鄧 帥

現(xiàn)代化是世界歷史發(fā)展的潮流和必然趨勢,無論是西方的先發(fā)現(xiàn)代化,還是超越西方的中國式現(xiàn)代化,民主都是其中的重要內(nèi)容。平等作為民主的核心價值理念和價值追求,是衡量現(xiàn)代化程度的重要指標,并體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、社會、文化等各個領域。錢穆先生講:“政治應該分為兩方面來講:一是講人事,一是講制度?！?1)錢穆:《中國歷代政治得失》,生活·讀書·新知三聯(lián)書店2012年版,前言第1頁。為政之要,莫在得人,“選賢任能”的干部人事制度(以下簡稱“選賢任能制度”),是我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢之一,其形成與發(fā)展體現(xiàn)了中國式現(xiàn)代化建設過程中黨和人民對于平等的追尋、踐行與發(fā)展,展現(xiàn)了具有五千多年文明史的中國對于中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的繼承與發(fā)展,以及對西方發(fā)展范式的超越。

一、現(xiàn)代化視域下的人才選拔與平等

平等一直是現(xiàn)代化建設以及現(xiàn)代社會的核心價值理念,有著十分豐富的內(nèi)涵。人才選拔作為與國家發(fā)展前景和個人命運前途相聯(lián)系的重要的資源分配方式,是否能夠遵循和踐行平等的價值理念,對于國家的政治穩(wěn)定和社會發(fā)展,尤其是對于處于改革轉型期的國家,具有極為重要的意義和作用。

(一)現(xiàn)代化與平等

由比較的視角而言,現(xiàn)代化是相對于傳統(tǒng)而提出的。有學者指出:“人類社會的第三次大變革就是現(xiàn)代化,亦即傳統(tǒng)社會經(jīng)由現(xiàn)代化而進入現(xiàn)代社會的過程?！?2)吳忠民:《現(xiàn)代化意味著什么》,《中共中央黨校(國家行政學院)學報》2019年第3期。關于現(xiàn)代化的集中研究出現(xiàn)于20世紀60年代的美國,丹尼爾·勒納(Daniel Lerner)在1958年出版的《傳統(tǒng)社會的消失》(ThePassingofTraditionalSociety:ModernizingtheMiddleEast)一書中就提出,現(xiàn)代化是一個“有機的整體”,城市化、工業(yè)化、世俗化、民主化、普及教育和新聞參與等,都是現(xiàn)代化進程的主要層面。(3)參見郭德宏:《什么是現(xiàn)代化?》,《新視野》2000年第2期。此后,眾多學者從不同角度對現(xiàn)代化所包含的內(nèi)容進行了不同層面的闡釋,但總體來看,西方經(jīng)典現(xiàn)代化理論認為,現(xiàn)代化的主要目標有兩個:一是政治民主化,二是工業(yè)化。(4)參見姜涌:《人的平等是現(xiàn)代化過程中的基本問題》,《理論前沿》2005年第8期。一般認為,我國現(xiàn)代化始于1840年的鴉片戰(zhàn)爭,與西方內(nèi)源式的現(xiàn)代化不同,屬于外在驅動型的現(xiàn)代化。鑒于當時的國際國內(nèi)環(huán)境,以及受到西方先發(fā)現(xiàn)代化的影響,最早的一批仁人志士選擇以“西化”的方式來進行“救亡圖存”式的現(xiàn)代化,歷史證明其是無效的。直到中國共產(chǎn)黨的出現(xiàn),才使得我國的現(xiàn)代化建設走上正軌并日益蓬勃發(fā)展,直至創(chuàng)造了舉世矚目的中國奇跡?？v觀我國的現(xiàn)代化建設歷程,可以發(fā)現(xiàn),中國共產(chǎn)黨對中國式現(xiàn)代化的內(nèi)涵大體有三次重大的認識和拓展:經(jīng)由建國初期毛澤東、周恩來提出社會主義工業(yè)化和“四個現(xiàn)代化”,到鄧小平提出“中國式的現(xiàn)代化”、明確小康社會建設和共同富裕的目標,再到以習近平總書記為代表的中國共產(chǎn)黨人提出“五位一體”、“四個全面”、“五大文明”、全過程人民民主以及“現(xiàn)代化的本質是人的現(xiàn)代化”,確定實現(xiàn)現(xiàn)代化的時間表和路線圖。(5)參見許耀桐:《中國式現(xiàn)代化的內(nèi)涵拓新和國家治理現(xiàn)代化的賦能加力》,《科學社會主義》2023年第1期。黨的二十大報告更是系統(tǒng)闡述了中國式現(xiàn)代化包含的中國特色、本質要求等重大問題,從而完成了從物質層面到制度和上層建筑直至精神文化領域的拓展。

平等和自由作為現(xiàn)代社會最基本的價值維度,是人類社會所追求的基本目標,也是現(xiàn)代化建設的題中應有之義。無論是西方現(xiàn)代化還是中國式現(xiàn)代化,都以追求平等為價值理想,但是兩者之間卻存在著本質上的區(qū)別。最早開始的西方現(xiàn)代化雖然一直標榜個人權利基礎之上的平等和自由,最初也是以市民革命的方式實現(xiàn)了對等級社會的成功反抗,但是以資本增殖為內(nèi)在動力的現(xiàn)代化必將帶來新的階級對立以及實際的不平等。而對平等的追求和踐行始終是中國共產(chǎn)黨領導的中國式現(xiàn)代化的核心支撐,“‘平等’優(yōu)先模式對于中國共產(chǎn)黨奪取領導權和完成新民主主義革命的勝利,具有十分重要的積極意義”(6)石海雄:《“平等”優(yōu)先與“自由”優(yōu)先——論中國社會現(xiàn)代化的兩種價值模式選擇及其后果》,《長江論壇》2016年第3期。。更為重要的是,中國式現(xiàn)代化始終秉持以人民為中心的全體人民的平等,而非某些少數(shù)人的平等。相比于工業(yè)化水平以及生產(chǎn)力的提高等現(xiàn)代化發(fā)展,始終以馬克思主義為指導的中國共產(chǎn)黨相信,人的現(xiàn)代化才是現(xiàn)代化的最終目的?！皼]有人的現(xiàn)代化,沒有人的意識現(xiàn)代化,現(xiàn)代化只是一種‘物化’而已,而不是現(xiàn)代化。”(7)姜涌:《人的平等是現(xiàn)代化過程中的基本問題》,《理論前沿》2005年第8期。實現(xiàn)人的現(xiàn)代化必須首先以人為本,發(fā)展為了人民,發(fā)展依靠人民,發(fā)展成果由人民共享,決定了中國式現(xiàn)代化必然始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想。黨的二十大報告所提出的中國式現(xiàn)代化的五大特征,無疑展現(xiàn)了中國特色社會主義條件下平等的價值維度,即實現(xiàn)全體人民的平等,而非部分人的平等。

(二)人才選拔與機會平等

平等并非抽象的概念,而是落實到社會中每個個體的實際權利。雷蒙·阿隆(Raymond Aron)指出:“根據(jù)托克維爾的看法,民主首先是一種社會事實,即地位平等?！?8)[法]雷蒙·阿隆:《社會學主要思潮》,葛智強、胡秉誠、王滬寧譯,華夏出版社2000年版,第425頁?；舨妓?Thomas Hobbes)說:“每一個人都應當承認他人與自己生而平等?！?9)[英]霍布斯:《利維坦》,黎思復、黎廷弼譯,商務印書館1985年版,第117頁。洛克(John Locke)認為:“同種和同等的人們既毫無差別地生來就享有自然的一切同樣的有利條件,能夠運用相同的身心能力,就應該人人平等?！?10)[英]洛克:《政府論》下篇,葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯,商務印書館1964年版,第5頁。就實際意義而言,平等意味著對資源的平等占有,而機會作為一種重要的社會資源,其是否能夠為社會成員所平等占有,就成為衡量整個社會現(xiàn)代化程度的重要指標。具體而言,機會平等首先意味著生存與發(fā)展機會起點的平等,其次還包含機會實現(xiàn)過程本身的平等。(11)參見吳忠民:《社會公正論》,商務印書館2019年版,第7頁。這就意味著,在社會中,具有相似動機和稟賦的人都應該有大致相等的受教育程度和成就前景,而不應當受到社會出身等因素的影響。同時,對于機會實現(xiàn)過程中非正常因素的干擾也要盡力排除,只有這樣才能保證最終結果的公正公平。

機會平等體現(xiàn)在國家和社會的方方面面,而國家領導和管理機構的人才選拔就是機會平等的重點領域。有學者這樣來理解機會:“它的目的與‘狀態(tài)’有關,指向一種實際狀態(tài)(地位、權力、財富、聲望)的改善,而尤其是指向某些職位,這些職位是一般人所艷羨并且有限的?！?12)何懷宏:《選舉社會:秦漢至晚清社會形態(tài)研究》,北京大學出版社2011年版,第49頁。公共職位通常被視為一種重要的稀缺資源,而黨和政府的人才選拔就是這種稀缺資源的分配過程,不僅涉及國家的政治穩(wěn)定和政治發(fā)展,而且涉及社會流動中最為重要的向上流動問題。錢穆先生在《中國歷代政治得失》一書中指出:“中國歷史上考試與選舉兩項制度,其用意是在政府與社會間打通一條路,好讓社會在某種條件某種方式下來掌握政治,預聞政治,和運用政治,這才是中國政治制度最根本問題之所在。”(13)錢穆:《中國歷代政治得失》,生活·讀書·新知三聯(lián)書店2012年版,前言第5頁。因此,黨和政府人才選拔過程中的機會平等,是一種超越了生存權利等基本權利的發(fā)展性權利,必須通過競爭來得到。競爭中的平等則意味著給有意參與競爭的人提供相等的機會,即人人都能參與并以同一標準衡量最終結果,同時排除競爭過程中非正常因素的干擾,即程序正義。(14)參見仇赟:《選賢任能制度:基于國家治理與程序正義視角的觀察》,《理論月刊》2021年第1期。另外我們認為,機會平等其實是一種與結果平等相對的形式平等,而非實質平等。在實際社會中,我們不能保證個人稟賦、社會資源等條件的完全平等,而只能通過國家制度、社會政策等形式,如教育、社會救助等,盡量保證每個社會成員的起點和手段都能平等。

二、現(xiàn)代社會中以平等為原則的選賢任能制度

如果說以等級制為支撐的傳統(tǒng)社會中出現(xiàn)了對平等精神的追求,那么現(xiàn)代社會的建立就完全是以實現(xiàn)平等為目標的。(15)大多數(shù)學者對于我國傳統(tǒng)社會是否存在平等基本持統(tǒng)一態(tài)度,即我國傳統(tǒng)社會是等級社會,不存在平等,即使存在,也只存在于被統(tǒng)治階級內(nèi)部。參見何懷宏:《選舉社會:秦漢至晚清社會形態(tài)研究》,北京大學出版社2011年版,第54頁;吳忠民:《社會公正論》,商務印書館2019年版,第282頁。有學者指出:“機會平等對于執(zhí)政黨實踐的意義主要體現(xiàn)在公職人員的錄用和選拔上。執(zhí)政黨政府要消除社會偶然性在人才選拔中的作用,提供給民眾進入公共部門工作的平等機會?！?16)高奇琦:《執(zhí)政黨平等原則的選擇及其現(xiàn)代化情境》,《理論與現(xiàn)代化》2010年第2期。選賢任能制度作為中國共產(chǎn)黨百年探索形成的重要制度,以服務黨和國家建設為目標,始終秉持平等的理念,雖然發(fā)展中遭遇過一定的挫折,但不影響其總體的發(fā)展方向及其優(yōu)勢作用的發(fā)揮。中國共產(chǎn)黨通過選賢任能這一關鍵性的人才選拔制度,以“民主選拔+民主選舉”的形式,通過具體化的標準建立和程序正義,實現(xiàn)了對機會平等這一重要的平等形式和內(nèi)容的踐行,在整個中國式現(xiàn)代化進程中起到了積極的示范引領和推動作用,進而對各個領域平等的實現(xiàn)產(chǎn)生了推動作用。參考黨的百年歷史劃分,以及選賢任能制度初步探索、深入發(fā)展、改革創(chuàng)新、完善成熟的發(fā)展歷程,我們將其對平等的追尋與踐行劃分為三個主要階段。(17)參見鄧帥:《黨的選賢任能制度:探索歷程、價值效能、優(yōu)化路徑——基于國家治理現(xiàn)代化視角的考察》,《寧夏社會科學》2022年第6期。

(一)初步形成:選拔標準建立,民主化選拔實行

這一階段主要包含新民主主義革命時期以及社會主義革命和建設時期,其中前一時期主要是選賢任能制度的初創(chuàng)期,后一時期則主要是該制度的深入發(fā)展時期。由于處于革命戰(zhàn)爭年代以及新中國成立初的恢復時期,黨和人民的主要任務是爭取民族獨立和進行社會主義國家建設,加之缺少對于社會主義國家建設這一“新鮮事物”的相關經(jīng)驗,導致這一階段選賢任能制度對于平等理念的實踐,存在著客觀的條件限制以及后期的人為因素干擾。但在馬克思列寧主義的指導下以及受中國傳統(tǒng)文化中“賢能”政治的影響,黨建立起了“才德兼?zhèn)洹钡倪x拔任用標準,并為此提供了一定的程序保障,從而實現(xiàn)了從等級社會到社會主義社會中平等理念的良好實踐。

選賢任能制度形成于新民主主義革命時期,這一時期我國基本處于戰(zhàn)爭狀態(tài),黨面臨建立之初人才短缺的現(xiàn)實困境。對此,黨的一大通過的《中國共產(chǎn)黨的第一個綱領》明確提出,黨員的選拔必須經(jīng)過一定時間的考察;黨的三大強調(diào),要有甄別地發(fā)展黨員和考察黨員。紅軍長征到達陜北以后,以什么樣的標準發(fā)展黨員干部成為黨必須明確的重大現(xiàn)實問題。對此,在黨的六屆六中全會上,毛澤東提出了“任人唯賢”的干部路線和“才德兼?zhèn)洹钡母刹繕藴省?18)參見《毛澤東選集》第2卷,人民出版社1991年版,第526—527頁。“才德兼?zhèn)洹睒藴实拇_立為黨的干部人才選拔提供了依據(jù),“才”和“德”反映了干部的業(yè)務能力和政治品質。這一標準的提出,打破了建黨初期干部選拔突出階級身份、家庭出身、社會來源的“唯成分論”和干部工人化的傾向,使干部的來源進一步擴大。但是,由于當時的階級斗爭背景,黨的干部在數(shù)量上仍然以無產(chǎn)階級為主。在此基礎之上,黨還逐步建立起初步的干部選拔考察程序,以正確地執(zhí)行選拔標準。例如,1940年發(fā)布的《總政治部關于干部工作的第三號指示——干部的提升與審查》中明確規(guī)定:“對干部的提升,應經(jīng)過下列程序:①對連、排、班干部之提升,先由支部提出意見,經(jīng)旅、團級軍政委員會討論,由旅、團級首長命令委任之。②對營、團干部,由政治機關提供政治方面材料,由旅、師軍政委員會討論,由師級首長命令委任之。但團級首長之任免須報告總部即軍委追認?！?19)《中國共產(chǎn)黨組織史資料》第8卷,中共黨史出版社2000年版,第554頁?！安诺录?zhèn)洹睒藴实奶岢?與中華文化中“崇德、尚賢、舉能”的歷史傳統(tǒng)有著根源上的聯(lián)系,儒家文化中的“德治”思想也為黨的選賢任能提供了文化根基。

新中國成立以后,黨面臨著由“革命隊”向“工作隊”的轉變,此時的干部選拔標準也出現(xiàn)了新的轉變,即由革命戰(zhàn)爭時期的“搞革命”到和平時期的“搞建設”。為此,1957年黨的八屆三中全會上,毛澤東明確提出“又紅又?！钡母刹窟x拔標準。(20)參見《毛澤東文集》第7卷,人民出版社1999年版,第309頁。“又紅又?！边x拔標準的確立,是對“才德兼?zhèn)洹睒藴实难永m(xù)和深化。此后,面對國家建設所需干部數(shù)量的大幅增加,在明確對干部進行分級分類管理的基礎之上,政治標準和業(yè)務標準得到執(zhí)行。同時,作為選賢任能重要模式的領導干部選任制,伴隨人民代表大會制度與黨代會制度而建立和發(fā)展起來。民主選舉方式的實行,使得凡是符合條件的人都有權參與公共權力崗位的競選,并且所有參加選舉的被選舉人,都擁有平等的競選機會,即通過公平競爭接受民眾的選擇。更為重要的是,我國的民主選舉是建立在民主協(xié)商的基礎之上的,“人民通過選舉、投票行使權利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商,盡可能就共同性問題取得一致意見”(21)《習近平關于全面建成小康社會論述摘編》,中央文獻出版社2016年版,第91頁。,并實現(xiàn)了對西方民主選舉缺陷的修正。由此,具有中國特色的“民主選拔+民主選舉”的選賢任能模式初見雛形,從而實現(xiàn)了對只堅持形式民主,而實質仍然為資本統(tǒng)治、被少數(shù)利益集團和政治“精英”操控的西方現(xiàn)代化模式的超越。

(二)改革創(chuàng)新:考選模式出現(xiàn),民主化力量加強

這一階段主要是指改革開放和社會主義建設時期,是選賢任能制度的創(chuàng)新發(fā)展時期。“才德兼?zhèn)洹边x拔標準隨著時代發(fā)展有了新的內(nèi)容,選拔方式和選拔程序隨之進一步優(yōu)化和創(chuàng)新,“民主選拔+民主選舉”的選賢任能模式開始發(fā)揮巨大力量。隨著改革開放的到來,黨的路線方針政策作出重大調(diào)整,社會主義市場經(jīng)濟體制的建立使得社會的整體流動成為可能。面對艱巨的社會主義建設任務以及干部老齡化嚴重等問題,鄧小平提出了干部革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的標準。(22)參見《鄧小平文選》第2卷,人民出版社1994年版,第361頁。干部“四化”標準對于干部選拔提出了更為明確的要求,其中,年輕干部的選拔成為重要內(nèi)容?！蛾P于領導班子年輕化幾個問題的通知》《中共中央關于抓緊培養(yǎng)教育青年干部的決定》《中共中央關于抓緊培養(yǎng)選拔優(yōu)秀年輕干部的通知》等文件的接連出臺,表明我國選賢任能制度的改革創(chuàng)新期來臨,其主要表現(xiàn)為:一是公務員制度的建立;二是干部選拔方式的創(chuàng)新。

面對年輕干部的亟需局面,1993年10月1日,《國家公務員暫行條例》開始施行,這是對傳統(tǒng)干部人事制度作出的重要改革,同時也標志著我國現(xiàn)代公務員制度的建立。1994年6月7日,人事部頒布《國家公務員錄用暫行規(guī)定》,標志著我國公務員考錄制度的建立,其中明確規(guī)定:貫徹公平、平等、競爭、擇優(yōu)的原則,按照德才兼?zhèn)涞臉藴?采取考試與考核相結合的方法進行。平等的原則首次被明確提出,國家開始面向全國招考公務員,打破身份、地域界限,堅持公開考錄政策,這使得國家人才選拔的范圍相比之前有了極大拓展。同時,這一時期我國的教育體系開始高速發(fā)展,越來越多的人具備參加選拔的資格,從而使平等有了一定的實質意義。另一方面,“筆試+面試+考察”的選拔方法,使得選拔標準的實現(xiàn)有了統(tǒng)一的形式,這也標志著所有參加選拔的人都將以最終成績和考察結果來判定是否被錄取。這相比于前期“德”“才”標準被模糊執(zhí)行的情況,由平等意義上而言無疑是進步的。同時,嚴格程序的采取減弱了選拔中人為因素的干擾,考察方式的使用也在一定程度上保障了選賢任能的有效性。

這一時期,干部選拔方式更加規(guī)范化、民主化、制度化和科學化,逐漸展現(xiàn)出對西方選舉制度的超越,也為中國式現(xiàn)代化的建設和騰飛奠定了堅實的基礎。由干部來源上講,如果說公務員制度的建立是選賢任能制度的間接性方式創(chuàng)新,那么干部選拔方式的多元化則是這一制度的直接性創(chuàng)新,而這一改革創(chuàng)新舉措的出現(xiàn)與當時選人用人中的不平等現(xiàn)象有著直接的關系。黨的十四大提出:“選拔任用干部要發(fā)揚民主,走群眾路線,嚴格按規(guī)定程序辦事,堅決防止和糾正用人問題上的不正之風?！?23)《中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會文件匯編》,人民出版社1992年版,第48頁。此后,民主推薦、公開選拔、競爭上崗等相關制度規(guī)定開始施行。其中,民主推薦制作為黨落實民主集中制的組織原則,被設置為干部考察的前置程序。1995年,《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》出臺,首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式對干部選拔任用的相關制度做了規(guī)定,其中明確提出要把民主推薦的結果作為確定考察對象的重要依據(jù)之一。黨的十五大之后,干部公開選拔氛圍逐漸濃厚,公推競崗、公推公選、公推直選等各種競爭性選拔方式得到廣泛試點,并開始向全國延展。2002年,《黨政領導干部選拔任用工作條例》正式頒布,增加了任職、公開選拔和競爭上崗的環(huán)節(jié)。公開競爭形式的采納,使得無論是選拔范圍、參與人數(shù),還是錄用標準的統(tǒng)一程度與規(guī)范程度,都得到了一定的提升,而這也意味著平等理念在選賢任能中的進一步實現(xiàn)。

(三)穩(wěn)步發(fā)展:以科學性支持公平性,強化民主集中制

黨的十八大以來,隨著改革的不斷深入,在選人用人公開選拔模式的推行中出現(xiàn)了“四唯”傾向,選人用人的公信度不斷降低。同時,作為選賢任能另一維度的公務員考錄逐漸升溫,“暗箱操作”“蘿卜招聘”等現(xiàn)象不斷出現(xiàn),破壞了黨和國家人才選拔的公平性和平等性,社會各界對此的關注度不斷升高,倒逼選賢任能制度必須作出改革,以維護廣大社會成員的平等權利。

這一時期,面對每年迅速增長的報考人數(shù),公務員考錄的內(nèi)容和形式日漸規(guī)范,以科學性和公平性為主導的考錄模式逐漸形成,并不斷向著公平性傾斜。有的學者甚至認為,公務員主管部門常常更加關注對考錄公平性的維護,而將對考試效度的維護置于從屬地位。(24)參見費江濤、羅哲:《考選分離:完善現(xiàn)行公務員選拔制度的思考》,《中國行政管理》2008年第8期。然而我們認為,公平性的目的在于實現(xiàn)所有參與者的機會平等,是社會發(fā)展的必然結果,而科學性的目的則在于更好地實現(xiàn)公平性,兩者并不相悖。因此,考錄主管部門一方面直接提升考錄的公平性,如逐漸取消或放寬報考條件中對于性別的限制、對于學科專業(yè)的限制,使更多的人能參與到選拔中來;面試中采取統(tǒng)一的結構化面試形式并嚴格禁止考官與考生以及考官之間的交流;面試考官的組成不能包含招考單位的成員等等。另一方面則通過不斷提升科學性來更好地實現(xiàn)公平性,如不斷提高筆試和面試的效度,采取更為靈活的無領導小組討論、即興演講等面試形式等。這些手段的采取使得所有考生都能站在統(tǒng)一的起點上,并且在過程中排除了各種人為因素的干擾,只以最終的結果決定考生是否被錄用。同時,考錄主管部門還加強了紀檢監(jiān)察部門和社會各界的監(jiān)督力量,如在考場設置社會監(jiān)督員席位并使其全程參與面試。

對于干部的選拔任用,著重強調(diào)黨組織和民主集中制作用,一方面積極消除選人用人中對于平等的各種破壞行為,另一方面重新豐富、統(tǒng)一選拔任用標準,以“同一把尺子”丈量所有人。競爭性選拔中出現(xiàn)的唯票、唯分、唯GDP、唯年齡的“四唯”傾向,過分注重民主、競爭、票選的做法,導致干部選任中的投機鉆營,損害選人用人公信度。(25)參見陳家喜:《百年大黨的干部選拔任用制度:歷史脈絡與經(jīng)驗解構》,《上海大學學報(社會科學版)》2021年第4期。面對這種情況,黨中央及時采取措施,強調(diào)黨組織在選人用人中的領導權和管理權。2014年,中共中央修訂頒發(fā)《黨政領導干部選拔任用工作條例》,突出了黨組織在“動議”中的作用,民主推薦結果成為選拔任用的“重要參考”,而不再是“重要依據(jù)”。另外,提出“好干部”的20字標準,客觀上將符合條件的人選全部納入了選拔范圍。2019年3月,第三次修改的《黨政領導干部選拔任用工作條例》刪除了“民主、公開、競爭、擇優(yōu)”的原則,公開選拔、競爭上崗成為“可以作為產(chǎn)生人選的一種方式”,同時規(guī)定可以從黨政機關以外選拔任用,推動形成國有企事業(yè)單位、社會組織干部人才及時進入黨政機關的良性工作機制。由此,黨在選拔標準、選拔程序和選拔范圍等方面,以“民主+集中”的方式實現(xiàn)了對平等的維護。

三、選賢任能制度以對傳統(tǒng)官員選拔模式的借鑒與改革推動平等的實現(xiàn)

縱觀歷史,我們可以發(fā)現(xiàn),我國古代的官員選拔方式經(jīng)歷了從以血緣宗親為主的分封制到鄉(xiāng)舉里選的察舉制,再到以正規(guī)化考試為主的科舉制,從而使被統(tǒng)治階級中的平民開始可以通過自身的天資稟賦以及學習能力,獲得同血緣、種族、身份、地位等資源占有者同樣的進入官僚集團的資格和機會。另外,隋唐時期發(fā)展到鼎盛并對西方文官制度的建立產(chǎn)生巨大影響的科舉制,可謂是我國傳統(tǒng)社會中政府人才選拔的集大成者,它以嚴苛的考試模式和內(nèi)容要求,強調(diào)“一切以程文為去留”以及“取士不問家世”,從而在報考者中實現(xiàn)了平等相待。雖然以八股文為中心的科舉制嚴重存在禁錮思想、形式單一僵化等弊端,但它也實現(xiàn)了以統(tǒng)一、客觀的標準來進行篩選之目的。因此我們認為,由推薦制到考試制,雖然傳統(tǒng)社會中官員選拔方式的轉變是統(tǒng)治者維持其統(tǒng)治的一種方式,并且被統(tǒng)治者也對其與統(tǒng)治階級間的差異表示認同,但是這同時在客觀上也確實造成了平等精神在社會中尤其是被統(tǒng)治階級中的萌芽和發(fā)展。中國有著五千多年文明史,文化無法割斷,歷史傳統(tǒng)也很難隔斷。習近平總書記講,以史為鑒、與時俱進才能更好走向未來。我國古代通過察舉制、科舉制等官員選拔制度,有效完成了統(tǒng)治集團的“新鮮血液輸入問題”,創(chuàng)造了穩(wěn)定的社會上升渠道,維護了被統(tǒng)治階級內(nèi)部的平等,也在一定程度上維護了社會和政治的穩(wěn)定,但是始終無法從根本上解決關乎所有人的階級平等問題。選賢任能制度是由中國共產(chǎn)黨這一社會主義政黨所建立的,因此其與君主專制國家的官員選拔制度存在根本性區(qū)別。明確這一點之后,我們可以看到,選賢任能制度對于傳統(tǒng)社會官員選拔制度中的優(yōu)良因素進行了借鑒與改革,更好地實現(xiàn)了平等理念。

(一)以“凡進必考”實現(xiàn)起點和過程平等

錢穆先生講:“‘考試’與‘銓選’,遂為維持中國歷代政府綱紀之兩大骨干?！?26)錢穆:《國史大綱》,商務印書館1994年版,引論第15頁。與古代科舉制所采用的選拔方式一樣,現(xiàn)在我們也選擇以嚴格的考試來進行人才的選拔,因為當面對人數(shù)眾多的參與者以及維持平等的目的時,統(tǒng)一的考試是最容易操作和最有效的方式。(27)“?？频呐e孝廉在西漢一般不用考試,至東漢漸人多為患,于是不得不用考試來黜落。”參見何懷宏:《選舉社會:秦漢至晚清社會形態(tài)研究》,北京大學出版社2011年版,第121頁。

首先,作為選賢任能制度的兩駕馬車,黨的干部制度和國家公務員制度都將考試當作最基本的選拔手段和維護平等的有效方式。自1994年國家頒布《國家公務員錄用暫行規(guī)定》以來,參加統(tǒng)一的公務員考試逐漸成為進入公務員隊伍的必經(jīng)階段和唯一手段,傳統(tǒng)干部人事制度中大學生“包分配”的現(xiàn)象逐漸被取代,直至1996—2000年該項政策被停止實施。2006年,《中華人民共和國公務員法》出臺,其中明確規(guī)定采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法進行非領導職務公務員的錄用,“凡進必考”正式成為《公務員法》所規(guī)定的原則之一。同時,在公務員系統(tǒng)內(nèi)部建立公開遴選制度,《公務員公開遴選辦法(試行)》規(guī)定:堅持考試與考察相結合的方式遴選公務員。而對于領導干部的選拔,我們也曾經(jīng)嘗試過公開競爭的方式,其中考試也是作為重要的選拔方式被采用。這一選拔方式的使用,使得符合條件者都有平等進入公共職位的機會,實現(xiàn)了真正的機會平等。

其次,與科舉制中以嚴苛的手段防止人為干擾相似,我們的公務員考錄也設置了嚴格的程序,并在各環(huán)節(jié)均采取了相應措施,其目的都在于保證在整個錄用過程中排除干擾因素,保證人人平等的實現(xiàn)。清代科舉制對于人為干擾的防范之嚴可以說達到了無以復加的地步,“五色筆”的使用、“八股文”的實行等都是有力證明。我們的公務員考錄對此進行了“取其精華、去其糟粕”式的改革,秉持了對參考人員“一律平等”、排除人為干擾因素的原則,對于尤其是“八股文”這樣的僵化式內(nèi)容進行了拋棄性改革,而對于“策問”的治國理政的考察方向等進行了保留,并且同樣采取了每場面試考官的組成由開考前抽簽決定等排除人為干擾的舉措。

最后,選賢任能以“凡進必考”實現(xiàn)人人平等,而不存在門第、士族等階級等級以及身份地位的限制,這也是最為核心和根本的一點。黃留珠認為:“兩漢的舉孝廉制度,實際是一種變相的官貴子弟世襲制。”(28)黃留珠:《秦漢仕進制度》,西北大學出版社1985年版,第142—143頁。九品中正制雖最初想制定客觀標準,但后來同樣變成擁護門第。相對而言最具有進步精神的科舉制則將“賤民”(29)按照瞿同祖的解釋,中國歷史上除了官、民的分野,在民眾中間還有一種良、賤的分野。其中,“賤民包括官私奴婢,倡優(yōu)皂隸,以及某一時代某一地域的某種特殊人口”。參見瞿同祖:《中國法律與中國社會》,中華書局1981年版,第220頁。排除在外,雖然“賤民”的數(shù)量并不見得有多少,但是仍能看出此項制度并非實現(xiàn)了人人平等,并且當時的官宦子弟還有特殊的門蔭入仕渠道。因此我們可以說,現(xiàn)代的選賢任能制度取消了血緣、軍功、士族等級、身份地位等的限制,以“凡進必考”的形式盡可能地保證了人人都能參與這一平等機會的競爭。

(二)以考試與民主推薦相結合的方式保證過程平等和結果公正

縱觀傳統(tǒng)社會的官員選拔方式,總體上呈現(xiàn)出由“血而優(yōu)則仕”向“學而優(yōu)則仕”的轉變。具體而言,兩漢時期鄉(xiāng)舉里選的察舉制,經(jīng)由魏晉南北朝時期的九品中正制,一直發(fā)展到隋唐時期的科舉制,并延續(xù)至明清時期,經(jīng)歷了由重名、重行的推薦制向以考試為主的考選制的轉變。然而,通過仔細審視,我們發(fā)現(xiàn),傳統(tǒng)官僚制的選拔方式要么完全采取推薦制的形式,要么采取嚴格的考試形式,雖然兩者各有優(yōu)勢,但很少見到兩者的有效結合。(30)雖然也存在過如唐代公卷通榜之制等兩者結合的模式,但最終都被權勢者所壟斷,并且其基本不會聽取民意,而是更為關注為官者的評價。由現(xiàn)代觀點來看,推薦制有利于民主力量的發(fā)揮,但也容易導致“多數(shù)人的暴政”等非平等性競爭現(xiàn)象的出現(xiàn),就像正是因為察舉制被官貴子第所包攬,才出現(xiàn)了以客觀標準為選拔初衷的九品中正制(雖然其最后也走向了擁護門第)。而單純以考試形式來進行官員選拔,雖然能夠實現(xiàn)“一切以程文為去留”的平等精神,但是這一機會平等始終建立在競爭的基礎之上,其目的始終是選拔少量的德才適合治理需要的精英,因此,僅通過單純的一次考試恐怕也很難全面、真實地對考察對象作出準確評價。

選賢任能制度有效克服了薦選制和考選制的弊端,將兩者的優(yōu)勢進行了有效結合,創(chuàng)造了“考試+民主推薦”的模式,既能使符合條件者都能參與競爭,又保證了考察的全面性,尤其是保證了民意在其中的體現(xiàn),從而實現(xiàn)了結果的公正。具體而言,公務員考錄和公開遴選中,在經(jīng)歷筆試和面試之后,還需經(jīng)過全面地考察才能夠最終確定錄用人員。選拔任用黨政領導干部則設置了嚴格的程序,需經(jīng)過動議、民主推薦、考察、討論決定等環(huán)節(jié),既保證了選拔德才兼?zhèn)涞暮酶刹?又防止了選拔過程中權力的濫用等人為因素的干擾,以程序正義保證了結果的公平正義。其中,民主原則主要表現(xiàn)為廣泛聽取群眾意見和建議、注重群眾公認度等,同時,群眾對于干部選任過程擁有知情權、參與權、選擇權、監(jiān)督權。這是實現(xiàn)社會主義人人平等的最高境界,也是現(xiàn)實選拔過程中平等競爭的重要環(huán)節(jié)。同時,民主選舉以自下而上的選舉,超越了傳統(tǒng)社會中自上而下的選舉,實現(xiàn)了平等權利在人民之間的普及。

(三)以教育的普及以及受教育權利的保障實現(xiàn)實質性平等

如前文所述,機會平等其實是一種形式平等,而非實質平等和結果平等。道格拉斯·雷(Douglas Rae)賦予機會平等兩種不同的涵義:一是每個人都有達到一個既定目標的相同可能性;二是每個人都有達到一個既定目標的手段。(31)參見Douglas Rae, Equlities, Cambridge, Mass.: Harvard University Press,1981, pp.65-71.約翰·羅爾斯(John Bordley Rawls)在其第一正義原則的基礎之上,針對道格拉斯·雷關于機會平等的第二層涵義提出了“機會的公平平等”(32)[美]約翰·羅爾斯:《正義論》,何懷宏、何包鋼、廖申白譯,中國社會科學出版社1988年版,第68頁。原則,從而排除了社會偶然因素的干擾,使具有類似才能的人不再因為社會出身而受到妨礙。對個人而言,成為官僚集團的一分子和成為公務員隊伍中的一員,是傳統(tǒng)社會和現(xiàn)代社會中典型的人生機會。而對于建立在競爭基礎之上的機會,國家如果在保證參與競爭的同等資格、同一條起跑線以及衡量成績的同一標準外,再能夠對條件不優(yōu)越者給予一些特殊偏愛和照顧,那么這一機會平等就具有了一些實質性的含義,也即羅爾斯的“機會的公平平等”原則。而其中最重要的就是保障人人都有受教育的權利,因為無論是在古代還是現(xiàn)代、東方還是西方,教育對于保證個人爭取政治、經(jīng)濟以及社會資源,都具有直接和重要的作用。

新中國成立之后,我們逐步實現(xiàn)了對于全體社會成員受教育權的保障,包括義務教育制度的普及、各種貧困救助制度的設立等。當前,受教育權還是一項受到法律保護的權利,從《憲法》到《教育法》都對公民的這一權利作出了明確規(guī)定。2021年發(fā)布的《全面建成小康社會:中國人權事業(yè)發(fā)展的光輝篇章》白皮書的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示:2020年,全國九年義務教育鞏固率為95.2%,義務教育普及程度達到世界高收入國家的平均水平。同時,我國加大了對貧困地區(qū)的教育投入,農(nóng)村貧困家庭子女義務教育階段輟學實現(xiàn)了動態(tài)清零。2022年,我國高等教育在學總規(guī)模達4655萬人,毛入學率達到59.6%。(33)參見《教育部:我國高等教育毛入學率達59.6%》,2023年3月23日,https://news.youth.cn/gn/202303/t20230323_14405139.htm,訪問日期:2023年8月19日。這相較于傳統(tǒng)社會中受教育機會與家庭經(jīng)濟條件和社會地位緊密相關,無疑是巨大的進步,教育的普及也大力推動了機會平等的實現(xiàn)。(34)國家公務員局提供的數(shù)據(jù)顯示,2012年度報考中央機關公務員的考生有15.5萬余名,來自普通家庭的占總人數(shù)比例超過82.3%。2011年度中央機關及其直屬機構錄用了1.5萬余名公務員,來自普通家庭的達87.1%。2010年度中央機關及其直屬機構錄用了1.4萬余名公務員,來自普通家庭的達93.4%。(普通家庭,主要是指公務員背景之外的9類家庭。)參見《公務員局:中央機關新錄公務員八成來自普通家庭》,2012年3月6日,https://www.gov.cn/govweb/gzdt/2012-03/06/content_2084449.htm,訪問日期:2023年8月19日?？梢?通過教育制度的普及以及對受教育權的保障,我國欠發(fā)達地區(qū)的人們也逐漸具備了與發(fā)達、較發(fā)達地區(qū)的人們同等的競爭資格,從而使得我國的選賢任能制度在一定程度上實現(xiàn)了實質性平等。

(四)以女性參與實現(xiàn)“最大的人人平等”

在傳統(tǒng)封建等級社會中,女性沒有受教育的權利,更遑論參與科舉考試等爭取自我發(fā)展的機會。這實際上就是人為地削減掉了一半左右人口的參與資格,是由性別角度講最大的不平等。中國共產(chǎn)黨歷來重視男女平等,因此在選賢任能制度建立之初就積極鼓勵和接納女性的加入。隨著時代的發(fā)展,公務員隊伍中的女性比例也越來越高。通過分析2022年各地公布的新錄用公務員資料可以發(fā)現(xiàn),多地新增公務員中,女性的比例已經(jīng)超過了男性,如國家稅務總局陜西省稅務局擬錄用公務員中女性是男性的1.7倍,上海市第五批錄用人員中女性占六成,成都市普通公務員崗錄用人員男女比例為165:337。而對于女性干部,《黨政領導干部選拔任用工作條例》中明確規(guī)定,統(tǒng)籌做好培養(yǎng)選拔女干部、少數(shù)民族干部和黨外干部工作。國家統(tǒng)計局網(wǎng)站2021年公布的《中國婦女發(fā)展綱要(2021—2030年)》統(tǒng)計監(jiān)測報告顯示,我國省、市、縣各級中,無論是政府領導班子,還是政府工作部門的領導班子,配備女干部的比例都有所提高。這充分說明我們的選賢任能制度已經(jīng)實現(xiàn)了對女性的開放,并在不斷提升女性在公務員隊伍和領導干部中的比例,這無疑是對女性平等權利的有力踐行。

四、中國式現(xiàn)代化推進中選賢任能制度的優(yōu)化發(fā)展方向

“中國式現(xiàn)代化,是中國共產(chǎn)黨領導的社會主義現(xiàn)代化,既有各國現(xiàn)代化的共同特征,更有基于自己國情的中國特色?！?35)習近平:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》,《人民日報》2022年10月26日第1版。西方精英政治背景下產(chǎn)生的文官制度,以其高效率對西方兩次現(xiàn)代化作出了巨大貢獻,然而無論是基于政黨分肥制產(chǎn)生的政務官,還是基于公開招聘產(chǎn)生的事務官,其對于平等價值權利的踐行都還存在巨大的提升空間。例如對于政務官的選拔,首先是基于政黨內(nèi)的選拔,財富、社會地位、家庭出身等是先決條件,這就意味著不是人人都能夠參與競爭;而對于政黨勝利基礎上的政務官的選拔,則嚴格執(zhí)行任人唯親的原則,更不可能實現(xiàn)以統(tǒng)一的標準選拔德才出眾者。我國選賢任能制度建立在社會主義民主政治基礎之上,對于西方精英政治下無論是政務官的產(chǎn)生還是事務官的選拔,都有著平等方面的超越。中國式現(xiàn)代化要求始終踐行并不斷提升社會主義民主的質量,這也就對作為維持社會向上流動重要方式以及國家現(xiàn)代化治理重要保證的選賢任能制度提出了更高要求。(36)參見鄧帥:《黨的選賢任能制度:探索歷程、價值效能、優(yōu)化路徑——基于國家治理現(xiàn)代化視角的考察》,《寧夏社會科學》2022年第6期。

一是以科學性輔助實現(xiàn)更加平等。正如前文所述,選賢任能制度建立的目的在于為黨和國家選拔優(yōu)秀人才,面對當前每年數(shù)以百萬計的參加公務員考錄的考生,我們雖然在資格審查階段實現(xiàn)了保證符合條件者都能夠參與到選拔中來,但是仍然需要解決當前公務員職位與應考者之間的精準化人職匹配問題。這其實是一個利用科學性來提升平等性的問題,二者并不相悖。我們需要做的是,在當前綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術類這三大分類的基礎之上,根據(jù)崗位需求,在考錄中設置更為明確的任職資格要求,并采取與之相適應的考錄方式,從而最終提升考錄的有效性。

二是以制度、程序、法治為實現(xiàn)更加平等助力。馬克思主義認為,國家政權應由無產(chǎn)階級領導,無產(chǎn)階級專政的目標是消滅一切階級差別和社會不平等。從傳統(tǒng)封建等級社會到現(xiàn)代社會主義社會,我國實現(xiàn)了國家性質的根本性轉變,成為人民民主專政國家。然而,幾千年的人治傳統(tǒng)和文化,使得當前無論是人們的觀念,還是國家社會生活的各個方面,都還在一定程度上受到人治思想的干擾,而這直接導致了對平等的破壞,選人用人中的權力濫用、帶病提拔等現(xiàn)象就是有力證明。這就要求我們應以更加科學、合理、嚴格的制度、程序、法治等,不斷提升平等的實現(xiàn)程度。當然,在這其中,人們思想觀念的轉變是最為關鍵和重要的。

三是以實現(xiàn)實質平等為指向。科舉制雖然存在著各種實質性的弊端,并最終被取締,但是其將“一種封閉和凝固的等級社會,轉變成為一種開放和流動的等級社會”(37)何懷宏:《選舉社會:秦漢至晚清社會形態(tài)研究》,北京大學出版社2011年版,第21頁。也是一種事實。這說明國家人才選拔制度能夠塑造一種社會流動,而且這種流動是對個人最為重要的向上流動。實現(xiàn)全過程人民民主和共同富裕是中國式現(xiàn)代化的本質要求,而在當下社會貧富差距有進一步拉大趨勢的背景下,保證人人享有這種能夠向上流動的平等機會就顯得格外重要。因此當前我們最需要做的就是,在承認個體在占有社會資源多寡以及天資稟賦等方面存在差異的前提下,盡力保證每個人都具有達到既定目標即向上流動的相同手段。其中如進一步消除相對貧困、縮小貧富差距,進一步加大對于農(nóng)村貧困地區(qū)高質量教育的投入力度,不斷增強社會救助廣度和強度等等,都是以后的重點發(fā)展方向。