言馮

摘要：PPP項(xiàng)目是政府與社會(huì)資本合作開展商業(yè)性、公益性項(xiàng)目的建設(shè)與供給，本文在社會(huì)資本視角下研究PPP項(xiàng)目融資模式的選擇與應(yīng)用，闡述對(duì)推動(dòng)PPP項(xiàng)目持續(xù)、穩(wěn)定實(shí)施的積極作用，結(jié)合PPP項(xiàng)目融資特點(diǎn)，梳理與分析融資模式，適時(shí)調(diào)整PPP項(xiàng)目的融資模式，同時(shí)在靈活使用融資工具的基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化PPP項(xiàng)目融資方案，合理管控項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)，促使PPP模式穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；融資模式；政企合作

根據(jù)中投產(chǎn)業(yè)研究院發(fā)布的《2019—2023年中國公私合作（PPP）模式深度分析及發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》，受重大基礎(chǔ)設(shè)施短板、PPP項(xiàng)目政策傾斜等因素的影響，PPP市場的整體發(fā)展有回暖態(tài)勢。研究并分析PPP項(xiàng)目融資模式的選擇與應(yīng)用，對(duì)促進(jìn)PPP模式的持續(xù)化、穩(wěn)定發(fā)展以及提高項(xiàng)目投融資效率等有借鑒參考價(jià)值。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，PPP項(xiàng)目融資可以解決項(xiàng)目實(shí)施過程中資金問題，有效保障投資項(xiàng)目正常開展，對(duì)社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目融資中的收益保障有現(xiàn)實(shí)意義。但是PPP項(xiàng)目類型不同，融資方式也存在差異，因此，社會(huì)資本在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，可借助政府機(jī)構(gòu)參與方效應(yīng)，降低融資風(fēng)險(xiǎn)，并在合理任務(wù)分工下有效控制項(xiàng)目成本，提高項(xiàng)目的綜合應(yīng)用價(jià)值。

一、PPP項(xiàng)目融資含義

PPP模式是政府部門與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，狹義層面上，PPP融資模式可以理解為項(xiàng)目融資的一系列方式。PPP項(xiàng)目不同，融資模式也存在一定差異。在PPP項(xiàng)目融資過程中，可以結(jié)合PPP項(xiàng)目的綜合發(fā)展需求，以項(xiàng)目為載體，開展融資活動(dòng)，主要是根據(jù)PPP項(xiàng)目本身的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府部門扶持力度等安排融資。項(xiàng)目經(jīng)營的直接收益以及政府部門缺口補(bǔ)助是項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)回報(bào)的主要資金來源，可以為PPP項(xiàng)目的參與方合理收益提供保障。在PPP項(xiàng)目融資推進(jìn)過程中，應(yīng)充分發(fā)揮政府部門的積極作用，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)相關(guān)資源和要素，提高PPP項(xiàng)目融資整體效率。社會(huì)資本參與策劃PPP項(xiàng)目融資時(shí)，可利用政府的社會(huì)效應(yīng)，降低項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)，提高融資能力，在政府部門與社會(huì)資本共同參與下，完成PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營及投入使用等相關(guān)環(huán)節(jié)。

二、PPP項(xiàng)目融資模式特點(diǎn)

在分析PPP項(xiàng)目融資模式特性的過程中，要綜合分析PPP項(xiàng)目融資的主體、權(quán)益保障等。在融資主體視角下，PPP項(xiàng)目融資是在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，獲得不同渠道的融資資金。融資主體的排他性決定了在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中債權(quán)人關(guān)注項(xiàng)目未來現(xiàn)金流量中可用資金、融資額度和成本結(jié)構(gòu)等，與PPP項(xiàng)目的未來現(xiàn)金流量、資產(chǎn)價(jià)值等有直接關(guān)系。從權(quán)益保障的角度分析，PPP項(xiàng)目追索權(quán)具有一定的局限性，傳統(tǒng)融資方式，例如貸款、債權(quán)人在關(guān)注項(xiàng)目投資前景的同時(shí)，關(guān)注項(xiàng)目借款人的資信與現(xiàn)實(shí)資產(chǎn)，追索權(quán)具有完全性。但是在PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中，債權(quán)人除了與簽約方之間建立關(guān)系外，不能追索項(xiàng)目以外任何形式的資產(chǎn)，所以PPP項(xiàng)目融資要充分考慮項(xiàng)目未來的投資強(qiáng)度。在PPP項(xiàng)目融資過程中，企業(yè)可積極對(duì)接內(nèi)外部融資機(jī)構(gòu)，拓寬多種融資渠道，建立融資機(jī)制。項(xiàng)目公司組建后，根據(jù)項(xiàng)目情況制定融資計(jì)劃，根據(jù)項(xiàng)目特征及需求，主要通過間接融資等方式，獲得項(xiàng)目建設(shè)需要的資金。間接融資主要是指通過銀行等金融機(jī)構(gòu)獲得貸款等融資方式。PPP項(xiàng)目的外部融資額通常占項(xiàng)目投資總額的70%及以上，在獲得項(xiàng)目融資過程中，可通過商業(yè)銀行、資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)以及保險(xiǎn)資金等多種渠道取得融資資金。此外，部分項(xiàng)目在運(yùn)營期可能會(huì)出現(xiàn)融資重組而改變?cè)匈Y本結(jié)構(gòu)的情況，即再融資。

PPP項(xiàng)目融資具有分散性，在PPP項(xiàng)目融資簽訂合同過程中，簽約的各方可以匯總、評(píng)估與分析各種風(fēng)險(xiǎn)因素以及相關(guān)收益等。與此同時(shí)，在確定各方參與者可承受的最大風(fēng)險(xiǎn)以及合作可能性下，利用現(xiàn)有PPP項(xiàng)目相關(guān)的優(yōu)勢條件，設(shè)計(jì)最佳的融資方案，確保PPP項(xiàng)目資金充足。從項(xiàng)目信用的角度分析，PPP項(xiàng)目在執(zhí)行過程中可以將多樣化的信用支持分配到PPP項(xiàng)目未來的風(fēng)險(xiǎn)中，以此減少項(xiàng)目的不確定風(fēng)險(xiǎn)。

三、PPP項(xiàng)目融資模式梳理分析

PPP項(xiàng)目不同，融資模式也存在一定的差異性。社會(huì)資本在策劃PPP項(xiàng)目融資方案時(shí)，常見融資模式主要以股東借款、銀行貸款、收益權(quán)質(zhì)押借款及其他社會(huì)資本入股等模式為主。股東借款是從內(nèi)部資金拆借的角度，通過股東投入資金，推動(dòng)PPP項(xiàng)目前期及建設(shè)期的有序?qū)嵤?。社?huì)資本參與PPP項(xiàng)目大多采用銀行貸款的融資方式，當(dāng)取得股東資本金投入后，根據(jù)PPP項(xiàng)目的資本金出資比例，從銀行獲得相應(yīng)融資資金，銀行會(huì)綜合評(píng)估企業(yè)的信用風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目抵押物及PPP項(xiàng)目收益率等，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行放款。企業(yè)在開展PPP項(xiàng)目融資工作時(shí)，可通過收益權(quán)質(zhì)押借款的方式，將項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)作為抵押物，向銀行申請(qǐng)貸款，從而保障PPP項(xiàng)目融資資金落地。其他社會(huì)資本方入股PPP項(xiàng)目，主要通過私募、信托和保險(xiǎn)等方式，對(duì)項(xiàng)目本身?xiàng)l件要求較高，因此，社會(huì)資本在實(shí)施PPP項(xiàng)目融資時(shí)，可以根據(jù)項(xiàng)目屬性選擇不同的融資方式，通過收益權(quán)質(zhì)押借款的方式獲得項(xiàng)目資金，滿足PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的資金需求。

四、PPP項(xiàng)目融資對(duì)策

（一）加強(qiáng)項(xiàng)目管控，提高融資效率

地方政府與社會(huì)資本合作為PPP項(xiàng)目設(shè)立項(xiàng)目公司，政府方出資代表通常以省市級(jí)投資補(bǔ)助及建設(shè)基金等作為政府方資本金注入項(xiàng)目，社會(huì)資本也投入一定比例資金作為PPP項(xiàng)目的資本金。在項(xiàng)目獲得超額利潤的情況下，政府方可結(jié)合PPP項(xiàng)目的實(shí)際收益，按照一定比例分享超額收益部分。政府投資部分是以政府的名義對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行持股，可以與社會(huì)資本建立合作，評(píng)價(jià)項(xiàng)目全過程投資預(yù)算、社會(huì)公益性價(jià)值等，不斷提高PPP項(xiàng)目的社會(huì)價(jià)值以及經(jīng)濟(jì)價(jià)值。各股東方對(duì)PPP項(xiàng)目公司享有相應(yīng)的控制權(quán)以及管理權(quán)，PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議制定過程中，可約定股權(quán)變更的相關(guān)條款，具體說明PPP項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，避免項(xiàng)目實(shí)施過程中對(duì)PPP項(xiàng)目產(chǎn)生負(fù)面影響。采取傳統(tǒng)項(xiàng)目管理模式，較容易出現(xiàn)PPP項(xiàng)目整體進(jìn)度延后的情況，無法按照既定計(jì)劃進(jìn)行推進(jìn)，企業(yè)可通過強(qiáng)化項(xiàng)目履約管理、完善運(yùn)營方案及全力落實(shí)運(yùn)營管理等舉措實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目“早運(yùn)營”，延長對(duì)社會(huì)公眾的綜合社會(huì)效益時(shí)間，提高社會(huì)效益的時(shí)間價(jià)值。因此，在PPP項(xiàng)目視角下，可從資本引入管理的角度，完善資本投入過程、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等，提升PPP模式的綜合發(fā)展水平。

在PPP項(xiàng)目融資過程中，要重點(diǎn)關(guān)注PPP項(xiàng)目融資的合規(guī)性，在項(xiàng)目融資推進(jìn)過程中，不斷提升融資效率，這對(duì)PPP項(xiàng)目正常履約以及順利推進(jìn)等有著直接影響。同時(shí)，不斷提高項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營管理能力，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營成本的管控，最大程度上提升項(xiàng)目盈利能力，高度重視項(xiàng)目現(xiàn)金流管理，持續(xù)化解項(xiàng)目資金壓力。按照PPP項(xiàng)目融資所需的條件要求，完善項(xiàng)目管控機(jī)制，并進(jìn)一步優(yōu)化、細(xì)化PPP項(xiàng)目實(shí)施方案與合同條款，合理選擇PPP項(xiàng)目融資模式，保障PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。

此外，社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目要從項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)、設(shè)計(jì)規(guī)劃、施工和竣工驗(yàn)收等全流程，高效管理項(xiàng)目的項(xiàng)目融資、資金使用等，確保融資資金的合理使用。在社會(huì)資本視角下，社會(huì)資本項(xiàng)目管控水平對(duì)PPP項(xiàng)目的資金保障以及融資能力提升有重要影響。在取得資本金的基礎(chǔ)上，社會(huì)資本要充分發(fā)揮自身的融資能力，從項(xiàng)目投標(biāo)開始，完善項(xiàng)目融資協(xié)議以及貸款意向書等相關(guān)融資文件，避免出現(xiàn)資金風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)務(wù)投資人可以聯(lián)合體成員身份參與到項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司治理機(jī)構(gòu)應(yīng)按照穿透原則完成對(duì)PPP項(xiàng)目的資本金出資審查，并按照公司治理相關(guān)要求進(jìn)行管理，不斷提高PPP項(xiàng)目的資本管理水平。

（二）靈活運(yùn)用融資工具，積極拓寬融資渠道

PPP項(xiàng)目的公司組建、前期手續(xù)辦理、建設(shè)和運(yùn)營等全生命周期管理過程都與PPP項(xiàng)目融資有著關(guān)聯(lián)。PPP項(xiàng)目在融資過程中需要評(píng)估PPP項(xiàng)目的現(xiàn)金流、風(fēng)險(xiǎn)水平等，并根據(jù)項(xiàng)目各階段資金需求差異，多措并舉拓展項(xiàng)目融資渠道，在靈活使用融資工具的前提下，有效管控項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目前期階段，以政府部門出資代表與社會(huì)資本合作入股的方式，獲得項(xiàng)目資本金，在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營期間主要從項(xiàng)目收益的角度，申請(qǐng)銀行貸款或募集資金，從而滿足PPP項(xiàng)目融資需求。保險(xiǎn)債券投資計(jì)劃資金量較大，投資期限比較長，PPP項(xiàng)目可結(jié)合實(shí)際情況，拓展PPP項(xiàng)目的融資方式，提高資本市場融資工具的應(yīng)用價(jià)值。

在PPP項(xiàng)目運(yùn)營期與移交階段，可以利用ABS、ABN和保險(xiǎn)資產(chǎn)支持計(jì)劃等金融工具，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目“能投會(huì)賣”，合理控制PPP項(xiàng)目的有息負(fù)債。資金作為PPP項(xiàng)目的生命線貫穿始終，企業(yè)應(yīng)結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，靈活運(yùn)用PPP項(xiàng)目相關(guān)政策，拓寬PPP項(xiàng)目資金來源。在拓展融資模式的過程中，可通過應(yīng)用不同融資工具，拓寬融資渠道，積極對(duì)接銀行以及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)，滿足融資條件，降低PPP項(xiàng)目融資難度，擴(kuò)大PPP項(xiàng)目融資范圍。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)適時(shí)結(jié)合PPP項(xiàng)目的綜合發(fā)展需求，從銀行貸款、融資租賃、資產(chǎn)證券化等金融產(chǎn)品角度，擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)綜合性金融服務(wù)范圍，不斷提升金融服務(wù)實(shí)體能力。

（三）完善融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，確保風(fēng)險(xiǎn)有效管控

PPP項(xiàng)目融資模式的選擇與應(yīng)用，關(guān)鍵問題是控制融資風(fēng)險(xiǎn)，在PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)控制過程中，要完善融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，降低融資風(fēng)險(xiǎn)與融資成本，從PPP項(xiàng)目參與方的角度，對(duì)項(xiàng)目參與方的資金風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行分級(jí)管控，從而提高PPP項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)防控水平。項(xiàng)目融資主體應(yīng)準(zhǔn)確分析及識(shí)別金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目重要的關(guān)注點(diǎn)，優(yōu)化調(diào)整融資方案，在PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)視角下，提升PPP項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)控制水平。

在融資方案中，可將主體公司擔(dān)保責(zé)任、授信額度、資產(chǎn)抵押或擔(dān)保、資金差值等納入到融資分析中，并以PPP項(xiàng)目合同為依據(jù)，明確不同參與方的權(quán)利義務(wù)，促使不同參與方共同防范PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，在合理控制PPP項(xiàng)目融資成本的同時(shí)，確保PPP項(xiàng)目融資可操作、可落地。在實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)過程中，要做好PPP項(xiàng)目的成本管理，確保資金價(jià)格合理。

同時(shí)，要做好PPP項(xiàng)目融資過程的資金安全監(jiān)管工作，建立并強(qiáng)化項(xiàng)目的全生命周期資金管理機(jī)制，有效管控項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)。融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的搭建與應(yīng)用，要從風(fēng)險(xiǎn)化解和風(fēng)險(xiǎn)管控的角度，對(duì)PPP項(xiàng)目的融資全過程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與監(jiān)控，結(jié)合融資風(fēng)險(xiǎn)管控要求，對(duì)PPP項(xiàng)目采取內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系，并將風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)給PPP項(xiàng)目參與方，減少社會(huì)資本因PPP項(xiàng)目資金不足引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，提高社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。在不斷提高融資風(fēng)險(xiǎn)管理水平前提下，降低PPP項(xiàng)目的綜合成本，實(shí)現(xiàn)政府方、社會(huì)資本方共同受益，推動(dòng)PPP項(xiàng)目模式持續(xù)完善與發(fā)展。

（四）轉(zhuǎn)變政府角色，強(qiáng)化PPP項(xiàng)目資源整合

從PPP項(xiàng)目融資形式的角度進(jìn)行分析，PPP項(xiàng)目融資渠道拓展過程中，政府部門要在滿足PPP項(xiàng)目融資需求的情況下，積極轉(zhuǎn)變政府職能，并利用地方融資平臺(tái)，綜合運(yùn)用各種手段，跟蹤管理PPP項(xiàng)目融資過程，積極為項(xiàng)目融資提供便利，推動(dòng)PPP項(xiàng)目融資工作順利開展。在對(duì)PPP項(xiàng)目融資進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃與資源整合的過程中，以政府為組織者，統(tǒng)籌評(píng)估與分析區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的規(guī)劃，并站在全局性、發(fā)展性的角度分析投資項(xiàng)目的資金計(jì)劃和總體平衡情況，針對(duì)政府信用、財(cái)政資源和土地資源等進(jìn)行挖掘、評(píng)估以及組合利用，為PPP項(xiàng)目融資工作開展?fàn)I造良好的市場及政策環(huán)境。由于PPP項(xiàng)目的屬性存在一定差異性，在實(shí)際建設(shè)與運(yùn)營階段，要轉(zhuǎn)變政府角色，以政府組織、社會(huì)資本參與的形式，優(yōu)化管理流程，推動(dòng)PPP項(xiàng)目可持續(xù)性實(shí)施，積極完善PPP項(xiàng)目的指導(dǎo)規(guī)范、制度流程以及融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等相關(guān)事項(xiàng)，不斷提高PPP項(xiàng)目的社會(huì)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

五、結(jié)語

PPP項(xiàng)目融資有別于其他傳統(tǒng)項(xiàng)目融資，融資金額大，資金使用期限長，同時(shí)融資過程中面臨一定的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。因此，社會(huì)資本參與實(shí)施PPP項(xiàng)目過程中，要不斷強(qiáng)化項(xiàng)目管控機(jī)制，靈活選擇融資工具，積極拓寬融資渠道，有效防控項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)，不斷提升PPP項(xiàng)目的管理水平，進(jìn)一步提高項(xiàng)目融資效率，為項(xiàng)目穩(wěn)定實(shí)施打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)政府部門應(yīng)積極轉(zhuǎn)變角色，做好項(xiàng)目融資過程中的跟蹤管理，為項(xiàng)目有序?qū)嵤┍ｑ{護(hù)航，推動(dòng)PPP模式實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

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