黃華英

摘要：在當(dāng)今我國交通高速發(fā)展的大環(huán)境下，交通事業(yè)單位實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化綜合立體交通，交通單位發(fā)揮開路先鋒作用，為社會主義現(xiàn)代化實現(xiàn)在戰(zhàn)略上提供有力的支撐，具有重要意義。但是在高質(zhì)量發(fā)展的同時，也存在一些問題，尤其是內(nèi)部控制制度不健全，執(zhí)行不力的問題，已是阻礙交通事業(yè)單位發(fā)展的關(guān)鍵因素。本文首先闡述了內(nèi)部控制制度的定義和特點，然后分析了現(xiàn)階段交通事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)與執(zhí)行中存在的問題，分別從內(nèi)部控制意識薄弱、關(guān)鍵管控點覆蓋不全、制度執(zhí)行力不足、評價與監(jiān)督不到位四個方面歸納總結(jié)，最后結(jié)合發(fā)展實際提出改善的策略，促進內(nèi)部控制建設(shè)。

關(guān)鍵詞：交通事業(yè)單位；內(nèi)部控制；制度建設(shè)；制度執(zhí)行

自從行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制規(guī)范以來，隨著交通事業(yè)高質(zhì)量的發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化綜合立體交通，加快交通強國建設(shè)的進程，交通事業(yè)單位積極實施內(nèi)部控制，提高了內(nèi)部管理水平，強化了內(nèi)部權(quán)力運行的制約，取得了一定成效，但是還存在部分單位內(nèi)部控制意識薄弱、內(nèi)部控制制度建設(shè)不健全、執(zhí)行不力、評價監(jiān)督不到位等問題，阻礙風(fēng)險防范和管控，不利于單位實現(xiàn)工作任務(wù)目標。內(nèi)部控制制度建設(shè)與執(zhí)行的有效性是保證單位實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，是推進廉政建設(shè)的重要支撐，是提高公共服務(wù)效能和內(nèi)部治理的需要。

一、交通事業(yè)單位內(nèi)部控制制度相關(guān)理論概述

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是由單位內(nèi)部各層級的全體職工實施的，旨在于實現(xiàn)單位工作任務(wù)目標的過程，全面建立和實施一套科學(xué)、合理、有效的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范體系，有助于提升單位公共服務(wù)效能、內(nèi)部治理水平和風(fēng)險防范能力，制約內(nèi)部權(quán)力運行，促進廉政建設(shè)，依法行政，建立法制單位。通過全面建立科學(xué)、合理、有效的制度，并有效實施執(zhí)行，為履行職能，為實現(xiàn)單位工作任務(wù)目標而對風(fēng)險采取有效的防范和應(yīng)對策略的全過程。同時，內(nèi)部控制還是一個循環(huán)往復(fù)、不斷優(yōu)化完善的過程。

交通事業(yè)單位適用執(zhí)行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，對經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動風(fēng)險進行有效管理，為實現(xiàn)內(nèi)部有效控制，根據(jù)國家法律法規(guī)，相應(yīng)的制定科學(xué)合理、有效的、適用于本單位的內(nèi)部控制制度。因此，內(nèi)部控制制度由單位內(nèi)部建立的互相制約、相互監(jiān)督各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的方法、措施和規(guī)定的章程。主要包括：預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)、建設(shè)項目、合同等內(nèi)部控制管理制度。

（二）交通事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的特點

交通事業(yè)單位內(nèi)部控制目標所要達到的目的，以及建設(shè)和執(zhí)行過程中需要遵循的基本要求，確定了內(nèi)部控制制度的特點。內(nèi)部控制制度具有全面性、合理和合法性、制衡性、針對性和可操作性、長期性的特點。

1.全面性

內(nèi)部控制制度規(guī)范全部的單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動，明確單位各部門的職責(zé)分工，全覆蓋各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，從決策的開始、到具體執(zhí)行和監(jiān)督等全過程實現(xiàn)控制。全面性的特點還體現(xiàn)在單位的全體職工包括單位負責(zé)人全員參與的內(nèi)部控制建設(shè)工作。

2.合理性與合法性

內(nèi)部控制制度要遵循國家的法律法規(guī)，以國家的法律法規(guī)、規(guī)章制度為依據(jù)，結(jié)合單位的實際情況，科學(xué)合理的制定。

3.制衡性

內(nèi)部控制制度的靈魂是“內(nèi)部牽制”，相互制約單位各業(yè)務(wù)管理部門、崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程等，并相互的實施監(jiān)督。

4.針對性和可操作性

在反映經(jīng)濟活動的全面、全過程控制上，針對單位重要經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動和重大風(fēng)險點，控制措施制定的更為嚴格，確保不存在重大缺陷，并且能夠具體操作執(zhí)行落實。

5.長期性

內(nèi)部控制制度伴隨著單位全生命周期，循環(huán)往復(fù)、隨著外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境的變化，不斷修訂、不斷優(yōu)化和完善。

二、交通事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)與執(zhí)行中存在的問題

（一）內(nèi)部控制意識薄弱，弱化了內(nèi)部控制制度的作用

內(nèi)部控制意識是全體職工包括單位領(lǐng)導(dǎo)人對內(nèi)部控制的認知，單位文化的構(gòu)成。良好的內(nèi)部控制意識是建立健全內(nèi)部控制制度和有效實施的基礎(chǔ)，但部分單位負責(zé)人對內(nèi)部控制的本質(zhì)認識、理解不足，導(dǎo)致內(nèi)部控制意識薄弱，不重視，其他業(yè)務(wù)科室也認為是財政部印發(fā)的文件，理所當(dāng)然是財務(wù)部門的事。單靠財務(wù)部門來做內(nèi)部控制，難以建立健全有效的內(nèi)部控制制度。單位負責(zé)人不重視，業(yè)務(wù)科室不配合，職工們也跟著淡薄了內(nèi)部控制制度，敷衍了事，沒有形成單位文化。部分事業(yè)單位內(nèi)部控制制度只是為了迎合國家的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)付上級的巡察、審計和財政檢查，走過場的制定，更忽視了制度的執(zhí)行和執(zhí)行的有效性。各單位雖印制有厚厚幾本的內(nèi)控制度，但都不真正執(zhí)行落實，使制度變成一紙空文，沒有發(fā)揮內(nèi)部控制制度的作用。

（二）內(nèi)部控制制度未全面覆蓋關(guān)鍵管控點

建立健全有效的內(nèi)部控制制度，應(yīng)該將關(guān)鍵控制節(jié)點覆蓋到全部業(yè)務(wù)活動中，進行全面、全過程控制。這就要求交通事業(yè)單位全面對經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)流程進行梳理，確定業(yè)務(wù)的各個環(huán)節(jié)，對經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的風(fēng)險隱患進行全面系統(tǒng)的分析，找出風(fēng)險點，完善風(fēng)險評估機制，采取有效的風(fēng)險應(yīng)對策略等。可是部分交通事業(yè)單位制定的制度適應(yīng)性和有效性不強，有的甚至應(yīng)付了事，隨意摘抄其他單位和網(wǎng)絡(luò)上的，根本不適合本單位的實際情況，關(guān)鍵的管控點覆蓋不全面。例如：預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程，關(guān)鍵環(huán)節(jié)點沒有覆蓋預(yù)算績效管理環(huán)節(jié)，未關(guān)注其風(fēng)險點，分析其風(fēng)險形成的原因，應(yīng)該采取什么樣防防范措施，制定預(yù)算績效管理制度缺陷，沒有按照規(guī)定開展預(yù)算績效自評工作，自評質(zhì)量不高。預(yù)算績效評價的結(jié)果沒有應(yīng)用在支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，工作方式方法的改進，管理制度完善等方面，預(yù)算資金沒有管好用好，預(yù)算績效目標未能實現(xiàn)。內(nèi)部控制制度關(guān)鍵管控點不全面還體現(xiàn)在沒有認識到內(nèi)部控制制度是一個動態(tài)系統(tǒng)，沒有根據(jù)經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動的變化和政策的改變，定期對業(yè)務(wù)流程圖進行更新，對制度進行更新。有的交通事業(yè)單位業(yè)務(wù)流程圖不更新，制度不更新，對已經(jīng)廢除、不規(guī)范、不完善的制度重新修訂與完善，不利于單位及時發(fā)現(xiàn)問題，防范

風(fēng)險。

（三）內(nèi)部控制制度執(zhí)行力不足

內(nèi)部控制制度是內(nèi)部控制體系的重要組成部分，是單位內(nèi)部建立的，使各項業(yè)務(wù)活動互相聯(lián)系，互相制約的措施、方法和規(guī)程。自施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范以來，交通事業(yè)單位取得了一定成效，成立了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，預(yù)算安排了不少資金，聘請專家指導(dǎo)，編寫了內(nèi)部控制手冊，制定了內(nèi)部控制制度等。但制度的要求和規(guī)范沒有得到很好的執(zhí)行，如有的單位未嚴格執(zhí)行批復(fù)的預(yù)算，不在批復(fù)的額度內(nèi)開支，或者預(yù)算執(zhí)行進度不達標，甚至出現(xiàn)超預(yù)算、無預(yù)算支出等情況，以至于預(yù)算執(zhí)行率過高或偏低，造成財政資金浪費和閑置。不執(zhí)行資產(chǎn)處置有關(guān)規(guī)定，處置方案及處置報告未履行相應(yīng)的歸口審核、授權(quán)審批手續(xù)，資產(chǎn)評估不合理、不規(guī)范等，導(dǎo)致國有資產(chǎn)損失、舞弊等問題。內(nèi)部控制制度建立與執(zhí)行形成兩張皮，或者當(dāng)制度制約了權(quán)力使用時，就把內(nèi)部控制制度束之高閣，體現(xiàn)不了內(nèi)部控制制度的制衡性和有效性。

（四）忽略制度建設(shè)與執(zhí)行的評價監(jiān)督

現(xiàn)階段，大部分單位制定有內(nèi)部控制制度，雖然也執(zhí)行了，但對內(nèi)部控制制度是否存在缺陷，貫徹執(zhí)行過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)等情況，沒有進行評價與監(jiān)督，忽視該項工作。有的單位雖然對內(nèi)部控制建設(shè)與執(zhí)行進行了評價與監(jiān)督，只是應(yīng)付了事，評價監(jiān)督的內(nèi)容不全，還有的將風(fēng)險評估當(dāng)作為評價，兩者混淆區(qū)分不清，評價與監(jiān)督不到位。

內(nèi)部控制監(jiān)督職能往往是由內(nèi)部審計部門或崗位負責(zé)。內(nèi)部審計部門平時開展審計僅偏重于對資金使用合法、合規(guī)性的檢查監(jiān)督，而對于內(nèi)部控制評價、風(fēng)險評估等方面缺乏審計監(jiān)督，對于審計發(fā)現(xiàn)的問題和提出改進的審計建議，被審計單位也不立行立改，一拖再拖，審計部門也不及時跟蹤督促整改落實，所發(fā)現(xiàn)的問題不了了之，這種評價監(jiān)督不到位，必會導(dǎo)致內(nèi)部控制制度建設(shè)和執(zhí)行難以有效的實施。

三、交通事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)與執(zhí)行問題的改善策略

（一）增強內(nèi)部控制意識，形成單位內(nèi)控文化

內(nèi)部控制要求單位負責(zé)人、中層領(lǐng)導(dǎo)、廣大職工的全員參與實施，旨在實現(xiàn)控制目標的過程。交通事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)樹立內(nèi)部控制的意識，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，要充分認識全面推進內(nèi)部控制制度建設(shè)與執(zhí)行的重要意義。增強內(nèi)部控制意識，單位負責(zé)人始終占主導(dǎo)地位，要有“主要負責(zé)人”意識。在內(nèi)部控制制度制定以后，要深入宣傳教育培訓(xùn)，要求所有職工對內(nèi)部控制制度的具體規(guī)范、條例進行全面的學(xué)習(xí)，同時將每一項規(guī)定具體落實到相應(yīng)的工作部門，以提高職工對內(nèi)部控制制度的理解和認識。在內(nèi)部控制工作中要明確每個職工的具體責(zé)任，通過將具體責(zé)任落實到具體人員，來實現(xiàn)內(nèi)部控制的作用。單位負責(zé)人起表率，全體職工參與的來提高內(nèi)部控制意識，創(chuàng)建良好的內(nèi)部控制環(huán)境和氣氛，形成單位的內(nèi)部控制文化。

（二）全面梳理內(nèi)部控制流程，使關(guān)鍵管控點得到全覆蓋

明確責(zé)任主體，成立內(nèi)部控制的決策機構(gòu)，如內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組等。在內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，各業(yè)務(wù)部門指定熟悉業(yè)務(wù)的人員，專門負責(zé)梳理本部門的經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，對各項業(yè)務(wù)特點進行總結(jié)和歸納，編制業(yè)務(wù)流程圖。各業(yè)務(wù)部門按時間順序和邏輯順序梳理業(yè)務(wù)，要全面的梳理，不遺漏，明確關(guān)鍵管控點，將決策機制、執(zhí)行機制和監(jiān)督機制涵蓋單位內(nèi)部各經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動。同時全面系統(tǒng)的分析各關(guān)鍵管控點容易發(fā)生的風(fēng)險點，合理制定主要的防控措施，選擇風(fēng)險應(yīng)對策略，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)國家的法律法規(guī)，制定單位有針對性、操作性強的各項內(nèi)部控制管理制度，并實施動態(tài)管理，要有持續(xù)檢查和改進制度的程序，來應(yīng)對內(nèi)部和外部環(huán)境的新變化、新法律法規(guī)和監(jiān)督的要求，實行內(nèi)部控制制度關(guān)鍵管控點的全覆蓋，用以保證內(nèi)部控制制度建設(shè)與執(zhí)行的有效性。

（三）加強領(lǐng)導(dǎo)，全員有效地執(zhí)行內(nèi)部控制制度

規(guī)章制度以文件的形式下發(fā)后，具有嚴肅性和鋼性。單位負責(zé)人作為內(nèi)部控制的第一責(zé)任人，要嚴以律己帶頭遵守各項規(guī)章制度，發(fā)揮表率作用。單位負責(zé)人應(yīng)當(dāng)重視制度的建設(shè)與執(zhí)行，加強法制教育學(xué)習(xí)，把制度的學(xué)習(xí)、執(zhí)行、培訓(xùn)作為單位的一項重要工作常抓不懈，在制度執(zhí)行中起到主導(dǎo)的作用。在貫徹執(zhí)行制度過程中，中層領(lǐng)導(dǎo)首先帶領(lǐng)職工以各種方式方法學(xué)習(xí)領(lǐng)會內(nèi)部控制制度的內(nèi)涵，增強職工制度和法制觀念。其次在領(lǐng)會理解的基礎(chǔ)上，全體職工要以務(wù)實的態(tài)度，扎實的工作作風(fēng)，不折不扣的執(zhí)行各項內(nèi)部控制制度，不能怕得罪人，做老好人，敷衍了事。在制度執(zhí)行實施過程中，涉及制度的缺陷或操作性不強的應(yīng)該及時反饋，定期修訂完善制度，切實提高內(nèi)部控制制度的執(zhí)行力。

（四）強化內(nèi)部控制制度建設(shè)與執(zhí)行的評價監(jiān)督

評價與監(jiān)督是內(nèi)部控制制度建設(shè)與執(zhí)行得以有效實施的保障機制，是保證內(nèi)部控制建設(shè)得以開展并有效實施的重要環(huán)節(jié)。單位應(yīng)該強化自我評價，加強監(jiān)督檢查。明確專職部門或?qū)Ｂ毴藛T對制度建設(shè)與執(zhí)行的有效性進行評價。負責(zé)評價的專職部門或?qū)Ｈ耍胬斫庠u價的內(nèi)容、流程及實施步驟，對制度的建設(shè)與執(zhí)行進行全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性和有效性等評價，并出具評價報告。

負責(zé)監(jiān)督的內(nèi)部審計部門或崗位，應(yīng)將內(nèi)部控制審計列入工作計劃中，日?；?qū)ｍ椣嘟Y(jié)合的形式來監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題，合理提出可操作的改進建議。同時充分的運用評價監(jiān)督結(jié)果，單位將評價監(jiān)督結(jié)果與績效考評、干部考核、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、監(jiān)督問責(zé)結(jié)合起來，做為獎懲的重要依據(jù)，強化評價監(jiān)督的自覺性。并將評價監(jiān)督的結(jié)果成為預(yù)算編制、執(zhí)行等重要參考依據(jù)。

四、結(jié)束語

建立健全內(nèi)部控制制度，強化制度的有效執(zhí)行，增強了交通事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，提升了風(fēng)險應(yīng)對能力，對實現(xiàn)工作目標任務(wù)，具有十分重要的作用和意義。制度建設(shè)與執(zhí)行在內(nèi)部控制建設(shè)中，需要增強內(nèi)部控制意識，形成良好的內(nèi)控文化，全面梳理業(yè)務(wù)流程，關(guān)鍵管控點全覆蓋，加強領(lǐng)導(dǎo)，全員有效的執(zhí)行內(nèi)部控制制度，強化內(nèi)部控制制度建設(shè)與執(zhí)行的評價監(jiān)督?？傊?，內(nèi)部控制制度建設(shè)與執(zhí)行是長期性、系統(tǒng)性的工作，需要全面建立、全范圍覆蓋、全員參與。當(dāng)前交通高質(zhì)量發(fā)展進程的加快，對交通事業(yè)單位提出了更高的規(guī)劃目標，交通事業(yè)單位的制度建設(shè)與執(zhí)行要在未來的工作實踐中不斷探索研究，從靜態(tài)和動態(tài)上不斷修訂、優(yōu)化與完善，科學(xué)合理構(gòu)建有自己特點的內(nèi)部控制管理制度，并形成完善的內(nèi)控執(zhí)行機制。只有這樣，才能使單位治理水平、服務(wù)效能和風(fēng)險防范能力得以提高，內(nèi)部權(quán)力運行得到制約，促進廉政建設(shè)，實現(xiàn)工作目標，建設(shè)法治單位，交通事業(yè)單位得以高質(zhì)量發(fā)展。

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