【摘要】2014年，XX市成為貴州省唯一入選的國家新型城鎮(zhèn)化地級市試點城市。針對該市城鎮(zhèn)化融資存在的問題，本文對其新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目進行分類梳理，對各類項目的融資模式進行分析，同時探索資產(chǎn)證券化、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基金等其他金融工具的運用，最后，對該市投融資提出了相關(guān)政策建議。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 ?融資模式 ?PPP ?政府購買

2014年6月，國家發(fā)改委等11部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作的通知》，要求選擇符合條件的不同層級市、鎮(zhèn)作為試點。12月29日，國家發(fā)改委等11個部委正式發(fā)文將XX市納入國家新型城鎮(zhèn)化試點，該市成為25個全國地級市試點之一，同時也是貴州省唯一的國家新型城鎮(zhèn)化地級市試點。依托國家試點戰(zhàn)略部署和自身特色與優(yōu)勢，XX市積極探索新型城鎮(zhèn)化道路，確定了其開展國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點的總體目標，即以破解投融資機制難題為突破口，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，有序啟動城鄉(xiāng)一體化、行政區(qū)劃、多規(guī)融合等領(lǐng)域改革，著力消除制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制障礙，構(gòu)建有利于新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的政策和制度體系。

一、城鎮(zhèn)化融資存在的問題

長期以來，XX市政府一直依賴政府性融資平臺作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資主體，缺乏通過市場化方式吸引社會資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效手段。絕大多數(shù)公共服務(wù)設(shè)施和產(chǎn)品是由政府信用為擔(dān)保的融資平臺來籌集資金建設(shè)，并由政府主導(dǎo)資金的投入方向。因此，該市城鎮(zhèn)化融資存在以下幾點問題：

（一）城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資主體單一

政府承擔(dān)著該市城鎮(zhèn)化建設(shè)投資的主要責(zé)任和義務(wù)，沒有形成投資多元化局面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過度依賴政府的支持，在管理和運營方面，受到政府的影響大，約束機制弱。

（二）政府財力有限，投入資金嚴重不足

政府可用財力無法滿足需要巨額資金的城鎮(zhèn)化建設(shè)，當(dāng)前推進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依托以地方政府信用擔(dān)保成立的投融資平臺公司，在當(dāng)前中央政府出臺政策規(guī)范政府債務(wù)管理的背景下，平臺公司融資能力將進一步弱化。

（三）城鎮(zhèn)化建設(shè)資金渠道狹窄

該市城鎮(zhèn)化固定資產(chǎn)投資資金的來源主要是政府和銀行，市場機制沒有得到充分利用，其它市場主體的資金難以進入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

（四）城鎮(zhèn)化融資過度依賴土地財政

2013年政府性基金收入占全市地方綜合財力的比重為36.83%、占市本級地方綜合財力的比重為63.84%，土地出讓金已經(jīng)超過市本級公共財政收入的一半，形成了政府預(yù)算外收入的主要來源。土地出讓收入作為政府的主要收入來源具有不可持續(xù)性。

二、項目分類及相應(yīng)的融資模式分析

對XX市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目進行分類梳理，將主要由政府引導(dǎo)的項目分為“城市重大基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、公共服務(wù)”三大板塊。其中，城市重大基礎(chǔ)設(shè)施板塊包括棚改、城市道路、保障房（非棚改）、污垃水等市政工程投資，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌板塊主要為旅游類投資，公共服務(wù)板塊包括文化設(shè)施、體育場館投資。針對上面提出的城鎮(zhèn)化融資存在的問題，本文將分別對各類項目的融資模式進行分析，研究探索可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的融資新模式。

（一）城市重大基礎(chǔ)設(shè)施

1.棚戶區(qū)改造。XX市棚戶區(qū)改造可以通過“三統(tǒng)一”或政府采購模式開展。

采用“三統(tǒng)一”模式支持棚戶區(qū)改造，可由某省級投融資主體統(tǒng)籌融資，政府財政資金作為項目資本金，以差額補助協(xié)議項下權(quán)益質(zhì)押，還款來源為該市在財政預(yù)算中統(tǒng)籌安排的棚戶區(qū)改造工程還款資金。（具體操作模式見圖1）

圖1 棚戶區(qū)改造項目融資模式

采用政府采購模式支持棚戶區(qū)改造，融資主體可為承接政府采購項目的供應(yīng)商、市場化主體或市場化主體與政府共同出資組建PPP項目公司，其中由市場化主體出資比例高于50%。公司自有資金作為項目資本金，依托借款人自有資產(chǎn)和權(quán)益以及項目自身資源質(zhì)押或抵押。還款來源依靠《政府采購合同》項下的政府采購資金及借款人綜合收益。（具體操作模式見圖2）

圖2 政府采購融資模式

2.城市道路。由于城市道路項目本身無收益，宜采用政府采購模式建設(shè)，具體操作模式見圖2。融資主體由市場化主體負責(zé)建設(shè)，項目資本金來源主要為公司自有資金，依托借款人自有資產(chǎn)和權(quán)益以及項目自身資源質(zhì)押、抵押或第三方提供擔(dān)保（籌資方式和信用結(jié)構(gòu)）。還款來源依靠《政府采購合同》項下的政府采購資金及借款人綜合收益?？煽紤]將無收益的道路建設(shè)與有收益的周邊土地綜合開發(fā)相結(jié)合，減少財政資金出資壓力。

3.污垃水等市政工程。污垃水等市政工程項目是國家推進PPP模式的重點領(lǐng)域之一，由于項目本身有收益，可采用PPP模式建設(shè)。融資主體可由市場化主體或市場化主體與政府共同出資組建PPP項目公司，其中由市場化主體出資比例高于50%。項目資本金由項目公司籌集，依托項目項下收費權(quán)質(zhì)押或者母公司擔(dān)保等方式構(gòu)建信用結(jié)構(gòu)，并可通過加強與省再擔(dān)保公司合作，由省再擔(dān)保公司全額或部分擔(dān)保的方式構(gòu)建信用結(jié)構(gòu)（籌資方式和信用結(jié)構(gòu)），還款來源為水費、排污費等收費和列入財政預(yù)算的政府付費及財政補貼?？蓪⒃撌形劾椖糠诸惔虬M社會資本成立對應(yīng)PPP公司，統(tǒng)一規(guī)劃和分步實施。（具體操作模式見圖3）

圖3 水務(wù)及污水處理項目PPP融資模式

（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

重點支持以旅游為重點的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)，由于項目本身有收益，可采用PPP模式建設(shè)。融資主體由市場化主體與社會資本共同出資組建PPP項目公司。項目資本金來源為項目公司自有資金;信用結(jié)構(gòu)為商業(yè)性開發(fā)景區(qū)的門票收費權(quán)質(zhì)押、政府批準的其他收費項目的收費權(quán)質(zhì)押及借款人合法享有的其他權(quán)益和收益質(zhì)押等（籌資方式和信用結(jié)構(gòu)）。還款來源一是景區(qū)門票收入及景區(qū)內(nèi)住宿、餐飲、交通、娛樂項目等其他經(jīng)營性收入;二是旅游企業(yè)綜合收益;三是各種政府返還或補貼的資金等。（具體操作模式見圖4）

圖4 旅游項目PPP融資模式

（三）公共服務(wù)

重點支持以體育、文化和社區(qū)服務(wù)為重點的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌項目建設(shè)，由于項目本身有一定收益，可采用PPP模式建設(shè)。融資主體可由市場化主體或市場化主體與政府共同出資組建PPP項目公司，其中由市場化主體出資比例高于50%。項目資本金來源為項目公司自有資金，信用結(jié)構(gòu)為項目項下經(jīng)營性收費權(quán)質(zhì)押、借款人合法享有的其他權(quán)益和收益質(zhì)押以及資產(chǎn)抵押（籌資方式和信用結(jié)構(gòu)）。還款來源一是學(xué)費收入、體育場館運營收入、門票收入以及相關(guān)其他經(jīng)營性收入;二是各種政府返還或補貼的資金等。（具體操作模式見圖5）

圖5 公共服務(wù)PPP融資模式

三、其他金融工具運用

（一）資產(chǎn)證券化

可探索該市著名景區(qū)收益權(quán)、資產(chǎn)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，通過盤活存量資產(chǎn)積極吸引外部資金，用于償還存量債務(wù)、新增項目資本金出資等方面。（具體操作模式見圖6）

圖6 資產(chǎn)證券化融資模式

（二）設(shè)立新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基金

設(shè)立新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基金，既可為社會資金發(fā)掘新的投資渠道，也可放大地方政府財政性資金有效緩城鎮(zhèn)化建設(shè)資金解緊缺的壓力?；鸲ㄎ挥谑袌龌龑?dǎo)基金，重點投向新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域土地一級和二級開發(fā)、重點基礎(chǔ)設(shè)施、棚戶區(qū)改造以及以旅游項目為支撐的產(chǎn)城融合重點項目?；鹂捎烧⒂嘘P(guān)金融機構(gòu)和社會資本共同成立，與社會資本共同通過PPP方式支持該市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（三）融資租賃

售后回租類融資租賃是盤活存量固定資產(chǎn)的一種重要方式，通過將水務(wù)、收費公路、經(jīng)營物業(yè)等資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給租賃公司，取得相應(yīng)資金用于新增新型城鎮(zhèn)化建設(shè)項目建設(shè)?？膳c有關(guān)租賃公司合作，將XX市存量固定資產(chǎn)通過售后回租的方式盤活，獲取資金用于城市道路建設(shè)等公益性項目建設(shè)或融資平臺轉(zhuǎn)型。（具體操作模式見圖7）

圖7 售后回租融資模式

（四）債券

國家發(fā)改委、銀行業(yè)協(xié)會和證監(jiān)會相繼出臺有關(guān)政策，債券發(fā)行逐步由審核制轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾苹騻浒钢?。XX市可抓住機遇，一是與有關(guān)證券公司合作，根據(jù)自身情況靈活設(shè)計方案，探索支持旅游、排水污水處理以及公共服務(wù)等領(lǐng)域的PPP項目公司通過發(fā)行項目收益?zhèn)⑵髽I(yè)債和中期票據(jù)等市場化方式融資;二是運用國外市場和資源，探索在國外發(fā)行債券，運用國外資金解決公共服務(wù)融資渠道不足的問題。

（五）信托

借鑒信托公司參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的成功經(jīng)驗，探索與信托公司合作，充分利用信托公司的資金優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，積極探索政府與有實力的信托公司組建PPP公司的方式，拓展新型城鎮(zhèn)化融資渠道。

四、對XX市投融資政策建議

（一）加緊組織機構(gòu)建設(shè)

例如在新型城鎮(zhèn)化試點工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)融資工作協(xié)調(diào)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)改、財政、住建等部門推進新型城鎮(zhèn)化試點項目融資相關(guān)事宜。同時抓緊組建XX市PPP中心，負責(zé)對接省PPP中心，加強研究國家和省級關(guān)于PPP模式的有關(guān)政策;加快制定和完善配套體制機制建設(shè)，協(xié)調(diào)推進新型城鎮(zhèn)化試點項目PPP項目融資工作;建立PPP項目儲備機制和項目庫，制定PPP項目年度和中期開發(fā)計劃。

（二）探索新型融資模式，豐富資金來源渠道

一是做好試點項目策劃及在建項目資金保障。在建項目做好梳理和分類，統(tǒng)籌各類資金優(yōu)先保障項目續(xù)建和收尾。已簽融資合同項目，抓緊爭取資金到位，確保重大項目開工建設(shè)和發(fā)揮效益。二是加快推進融資平臺轉(zhuǎn)型。研究編制融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和實施計劃，加快推進完善融資平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展為PPP項目實施主體或城市發(fā)展運營商，對供水供氣、污水處理等公益性項目作為PPP項目出資方，推進PPP項目融資。三是積極爭取通過省政府代為發(fā)行一般債券和專項債券。充分發(fā)揮試點優(yōu)勢，盡可能多爭取通過省政府代發(fā)一般債券和專項債券的規(guī)模，并將債券資金用于存量債務(wù)置換。

（三）以存量債務(wù)甄別為契機，完善財政風(fēng)險管理體系

根據(jù)《貴州省政府存量債務(wù)清理甄別方案》，做好存量債務(wù)甄別工作，為下一步存量資產(chǎn)化解和新增項目建設(shè)做好基礎(chǔ)工作;采用投資補助、貼息等方式支持新型城鎮(zhèn)化試點重點項目，提升財政資金使用效率;研究編制XX市中期財政規(guī)劃、分級政府資產(chǎn)負債表，建立償債率、債務(wù)率、政府投資項目債務(wù)依存度等風(fēng)險指標，構(gòu)建債務(wù)風(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急處置機制和綜合財務(wù)報告制度;建立政府債務(wù)應(yīng)急處置機制和還款資金池，彌補政府負債流動性風(fēng)險管理資金缺口。

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作者簡介：韓培，男，漢族，貴州貴陽人，國家開發(fā)銀行貴州省分行規(guī)劃發(fā)展處處長，研究方向：金融學(xué)。