朱 燕，王一如

(桂林理工大學(xué)公共管理與傳媒學(xué)院，廣西桂林 541004)

課程思政的本質(zhì)是運用課程中的思政元素發(fā)揮思想政治教育功能從而實現(xiàn)立德樹人的目標(biāo)。[1]在高等教育的課程體系中，社會科學(xué)類課程因其“地方性”(parochial)的基本屬性，課程知識與國家制度和社會結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，因而在課程思政中具有重要地位。在社會科學(xué)類課程中，公共政策學(xué)等公共管理學(xué)和政治學(xué)類課程一般講授的是國家運行和政府治理的基本內(nèi)容，又具有課程思政的獨特優(yōu)勢。但是，社會科學(xué)類課程尤其是公共政策學(xué)等政治屬性強的課程“地方性”較強，其知識體系和教學(xué)設(shè)計只有本土化后才能與國家和社會實際匹配，從而真正產(chǎn)生課程思政的作用。公共政策學(xué)作為這類課程的典型代表，在我國具有豐富的本土化知識資源，而如何挖掘并基于本土化理論資源進行課程思政教學(xué)設(shè)計是這門課程能否有效起到課程思政功能的重要環(huán)節(jié)?；诖?，本文以政策過程理論的教學(xué)為例，對基于理論本土化的公共政策學(xué)課程思政教學(xué)改革進行探討。

一、理論本土化的意義

自勒納(Daniel Lerner)、拉斯韋爾(Harold Dwight Lasswell)合著的《政策科學(xué)：范圍和方法的最新發(fā)展》出版以來，公共政策學(xué)經(jīng)歷了70余年的發(fā)展，并在政治學(xué)和公共管理領(lǐng)域成為影響日益顯著的學(xué)科。我國公共政策學(xué)自1992年“全國政策科學(xué)研究會”成立已經(jīng)發(fā)展30年，已經(jīng)形成了由學(xué)術(shù)研究組織、專業(yè)學(xué)術(shù)期刊及高等教育本碩博教育組成的比較完整的學(xué)科體系。截至2021年，全國有800多所高校設(shè)公共管理類本科專業(yè)，200所高校有公共管理專業(yè)碩士學(xué)位(MPA)授予權(quán)，200多所高校有公共管理一級學(xué)科碩士點，50多所高校有公共管理專業(yè)的博士學(xué)位授予權(quán)。按照培養(yǎng)規(guī)定，不同層次的公共管理專業(yè)要將公共政策學(xué)作為核心課程。同時，在部分高校除傳統(tǒng)的公共政策學(xué)外，還開設(shè)有公共政策案例分析、科技政策、環(huán)境政策、人口與社會政策、民族地區(qū)公共政策案例分析等課程，形成公共政策課程群。

但是，與規(guī)模龐大的教育教學(xué)體系相矛盾的是，公共政策學(xué)及課程群的教學(xué)效果及課程思政不理想已經(jīng)成為普遍存在的問題。[2]學(xué)生常見的評價是課程的理論內(nèi)容與我國的政府和社會治理實踐脫節(jié)明顯，很多理論框架無法解釋現(xiàn)實中的治理現(xiàn)象，基于公共政策學(xué)課程群的學(xué)習(xí)也無法很好地了解中國特色的國家治理體系和治理優(yōu)勢，從而也不能很好地達到堅定“四個自信”的效果，反而要為應(yīng)付考試生搬硬套死記硬背不少西方概念和理論模型。

出現(xiàn)這種問題的基本原因是西方尤其是美國的公共政策學(xué)在學(xué)科建制之初及后續(xù)發(fā)展中框定并引領(lǐng)了這個學(xué)科的理論框架和教學(xué)內(nèi)容。[3]盡管我國公共政策學(xué)產(chǎn)生以來已經(jīng)累計出版了150多部不同層次的教材，但在很長時間內(nèi)基本上是對西方教材和理論的譯介，即使是近年來的教材也絕大部分只是以西方理論框架為藍本的不同編排組合，導(dǎo)致教學(xué)內(nèi)容無法體現(xiàn)我國國家制度和治理實踐的特點。從學(xué)生學(xué)習(xí)的認(rèn)知理解角度來看，由于對所教授內(nèi)容所指向的西方治理實踐活動沒有直接感官和體驗，對理論知識的掌握只能是生吞活剝，從而在運用能力層面無法轉(zhuǎn)化為專業(yè)思維觀察和分析現(xiàn)實問題，進而在立德樹人層面也不能發(fā)揮課程思政的功能。

我國的基本制度和發(fā)展道路有鮮明的自身特點，公共政策學(xué)只有實現(xiàn)理論體系和教學(xué)內(nèi)容的本土化才能發(fā)揮課程思政和人才培養(yǎng)的功能。新中國成立以來，我國國家治理顯示出了卓越的績效和巨大優(yōu)勢，《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》就對這些成就進行了全面的總結(jié)。就公共管理和公共政策領(lǐng)域而言，諸如講政治、人民宗旨、服務(wù)大局、特事特辦、專項整治、民生工程、領(lǐng)導(dǎo)批示、聯(lián)合發(fā)文、一票否決、先行先試、以點帶面、政策推廣、干部借調(diào)、對口支援等都體現(xiàn)了中國之治的具體運行實踐及特色。[4]與中國之治的實踐相適應(yīng)，公共政策學(xué)界也開始講述“中國故事”，總結(jié)“中國經(jīng)驗”，提出了諸如政策試點過程、協(xié)商式公共決策、動員式政策執(zhí)行等體現(xiàn)中國話語、蘊含中國智慧的本土化理論框架。[5]在課堂教學(xué)中充分吸納這些本土化理論成果，并將之融入教學(xué)內(nèi)容和思政資源體系，是公共政策學(xué)課程思政建設(shè)的關(guān)鍵和基本路徑。公共政策學(xué)理論的本土化可以使學(xué)生對所教授的內(nèi)容有直接的感受和體驗，真正認(rèn)知和理解所學(xué)內(nèi)容，不僅能夠逐步學(xué)會運用所學(xué)知識觀察和分析“中國之治”的現(xiàn)實問題，而且會在本土化理論與西方理論的對比中自覺發(fā)現(xiàn)“中國之治”的優(yōu)勢，進而堅定“四個自信”，充分發(fā)揮課程思政功能。

二、理論本土化典范：政策試點

公共政策學(xué)主流教材都將知識體系劃分為政策過程的知識和政策過程中的知識。[6]政策過程的知識講述的是一項政策從產(chǎn)生到消亡的各個環(huán)節(jié)及其變遷的內(nèi)容，政策過程中的知識講述的是政策過程中各個環(huán)節(jié)上所需要的專業(yè)技術(shù)性內(nèi)容。因此，公共政策過程理論是公共政策學(xué)的基礎(chǔ)性理論，也是主流教材在安排上占很大篇章比例以及在教學(xué)實踐中占很大課時比例的內(nèi)容。

現(xiàn)有教材關(guān)于政策過程理論的教學(xué)內(nèi)容是以“階段論”為框架的。“階段論”將公共政策的生命周期從問題發(fā)現(xiàn)到政策消亡劃分為若干相互銜接的階段，即議程設(shè)置、政策制定、政策實施、政策評估、政策變遷、政策終結(jié)等。在教材和教學(xué)中，基本的做法是每個階段各占一章依次進行講述和教學(xué)。但是，按照“階段論”進行教學(xué)不僅機械枯燥，而且學(xué)生提出我國現(xiàn)實中的政策活動往往不是這樣運行的困惑。實際上，政策過程“階段論”體現(xiàn)的是票決制度和國家立法機構(gòu)通過法案和行政機構(gòu)實施政策的現(xiàn)實流程，由于在“否決體制”下難以達成共識，每個環(huán)節(jié)都是國家機構(gòu)之間制衡的策略，如果在我國公共政策學(xué)教學(xué)中生搬硬套“階段論”自然起不到課程思政的作用。

我國國家治理中的政策過程與西方存在明顯不同并逐漸引起學(xué)術(shù)界的重視，其中最具代表性的是我國的政策試點機制。[7]學(xué)界嘗試提出了“中國故事”的政策試點理論，或者稱之為中國政策過程理論。政策試點理論認(rèn)為我國的政策過程如下：由部分地方進行某項政策方案的試驗，地方的政策試驗可以是上級政府安排的，也可以是地方自發(fā)探索的；國家決策者選擇典型性的地方政策試驗作為經(jīng)驗推廣；國家決策者在推廣過程中起草試點方案并在原來范圍之外擴大試點；如果擴大后的試點效果良好國家就會準(zhǔn)備“由點到面”并進一步總結(jié)經(jīng)驗醞釀全國性政策；在“由點到面”的基礎(chǔ)上國家制定和頒布試行性政策并進行解釋和執(zhí)行；試行性政策執(zhí)行的效果會反饋到之前的各個環(huán)節(jié)并據(jù)此進行循環(huán)調(diào)整。

我國政策試點理論與主流教材的“階段論”有顯著差異：首先，“階段論”政策過程秉承“決策先于執(zhí)行”的原則，任何全國性政策必須在立法機構(gòu)等政策制定主體出臺統(tǒng)一政策后方可執(zhí)行，否則政策會因反對派的質(zhì)疑和阻止而無法實施，而我國的政策試點過程是“決策與執(zhí)行交互進行”，邊在試點中優(yōu)化方案，邊在全國擴大實施的范圍，甚至在有些情況下全國試點鋪開了才形成完整政策框架，而當(dāng)全國性政策出臺時各地也已經(jīng)都試點實施了；其次，從政策方案的形成和決策來看，“階段論”是“辯論先于決策”，政策議案必須由不同利益集團進行辯論和博弈，只有達到妥協(xié)均衡后才可能進入投票決策環(huán)節(jié)，否則會被不同的利益團體否決，而我國是在中央和地方互動下“摸著石頭過河”式的探索性決策；最后，政策運行過程中如果出現(xiàn)問題需要調(diào)整，“階段論”認(rèn)為這屬于重新制定政策，要經(jīng)歷漫長的“辯論先于決策”“決策先于執(zhí)行”的博弈過程，甚至修正方案難以出臺，政策如果有缺陷也不能及時糾正，而我國的政策試點由于決策與執(zhí)行是交互進行的，問題可以隨時得到反饋并據(jù)此調(diào)整試點方案。

基于我國政治體制的政策試點理論由于具有鮮明的中國特色和顯著的治理效能，不僅成為公共政策學(xué)理論本土化的典范，而且為公共政策學(xué)的教學(xué)內(nèi)容改革和課程思政建設(shè)提供了鮮活的“中國故事”素材。

三、課程思政教學(xué)設(shè)計

政策試點理論作為典型的本土化公共政策過程理論深刻地體現(xiàn)了“中國之治”和“中國智慧”，為提升公共政策學(xué)的課程思政功能提供了優(yōu)質(zhì)的教學(xué)資源。以下為政策試點的“中國智慧”課程思政教學(xué)設(shè)計。

(一)課程導(dǎo)入

本次課的導(dǎo)入部分首先讓學(xué)生整體回顧教材講述的西方公共政策過程的“階段論”，然后讓學(xué)生思考這些理論能否很好地解釋我國的政策現(xiàn)象。學(xué)生思考時教師進行引導(dǎo)，如簡要給出我國河長制政策試點的例子，并提問：“‘階段論’能解釋我國的政策試點現(xiàn)象嗎？”進一步引導(dǎo)學(xué)生思考為什么我國很多政策現(xiàn)象用教材上的西方理論無法解釋。

(二)案例呈現(xiàn)

河長制的試點及全面實施是近年來我國政策試點且充分體現(xiàn)我國政策過程的典型案例。河長制是由地方黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)河湖水環(huán)境治理的政策創(chuàng)新。[8]2003年太湖流域的浙江湖州長興縣最開始探索市區(qū)內(nèi)水污染治理的河長制，市區(qū)內(nèi)河流由城管和環(huán)境部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長。2007年，江蘇無錫市為治理太湖藍藻危機自行探索了由縣區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任轄區(qū)太湖流域河流河長的制度，太湖治污取得顯著效果。2008年，江蘇省政府將無錫河長制作為典范在太湖流域推廣試點，并在2012年決定全省實施河長制。無錫市和江蘇省的河長制試點引起中央的關(guān)注，2015年水利部選擇了46個縣市在全國范圍內(nèi)進行國家層面的試點并制定了詳細的河長制政策試點方案。在水利部試點的同時，有8個省探索全面實施河長制，16個省在部分地方試點實施了河長制。在水利部試點和各地自行試點的基礎(chǔ)上，2016年中央最高決策層通過了河長制政策方案并決定在全國全面實施。2017年12月，全國31個省、自治區(qū)、直轄市均建立了省市縣鄉(xiāng)四級河長制。2017年12月，中央在河長制實踐探索基礎(chǔ)上全國推行湖長制，河長制創(chuàng)新為河長制湖長制。河長制的試點和全面實施使各級地方政府將水域生態(tài)環(huán)境治理列入重要議程，在加強水資源保護、加強河湖水域岸線管理保護、加強水污染防治、加強水生態(tài)修復(fù)等方面取得了重大進展，并作為治理經(jīng)驗寫入《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》。

由于河長制政策試點案例的過程復(fù)雜，在教學(xué)環(huán)節(jié)中呈現(xiàn)案例時除提供案例的脈絡(luò)材料外，教師還可以展示試點各個環(huán)節(jié)河長制政策文件，并充分利用《河長》《瀏陽河上》《春風(fēng)又綠江南岸》等以河長制為主題的電影素材，以增強案例的情境性、生動性和現(xiàn)實性。

(三)案例研討

在案例展示后師生回到理論教學(xué)環(huán)節(jié)。教師在這一環(huán)節(jié)安排學(xué)生分組研討，通過討論的方式認(rèn)知和理解政策試點理論。討論的主題包括兩個方面：一是河長制政策試點過程與現(xiàn)有教材的“階段論”有何不同？二是這種獨特的政策試點過程在國家治理中發(fā)揮什么樣的作用？

關(guān)于第一個問題的討論，教師要引導(dǎo)學(xué)生總結(jié)前文所述的政策試點的基本理論框架，從而使學(xué)生掌握我國政策試點理論作為中國特色政策過程理論的特點。例如，河長制政策試點縣市的“以點擴面”的邊實施邊完善政策方案的過程，而不是“決策先于執(zhí)行”，而政策方案的形成和完善也是地方政府與中央政府不斷互動探索的結(jié)果，而不是“辯論先于決策”。討論這個問題的目的是讓學(xué)生認(rèn)知政策試點的特點及其與“階段論”的差異，為討論第二個問題做準(zhǔn)備。

關(guān)于第二個問題的討論，討論的觀點可以圍繞以下要點進行引導(dǎo)和總結(jié)：第一，政策試點可以使我國政府在面對復(fù)雜治理問題時，在沒有先前和其他國家經(jīng)驗可直接借鑒的情況下探索出正確的改革方案，河長制就是水域生態(tài)環(huán)境治理體制的重大改革創(chuàng)新；第二，政策試點是方案完善與實施執(zhí)行交互進行由點到面逐漸擴大，一旦發(fā)現(xiàn)政策有問題可以及時調(diào)整甚至終止，避免全國性的偏差和損失；第三，無論是探尋正確方案還是驗證錯誤方案，政策試點都是漸進進行的，能夠最大限度地降低改革的風(fēng)險，如河長制在地方自主試點的基礎(chǔ)上，中央又安排了再次試點，以反復(fù)試驗的方式確保政策方案不出現(xiàn)重大問題；第四，政策試點過程能充分發(fā)揮中央和地方政府、上級和下級政府的積極性，在互動中最終形成全國一盤棋，河長制就是地方積極自主改革與中央及時指導(dǎo)協(xié)調(diào)相結(jié)合，最后形成全國統(tǒng)一實施的政策。通過討論這些問題，學(xué)生能夠更充分地理解政策試點的具體作用及治理優(yōu)勢。

(四)作業(yè)布置

河長制政策試點及全面實施只是我國國家治理中政策試點的新近案例，我國自改革開放以來在眾多領(lǐng)域都有代表性的政策試點案例。因此，教師在前一個環(huán)節(jié)依據(jù)河長制討論總結(jié)的政策試點過程及功能的基礎(chǔ)上，可以通過布置作業(yè)讓學(xué)生挖掘更多的政策試點案例，并讓學(xué)生寫出分析報告，以研究式學(xué)習(xí)進一步觀察和比較這些政策試點的過程、特點和對國家治理改革的作用。

(五)效果評價

通過本次課的學(xué)習(xí)，在課程思政上，學(xué)生能夠充分認(rèn)識到我國政策試點的“中國智慧”。在堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義基本制度前提下，我國的國家治理和社會發(fā)展取得了被譽為“中國奇跡”的偉大成就。從政策運行機制來看，我國之所以能面對日益復(fù)雜多變的局勢和治理問題，在絕大多數(shù)問題沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可借鑒的情況下，以最低的風(fēng)險成功探索出創(chuàng)新方案并順利完成各項改革，就是因為在治理中充分運用了政策試點策略。這種獨特的政策運行機制是“中國之治”成功的關(guān)鍵。

為使學(xué)生更深刻地理解政策試點過程的“中國智慧”，教師還可以組織有興趣的學(xué)生課后延伸研習(xí)兩個方面的輔助學(xué)習(xí)資料：一方面，是我們黨在抗日戰(zhàn)爭時期和解放戰(zhàn)爭時期治理“試點”思想的產(chǎn)生[9]，學(xué)生認(rèn)識到政策試點治理智慧本身的歷史淵源和探索過程；另一方面，是政策試點體現(xiàn)的“摸著石頭過河”的治理思想及其在國家治理各方面的體現(xiàn)和運用[10]，學(xué)生從更高層面理解中國特色的政策試點模式。延伸研習(xí)的目的是讓學(xué)生對政策試點的“中國智慧”的產(chǎn)生和現(xiàn)實表現(xiàn)有更全面更深刻的理解。

四、結(jié)語

公共政策學(xué)因其學(xué)科屬性應(yīng)該發(fā)揮課程思政的引領(lǐng)作用，但由于其發(fā)源于西方，主要知識體系和理論框架是以西方制度和治理實踐為基礎(chǔ)，無法解釋“中國之治”的偉大成就，因此，大力推進理論的本土化是公共政策學(xué)課程思政建設(shè)的必然路徑。“中國之治”的偉大實踐為公共政策學(xué)的理論本土化提供了豐富的現(xiàn)實基礎(chǔ)，國內(nèi)學(xué)界也據(jù)此挖掘總結(jié)了一批本土化理論成果。政策試點理論是政策過程理論本土化的典型代表，基于該理論的政策過程部分的課程思政教學(xué)改革能夠很好地讓學(xué)生認(rèn)知國家治理的“中國智慧”和制度優(yōu)勢。

基于政策試點理論的公共政策過程理論課程思政教學(xué)改革是公共政策學(xué)理論本土化路徑的課程思政教學(xué)改革示范。更系統(tǒng)地推進基于理論本土化的公共政策學(xué)課程思政教學(xué)改革，還需要從以下方面推進：第一，梳理本土化理論，將政治學(xué)和公共管理學(xué)領(lǐng)域涉及公共政策學(xué)的本土化理論進行全面梳理和總結(jié)，并按照公共政策學(xué)知識體系納入相應(yīng)的章節(jié)，優(yōu)化現(xiàn)行公共政策學(xué)教材中的理論體系和教學(xué)內(nèi)容；第二，挖掘本土公共政策教學(xué)案例，深入挖掘和開發(fā)改革開放以來“中國之治”中典型的政策案例，建立基于理論本土化的課程思政改革的重要教學(xué)資源基礎(chǔ)；第三，改革教學(xué)方法，除常規(guī)的理論教學(xué)、案例教學(xué)等方法外，廣泛運用現(xiàn)場教學(xué)、實踐教學(xué)、研究性學(xué)習(xí)等多種教學(xué)方法。