楊希通,陳廷柱

(華中科技大學(xué) 教育科學(xué)研究院,武漢 310058)

隨著國家層面“雙一流”建設(shè)的實(shí)施,地方政府紛紛出臺(tái)了支持當(dāng)?shù)馗咝：蛯W(xué)科建設(shè)的相應(yīng)配套政策。當(dāng)前,“雙一流”建設(shè)實(shí)行的是一種動(dòng)態(tài)的競爭機(jī)制,激發(fā)了地方政府發(fā)展高等教育的積極性。對此,有學(xué)者分析了“雙一流”建設(shè)中地方政府行為[1]、地方政府的行為邏輯[2]、府際網(wǎng)絡(luò)治理[3]等,但這些研究不同程度地忽略了地方政府行為的差異和類型。在第二輪“雙一流”建設(shè)之際,各地政府需要根據(jù)不同的情況,進(jìn)行針對性的規(guī)劃和分類施策。有鑒于此,本文對“雙一流”建設(shè)中地方政府自主性擴(kuò)張類型及特征進(jìn)行分類歸納,挖掘深層次擴(kuò)張動(dòng)因,揭示其對“雙一流”建設(shè)所帶來的風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)而從中央、地方和高校層面提出有針對性的調(diào)控策略,以期有序推進(jìn)“雙一流”建設(shè)的實(shí)施。

一、“雙一流”建設(shè)中地方政府自主性擴(kuò)張的類型及其特征

綜合眾多研究者的界定,“地方政府自主性”是指“擁有相對獨(dú)立利益結(jié)構(gòu)的地方政府,超越上級(jí)政府和地方各種具有行政影響力的社會(huì)力量的制約,按照自身的意志實(shí)現(xiàn)其行政目標(biāo)的可能性,及由此表現(xiàn)出來的區(qū)別于上級(jí)政府和地方公眾意愿的行為邏輯”[4]。地方政府自主性擴(kuò)張是以地方政府追求自身行政目標(biāo)或執(zhí)行上級(jí)命令和政策為研究對象,旨在遵從上級(jí)命令或執(zhí)行政策過程中實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的同時(shí),充分發(fā)揮自主性,進(jìn)行相應(yīng)的制度或政策創(chuàng)新。有學(xué)者將其概括為戰(zhàn)略擴(kuò)張、制度擴(kuò)張和權(quán)力擴(kuò)張[5],本文重點(diǎn)關(guān)注的是地方政府自主性的制度擴(kuò)張和權(quán)力擴(kuò)張。依據(jù)地方政府自主性擴(kuò)張經(jīng)驗(yàn)、擴(kuò)張能力、擴(kuò)張意愿及擴(kuò)張目的等四個(gè)維度,將地方政府自主性歸納為三種類型:進(jìn)取型地方政府自主性擴(kuò)張、發(fā)展型地方政府自主性擴(kuò)張、保守型地方政府自主性擴(kuò)張(詳見表1)。

表1 地方政府自主性擴(kuò)張的類型及特征

第一類是進(jìn)取型地方政府自主性擴(kuò)張,即在中央的支持和默許下,自主開展政策創(chuàng)新,探索新的方針政策,為中央政府和地方政府的政策改革提供新的思路和借鑒[6]。這類地方政府往往會(huì)在政策制定前進(jìn)行擴(kuò)張,擴(kuò)張的目的是獲得“先行先試”的政策合法性和政策紅利。舉例來說,浙江、北京、上海和廣東等“先行一步”[7],在“雙一流”建設(shè)方案出臺(tái)之前就開始了政策創(chuàng)新,并出臺(tái)了特色創(chuàng)新的地方“雙一流”建設(shè)政策,比如北京的“高精尖學(xué)科和一流專業(yè)建設(shè)”,上海的“高峰和高原學(xué)科”,廣東的“沖、補(bǔ)、強(qiáng)”方案,江蘇的“專項(xiàng)和綜合”工程等[8],為國家和其地方政府制定“雙一流”建設(shè)政策提供了參考和借鑒。

第二類是發(fā)展型地方政府自主性擴(kuò)張,即在貫徹中央總體方針政策時(shí)能夠依據(jù)自身的特點(diǎn)靈活地執(zhí)行中央的大政方針,并制定具體的實(shí)施措施[9]。此類地方政府的擴(kuò)張經(jīng)驗(yàn)一般,擴(kuò)張能力相對較強(qiáng),在一定程度上可以主動(dòng)進(jìn)行擴(kuò)張,擴(kuò)張目的是獲得政策合法性和政策紅利。舉例來說,河南、寧夏、山西等省份,都在緊跟國家“雙一流”建設(shè)政策步伐,模仿、借鑒北京、上海、廣東及江蘇的“雙一流”建設(shè)政策,制定了相應(yīng)的創(chuàng)新政策與措施。河南模仿上海模式提出了高質(zhì)量的學(xué)科建設(shè)方案,寧夏模仿廣東模式提出立足西部建設(shè)西部一流大學(xué)和一流學(xué)科方案,山西模仿江蘇模式提出“1331工程”推動(dòng)“雙一流”建設(shè)方案等。

第三類是保守型地方政府自主性擴(kuò)張,即在貫徹中央下達(dá)的大政方針政策進(jìn)程中,迫于強(qiáng)制性壓力,為了獲得相應(yīng)的政策合法性,規(guī)避政策創(chuàng)新或制度創(chuàng)新所帶來的政治風(fēng)險(xiǎn),它們通常采用保守的方法,甚至是簡單地移植中央或地方的政策。該類地方政府在擴(kuò)張過程中缺乏經(jīng)驗(yàn),擴(kuò)張能力也相對薄弱,但為了獲得政策合法性,規(guī)避權(quán)力和制度擴(kuò)張可能帶來的風(fēng)險(xiǎn),往往是被動(dòng)進(jìn)行擴(kuò)張的。隨著“雙一流”建設(shè)的實(shí)施,河北、山東、湖北以及湖南等省份迫于強(qiáng)制性壓力,為了規(guī)避相應(yīng)的政策或制度創(chuàng)新可能附帶的風(fēng)險(xiǎn),被動(dòng)地模仿甚至簡單移植國家或其他地方政府的“雙一流”建設(shè)政策,譬如山東、湖北及湖南等高教強(qiáng)省出臺(tái)的“雙一流”建設(shè)政策與國家“雙一流”建設(shè)政策十分相似。

二、“雙一流”建設(shè)中地方政府自主性擴(kuò)張的深層動(dòng)因

在一統(tǒng)體制和地方有效治理的框架之下,地方政府自主性擴(kuò)張既符合我國國家治理的制度邏輯,又符合中國特色社會(huì)主義市場邏輯。那么,究竟是什么原因?qū)е铝说胤秸淖灾鳈?quán)擴(kuò)大? 其主要根源是權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷、利益驅(qū)動(dòng)和政績競爭。

(一)權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷是促進(jìn)地方政府自主性擴(kuò)張的前提

中央與地方權(quán)力結(jié)構(gòu)演變是地方政府自主性擴(kuò)張的前提。“中國自改革開放以來最重要的行政基礎(chǔ)之一是中央行政和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力的下放和地方自主權(quán)的增強(qiáng)”[10],持續(xù)的行政放權(quán)和經(jīng)濟(jì)放權(quán)改革使得中央與地方權(quán)力結(jié)構(gòu)被重構(gòu),由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的中央高度集權(quán)體制向中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代的中央集權(quán)與地方分權(quán)的混合體制轉(zhuǎn)變。當(dāng)前,我國縱向政府間形成了“條塊結(jié)合,以塊為主,分級(jí)管理”的屬地化分級(jí)行政管理體制。在我國條塊分割的行政體制下,推行屬地管理的目的是尋求威權(quán)體制與有效治理間的平衡點(diǎn),以便更好地發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。在此背景下,地方政府作為一個(gè)擁有獨(dú)立財(cái)權(quán)和財(cái)力的行為主體,必然會(huì)努力擴(kuò)張自己的自主性,實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。因此,從央地關(guān)系的角度來看,權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷不僅擴(kuò)大了地方政府自主治理空間,而且顯著激發(fā)了地方政府發(fā)展活力。在“雙一流”建設(shè)過程中,充分發(fā)揮地方政府的巨大自由裁量權(quán),可以使地方政府在自己的職權(quán)范圍內(nèi)用好用活中央政策,并在不違背中央精神的情況下,根據(jù)實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需要,因地制宜地處理好當(dāng)?shù)氐膶?shí)際問題?！督y(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實(shí)施辦法(暫行)》(下稱《實(shí)施辦法》)中強(qiáng)調(diào),納入“雙一流”建設(shè)范圍的地方高校的建設(shè)資金由地方財(cái)政統(tǒng)籌安排,中央財(cái)政予以引導(dǎo)支持,地方政府要加大資金、政策、資源支持力度。隨著地方政府自行支配的財(cái)政資源不斷加大,廣東省在2015-2017年已經(jīng)投入50億元用于高水平大學(xué)建設(shè),河南省則在2015-2024年計(jì)劃投入31億元用于優(yōu)勢學(xué)科與特色學(xué)科建設(shè),廣西壯族自治區(qū)在“十三五”期間已經(jīng)投入5億元用于“雙一流”建設(shè)。得益于地方政府雄厚的財(cái)力扶持,在第二輪“雙一流”建設(shè)中,中東部5省有7所地方高校躋身“雙一流”建設(shè)高校之列。

(二)利益驅(qū)動(dòng)是促使地方政府自主性擴(kuò)張的核心

利益驅(qū)動(dòng)是促使地方自主性擴(kuò)張的核心。曼瑟·奧爾森的集體行動(dòng)邏輯強(qiáng)調(diào),“任何集團(tuán)或組織,不管其大小,都是為某一集體利益服務(wù)的,其本質(zhì)就是使集團(tuán)中的成員受益”[11]。在屬地管理的責(zé)任壓力下,地方政府作為轄區(qū)內(nèi)的“第一行動(dòng)集團(tuán)”,屬地利益最大化驅(qū)使地方政府有意識(shí)地?cái)U(kuò)張其行為自主性。為了壯大地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力,提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量,地方政府選擇偏好不可避免地與轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相結(jié)合。地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平高低與地方政府可自主支配的財(cái)政權(quán)力成正比關(guān)系,即地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)越發(fā)達(dá),地方政府能夠自主支配的財(cái)政收入就越多,依據(jù)自身的意志實(shí)現(xiàn)其選擇偏好目標(biāo)的自主能力就愈強(qiáng)[12]。在屬地化分級(jí)行政管理模式下,地方政府必須通過推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來履行自己的代理職責(zé)。在發(fā)展導(dǎo)向的政策引導(dǎo)下,省域范圍的一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)對地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所產(chǎn)生的“溢出效應(yīng)”極大地刺激了地方政府的積極性。在這種情況下,各省市地方政府紛紛將“雙一流”建設(shè)目標(biāo)與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相結(jié)合,并推出“雙一流”建設(shè)高校實(shí)施方案和高校分類發(fā)展方案,同時(shí)省級(jí)政府采用市場化競爭性資源配置方式對本地高等教育進(jìn)行系統(tǒng)謀劃。由此可見,地方政府的自主權(quán)與地方利益相結(jié)合就會(huì)驅(qū)使地方政府最大限度地?cái)U(kuò)展其行為自主性空間,從而形成“地方政府的自主性”。

(三)政績競爭是地方政府自主性擴(kuò)張的動(dòng)力機(jī)制

政績競爭是地方政府自主性擴(kuò)張的動(dòng)力機(jī)制。自改革開放以來,地方政府官員的選拔與晉升的標(biāo)準(zhǔn)由過去單一的“政治忠誠”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙越?jīng)濟(jì)增長為主,政治忠誠為輔”[13]。加上1994年分稅制改革后,中國建立了經(jīng)濟(jì)上分權(quán)、政治上集權(quán)的組織結(jié)構(gòu):分稅制實(shí)現(xiàn)了中央和地方間經(jīng)濟(jì)資源配置的劃分,央地之間的財(cái)政支出責(zé)任(事權(quán))并未出現(xiàn)重大的調(diào)整,地方政府仍有一定的財(cái)政自主性[14];在政治集權(quán)下形成了地方政府間橫向競爭的官員激勵(lì)體制。在“政治錦標(biāo)賽”的強(qiáng)激勵(lì)[15]之下,地方政府官員作為“政治參與人”和“經(jīng)濟(jì)參與人”對轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有著高度的熱情。加上不同層級(jí)的地方政府之間存在委托-代理關(guān)系。中央政府通過層層分解、層層量化的方式迅速將任務(wù)下達(dá)至地方政府,并給予相應(yīng)的職位升遷、物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰措施。所以,地方政府會(huì)整合各部門的資源完成乃至超額完成上級(jí)政府(中央政府)設(shè)定的目標(biāo)[16]。同樣,高校作為一種有著明確行政級(jí)別的事業(yè)單位,也要完成政府主管部門布置的任務(wù)與目標(biāo)。正因如此,地方政府處于縱向與橫向的“雙重張力”之中?？v向張力來源于中央的財(cái)政分權(quán),橫向張力則是地方政府在同級(jí)競爭中形成的內(nèi)生性動(dòng)力。加之,“雙一流”建設(shè)成效已與“高等教育GDP”相銜接,部分省份將“雙一流”建設(shè)成效納入官員績效考核體系之內(nèi),譬如安徽省已明確提出要把“雙一流”建設(shè)績效納入省政府目標(biāo)績效管理考核和省管領(lǐng)導(dǎo)班子及其領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核”[17]。展望“雙一流”建設(shè)未來,地方政府為了在激烈的“晉升錦標(biāo)賽”競爭中脫穎而出,必然會(huì)圍繞“雙一流”建設(shè)展開新一輪的長期的“軍備競賽”。

三、地方政府自主性擴(kuò)張給“雙一流”建設(shè)帶來的風(fēng)險(xiǎn)

地方政府自主性擴(kuò)張是一把雙刃劍,適度的擴(kuò)張有益于“雙一流”建設(shè),而過度的地方政府自主性擴(kuò)張則可能給“雙一流”建設(shè)帶來一系列風(fēng)險(xiǎn)。

(一)央地間的權(quán)力博弈導(dǎo)致中央政府宏觀調(diào)控失靈

省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌權(quán)確立及擴(kuò)大是地方政府能夠與中央政府進(jìn)行博弈的基礎(chǔ)。在“雙一流”建設(shè)中,這種博弈表現(xiàn)為各地方政府獲得更多的“雙一流”建設(shè)名額、資源和政策支持。然而,地方政府自主性肆意擴(kuò)張可能招致中央政府的權(quán)威受到挑戰(zhàn),以至宏觀調(diào)控失靈。其一,區(qū)域高等教育發(fā)展失衡?，F(xiàn)階段,雖然“雙一流”建設(shè)已由“效率優(yōu)先”向“兼顧公平”轉(zhuǎn)變,但“雙一流”建設(shè)高校的區(qū)域分布也是嚴(yán)重失衡的。在首輪“雙一流”建設(shè)名單中,42所一流大學(xué)建設(shè)高校東部省份有24所,中西部省份分別有9所;140所一流學(xué)科建設(shè)高校東部省份共有87所,中部省份僅有25所,西部省份有28所。在第二輪“雙一流”建設(shè)名單中,東部省份新增5所,中部省份僅新增2所[18]。此外,值得重點(diǎn)關(guān)注的是,“雙一流”建設(shè)高校異地辦學(xué)已成星火燎原之勢。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2020年4月底,已有53所“雙一流”建設(shè)高校共創(chuàng)建166個(gè)異地辦學(xué)機(jī)構(gòu),東部省份共有145個(gè)機(jī)構(gòu),占總數(shù)的87.35%,中部省份有6個(gè)機(jī)構(gòu),西部省份有11個(gè)機(jī)構(gòu),東北省份和海外各2個(gè)機(jī)構(gòu)[19]。這進(jìn)一步加劇我國區(qū)域高等教育發(fā)展失衡問題。其二,加劇區(qū)域優(yōu)質(zhì)高等教育機(jī)會(huì)不公平的現(xiàn)狀。由于區(qū)域高等教育發(fā)展失衡,加上以“雙一流”建設(shè)高校為代表的優(yōu)質(zhì)高等教育資源區(qū)域分布不均,難以滿足區(qū)域人民群眾對于優(yōu)質(zhì)高等教育資源的需求,進(jìn)而導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)高等教育資源機(jī)會(huì)不公平。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì),以42 所世界一流大學(xué)建設(shè)高校2020年各省高考計(jì)劃錄取情況為例,東部11省份高考平均錄取率為2.99%,其中北京、天津和上海高考錄取率遠(yuǎn)超平均水平,而河北和廣東高考錄取率則遠(yuǎn)低于平均水平;中部9省份高考平均錄取率為1.92%,只有湖北、吉林和黑龍江高考錄取率超過平均水平,其余6省高考錄取率均低于平均水平;西部11 省份高考平均錄取率為1.97%,重慶、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆等省份的高考錄取率超過平均水平,而廣西和貴州高考錄取率遠(yuǎn)低于平均水平。可見,東中西部省份的民眾接受優(yōu)質(zhì)高等教育機(jī)會(huì)存在著明顯不公平。

(二)無序、惡意的地方政府競爭加劇“高等教育地方保護(hù)主義”

省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌權(quán)是地方政府高等教育資源競爭的制度基礎(chǔ)。伴隨著省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌權(quán)的不斷擴(kuò)張,地方政府和官員為了在具有“零和博弈”的“晉升錦標(biāo)賽”中勝出,往往采取“損人利己”的高等教育地方保護(hù)主義,主要表現(xiàn)為爭奪稀缺性的優(yōu)質(zhì)高等教育資源和保護(hù)本地高等教育市場[20]。一方面阻止省域內(nèi)的資源、資金及高端人才等生產(chǎn)要素外流,提升優(yōu)質(zhì)高校本地招生比例,以滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)高等教育資源的需求,為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展提供必要的人力資源和智力支持;另一方面利用自身“信息不對稱”和資源稟賦優(yōu)勢最大化地獲得中央的資源和政策支持,同時(shí)汲取其他省份的資金和高端人才等生產(chǎn)要素,以提升“雙一流”建設(shè)成效,為官員晉升增添籌碼。長此以往,各地方政府為了維護(hù)自身利益,高等教育必然會(huì)出現(xiàn)與“諸侯經(jīng)濟(jì)”相似的“諸侯割據(jù)”甚至“諸侯爭霸”的格局。

首先,優(yōu)質(zhì)高校招生本地化問題。雖然中央政府早已采取行政措施進(jìn)行調(diào)控,如教育部在2008年就明確提出“央屬高校屬地招生比例不得超過30%”的要求。隨后在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》中都提出嚴(yán)格控制部屬高校本地招生比例。但“部屬高校招生屬地化”問題卻依然存在,似有愈演愈烈之趨勢。以世界一流大學(xué)建設(shè)高校2020年高考招生為例,一方面,鄭州大學(xué)、云南大學(xué)和新疆大學(xué)等省屬高校招生比例較高,其中云南大學(xué)屬地招生為45.10%,鄭州大學(xué)屬地招生為64.47%;另一方面,39所部屬世界一流大學(xué)建設(shè)高校屬地招生規(guī)模大致保持在20%上下,其中屬地招生規(guī)模大于20%的高校有20所,屬地招生規(guī)模小于20%的高校有19所,呈現(xiàn)出招生本地化趨勢。同時(shí)需要特別注意的是,有4所高校本地化招生規(guī)模高于30%,尤其是中山大學(xué)和華南理工大學(xué)屬地招生規(guī)模分別高達(dá)47.66%和47.06%,而浙江大學(xué)屬地招生規(guī)模甚至高達(dá)59.15%(詳見圖1),可見優(yōu)質(zhì)高校仍然存在嚴(yán)重的屬地化招生問題。

圖1 世界一流大學(xué)建設(shè)高校2020年高考招生屬地化情況統(tǒng)計(jì)表

其次,中西部高校高端人才集中“東南飛”。眾所周知,人才特別是高端人才是“雙一流”建設(shè)的關(guān)鍵所在。在市場經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)下,各種生產(chǎn)要素(人才、資金、資源及技術(shù))是可以自由流動(dòng)的,企業(yè)和人才能夠通過“用腳投票”向政府或高校施加壓力,迫使其展開地區(qū)間競爭[21]。因此,東部沿海地區(qū)的地方政府和高校紛紛采用極具競爭力的“明星薪水”引進(jìn)“明星教授”,以至于出現(xiàn)大學(xué)“明星教授商品化”[22],譬如華東政法大學(xué)給予學(xué)科領(lǐng)軍人才100 萬元年薪和高達(dá)800 萬元的房補(bǔ);杭州電子科技大學(xué)給院士開出500萬元年薪等。這就導(dǎo)致中西部高校高端人才紛紛“東南飛”,其中蘭州大學(xué)和合肥工業(yè)大學(xué)人才流失尤為嚴(yán)重,蘭州大學(xué)流失人才中不乏兩院院士和長江學(xué)者,合肥工業(yè)大學(xué)竟有7位二級(jí)學(xué)院院長陸續(xù)被挖走。諸如此類的明碼標(biāo)價(jià)的高薪挖人實(shí)例不勝枚舉。總而言之,高等教育地方保護(hù)主義不僅強(qiáng)化高等教育“塊塊分割”壁壘,還造成區(qū)域高等教育發(fā)展的“馬太效應(yīng)”,加劇區(qū)域高等教育的不公平。

(三)強(qiáng)化高校對于政府的依附性地位,面向社會(huì)獨(dú)立辦學(xué)過程中缺乏自主權(quán)

長期以來,受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府集權(quán)管理的影響,高校對政府依附性愈來愈強(qiáng),高校辦學(xué)自主性越來越小,辦學(xué)步履維艱,使得高校逐漸淪為政府機(jī)關(guān)的附庸,演變?yōu)檎聦俚囊粋€(gè)執(zhí)行部門,以完成政府布置的計(jì)劃任務(wù)。所以,在多重任務(wù)驅(qū)使下,為了完成委托人(上級(jí)主管部門)布置的“可測度”的指標(biāo),代理人(高校)容易產(chǎn)生“激勵(lì)扭曲”,也即“將精力完全集中在可測度任務(wù),而忽視不可測度但同樣重要的任務(wù)”[23]。以ESI排名為例,國家“雙一流”建設(shè)政策文本將其視為重要的考核指標(biāo)之一,于是入選的“雙一流”建設(shè)高校都將其奉為圭臬,并作為重要的辦學(xué)指標(biāo),力爭部分優(yōu)勢學(xué)科或特色學(xué)科能夠進(jìn)入ESI排名的前1%行列。殊不知,ESI主要包括化學(xué)、生物學(xué)、物理學(xué)及臨床醫(yī)學(xué)等理工學(xué)科,而屬于社會(huì)科學(xué)范疇僅有經(jīng)濟(jì)與商學(xué)和社會(huì)科學(xué)總論,人文學(xué)科更不在其列,而且其“社會(huì)科學(xué)總論”的內(nèi)涵與我國特色社會(huì)科學(xué)內(nèi)涵更是大相徑庭,具有很大的局限性[24]。在這種“制度規(guī)訓(xùn)”之下,高校更可能采取集體行動(dòng)以尋求或擴(kuò)大這種利益的傾向[25],具體表現(xiàn)為將資源與政策傾斜于可測度的理工農(nóng)醫(yī)學(xué)科建設(shè),而忽視不可測度的人文社會(huì)學(xué)科建設(shè)。久而久之,高校指標(biāo)化辦學(xué)色彩愈來愈濃厚,指標(biāo)、對標(biāo)、達(dá)標(biāo)成為新常態(tài),高校多樣化、特色化辦學(xué)就無法進(jìn)行,進(jìn)一步壓縮高校自主辦學(xué)空間。此外,“雙一流”建設(shè)需要充裕的、持久的專項(xiàng)資金支持。無論部屬高校還是地方高校都需要地方政府給予巨額的專項(xiàng)資金支持。但這些扶持資金并非無條件使用,而是與地方政府選擇偏好相結(jié)合,也就是集中能夠多出成果、快出成果的學(xué)科領(lǐng)域。這就使得地方政府以獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助為誘導(dǎo)手段,運(yùn)用不具備形式強(qiáng)制力的方法,誘使高校遵循地方教育主管部門的指令,并視其配合程度給予“胡蘿卜”獎(jiǎng)勵(lì)。換言之,這種激勵(lì)是委托方(中央政府或省級(jí)政府)給予代理方一定的物資上或精神上的利益,使得后者按照前者的目標(biāo)而采取行動(dòng)[26]。由此,高校只能更加依附于地方政府,被迫犧牲部分自主權(quán)來換取相應(yīng)的政策與資源,致使高校面向社會(huì)獨(dú)立辦學(xué)過程中缺乏自主權(quán)。

四、“雙一流”建設(shè)中地方政府自主性擴(kuò)張的規(guī)制

在“雙一流”建設(shè)進(jìn)程中,伴隨著地方政府自主性充分?jǐn)U張,意味著其與中央政府和高校的實(shí)際權(quán)限、職責(zé)劃分及行為邊界更加彈性化和模糊化。那么,地方政府與中央政府,地方政府與“雙一流”建設(shè)高校以及地方政府間究竟應(yīng)該保持何種平衡與張力,才能真正有利于高等教育取得長久發(fā)展是值得深思的問題。從長遠(yuǎn)看,地方政府自主性擴(kuò)張如何助力“雙一流”建設(shè)乃至高等教育發(fā)展,規(guī)避過度的地方政府自主性擴(kuò)張所帶來的風(fēng)險(xiǎn),對其進(jìn)行科學(xué)的、合理的規(guī)制,著力點(diǎn)應(yīng)聚焦于三個(gè)方面。

(一)規(guī)制地方政府過度擴(kuò)張,強(qiáng)化中央政府的宏觀調(diào)控能力

中央政府須具備總覽全局、協(xié)調(diào)運(yùn)作的統(tǒng)籌權(quán)和地方政府具備有效治理是我國國家治理的制度邏輯。在這種制度邏輯之下,中央與地方的權(quán)力關(guān)系是協(xié)調(diào)中央政府的宏觀調(diào)控與地方政府自主性擴(kuò)張的基石。中央政府為了激發(fā)、調(diào)動(dòng)地方政府的積極性,賦予地方政府除目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)及激勵(lì)分配權(quán)之外的“剩余控制權(quán)”[27],促使地方政府自主性得以充分發(fā)揮。然而,在多重任務(wù)邏輯影響下,地方政府自主性過度擴(kuò)張必然帶來一些意外后果,如形成區(qū)域高等教育發(fā)展失衡和區(qū)域優(yōu)質(zhì)高等教育機(jī)會(huì)不公平的“公害物品”。因而,為了將區(qū)域高等教育“公害物品”轉(zhuǎn)為區(qū)域高等教育“公益物品”[28],實(shí)現(xiàn)高等教育領(lǐng)域的“帕累托有效”,必須規(guī)制地方政府自主性過度擴(kuò)張,強(qiáng)化中央政府宏觀調(diào)控,建構(gòu)良性的央地互動(dòng)模式。一是強(qiáng)化中央政府宏觀調(diào)控,實(shí)現(xiàn)區(qū)域高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展。自改革開放以來,以“效率優(yōu)先”的政策驅(qū)動(dòng)改革既導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出嚴(yán)重的兩極分化的格局,也導(dǎo)致區(qū)域高等教育發(fā)展嚴(yán)重失衡。中央政府作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀調(diào)控者,為推動(dòng)區(qū)域高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)高等教育公平,特別是滿足人民對優(yōu)質(zhì)高等教育資源的需求,理應(yīng)建立以公平為基礎(chǔ)的利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制[29]。比如首輪“雙一流”建設(shè)就有3所“211工程”大學(xué)入選B類世界一流大學(xué)建設(shè)高校之列;115所一流學(xué)科建設(shè)高校也有44所一流學(xué)科(自定)建設(shè)高校。因此,為了保證區(qū)域高等教育平衡和可持續(xù)發(fā)展,中央政府只有創(chuàng)建以公平為導(dǎo)向的區(qū)域利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制,才能消除區(qū)域高等教育發(fā)展的“馬太效應(yīng)”,逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域高等教育均衡發(fā)展。二是中央政府應(yīng)規(guī)制地方政府的僭越或越軌行為,建構(gòu)良性的央地互動(dòng)模式。中央政府和教育主管部門作為高等教育領(lǐng)域的宏觀調(diào)控者和監(jiān)督者,理應(yīng)給地方政府或高校列出明確的權(quán)力清單和責(zé)任清單,防止地方政府挑戰(zhàn)中央政府權(quán)威,頻繁做出僭越行為,遏制地方政府對高等教育市場的不當(dāng)干預(yù)。譬如為遏制中西部高校人才“東南飛”趨勢,教育部充分發(fā)揮了宏觀調(diào)控和有效監(jiān)管的作用,對東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的高校明碼標(biāo)價(jià)的惡性挖人行為進(jìn)行規(guī)制。在保障高等教育公平與高等教育質(zhì)量的同時(shí),積極調(diào)動(dòng)地方政府的熱情與積極性,建構(gòu)良性央地互動(dòng)模式,引導(dǎo)地方政府規(guī)范的積極作為。

(二)規(guī)范地方政府間競爭行為,建構(gòu)地方政府間良性競爭秩序

地方政府競爭是一統(tǒng)體制與地方有效治理得以共存的關(guān)鍵制度。但在“為增長而競爭”的“晉升錦標(biāo)賽”背景下,強(qiáng)激勵(lì)的地方政府競爭可能會(huì)導(dǎo)致地方官員的激勵(lì)扭曲、地方保護(hù)主義等問題。因此,在“加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場“的背景下,首先,應(yīng)引入第三方評價(jià)組織,建構(gòu)多元化的政績考核體系?，F(xiàn)有的以“唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學(xué)歷、唯獎(jiǎng)項(xiàng)”為核心考核指標(biāo)的“學(xué)術(shù)錦標(biāo)賽”制度使得地方政府或中央政府擁有裁判員與運(yùn)動(dòng)員的雙重身份,且是利用裁判員的身份做運(yùn)動(dòng)員的事情,不利于世界一流大學(xué)與世界一流學(xué)科建設(shè),甚至不利于高等教育長久發(fā)展。因此,需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的高等教育GDP考核體系,將教師和學(xué)生滿意度、高校依法治校能力、學(xué)科生態(tài)建設(shè)等也納入績效考核體系,建立一種多元、綜合化的績效考核體系,并引入第三方組織對“雙一流”高校建設(shè)成效進(jìn)行客觀、公正評價(jià),以規(guī)避激勵(lì)扭曲帶來的風(fēng)險(xiǎn)。其次,需引導(dǎo)地方政府由資源競爭轉(zhuǎn)向制度競爭。所謂制度競爭是指“各地區(qū)利用制度范疇的固定要素(產(chǎn)權(quán)、專利及土地等)對資金、資源、技術(shù)及知識(shí)等流動(dòng)要素進(jìn)行競爭”[30]。制度之于“雙一流”建設(shè)、現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè),乃至于高等教育強(qiáng)國建設(shè)的重要性不言而喻。但“雙一流”建設(shè)中的地方政府間競爭焦點(diǎn)聚焦于可流動(dòng)性資源競爭,比如部分高薪招攬高端人才、高校招生屬地化及資源與政策過度傾向優(yōu)勢學(xué)科等,在制度建設(shè)方面卻無人問津。因此,地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能與角色,由高等教育直接管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楦叩冉逃暧^監(jiān)督者,由全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府,科學(xué)、合理地行使省級(jí)高等教育統(tǒng)籌權(quán),完善區(qū)域高等教育制度建設(shè),探索跨區(qū)域高等教育體系合作建設(shè),包括區(qū)域高等教育系統(tǒng)體系規(guī)劃制度、規(guī)范高等教育市場體系及區(qū)域高等教育一體化等,以實(shí)現(xiàn)地方政府由資源競爭向制度競爭過渡。

(三)擴(kuò)大并落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán),將其納入法制化軌道

我國高等教育法明確規(guī)定高等學(xué)校依法享有“制定招生方案、設(shè)置和調(diào)整學(xué)科專業(yè)、開展教學(xué)、科學(xué)研究、國際交流與合作、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置以及教師職務(wù)評聘、調(diào)整和分配津貼與工資”等諸多方面的辦學(xué)自主權(quán)。然而,這種行政分權(quán)與真正的教育分權(quán)相差甚遠(yuǎn),且中央政府和地方政府可以隨時(shí)收回下放權(quán)力。因而,為了擴(kuò)大并落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán),首先,應(yīng)從行政放權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃謾?quán),讓高校充分地踐行辦學(xué)自主權(quán)。長期以來的“政府主導(dǎo),政策驅(qū)動(dòng)”的“文件治教”“項(xiàng)目治教”改革使得高校猶如溫室的花朵,既難以經(jīng)受住高校外部環(huán)境的風(fēng)吹雨打,又不符合高等教育內(nèi)在發(fā)展邏輯,還侵蝕高校辦學(xué)自主權(quán),壓縮高校自主辦學(xué)空間。故而,中央政府和地方政府理應(yīng)將高等教育領(lǐng)域的行政放權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂袑?shí)質(zhì)意義的教育分權(quán),賦予高校真正的辦學(xué)自主權(quán),讓高校能夠大刀闊斧地自主改革與發(fā)展。需要指出的是,高校辦學(xué)自主權(quán)是高校與生俱來的權(quán)力,而不是政府所賦予的。其次,將高校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)范與保障納入法制軌道,增強(qiáng)高校依法治校能力。如上所述,雖然高等教育法明確我國高校依法享有辦學(xué)自主權(quán),但政府肆意干預(yù)和高校依法治校能力不足讓法律賦予的高校辦學(xué)自主權(quán)成為一紙空文。因此,需要我國高等教育管理體制從政府管制邏輯向高教法治邏輯轉(zhuǎn)變[31],推行高等教育“管辦評”分離,深化高等教育“放管服”改革,逐步培養(yǎng)高校依法治校的能力,依據(jù)高校自身特色以及學(xué)科發(fā)展內(nèi)在規(guī)律辦學(xué),使得高校辦學(xué)自主權(quán)得到真正的法律保障并能夠予以實(shí)踐,從而建構(gòu)長效的“雙一流”建設(shè)機(jī)制。