出決定”[20]。譬如，在袁某某充當(dāng)黑社會(huì)性質(zhì)組織保護(hù)傘一案中①，檢察機(jī)關(guān)在辦理涉黑涉惡案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)公安局協(xié)警袁某某利用其身份和職務(wù)便利，充當(dāng)黑社會(huì)性質(zhì)組織的保護(hù)傘。紹興市檢察機(jī)關(guān)在報(bào)請(qǐng)省級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)對(duì)袁某某涉嫌非法拘禁罪立案?jìng)刹?，同日下交諸暨市檢察機(jī)關(guān)偵查。盡管檢察機(jī)關(guān)在該案辦理過(guò)程中較為成功地行使了機(jī)動(dòng)偵查權(quán)，但復(fù)雜的運(yùn)行流程卻早已違背了機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的制度初衷。一方面，層層申報(bào)的啟動(dòng)流程必然會(huì)加大時(shí)間消耗，存在延誤案件偵查時(shí)機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，增加了偵破案件的難度[21]。另一方面，由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)審查決定權(quán)力的行使，已經(jīng)過(guò)分拔高了啟動(dòng)機(jī)關(guān)的層級(jí)，造成機(jī)動(dòng)偵查權(quán)啟動(dòng)難度加大[22]。事實(shí)上，嚴(yán)格復(fù)雜的權(quán)力運(yùn)行流程，已然造成機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的啟動(dòng)難題。即便檢察機(jī)關(guān)能夠運(yùn)用機(jī)動(dòng)偵查權(quán)，也自然要以投入過(guò)多資源和犧牲運(yùn)行效率為代價(jià)。

三、檢察偵查權(quán)運(yùn)行的制度障礙

檢察偵查權(quán)運(yùn)行過(guò)程中存在的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，固然受到權(quán)力結(jié)構(gòu)的比例失衡、辦案人員的認(rèn)識(shí)偏差等多方面影響，但根源在于檢察偵查權(quán)的相關(guān)規(guī)范不夠完備，不能為檢察偵查權(quán)的運(yùn)行提供充足的制度供給，進(jìn)而影響到檢察偵查權(quán)的順暢運(yùn)行。

（一）直接偵查權(quán)的運(yùn)行范圍模糊

對(duì)于處理關(guān)聯(lián)案件管轄競(jìng)合問(wèn)題，現(xiàn)行制度不僅具有明顯的主體傾向性，還存在著銜接機(jī)制不明確等缺陷，導(dǎo)致直接偵查權(quán)的運(yùn)行缺乏獨(dú)立性。

一方面，關(guān)聯(lián)案件的管轄規(guī)則過(guò)度偏向于監(jiān)察機(jī)關(guān)。最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院立案?jìng)刹樗痉üぷ魅藛T相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（下稱(chēng)“《規(guī)定》”）第3條規(guī)定了關(guān)聯(lián)案件的管轄規(guī)則②，具體內(nèi)容有二：一是，確立了“監(jiān)察為主，檢察為輔”的關(guān)聯(lián)案件主導(dǎo)模式；二是，構(gòu)建了以“溝通”機(jī)制為核心的管轄分配機(jī)制。在條文表述上，《規(guī)定》重申和細(xì)化了《監(jiān)察法》第34條第2款，采用了“一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會(huì)為主調(diào)查，人民檢察院予以協(xié)助”的表述①。這一表述雖然冠以“一般”之名，看似沒(méi)有絕對(duì)化處理，但又以“應(yīng)當(dāng)”進(jìn)行肯定，相較于直接偵查權(quán)啟動(dòng)條件中的“可以”更為強(qiáng)烈[23]。法律條文的表述中潛藏著政策的導(dǎo)向性。實(shí)踐中往往據(jù)此，不加判斷，忽視“一般”，盲從“應(yīng)當(dāng)”。譬如，有些地方明確規(guī)定，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄職務(wù)違法犯罪案件的，全案應(yīng)當(dāng)移送監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查[24]。在條文結(jié)構(gòu)上，《規(guī)定》首先明確管轄競(jìng)合問(wèn)題的處理依靠“溝通”機(jī)制，而后規(guī)定“監(jiān)察為主，檢察為輔”的關(guān)聯(lián)案件主導(dǎo)模式，最后闡述溝通的結(jié)果及其相應(yīng)管轄情形。事實(shí)上，關(guān)聯(lián)案件的管轄競(jìng)合問(wèn)題如何解決，取決于監(jiān)檢之間對(duì)案件具體情形的溝通。將關(guān)聯(lián)案件的主導(dǎo)模式置于溝通的結(jié)果之前，意味著無(wú)需考慮案件情形，在溝通協(xié)商之前就可作出先入為主的管轄判斷，并不符合司法運(yùn)行的客觀規(guī)律。最高人民檢察院實(shí)際對(duì)此已有認(rèn)識(shí)，并在其后通過(guò)司法解釋的修改予以糾正②。可見(jiàn)，管轄競(jìng)合問(wèn)題的解決應(yīng)當(dāng)是根據(jù)案件情形進(jìn)行溝通的結(jié)果，而非是對(duì)“監(jiān)察為主”的過(guò)度強(qiáng)調(diào)。

另一方面，關(guān)聯(lián)案件的管轄分配機(jī)制規(guī)則不明確。正如上文所述，監(jiān)檢之間關(guān)聯(lián)案件管轄問(wèn)題的處理采用“溝通”機(jī)制，不同于公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)按照“主罪與從罪”原則來(lái)確定關(guān)聯(lián)案件的管轄[25]。當(dāng)出現(xiàn)管轄競(jìng)合情形時(shí)，應(yīng)由監(jiān)檢之間溝通協(xié)商，根據(jù)案件具體情形得出的溝通結(jié)果，分類(lèi)處理。然而，這一機(jī)制過(guò)于粗疏而存在較大任意性空間。其一，《規(guī)定》第3條將通過(guò)“溝通”機(jī)制劃分管轄歸屬的判斷依據(jù)表述為“更為適宜”。就立法本身而言，“更為適宜”在立法上的使用不可避免。然而，問(wèn)題在于，對(duì)這一概念究竟采取何種衡量標(biāo)準(zhǔn)仍然十分模糊。“起草人設(shè)想了必然的情況，但是卻造成了模糊，有時(shí)甚至是荒謬”[26]。在欠缺法律解釋的前提下，“更為適宜”的個(gè)案適用便只能是基于權(quán)力博弈而作出的妥協(xié)產(chǎn)物。其二，對(duì)于監(jiān)檢之間溝通機(jī)制的形式、溝通的層級(jí)和部門(mén)、溝通的范圍和期限、溝通不暢和溝通分歧的處理辦法等均沒(méi)有明確的細(xì)化規(guī)定[27]。實(shí)踐中，溝通銜接機(jī)制運(yùn)行的實(shí)際效果并不理想。例如，雖然在部分地區(qū)建立了省級(jí)層面的監(jiān)檢銜接機(jī)制，但目前偵查工作主要由市級(jí)檢察機(jī)關(guān)辦理，溝通銜接的個(gè)案化、臨時(shí)化特征明顯，未形成長(zhǎng)效銜接機(jī)制。有的地方過(guò)度依賴(lài)監(jiān)察機(jī)關(guān)，把本可由檢察機(jī)關(guān)管轄的案件線索也移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，還有的地方對(duì)案件情形未及時(shí)溝通，影響偵查工作開(kāi)展[28]。因此，由于這種非常態(tài)化、制度化的“溝通”機(jī)制運(yùn)行之中的靈活掌握成分和不確定因素，使得在何種情況下明確采取何種案權(quán)分配模式的問(wèn)題仍然未能解決[29]。規(guī)范依據(jù)的模糊缺失不能為直接偵查權(quán)指明權(quán)力運(yùn)行邊界，進(jìn)而出現(xiàn)直接偵查權(quán)啟動(dòng)受到束縛。

（二）補(bǔ)充偵查權(quán)的運(yùn)行規(guī)范缺失

長(zhǎng)期以來(lái)，補(bǔ)充偵查權(quán)的相關(guān)運(yùn)行規(guī)范具有高度原則性和概括性的特點(diǎn)，缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和配套機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)行使補(bǔ)充偵查權(quán)存在適用范圍不清和運(yùn)行保障乏力兩大制度缺陷，導(dǎo)致在司法實(shí)踐中權(quán)力運(yùn)行受到諸多掣肘。

補(bǔ)充偵查權(quán)適用范圍不清，增加檢察機(jī)關(guān)行權(quán)障礙。根據(jù)《監(jiān)察法》第47條第3款①和《刑事訴訟法》第170條第1款②規(guī)定，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，補(bǔ)充偵查權(quán)的啟動(dòng)并不具有優(yōu)先性，而是一種備用性選項(xiàng)。此類(lèi)案件以“退回補(bǔ)充調(diào)查”為原則，以“自行補(bǔ)充偵查”為例外[30]。檢察機(jī)關(guān)只有在“必要時(shí)”才能啟動(dòng)補(bǔ)充偵查權(quán)。但問(wèn)題在于在實(shí)踐操作中如何把握“必要時(shí)”這一概念。從規(guī)范文本上考察，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（下稱(chēng)“《高檢規(guī)則》”）第344條第1款③規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以自行補(bǔ)充偵查的三種情形，包括言辭證據(jù)個(gè)別情節(jié)不一致的、實(shí)物證據(jù)需要補(bǔ)充鑒定的、出于效率考量的其他情形。前兩種情形聚焦于程序?qū)用婧图夹g(shù)層面的瑕疵，第三種情形則是兜底性條款。盡管立法者已經(jīng)有意細(xì)化補(bǔ)充偵查權(quán)的適用范圍，但還是過(guò)于粗疏而難以操作。尤其是對(duì)于第三種情形的判斷，基本依賴(lài)于檢察機(jī)關(guān)辦案人員的能力與經(jīng)驗(yàn)，具有較強(qiáng)的主觀性。此外，該條款規(guī)定的三種情形與“必要時(shí)”的概念并不完全等同，無(wú)法涵蓋需要補(bǔ)充偵查權(quán)運(yùn)行的全部場(chǎng)景。從權(quán)力關(guān)系上分析，退回補(bǔ)充調(diào)查在適用序列上優(yōu)先于自行補(bǔ)充偵查。前者是一般性手段，后者是輔助性手段，二者之間是原則和例外的關(guān)系。因此，自行補(bǔ)充偵查的適用情形更容易總結(jié)概括[31]，也更需要明確規(guī)定。但是，現(xiàn)行法律規(guī)范對(duì)于補(bǔ)充偵查權(quán)的適用范圍仍然缺乏細(xì)化規(guī)定，權(quán)力運(yùn)行邊界不明。在缺乏明確規(guī)范指引的前提下，檢察機(jī)關(guān)自然愿意選擇“更為簡(jiǎn)便”的退回補(bǔ)充調(diào)查。

補(bǔ)充偵查權(quán)運(yùn)行保障缺失，削弱檢察機(jī)關(guān)行權(quán)動(dòng)力。一項(xiàng)權(quán)力的良好運(yùn)行不僅需要明確的規(guī)范依據(jù)，更離不開(kāi)嚴(yán)密的運(yùn)行保障。對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)如何行使補(bǔ)充偵查權(quán)的規(guī)定存在諸多缺漏，在偵查方式、偵查時(shí)間、組織形式、人員配置、配合協(xié)助等方面均無(wú)明確具體的法律依據(jù)。在偵查期限上，根據(jù)《高檢規(guī)則》第348條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查的案件需在審查起訴期限內(nèi)偵查完畢④。倘若檢察機(jī)關(guān)決定行使補(bǔ)充偵查權(quán)，就意味著辦案人員在審查起訴期間內(nèi)不僅需要完成閱卷、提審、匯報(bào)、撰寫(xiě)文書(shū)等工作，還需額外完成自行補(bǔ)充偵查工作[32]。而且不容忽視的是，辦案人員常常同時(shí)承辦數(shù)個(gè)案件。因此，缺乏單獨(dú)偵查期限的制度設(shè)計(jì)已經(jīng)導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行出現(xiàn)困難。在配合協(xié)助上，《高檢規(guī)則》第344條第2款規(guī)定了“人民檢察院自行補(bǔ)充偵查的，可以商請(qǐng)監(jiān)察機(jī)關(guān)提供協(xié)助”。實(shí)踐中，“職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)的高度封閉性與監(jiān)察主導(dǎo)性，增加了司法活動(dòng)對(duì)監(jiān)察的依賴(lài)性”[33]。檢察機(jī)關(guān)行使補(bǔ)充偵查權(quán)往往需要監(jiān)督機(jī)關(guān)提供協(xié)助，否則偵查活動(dòng)將難以進(jìn)行。但是，“可以商請(qǐng)”的表述只確定了檢察機(jī)關(guān)能夠?qū)で笙虮O(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)助，卻并未說(shuō)明監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)助義務(wù)和拒絕提供協(xié)助的后果。因此，補(bǔ)充偵查權(quán)運(yùn)行規(guī)范的缺失，導(dǎo)致具體操作中的程序性和規(guī)范性較弱，辦案人員的隨意性較大。在宏觀層面國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)比例失衡的背景下，微觀層面的制度規(guī)范缺失無(wú)法為檢察機(jī)關(guān)提供明確的法律依據(jù)，隨之而來(lái)的便是檢察機(jī)關(guān)的行權(quán)動(dòng)力不斷降低。故而，對(duì)于補(bǔ)充偵查權(quán)的運(yùn)行，不僅要進(jìn)一步完善相關(guān)法律規(guī)范，還需要建立與之相匹配的運(yùn)行規(guī)則。

（三）機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的運(yùn)行程序繁雜

立法上，對(duì)于機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的復(fù)雜程序設(shè)計(jì)，本意在于防范權(quán)力的擴(kuò)張與濫用，卻在不經(jīng)意間演變成為權(quán)力運(yùn)行的制度障礙，壓制了機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的活力。

從程序本身來(lái)看，機(jī)動(dòng)偵查權(quán)啟動(dòng)門(mén)檻較高、等級(jí)限制嚴(yán)格的運(yùn)行特點(diǎn)飽受詬病。根據(jù)《高檢規(guī)則》第13條第2款①和第15條②規(guī)定，在啟動(dòng)層級(jí)上，機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的啟動(dòng)需要得到省級(jí)檢察機(jī)關(guān)或者最高人民檢察院的決定。如若基層檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件線索，則需按照層報(bào)制度逐級(jí)上報(bào)，那么從最初發(fā)現(xiàn)案件線索至最終決定啟動(dòng)偵查，最少也要經(jīng)過(guò)三級(jí)檢察機(jī)關(guān)的審查和批準(zhǔn)。在申報(bào)材料上，檢察機(jī)關(guān)需要制作提請(qǐng)批準(zhǔn)直接受理書(shū)，載明案件具體情況以及啟動(dòng)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)立案?jìng)刹榈睦碛?，并附上有關(guān)材料。在審批期限上，省級(jí)檢察機(jī)關(guān)自收到提請(qǐng)批準(zhǔn)直接受理書(shū)到作出審批決定的期限為10日。對(duì)于權(quán)力啟動(dòng)全過(guò)程的時(shí)間消耗，還需考慮每個(gè)層級(jí)檢察機(jī)關(guān)的審批期限以及不同層級(jí)之間的流程運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)間。從成本收益視角分析，倘若檢察機(jī)關(guān)欲行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)，必然會(huì)在層報(bào)審批上耗費(fèi)有限的司法資源，也會(huì)拖延寶貴的辦案時(shí)間，所得收益卻是處于不確定狀態(tài)的權(quán)力啟動(dòng)結(jié)果。在成本收益失衡的前提下，檢察機(jī)關(guān)基于辦案壓力和辦案風(fēng)險(xiǎn)考量，自然不愿行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)。此外，機(jī)動(dòng)偵查權(quán)畢竟是一項(xiàng)打破常規(guī)偵查機(jī)制的權(quán)力，權(quán)力的運(yùn)行亦會(huì)涉及其他機(jī)關(guān)的職權(quán)行使。省級(jí)檢察機(jī)關(guān)在對(duì)行權(quán)“必要性”審查上，不可避免會(huì)考慮外界的質(zhì)疑、機(jī)關(guān)間的糾紛矛盾等因素，因而通常保持謹(jǐn)慎態(tài)度。

從歷史沿革來(lái)看，復(fù)雜繁瑣的運(yùn)行程序是導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行失活的主要原因。機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的依據(jù)最早可追溯至1979年《刑事訴訟法》第13條第2款③。但是，該條款僅規(guī)定行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的主體為檢察機(jī)關(guān)，并沒(méi)有限定權(quán)力的適用范圍和啟動(dòng)程序。檢察機(jī)關(guān)只要認(rèn)為存在直接受理的需要即可行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)。因此，機(jī)動(dòng)偵查權(quán)濫用的情形發(fā)生自然難以避免。為了防止權(quán)力的恣意擴(kuò)張，1996年《刑事訴訟法》第18條第2款④不僅限縮了機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的案件范圍，也將啟動(dòng)層級(jí)上提至為省級(jí)以上檢察機(jī)關(guān)。自此之后，機(jī)動(dòng)偵查權(quán)在司法實(shí)踐中的適用數(shù)量便已大幅下降，使得諸多研究者認(rèn)為機(jī)動(dòng)偵查制度實(shí)質(zhì)上進(jìn)入了“沉睡狀態(tài)”。2018年《刑事訴訟法》繼續(xù)限縮了機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的案件范圍，同時(shí)延續(xù)了嚴(yán)格的啟動(dòng)程序。但機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的運(yùn)行實(shí)踐并未出現(xiàn)較大變化。事實(shí)上，機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的案件范圍限縮與其運(yùn)行趨向僵化并無(wú)緊密聯(lián)系。案件范圍指向的是機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的適用空間，即案件數(shù)量的多少；啟動(dòng)程序指向的是機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的運(yùn)行流程，即啟動(dòng)條件的難易。退言之，機(jī)動(dòng)偵查權(quán)不是常規(guī)性的偵查權(quán)力配置，只能針對(duì)個(gè)別案件，是例外情形，否則就違背了刑事訴訟中關(guān)于偵查管轄分工的規(guī)定[34]。之所以不少學(xué)者誤將案件范圍過(guò)窄作為機(jī)動(dòng)偵查權(quán)運(yùn)行的核心問(wèn)題，是因?yàn)榱⒎ㄉ蠈?duì)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)案件范圍與啟動(dòng)條件的雙重限定，引發(fā)案件數(shù)量出現(xiàn)急劇下降，遮掩了運(yùn)行程序復(fù)雜導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行失活的問(wèn)題本質(zhì)。

四、檢察偵查權(quán)運(yùn)行的機(jī)制完善

檢察偵查權(quán)良好運(yùn)行的關(guān)鍵在于解決制度層面的供給不足。總體而言，當(dāng)前檢察偵查權(quán)的體系建構(gòu)已經(jīng)基本完成，各項(xiàng)子權(quán)力均有明確的規(guī)范依據(jù)。因此，在新的檢察權(quán)運(yùn)行格局下，檢察偵查權(quán)的發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是圍繞實(shí)行法律監(jiān)督這一主題，完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

（一）細(xì)化檢察偵查權(quán)的運(yùn)行范圍

細(xì)化檢察偵查權(quán)的運(yùn)行范圍，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行邊界，是完善檢察偵查權(quán)運(yùn)行機(jī)制的首要環(huán)節(jié)。通過(guò)細(xì)化檢察偵查權(quán)的運(yùn)行范圍，能夠從源頭上避免權(quán)力運(yùn)行的錯(cuò)位與低效。因此，有必要對(duì)過(guò)于模糊的檢察偵查權(quán)適用范圍予以細(xì)化。

第一，針對(duì)直接偵查權(quán)，確立“分案管轄，主案為主”的關(guān)聯(lián)案件處理原則。“偵查權(quán)能配置與管轄劃分的目的在于有效完成刑事訴訟任務(wù)”[35]。根據(jù)案件性質(zhì)的偵查管轄模式選擇，應(yīng)當(dāng)以追求偵查工作的效率為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而非由單一主體對(duì)關(guān)聯(lián)案件的管轄獨(dú)攬?！氨O(jiān)察優(yōu)先原則”雖然具有合理性，但也存在其適用的邊界，不能以此壓制其他公權(quán)力的運(yùn)行。一方面，部分案件的主要事實(shí)是對(duì)訴訟秩序的破壞，辦理此類(lèi)案件超出了監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能范圍，一概由監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄存在程序正當(dāng)性的質(zhì)疑；另一方面，一味適用“監(jiān)察優(yōu)先原則”容易淡化檢察機(jī)關(guān)的職能優(yōu)勢(shì)，反而不利于案件的及時(shí)、有效辦理[36]。因此，在出現(xiàn)管轄競(jìng)合時(shí)，應(yīng)當(dāng)具體區(qū)分案件性質(zhì)和情形，分案管轄，由主案管轄機(jī)關(guān)主導(dǎo)案件的偵查工作。這一管轄處理模式既尊重和維護(hù)了不同機(jī)關(guān)對(duì)案件處理的法定職權(quán)，也契合了案件自身性質(zhì)和重要性的差異[37]。

第二，針對(duì)補(bǔ)充偵查權(quán)，明確自行補(bǔ)充偵查適用范圍的具體情形。明確自行補(bǔ)充偵查適用范圍是保障補(bǔ)充偵查權(quán)順暢運(yùn)行的前提條件，能夠有效化解檢察機(jī)關(guān)行使補(bǔ)充偵查權(quán)的顧慮。具體而言，其一，最高檢應(yīng)對(duì)補(bǔ)充偵查權(quán)出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的司法解釋?zhuān)蛘吲c監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合制定補(bǔ)充偵查的規(guī)范性文件，統(tǒng)一對(duì)補(bǔ)充偵查權(quán)的相關(guān)內(nèi)容予以明確。實(shí)踐中，自行補(bǔ)充偵查的適用情形主要是對(duì)案件證據(jù)核實(shí)和完善，并不涉及案件主要事實(shí)的認(rèn)定。在司法解釋中，應(yīng)當(dāng)清晰列舉自行補(bǔ)充偵查的具體適用情形。其二，對(duì)于無(wú)需行使補(bǔ)充偵查權(quán)的情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出反面排除。通過(guò)反面列舉無(wú)需適用的情形，使檢察機(jī)關(guān)能夠精準(zhǔn)把握權(quán)力運(yùn)行邊界。其三，對(duì)于“更為適宜”“更為合適”等模糊化用語(yǔ)，檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制定具體判斷標(biāo)準(zhǔn)以提供參照，便于實(shí)踐運(yùn)用。

第三，針對(duì)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)，準(zhǔn)確把握“需要由人民檢察院直接受理”的標(biāo)準(zhǔn)和情形。當(dāng)前，機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的具體適用主要依靠辦案機(jī)關(guān)的自主判斷，但判斷標(biāo)準(zhǔn)的缺乏難以為權(quán)力的運(yùn)行提供指引。建議在沿用現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的的基礎(chǔ)上，通過(guò)設(shè)置切實(shí)可行的的程序標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的適用情形進(jìn)行分類(lèi)細(xì)化。其一，對(duì)于公安機(jī)關(guān)不宜偵查的案件情形，明確將其列入機(jī)動(dòng)偵查權(quán)適用范圍，同時(shí)列舉公安機(jī)關(guān)不宜偵查的若干典型情形，以供檢察機(jī)關(guān)參照適用。其二，對(duì)于公安機(jī)關(guān)不愿?jìng)刹榈陌讣樾?，在公安機(jī)關(guān)應(yīng)立案?jìng)刹榈懿涣傅那樾沃猓瑢⒘⒍粋?、久偵不決、立案后又撤案的情形列入考量范圍，對(duì)偵查延期時(shí)間、偵查效率等內(nèi)容進(jìn)行程序性審查，重點(diǎn)解決立案困難、違法撤案、偵查周期過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題。具體而言，由公檢之間進(jìn)行磋商并發(fā)布指導(dǎo)意見(jiàn)，明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公安機(jī)關(guān)不宜偵查情形負(fù)有協(xié)調(diào)溝通的責(zé)任，根據(jù)協(xié)調(diào)結(jié)果可及時(shí)介入案件偵查工作；對(duì)于公安機(jī)關(guān)不愿?jìng)刹榍樾?，檢察機(jī)關(guān)可以直接行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)。

（二）完善檢察偵查權(quán)的運(yùn)行程序

檢察偵查權(quán)作為檢察權(quán)體系的重要組成部分，權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程本身就是實(shí)行法律監(jiān)督的過(guò)程，權(quán)力運(yùn)行的目的在于維護(hù)訴訟活動(dòng)的規(guī)范秩序。為破解權(quán)力運(yùn)行難題，以提升法律監(jiān)督質(zhì)效，亟需針對(duì)檢察偵查權(quán)的運(yùn)行程序提出相應(yīng)的完善對(duì)策。

第一，針對(duì)直接偵查權(quán)，發(fā)揮調(diào)查核實(shí)對(duì)直接偵查權(quán)運(yùn)行的過(guò)濾和保障功能。調(diào)查核實(shí)是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職權(quán)的重要手段，能夠有效保障直接偵查權(quán)的規(guī)范運(yùn)行。在立案前階段，檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用調(diào)查核實(shí)的各種手段和措施對(duì)案件線索進(jìn)行初步調(diào)查和判斷，與直接偵查權(quán)的運(yùn)行既密切相關(guān)也相對(duì)獨(dú)立。一方面，司法工作人員瀆職行為通常隱蔽性較強(qiáng)，在發(fā)現(xiàn)案件線索后難以直接判斷是否存在立案?jìng)刹榈谋匾?。通過(guò)調(diào)查核實(shí)的篩選過(guò)濾，能夠排除直接偵查權(quán)管轄范圍之外的案件線索，避免直接偵查權(quán)的不當(dāng)啟動(dòng)。另一方面，檢察機(jī)關(guān)在對(duì)案件線索調(diào)查核實(shí)的過(guò)程中，能夠初步掌握案件事實(shí)和證據(jù)，為立案后階段直接偵查權(quán)的運(yùn)行提供有力支撐。建議設(shè)立專(zhuān)門(mén)的檢察偵查部門(mén)，統(tǒng)一行使直接偵查權(quán)與調(diào)查核實(shí)權(quán)，推動(dòng)檢察偵查工作的專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化發(fā)展。在關(guān)聯(lián)交織、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的檢察偵查權(quán)運(yùn)行格局之下，可以考慮將檢察偵查隊(duì)伍和調(diào)查核實(shí)隊(duì)伍一體化建設(shè)，培育和組建復(fù)合型檢察偵查辦案團(tuán)隊(duì)，為直接偵查權(quán)的有效行使提供組織保障。

第二，針對(duì)補(bǔ)充偵查權(quán)，明確自行補(bǔ)充偵查的行權(quán)期限、操作程序、運(yùn)行保障等問(wèn)題。之所以檢察機(jī)關(guān)的行權(quán)意愿普遍不高，根源在于補(bǔ)充偵查權(quán)運(yùn)行規(guī)范不明確。首先，自行補(bǔ)充偵查期限過(guò)短導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)不愿自行偵查。《刑事訴訟法》沒(méi)有為自行補(bǔ)充偵查留出單獨(dú)的偵查時(shí)限，如果檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展自行補(bǔ)充偵查，則必須在有限時(shí)間內(nèi)完成補(bǔ)充偵查工作，存在較大的辦案壓力和辦案風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，需要確定自行補(bǔ)充偵查期限，偵查期限為一個(gè)月，減輕啟動(dòng)自行補(bǔ)充偵查程序的辦案負(fù)擔(dān)，激發(fā)補(bǔ)充偵查權(quán)的活力。其次，補(bǔ)充偵查權(quán)運(yùn)行模式的缺失，導(dǎo)致司法實(shí)踐中各地做法不一，極易引起操作混亂。建議可由案件承辦人員撰寫(xiě)和提出補(bǔ)充偵查提綱后，交由專(zhuān)門(mén)偵查部門(mén)負(fù)責(zé)進(jìn)行補(bǔ)充偵查工作。提出補(bǔ)充偵查提綱的做法，將有效降低補(bǔ)充偵查權(quán)的行權(quán)難度，規(guī)范自行補(bǔ)充偵查操作程序。最后，針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送案件的補(bǔ)充偵查工作，明確檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查倘若需要商請(qǐng)監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)助，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助；如若拒絕，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，并記錄在偵查卷宗之中。

第三，針對(duì)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)，重點(diǎn)解決機(jī)動(dòng)偵查權(quán)啟動(dòng)條件嚴(yán)苛、審查程序繁瑣的實(shí)踐難題。建議削減行權(quán)審批流程并下調(diào)審批級(jí)別，避免程序過(guò)于繁雜引發(fā)負(fù)面效果。精簡(jiǎn)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的啟動(dòng)審批流程，能夠大幅降低機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的啟動(dòng)成本，便于檢察機(jī)關(guān)在恰當(dāng)時(shí)機(jī)及時(shí)行權(quán)，回歸機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的“機(jī)動(dòng)”本性。同時(shí)，通過(guò)保留必要的程序控制，以實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。具體而言，機(jī)動(dòng)偵查權(quán)是否存在啟動(dòng)必要，取決于辦案人員對(duì)案件具體情形的判斷。檢察機(jī)關(guān)在決定行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)檢察長(zhǎng)的批準(zhǔn)，并只需向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)申報(bào)審查決定。假若上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)在審查后批準(zhǔn)啟動(dòng)機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的，則下一級(jí)檢察機(jī)關(guān)即可立案?jìng)刹?。同時(shí)，在審查后無(wú)論是否決定行使機(jī)動(dòng)偵查權(quán)，都應(yīng)將決定結(jié)果報(bào)送省級(jí)檢察機(jī)關(guān)備案。

（三）健全監(jiān)檢銜接的協(xié)作機(jī)制

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》指出：“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹樗痉üぷ魅藛T相關(guān)職務(wù)犯罪與監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄案件的銜接協(xié)調(diào)、線索移送和辦案協(xié)作，不斷增強(qiáng)依法反腐合力”[38]。在職務(wù)犯罪偵辦全局中，完善檢察偵查權(quán)的運(yùn)行機(jī)制需要著力于健全監(jiān)檢銜接的協(xié)作機(jī)制。

其一，優(yōu)化關(guān)聯(lián)案件管轄的前置協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。解決關(guān)聯(lián)案件管轄問(wèn)題依靠溝通機(jī)制的運(yùn)行，法律對(duì)此已有明確規(guī)定，實(shí)踐也有諸多探索和成功經(jīng)驗(yàn)。但關(guān)鍵在于此前的溝通機(jī)制個(gè)案化、臨時(shí)化特征明顯，難以發(fā)揮制度功效。因此，應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合制定監(jiān)檢銜接細(xì)則，細(xì)化部門(mén)合作，完善銜接機(jī)制。主要包括以下三個(gè)方面：一是，由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)與最高人民檢察院聯(lián)合出臺(tái)監(jiān)檢銜接規(guī)范性文件，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的具體銜接機(jī)制安排。二是，構(gòu)建常態(tài)化溝通機(jī)制。監(jiān)檢之間在實(shí)現(xiàn)信息互通、案件進(jìn)展通報(bào)的基礎(chǔ)上，通過(guò)定期召開(kāi)監(jiān)檢聯(lián)席會(huì)議、辦案協(xié)商會(huì)議等形式，提高協(xié)作效率，及時(shí)解決工作中遇到的問(wèn)題。三是，發(fā)揮個(gè)案溝通的靈活性。從立案數(shù)量情況看，逐案溝通仍是當(dāng)前的主要方式?？蓪€(gè)案溝通作為常態(tài)化溝通的補(bǔ)充，充分發(fā)揮靈活便捷的優(yōu)勢(shì)。

其二，明確檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)檢溝通機(jī)制中的主導(dǎo)地位。確立檢察機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位，是指由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)關(guān)聯(lián)案件偵查工作的協(xié)調(diào)溝通事務(wù)，并不意味檢察機(jī)關(guān)能夠辦理監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的職務(wù)犯罪案件。這一做法意在推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)更好履行法律監(jiān)督職能，維護(hù)偵查工作的規(guī)范秩序，具有堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)和緊迫的現(xiàn)實(shí)需要。一方面，檢察偵查權(quán)在權(quán)力配置結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出復(fù)合型的體系布局，決定了權(quán)力運(yùn)行模式具有關(guān)聯(lián)交織的特點(diǎn)，必然需要檢察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)就權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行大量的溝通協(xié)調(diào)。由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)主導(dǎo)溝通機(jī)制，利于提高溝通機(jī)制的工作效率和穩(wěn)定性；另一方面，雖然司法工作人員瀆職類(lèi)犯罪具有一定的腐敗屬性，但主要是由于執(zhí)法不嚴(yán)格、司法不規(guī)范、違反法定程序或者適用法律錯(cuò)誤等原因造成的，與檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職權(quán)關(guān)系更為密切[39]。檢察機(jī)關(guān)作為溝通機(jī)制主導(dǎo)者，更有利于發(fā)揮自身職能優(yōu)勢(shì)。

結(jié)? 語(yǔ)

檢察偵查權(quán)并非新生事物，但在監(jiān)察體制改革的時(shí)代語(yǔ)境之下形成了全新的體系架構(gòu)。從國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的全局來(lái)看，2018年《刑事訴訟法》對(duì)檢察偵查權(quán)外延的調(diào)整，更加契合于檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的基本定位，更加專(zhuān)注于保障法律監(jiān)督的主責(zé)主業(yè)。因此，檢察偵查權(quán)運(yùn)行機(jī)制的完善就應(yīng)當(dāng)以服務(wù)法律監(jiān)督職能為根本宗旨，以補(bǔ)充偵查權(quán)為基石，以直接偵查權(quán)為支點(diǎn)，以機(jī)動(dòng)偵查權(quán)為抓手，構(gòu)建配置合理、邏輯自洽的檢察偵查權(quán)運(yùn)行機(jī)制。對(duì)于檢察偵查權(quán)運(yùn)行機(jī)制的探究，需從權(quán)力配置的內(nèi)在邏輯與權(quán)力運(yùn)行的外部邊界兩個(gè)維度進(jìn)行剖析，不僅需要考慮檢察偵查權(quán)內(nèi)部體系的配置合理性，也要厘清與監(jiān)察調(diào)查、公安偵查等外部權(quán)力之間的關(guān)系。實(shí)事求是地說(shuō)，檢察偵查權(quán)運(yùn)行過(guò)程中所面臨的諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，成因復(fù)雜交織，既有當(dāng)前司法政治環(huán)境的影響，也有權(quán)力性質(zhì)的認(rèn)知偏差。如何從適用范圍、啟動(dòng)條件、運(yùn)行保障、監(jiān)檢銜接等方面優(yōu)化檢察偵查權(quán)的運(yùn)行機(jī)制，增加制度供給，還亟待在實(shí)踐和理論層面深入探索和研究。

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（責(zé)任編輯：張曉）

收稿日期：2023-07-28

作者簡(jiǎn)介：姚孫權(quán)，男，安徽歙縣人，安徽師范大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

徐本鑫，男，河南光山人，法學(xué)博士，安徽師范大學(xué)法學(xué)院副教授。

基金項(xiàng)目：2022年度安徽省偵查邏輯辦案研究會(huì)理論研究重點(diǎn)課題“檢察偵查權(quán)運(yùn)行機(jī)制研究”（AHZC2022B02）

①此處“補(bǔ)充偵查權(quán)”僅指自行補(bǔ)充偵查權(quán)，不包括退回補(bǔ)充偵查權(quán)，下文皆同。退回補(bǔ)充偵查的實(shí)質(zhì)是刑事訴訟程序倒流，旨在對(duì)偵查工作的引導(dǎo)，并非檢察機(jī)關(guān)享有的狹義偵查職能，故本文認(rèn)為不屬于檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)。

②《刑事訴訟法》第19條第二款規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)享有直接偵查權(quán)和機(jī)動(dòng)偵查權(quán)，第170條第一款和第175條第二款分別規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)查和公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)偵查的案件享有補(bǔ)充偵查權(quán)。

①《監(jiān)察法》第11條第2項(xiàng)規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)“對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查”?！缎淌略V訟法》第19條第2款規(guī)定：“人民檢察院在對(duì)訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案?jìng)刹椤薄?/p>

①參見(jiàn)《最高人民檢察院工作報(bào)告——2019年3月12日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上》，https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/201903/t20190319_412293.shtml，2023年5月19日訪問(wèn)；《最高人民檢察院工作報(bào)告——2023年3月7日在第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上》，https：//www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202303/t20230317_608767.shtml，2023年5月19日訪問(wèn)；《專(zhuān)訪最高檢第三檢察廳廳長(zhǎng)史衛(wèi)忠：依法懲治職務(wù)犯罪 受賄行賄一起查》，https：//www.spp.gov.cn//zdgz/202303/t20230308_606886.shtml，2023年5月19日訪問(wèn)。

②《憲法》第127條第2款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)互相配合，互相制約”，從而確定了“互相配合、互相制約”為原則的監(jiān)檢關(guān)系。《監(jiān)察法》第4條第2款對(duì)該原則予以重申，并將其作為監(jiān)察工作的基本原則。

①參見(jiàn)諸檢刑訴（2019）1057號(hào)。

②《關(guān)于人民檢察院立案?jìng)刹樗痉üぷ魅藛T相關(guān)職務(wù)犯罪案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第3條規(guī)定：人民檢察院立案?jìng)刹楸疽?guī)定所列犯罪時(shí)，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人同時(shí)涉嫌監(jiān)察委員會(huì)管轄的職務(wù)犯罪線索的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)與同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)溝通，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會(huì)為主調(diào)查，人民檢察院予以協(xié)助。經(jīng)溝通，認(rèn)為全案由監(jiān)察委員會(huì)管轄更為適宜的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)案件，將案件和相應(yīng)職務(wù)犯罪線索一并移送監(jiān)察委員會(huì)；認(rèn)為由監(jiān)察委員會(huì)和人民檢察院分別管轄更為適宜的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)將監(jiān)察委員會(huì)管轄的相應(yīng)職務(wù)犯罪線索移送監(jiān)察委員會(huì)，對(duì)依法由人民檢察院管轄的犯罪案件繼續(xù)偵查。

①《監(jiān)察法》第34條第2款規(guī)定：被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助。

②《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第17條在沿用《規(guī)定》第3條的基礎(chǔ)上，刪去了“一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會(huì)為主調(diào)查，人民檢察院予以協(xié)助”的表述。《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第17條規(guī)定：人民檢察院辦理直接受理偵查的案件，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人同時(shí)涉嫌監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的職務(wù)犯罪線索的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)與同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)溝通。經(jīng)溝通，認(rèn)為全案由監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄更為適宜的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)將案件和相應(yīng)職務(wù)犯罪線索一并移送監(jiān)察機(jī)關(guān)；認(rèn)為由監(jiān)察機(jī)關(guān)和人民檢察院分別管轄更為適宜的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)將監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的相應(yīng)職務(wù)犯罪線索移送監(jiān)察機(jī)關(guān)，對(duì)依法由人民檢察院管轄的犯罪案件繼續(xù)偵查。人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)將溝通情況報(bào)告上一級(jí)人民檢察院。溝通期間不得停止對(duì)案件的偵查。

①《監(jiān)察法》第47條第3款規(guī)定：人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。

②《刑事訴訟法》第170條第1款規(guī)定：人民檢察院對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件，依照本法和監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查。人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查。

③《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第344條規(guī)定：對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件，具有下列情形之一的，人民檢察院可以自行補(bǔ)充偵查：（一）證人證言、犯罪嫌疑人供述和辯解、被害人陳述的內(nèi)容主要情節(jié)一致，個(gè)別情節(jié)不一致的；（二）物證、書(shū)證等證據(jù)材料需要補(bǔ)充鑒定的；（三）其他由人民檢察院查證更為便利、更有效率、更有利于查清案件事實(shí)的情形。自行補(bǔ)充偵查完畢后，應(yīng)當(dāng)將相關(guān)證據(jù)材料入卷，同時(shí)抄送監(jiān)察機(jī)關(guān)。人民檢察院自行補(bǔ)充偵查的，可以商請(qǐng)監(jiān)察機(jī)關(guān)提供協(xié)助。

④《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第348條規(guī)定：人民檢察院在審查起訴中決定自行偵查的，應(yīng)當(dāng)在審查起訴期限內(nèi)偵查完畢。

①《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第13條第2款規(guī)定：對(duì)于公安機(jī)關(guān)管轄的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的，經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案?jìng)刹椤?/p>

②《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第15條規(guī)定：對(duì)本規(guī)則第十三條第二款規(guī)定的案件，人民檢察院需要直接立案?jìng)刹榈模瑧?yīng)當(dāng)層報(bào)省級(jí)人民檢察院決定。報(bào)請(qǐng)省級(jí)人民檢察院決定立案?jìng)刹榈陌讣?，?yīng)當(dāng)制作提請(qǐng)批準(zhǔn)直接受理書(shū)，寫(xiě)明案件情況以及需要由人民檢察院立案?jìng)刹榈睦碛?，并附有關(guān)材料。省級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)在收到提請(qǐng)批準(zhǔn)直接受理書(shū)后十日以內(nèi)作出是否立案?jìng)刹榈臎Q定。省級(jí)人民檢察院可以決定由設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院立案?jìng)刹椋部梢宰孕辛競(jìng)刹椤?/p>

③1979年《刑事訴訟法》第13條第2款規(guī)定：貪污罪、侵犯公民民主權(quán)利罪、瀆職罪以及人民檢察院認(rèn)為需要自己直接受理的其他案件，由人民檢察院立案?jìng)刹楹蜎Q定是否提起公訴。

④1996年《刑事訴訟法》第18條第2款規(guī)定：對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時(shí)候，經(jīng)省級(jí)以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案?jìng)刹椤?/p>