趙恒飛

摘要：近年來，高等院校的規(guī)模不斷擴(kuò)大，經(jīng)費(fèi)預(yù)算不斷增加，在此背景下高校實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理勢(shì)在必行?；诖耍疚膹娜骖A(yù)算績(jī)效管理的必要性，以及高校目前預(yù)算績(jī)效管理存在的問題出發(fā)，提出了高校全面預(yù)算績(jī)效管理的優(yōu)化措施，以供參考。

關(guān)鍵詞：高校；全面預(yù)算；績(jī)效管理

DOI：10.12433/zgkjtz.20233011

一、研究背景

高等教育是教育、科技、人才的結(jié)合點(diǎn)，是科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)的主力軍，是教育體系中的重要一環(huán)。近年來，國(guó)家對(duì)教育的投入逐年增長(zhǎng)。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于2022年中央決算的報(bào)告》，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例保持在4%以上，2022年全年超過4.8萬億元。在高等教育方面，還支持職業(yè)院校提高生均撥款水平，要求落實(shí)深化產(chǎn)教融合、校企合作等一系列措施。為了深入推進(jìn)“雙一流”建設(shè)，高等教育經(jīng)費(fèi)將向基礎(chǔ)學(xué)科和緊缺人才培養(yǎng)進(jìn)一步傾斜?？偟膩碚f，經(jīng)費(fèi)投入的持續(xù)增長(zhǎng)為教育事業(yè)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2018 年 9 月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，明確指出要逐步建設(shè)預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化的目標(biāo)。2019年12月，教育部出臺(tái)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，指出要加快推進(jìn)部署高校和轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效管理，優(yōu)化教育資源配置，提高教育經(jīng)費(fèi)效益。以上文件都為高校全面預(yù)算績(jī)效管理指明了方向。

二、高校實(shí)施全面預(yù)算績(jī)效管理的必要性

（一）優(yōu)化高校資源配置

我國(guó)高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來自財(cái)政撥款，但是各類高校的撥款差距較大，導(dǎo)致出現(xiàn)部分高校資金閑置，部分高校辦學(xué)資源不足的情況。同時(shí)，同一所高校也可能出現(xiàn)部分專業(yè)資金閑置浪費(fèi)，部分專業(yè)經(jīng)費(fèi)緊張的情況。而全過程、全方位、全覆蓋的高校預(yù)算績(jī)效管理制度有助于教育部門和財(cái)政部門了解各高校的運(yùn)行、發(fā)展情況，制定約束有力的激勵(lì)機(jī)制，最終促進(jìn)高校持續(xù)健康發(fā)展。而且高校全面預(yù)算績(jī)效管理也有利于上級(jí)部門和高校制定科學(xué)有效的決策。例如，上級(jí)部門將高校績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與財(cái)政撥款掛鉤，使教育經(jīng)費(fèi)撥款更具有競(jìng)爭(zhēng)性，促使各高校不斷提高經(jīng)費(fèi)使用效益；各高校可根據(jù)各二級(jí)學(xué)院的績(jī)效結(jié)果統(tǒng)籌規(guī)劃本校的教育資源，制定更科學(xué)合理的資金分配方案，使教育資源流向資金效益高的專業(yè)。

（二）加強(qiáng)高校內(nèi)部管理

全面預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)通過全過程、全方位、全覆蓋的管理提高資金效益。

第一，全面預(yù)算績(jī)效管理有利于提高預(yù)算編制的系統(tǒng)性、科學(xué)性，促進(jìn)高校加強(qiáng)內(nèi)部管理。在預(yù)算申報(bào)過程中，全面預(yù)算績(jī)效管理通過制定績(jī)效目標(biāo)、對(duì)比分析績(jī)效目標(biāo)的方式，科學(xué)量化評(píng)價(jià)高校及具體項(xiàng)目的管理效益及資金效益，也為管理者提供科學(xué)合理的決策依據(jù)，有利于高校把握發(fā)展方向，避免低效項(xiàng)目立項(xiàng)。

第二，在預(yù)算執(zhí)行過程中，經(jīng)費(fèi)責(zé)任部門不僅要考慮支出的合理性與合規(guī)性，還要思考每筆支出是否能促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這無疑能避免低效及無效支出，進(jìn)而提高了資金的使用效益。

第三，高校全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)能準(zhǔn)確反映存在的問題。高校管理者針對(duì)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，及時(shí)找到解決方案，同時(shí)還可以根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)了解自身存在的問題，避免高校為盲目發(fā)展而增加活動(dòng)經(jīng)費(fèi)引起財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第四，高校的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可作為內(nèi)部考核的依據(jù)。高校管理人員根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)以后年度預(yù)算合理調(diào)整，避免資金投入與學(xué)校發(fā)展目標(biāo)背道而馳。

（三）促進(jìn)高校持續(xù)發(fā)展

目前，部分高校的行為具有短期性，如通過盲目擴(kuò)大招生規(guī)模、增加基本建設(shè)投資等進(jìn)行規(guī)模擴(kuò)張，而忽略了學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展。上級(jí)部門可以通過制定科學(xué)系統(tǒng)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，更好地引導(dǎo)高校進(jìn)行內(nèi)涵式發(fā)展。上級(jí)部門可選取能綜合反映各類高?？沙掷m(xù)發(fā)展水平的績(jī)效指標(biāo)，設(shè)置與各類高校特色相符的指標(biāo)權(quán)重，并采用統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法以使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果具有縱向和橫向可比性。另外，還可以根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果來規(guī)范和引導(dǎo)高校的管理行為，有利于避免高校運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的短期性，幫助高校管理者制定合理科學(xué)的發(fā)展戰(zhàn)略。

三、高校預(yù)算績(jī)效管理存在的問題

（一）高校預(yù)算績(jī)效管理的運(yùn)行環(huán)境有待優(yōu)化

首先，部分高校的績(jī)效管理意識(shí)有待提高。在預(yù)算申報(bào)環(huán)節(jié)中，由于業(yè)務(wù)部門重點(diǎn)關(guān)注申報(bào)資金的數(shù)量，而忽視績(jī)效目標(biāo)編制的合理性及其與資金量的匹配性，然后造成資金浪費(fèi)，最終也影響績(jī)效考核的準(zhǔn)確性。在績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，部分高校僅根據(jù)上級(jí)部門要求對(duì)績(jī)效表打分，而未反思績(jī)效評(píng)價(jià)反映的問題，也未應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。其次，高校的績(jī)效管理機(jī)制有待改善。全面預(yù)算績(jī)效管理涉及高校的多個(gè)部門、多個(gè)環(huán)節(jié)，而單獨(dú)一個(gè)部門無法全面掌握項(xiàng)目的實(shí)施情況及績(jī)效目標(biāo)的完成情況，這就需要高校的相關(guān)部門在績(jī)效管理工作中各司其職、協(xié)調(diào)合作，尤其是高校整體績(jī)效評(píng)價(jià)，更需要各個(gè)部門共同參與。目前大部分高?？?jī)效工作由財(cái)務(wù)處牽頭，未設(shè)置專職績(jī)效管理機(jī)構(gòu)，還缺少專職人員。該工作機(jī)制由于涉及的部門和參與人員較少，并不符合全面預(yù)算績(jī)效管理的要求。

（二）高校績(jī)效指標(biāo)體系有待進(jìn)一步完善

績(jī)效指標(biāo)是始終貫穿于預(yù)算編制、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效自評(píng)的，還是高校全面預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵。目前，高校缺乏一套科學(xué)完善、操作性強(qiáng)的績(jī)效指標(biāo)體系。高校一般按照“誰申報(bào)項(xiàng)目，誰設(shè)定目標(biāo)”的原則設(shè)置績(jī)效指標(biāo)。在設(shè)置績(jī)效指標(biāo)過程中，存在缺乏高校個(gè)性化及發(fā)展能力的核心指標(biāo)以及部分指標(biāo)缺乏有價(jià)值的參考值區(qū)間的現(xiàn)象，就會(huì)導(dǎo)致上級(jí)部門無法直觀看到同一筆資金的績(jī)效。即便是同一所高校，各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人設(shè)置績(jī)效指標(biāo)及目標(biāo)值的標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，高校很難對(duì)各項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行橫向比較，進(jìn)而造成以各項(xiàng)目的績(jī)效自評(píng)結(jié)果相對(duì)獨(dú)立、難以有效應(yīng)用。如何結(jié)合教育的公益性、社會(huì)性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，結(jié)合項(xiàng)目決策、過程管理、結(jié)果評(píng)價(jià)的全過程，建立科學(xué)合理、標(biāo)準(zhǔn)明確、可比可測(cè)的高?？?jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，尚需大量的研究和長(zhǎng)期實(shí)踐。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)覆蓋面有待進(jìn)一步擴(kuò)大

當(dāng)前，高校的績(jī)效評(píng)價(jià)大部分僅針對(duì)項(xiàng)目資金，而針對(duì)高校整體的績(jī)效評(píng)價(jià)制度尚未建立。由于項(xiàng)目一般僅反映高校的某一項(xiàng)業(yè)務(wù)，還僅在業(yè)務(wù)層面進(jìn)行，這就使得績(jī)效評(píng)價(jià)具有片面性。此外，高?；局С龊晚?xiàng)目支出的比例約為6∶4?；局С稣几咝ＶС龅谋壤^高，基本支出的分配是否合理，是否存在重復(fù)和錯(cuò)位支出，經(jīng)費(fèi)安排是否符合學(xué)校的中長(zhǎng)期規(guī)劃，也是高校不可忽視的部分。

（四）業(yè)財(cái)融合水平有待進(jìn)一步提升

預(yù)算編制需要業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)融合，需要以單位的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，并通過滾動(dòng)預(yù)算與短期預(yù)算的協(xié)調(diào)機(jī)制，分解到具體業(yè)務(wù)的每個(gè)周期，并且產(chǎn)生與之相應(yīng)的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效考核辦法。由于目前業(yè)財(cái)融合程度較低，業(yè)務(wù)人員與財(cái)務(wù)人員的的知識(shí)結(jié)構(gòu)和側(cè)重點(diǎn)不同，存在財(cái)務(wù)人員管控能力弱，參與業(yè)務(wù)的程度低等問題，這就會(huì)導(dǎo)致預(yù)算申報(bào)環(huán)節(jié)，財(cái)務(wù)人員較難對(duì)項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容及績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行審核。同時(shí)，業(yè)務(wù)人員業(yè)財(cái)融合的積極性不強(qiáng)，還會(huì)導(dǎo)致預(yù)算編制不夠精準(zhǔn)、填報(bào)的績(jī)效目標(biāo)不規(guī)范等問題的出現(xiàn)。

（五）績(jī)效監(jiān)控及反饋機(jī)制有待進(jìn)一步加強(qiáng)

首先，績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控對(duì)績(jī)效目標(biāo)的監(jiān)控較少?？?jī)效運(yùn)行監(jiān)控可以幫助高校及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正項(xiàng)目執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，確?？?jī)效目標(biāo)保質(zhì)保量完成。但由于現(xiàn)實(shí)中高?？?jī)效運(yùn)行“雙監(jiān)控”往往更注重預(yù)算執(zhí)行率的監(jiān)控，而對(duì)績(jī)效目標(biāo)的是否能完成較少監(jiān)控。其次，績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果運(yùn)用及反饋機(jī)制缺乏。一是上級(jí)部門對(duì)績(jī)效的重視程度不足，沒有充分將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與財(cái)政撥款掛鉤。二是高校的獎(jiǎng)懲機(jī)制也不夠健全，部分高校未將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果與下一年度經(jīng)費(fèi)、年度考核、教職工資格提升等掛鉤，這就會(huì)導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)的約束力不強(qiáng)。

四、高校全面預(yù)算績(jī)效管理的優(yōu)化措施

（一）理順全面預(yù)算績(jī)效管理的運(yùn)行機(jī)制

首先，高校應(yīng)增強(qiáng)全面預(yù)算績(jī)效管理的意識(shí)。高校管理人員應(yīng)轉(zhuǎn)變思想觀念，重視預(yù)算績(jī)效管理工作，并結(jié)合學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，以績(jī)效管理為抓手，加強(qiáng)高校經(jīng)費(fèi)管理，提高資金使用效益，促進(jìn)高校可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，經(jīng)費(fèi)使用部門和管理部門均應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到全面預(yù)算績(jī)效管理對(duì)學(xué)校發(fā)展的重要意義，積極開展預(yù)算績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)，認(rèn)真整改績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)反饋的問題，最終促進(jìn)高校健康發(fā)展。其次，做好頂層設(shè)計(jì)，解決由誰來評(píng)價(jià)的問題。高校預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)由校領(lǐng)導(dǎo)及財(cái)務(wù)處、審計(jì)處等相對(duì)獨(dú)立部門負(fù)責(zé)人組成。而且校內(nèi)各部應(yīng)加強(qiáng)工作溝通與協(xié)調(diào)，形成多角度、多維度、共同參與的工作環(huán)境。

（二）統(tǒng)籌推進(jìn)高等教育領(lǐng)域指標(biāo)體系建設(shè)

第一，上級(jí)管理部門應(yīng)根據(jù)高等教育的特點(diǎn)健全高?？?jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，推動(dòng)高等教育領(lǐng)域共性和個(gè)性指標(biāo)庫(kù)建設(shè)。根據(jù)經(jīng)費(fèi)投向領(lǐng)域，可分類建設(shè)人才培養(yǎng)、后勤保障、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)等類別指標(biāo)庫(kù)。對(duì)于各類指標(biāo)庫(kù)中的指標(biāo)，需做好指標(biāo)說明、計(jì)量單位、計(jì)算符號(hào)、評(píng)價(jià)方式、數(shù)據(jù)來源及打分依據(jù)等一系列工作，并根據(jù)經(jīng)費(fèi)數(shù)量劃定合理完成值的范圍。

此外，上級(jí)部門應(yīng)選取一定數(shù)量的核心關(guān)鍵指標(biāo)作為各類項(xiàng)目的強(qiáng)制性指標(biāo)，以提升各高?？?jī)效指標(biāo)設(shè)置的合理性，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理的有效銜接，同類經(jīng)費(fèi)在各高校間的縱向和橫向可比。上級(jí)部門還應(yīng)做好指標(biāo)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和維護(hù)，及時(shí)根據(jù)經(jīng)費(fèi)類型變化增減指標(biāo)。

第二，高校在預(yù)算申報(bào)階段應(yīng)加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)實(shí)質(zhì)性審查。預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)對(duì)經(jīng)費(fèi)與績(jī)效的匹配性、核心指標(biāo)能否體現(xiàn)總體績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效目標(biāo)是否與本校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃相關(guān)、績(jī)效指標(biāo)規(guī)范性、權(quán)重的合理性等重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行審查，嚴(yán)把立項(xiàng)關(guān)。

（三）逐步擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)覆蓋面

上級(jí)部門應(yīng)逐步擴(kuò)大整體績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍。高校一般經(jīng)費(fèi)量較大，應(yīng)盡早納入整體績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍。整體績(jī)效評(píng)價(jià)不僅評(píng)價(jià)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的績(jī)效，也評(píng)價(jià)基本經(jīng)費(fèi)的績(jī)效，有助于高校了解本校經(jīng)費(fèi)分配是否合理，是否存在重復(fù)和錯(cuò)位支出，經(jīng)費(fèi)安排是否符合學(xué)校的中長(zhǎng)期規(guī)劃，經(jīng)費(fèi)使用是否合理有效。

（四）提高業(yè)財(cái)融合水平

首先，加強(qiáng)校內(nèi)各部門的信息披露制度，促進(jìn)各部門業(yè)務(wù)信息共享，以便財(cái)務(wù)人員在預(yù)算編制時(shí)能夠準(zhǔn)確了解本校情況，減少信息不對(duì)稱的影響。其次，加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)人員和財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)。通過線上線下培訓(xùn)的方式，加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)能力，提升財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平。財(cái)務(wù)人員還需要充分了解學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃和中長(zhǎng)期發(fā)展方向、各部門的工作職責(zé)和工作重點(diǎn)，以便更好地幫助業(yè)務(wù)部門進(jìn)行全面預(yù)算績(jī)效管理。同時(shí)，加強(qiáng)全面預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)，使財(cái)務(wù)人員深入了解績(jī)效管理的政策、內(nèi)涵、流程、績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)的編制方法、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋應(yīng)用等具體內(nèi)容。

（五）加強(qiáng)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋應(yīng)用

高校應(yīng)重視績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用，避免績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。首先，績(jī)效運(yùn)行“雙監(jiān)控”不僅要監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，還要加強(qiáng)對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的監(jiān)控。如果發(fā)現(xiàn)偏離績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效目標(biāo)與預(yù)期不相符、績(jī)效目標(biāo)與項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度不相符等情況，應(yīng)及時(shí)分析原因，糾偏糾錯(cuò)，促進(jìn)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。其次，高校的績(jī)效管理人員應(yīng)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行分析，對(duì)績(jī)效完成情況偏離目標(biāo)較大的項(xiàng)目及時(shí)總結(jié)分析原因，對(duì)存在的問題制定整改方案。最后，高校要做好頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。高校應(yīng)健全績(jī)效問責(zé)機(jī)制， 堅(jiān)持“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績(jī)效理念，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的績(jī)效體系。此外，還應(yīng)建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與部門下一年度、年度考核、教職工資格提升等掛鉤，從而加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)的約束力。

五、結(jié)語

隨著高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大、經(jīng)費(fèi)預(yù)算不斷增加、績(jī)效管理工作不斷深入，高校需要建立健全全面預(yù)算管理體系，并通過理順全面預(yù)算績(jī)效管理的運(yùn)行機(jī)制、推進(jìn)高等教育領(lǐng)域指標(biāo)體系建設(shè)、逐步擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)覆蓋面、提高業(yè)財(cái)融合水平、加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋應(yīng)用等方式來提高資金使用效益。

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