劉銳 房昀瑋

摘要：研究目的：探求與耕地非農(nóng)化、非糧化用途管制相適應(yīng)的耕地權(quán)利人市場化補(bǔ)償機(jī)制，為耕地保護(hù)法建立公平、長效耕地補(bǔ)償制度提供參考。研究方法：規(guī)范分析法、比較分析法。研究結(jié)果：我國不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與耕地保護(hù)責(zé)任承擔(dān)出現(xiàn)了錯(cuò)位，并且隨著耕地用途管制的進(jìn)一步強(qiáng)化，耕地保護(hù)財(cái)政補(bǔ)償明顯不足。立法上應(yīng)當(dāng)建立以耕地發(fā)展權(quán)為基礎(chǔ)的耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，耕地發(fā)展權(quán)是耕地非農(nóng)建設(shè)和非糧種植的權(quán)利，屬新型用益物權(quán)，由耕地所有權(quán)人和用益物權(quán)人享有。應(yīng)建立耕地發(fā)展權(quán)銀行，推動耕地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移，發(fā)展權(quán)受讓人不僅要支付新增指標(biāo)（限額）交易的費(fèi)用，還應(yīng)支付以所在地區(qū)指標(biāo)（限額）交易價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)用，用以補(bǔ)償既有耕地權(quán)利人。研究結(jié)論：耕地的非農(nóng)化、非糧化嚴(yán)格用途管制，是對耕地權(quán)利人耕地發(fā)展權(quán)的限制，應(yīng)以耕地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移建立與耕地用途嚴(yán)格管制相適應(yīng)的耕地補(bǔ)償制度，以保障地區(qū)公平發(fā)展，提高耕地保護(hù)積極性。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；非農(nóng)用化；非糧化；橫向補(bǔ)償；耕地發(fā)展權(quán)；耕地發(fā)展權(quán)銀行

中圖分類號：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）04-0023-09

基金項(xiàng)目：國家社科基金重大研究專項(xiàng)“社會主義核心價(jià)值觀融入鄉(xiāng)村振興制度建設(shè)研究”（20VHJ002）。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出：“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量保護(hù)和質(zhì)量提升，嚴(yán)守18億畝耕地紅線，遏制耕地‘非農(nóng)化、防止‘非糧化，規(guī)范耕地占補(bǔ)平衡，嚴(yán)禁占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地?！?022年8月1日實(shí)施的《黑土地保護(hù)法》在嚴(yán)格限制黑土地非農(nóng)化的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對黑土地非糧化予以限制。2022年9月自然資源部公開征求意見的《耕地保護(hù)法（草案）》，延續(xù)《黑土地保護(hù)法》限制黑土地非農(nóng)化、非糧化思路，明確規(guī)定永久基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)，禁止將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為林地、草地、園地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等其他農(nóng)用地；嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地。耕地非農(nóng)化、非糧化的嚴(yán)格管制，實(shí)質(zhì)上是對耕地權(quán)利人權(quán)利空間的擠壓行為，必然會影響到權(quán)利人的利益實(shí)現(xiàn)。

為了彌補(bǔ)嚴(yán)格用途管制給耕地權(quán)利人帶來的損失，調(diào)動地方政府和耕地權(quán)利人保護(hù)耕地的積極性，《黑土地保護(hù)法》提出“建立健全黑土地保護(hù)財(cái)政投入保障制度”，《耕地保護(hù)法（草案）》也提出“國家建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度”?，F(xiàn)實(shí)中承擔(dān)耕地保護(hù)重任的重點(diǎn)區(qū)域一般為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)僅僅依靠財(cái)政投入和獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制無法對地方政府和耕地權(quán)利人形成耕地保護(hù)的穩(wěn)定、有效激勵(lì)。因此，有必要借鑒相關(guān)國家耕地保護(hù)的做法，建立與我國未來全面嚴(yán)格耕地保護(hù)制度相適應(yīng)的耕地發(fā)展權(quán)制度，以保障耕地權(quán)利人的根本利益，切實(shí)落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)和有效推進(jìn)共同富裕。

1 嚴(yán)格用途管制下我國耕地保護(hù)補(bǔ)償問題

考察我國耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題，既要考慮耕地空間分布的客觀狀況，也要以耕地權(quán)利人的權(quán)利保障為核心，分析制度的配給情況。

1.1 耕地空間分布的特點(diǎn)及變化趨勢

耕地保護(hù)補(bǔ)償制度建設(shè)，首先應(yīng)當(dāng)考慮耕地空間分布狀況。在保護(hù)耕地、保障糧食安全要求趨緊的背景下，分析我國耕地分布的區(qū)域性特點(diǎn)及其變化趨勢，有助于建立科學(xué)、合理的耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。

改革開放以來，我國耕地空間分布格局隨城市化進(jìn)程發(fā)生了重大變化。第一次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至1996年10月31日全國耕地總面積（19.5億畝）中，80%左右集中分布在我國東部和東南部地區(qū)，20%左右分布在西北地區(qū)。華北、東北、華東、中南4個(gè)區(qū)耕地占全國的71.7%，西南、西北兩個(gè)區(qū)耕地僅占全國的28.3%[1]。然而，近20多年來，耕地分布發(fā)生了明顯變化，其空間變化特征可以概括為“西增東減，北增南減，山地增平地減”。耕地凈增加的區(qū)域主要分布在東北地區(qū)和西北地區(qū)，凈減少的區(qū)域主要位于華北平原、長江中下游平原以及長三角、珠三角地區(qū)[2]。伴隨著耕地面積的減少，這些地區(qū)的建設(shè)用地面積不斷擴(kuò)大。根據(jù)歐航局土地利用覆被數(shù)據(jù)，在空間分布上，1990—2015年中國建設(shè)用地新增區(qū)域主要集中在我國東部地區(qū)。華北地區(qū)、華東地區(qū)是建設(shè)用地?cái)U(kuò)張最明顯的區(qū)域。尤其是華東地區(qū)，在2010—2015年，新增建設(shè)用地面積為117.92萬hm2，是1990—1995年的10倍以上[2]。

耕地空間分布的上述變化，意味著耕地保護(hù)責(zé)任在逐步向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)區(qū)轉(zhuǎn)移，而有效利益平衡機(jī)制的缺乏一定程度強(qiáng)化了區(qū)域發(fā)展的不平衡。探索建立科學(xué)、合理的耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，尤其是建立跨省域乃至覆蓋全國的耕地保護(hù)補(bǔ)償制度非常必要和緊迫。

1.2 既有耕地保護(hù)補(bǔ)償制度存在的問題

目前，耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹饕贫仁?016年由財(cái)政部和原農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》（以下簡稱《補(bǔ)貼通知》），2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，以及2021年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》。此外，一些地方也出臺了耕地保護(hù)補(bǔ)償政策，如浙江省《關(guān)于全面建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的通知》、杭州市《關(guān)于全面建立杭州市耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見》、北京市海淀區(qū)《關(guān)于本區(qū)建立農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見》等。

總體上，現(xiàn)行耕地保護(hù)補(bǔ)償制度及實(shí)踐存在以下問題：一是制度層級低，尚未出臺成熟的法律規(guī)定。二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)總體比較低，各地差別比較大。從全國來看，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2021年9月，耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼覆蓋2.2億農(nóng)戶、近13億畝承包地，畝均補(bǔ)貼約95元[3]。從地方來看，北京市海淀區(qū)永久基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)貼為每年2 500元/畝，其他農(nóng)用地補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每年1 500元/畝；浙江省余杭區(qū)一般耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為200元/畝，永久基本農(nóng)田和糧食生產(chǎn)功能區(qū)耕地均為400元/畝；而2022年甘肅省耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)僅為48.43元/畝[4]， 岷縣更是低至13.28元/畝。三是受補(bǔ)償主體不統(tǒng)一，難以保證補(bǔ)償?shù)轿??！堆a(bǔ)貼通知》規(guī)定用于耕地地力保護(hù)的補(bǔ)貼資金補(bǔ)貼對象原則上為擁有耕地承包權(quán)的種地農(nóng)民，但地方的做法并不統(tǒng)一。如浙江省杭州市余杭區(qū)補(bǔ)償對象為承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)和責(zé)任的農(nóng)村村級集體經(jīng)濟(jì)組織，并且補(bǔ)償資金必須用于特定用途，農(nóng)民個(gè)人得到的補(bǔ)償微乎其微。

1.3 《黑土地保護(hù)法》和《耕地保護(hù)法（草案）》的不足

《黑土地保護(hù)法》和《耕地保護(hù)法（草案）》（以下簡稱“兩法”）在嚴(yán)格用途管制的同時(shí)，也規(guī)定了耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，但存在以下不足：一是兩法對耕地保護(hù)補(bǔ)償制度的規(guī)定比較原則?！逗谕恋乇Ｗo(hù)法》規(guī)定“國家加大對黑土地保護(hù)措施獎(jiǎng)補(bǔ)資金的傾斜力度，建立長期穩(wěn)定的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助機(jī)制”；《耕地保護(hù)法（草案）》規(guī)定“國家建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度”，對符合特定要求的地區(qū)和集體經(jīng)濟(jì)組織、國有農(nóng)場等給予獎(jiǎng)補(bǔ)。這些概括性的補(bǔ)償規(guī)定與具體化的用途管制制度不匹配，耕地保護(hù)補(bǔ)償制度供給不足。二是兩法中的補(bǔ)償對象僅為黑土地、特定地區(qū)的耕作主體，缺乏普遍性和公平性，無法形成可靠和持久的耕地保護(hù)激勵(lì)?！逗谕恋乇Ｗo(hù)法》調(diào)整的僅僅是黑龍江省、吉林省、遼寧省和內(nèi)蒙古自治區(qū)4省區(qū)內(nèi)的優(yōu)質(zhì)耕地，《耕地保護(hù)法（草案）》也只規(guī)定對重點(diǎn)地區(qū)、耕地保護(hù)任務(wù)重且完成好的集體經(jīng)濟(jì)組織、國有農(nóng)場等給予獎(jiǎng)補(bǔ)?！蔼?jiǎng)補(bǔ)”的定位意味著其不可能是普惠制度，不是基于耕地權(quán)利人利益受損的普遍、穩(wěn)定的補(bǔ)償制度，這與中共二十大報(bào)告提出的“健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制和主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制”要求還有距離。三是單一的財(cái)政補(bǔ)償無法保證補(bǔ)償?shù)某浞?、持續(xù)和高效。以國家財(cái)政支撐的耕地保護(hù)補(bǔ)償，既無法做到補(bǔ)償?shù)某浞?，也很難實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)某掷m(xù)穩(wěn)定及為被補(bǔ)償人提供可靠預(yù)期。實(shí)踐已經(jīng)表明，國家財(cái)政對耕地的補(bǔ)償取決于財(cái)政收入和國家的耕地保護(hù)政策變遷，基本的運(yùn)行邏輯是每年根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整。

總之，既有的處于低位、尚未成型、不甚合理的耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，無法保障耕地權(quán)利人的權(quán)益，不能為地方政府和耕地權(quán)利人提供保護(hù)耕地的有效激勵(lì)。由《黑土地保護(hù)法》和正在制定的《耕地保護(hù)法》開啟的嚴(yán)格的耕地用途管制，并未能跳出固有耕地保護(hù)補(bǔ)償依靠政策、財(cái)政的局限，未能找到與嚴(yán)格用途管制相適應(yīng)的耕地保護(hù)長效機(jī)制和穩(wěn)定的耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制。耕地保護(hù)補(bǔ)償制度的完善，需要借鑒域外有益做法，建立以耕地發(fā)展權(quán)為核心的可靠、穩(wěn)定、長效補(bǔ)償與激勵(lì)機(jī)制。

2 嚴(yán)格用途管制下耕地發(fā)展權(quán)制度建立之必要

2.1 耕地權(quán)利的限制與補(bǔ)償

土地負(fù)有社會義務(wù)，這是各國法律的普遍規(guī)定。但任何義務(wù)都有限度，附加在土地權(quán)利上的社會義務(wù)也應(yīng)當(dāng)限定在一定范圍之內(nèi)，超范圍施加義務(wù)應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定的條件和程序，且應(yīng)該給予公平合理補(bǔ)償。

在國家施行土地用途管制和建設(shè)規(guī)劃控制之前，土地使用僅受實(shí)際需求和供給能力限制而不受法律限制，在此情形自然沒有補(bǔ)償?shù)谋匾?。隨著土地權(quán)利市場化改革的推進(jìn)、土地尤其是耕地用途管制和國家建設(shè)規(guī)劃控制的推行，土地權(quán)利限制及其相應(yīng)的補(bǔ)償問題日漸暴露：經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)及其耕地權(quán)利人，反而要承受國家保護(hù)耕地和糧食安全的重任，其不公平性顯而易見。不僅如此，隨著耕地保護(hù)新法對耕地非糧化的嚴(yán)格限制，其不公平性進(jìn)一步凸顯。《黑土地保護(hù)法》不僅限制耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，而且明確規(guī)定劃入永久基本農(nóng)田的黑土地重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)，在種糧和種蔬菜、經(jīng)濟(jì)作物，以及經(jīng)營果園等在收益方面存在剪刀差的背景下，對耕地的嚴(yán)格用途管制，事實(shí)上剝奪了耕地權(quán)利人獲取更大收益的機(jī)會，這種機(jī)會在法律嚴(yán)格限制非糧化之前是法律明確賦予的，即《農(nóng)村土地承包法》等現(xiàn)行法律規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)人和土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在耕地上種植非糧作物或種樹經(jīng)營果園。如果不建立新型耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，僅靠財(cái)政支撐的耕地補(bǔ)貼或許連耕地權(quán)利人因非糧化限制而受到的損失都無法彌補(bǔ)，更何況非農(nóng)化限制的損失。非農(nóng)化、非糧化已超出土地的一般社會義務(wù)負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償。通過征收補(bǔ)償方式政府財(cái)政無力負(fù)擔(dān)，由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)的行政補(bǔ)償、獎(jiǎng)勵(lì)無法實(shí)現(xiàn)充分補(bǔ)償和權(quán)利限制與補(bǔ)償?shù)钠胶?。耕地非農(nóng)化、非糧化的限制，實(shí)質(zhì)上限制的是耕地的發(fā)展權(quán)，應(yīng)當(dāng)通過構(gòu)建耕地發(fā)展權(quán)制度予以解決。

2.2 比較法上的土地發(fā)展權(quán)

土地發(fā)展權(quán)（Land Development Right）概念來源于英美法。狹義的土地發(fā)展權(quán)是指“將一塊土地的用途從收益較低的用途（農(nóng)業(yè)）改變?yōu)槭找孑^高的用途（城市住宅、商業(yè)或工業(yè)）的權(quán)利，其結(jié)果是土地的增值”[5]，廣義的土地發(fā)展權(quán)不僅包括改變土地用途的權(quán)利，而且包括提高土地利用密度的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)“空間上縱深方向發(fā)展”（土地集約度提高）的土地再利用、再發(fā)展，是土地發(fā)展權(quán)內(nèi)容的新近發(fā)展[6]。由此可知，土地發(fā)展權(quán)人不僅享有變更土地用途的使用權(quán)，而且享有通過利用土地而獲得土地增值收益的權(quán)利。

英美法最早確立了土地發(fā)展權(quán)制度。土地發(fā)展權(quán)植根于英美的財(cái)產(chǎn)法，其構(gòu)成土地所有權(quán)權(quán)利束中的一項(xiàng)權(quán)利，能夠與所有權(quán)中的其他權(quán)利相分離而單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，而不影響土地所有權(quán)人對于剩余權(quán)利的行使。英美法的土地發(fā)展權(quán)制度在運(yùn)行模式和土地增值收益分配方式上存在較大差異，但均源于耕地因城鎮(zhèn)化大量流失背景下，運(yùn)用市場機(jī)制限制土地用途管制權(quán)力和減輕征收補(bǔ)償給財(cái)政帶來壓力的需要[7]。因政府行使警察權(quán)限制私權(quán)無需對土地權(quán)利人予以補(bǔ)償，而土地征收則需要給予公平補(bǔ)償，如果警察權(quán)的行使超過一定的界限，則構(gòu)成征收需要補(bǔ)償，二者之間的界限不甚明了。而且土地價(jià)值飄忽不定，難以準(zhǔn)確預(yù)測，征收補(bǔ)償可能會給政府帶來不可估量的負(fù)擔(dān)[8]。因此，通過土地發(fā)展權(quán)給予土地權(quán)利人以合理補(bǔ)償成為協(xié)調(diào)土地分區(qū)管制和土地征收補(bǔ)償?shù)牡谌龡l道路。土地權(quán)利人發(fā)展權(quán)利受到限制的同時(shí)能夠獲得適當(dāng)補(bǔ)償，政府保護(hù)耕地、利用建設(shè)用地發(fā)展經(jīng)濟(jì)也不必付出高昂代價(jià)，土地權(quán)利人和政府的利益實(shí)現(xiàn)了平衡，能夠有效激勵(lì)二者保護(hù)耕地。美國除土地發(fā)展權(quán)收購以外，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（Transfer of Development Rights， TDR）是其富有特色的土地發(fā)展權(quán)制度。該制度通過劃分發(fā)送區(qū)與接收區(qū)，將開發(fā)受限地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移至適合更高密度發(fā)展的地區(qū)。其中，土地發(fā)展權(quán)銀行發(fā)揮著重要作用。

在大陸法國家，意大利借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，引入市場機(jī)制，確立了國家土地用途管制與土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移相結(jié)合的土地發(fā)展權(quán)制度[9]。意大利現(xiàn)有兩種土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移模式，一種為“發(fā)展權(quán)的本地性轉(zhuǎn)移”（localized TDR），類似于我國補(bǔ)充耕地指標(biāo)的省內(nèi)轉(zhuǎn)移制度，土地發(fā)展權(quán)在劃定發(fā)送區(qū)和接收區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)行簡單的空間轉(zhuǎn)移，參與轉(zhuǎn)移的土地是有限的，且不存在市場交易，發(fā)送區(qū)的發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)后主要用于公共用地；另一種是“發(fā)展權(quán)的全域性轉(zhuǎn)移”（generalized TDR），類似于美國的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，土地發(fā)展權(quán)在更大范圍內(nèi)通過市場進(jìn)行交易。與美國不同的是，意大利未建立土地發(fā)展權(quán)銀行，土地發(fā)展權(quán)登記制度又不健全，導(dǎo)致土地發(fā)展權(quán)往往通過以政府作為中間人的非正式方式開展交易[10]。

2.3 土地發(fā)展權(quán)對耕地保護(hù)及其補(bǔ)償?shù)囊饬x

土地發(fā)展權(quán)制度是城市化進(jìn)程中建設(shè)用地對農(nóng)用地尤其是優(yōu)質(zhì)耕地侵吞背景下，為了保護(hù)農(nóng)用地而采取的激勵(lì)性措施。以美國新澤西州的松林地發(fā)展信貸項(xiàng)目（Pinelands Development Credit Program）為例，截至2022年6月，松林地區(qū)57 268英畝農(nóng)地和生態(tài)脆弱土地通過這一項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了永久保護(hù)[11]。美國的土地發(fā)展權(quán)項(xiàng)目在農(nóng)地保護(hù)方面發(fā)揮了重大的作用。

在我國，如何順應(yīng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對建設(shè)用地的需求又能實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地的基本目標(biāo)？如何保障耕地權(quán)利人的土地發(fā)展權(quán)益又能調(diào)動地方政府保護(hù)耕地的積極性？這些問題需要通過建立土地發(fā)展權(quán)制度加以解決。長期以來，我國為了保護(hù)耕地尤其是優(yōu)質(zhì)耕地嚴(yán)格控制建設(shè)用地的指標(biāo)，但實(shí)踐中建設(shè)用地通過土地隱形市場不斷擴(kuò)張，耕地?cái)?shù)量減少和質(zhì)量下降，建設(shè)用地的利用得不到規(guī)范，攤大餅式的建設(shè)不僅影響發(fā)展的質(zhì)量，而且造成了土地資源的浪費(fèi)。隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展，我國需要從粗放式的發(fā)展向集約型的發(fā)展轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)耕地保質(zhì)保量和建設(shè)用地集約利用，這一目標(biāo)只靠公權(quán)力的管制是難以實(shí)現(xiàn)的，需要以市場機(jī)制推動的制度創(chuàng)新為先導(dǎo)。耕地保護(hù)補(bǔ)償制度直接惠及耕地保護(hù)義務(wù)主體，目前尚需建立市場補(bǔ)償、橫向補(bǔ)償制度以對縱向補(bǔ)償制度形成必要的補(bǔ)充，以平衡貢獻(xiàn)區(qū)和受益區(qū)的利益，量化貢獻(xiàn)區(qū)因耕地保護(hù)受到的損失并由受益區(qū)予以補(bǔ)償，這對于調(diào)動貢獻(xiàn)區(qū)耕地保護(hù)積極性、建立耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制尤為重要。通過土地發(fā)展權(quán)制度，能夠協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求和農(nóng)村耕地保護(hù)需要，優(yōu)化空間利用格局；以土地發(fā)展權(quán)作為交易媒介，通過市場機(jī)制，平衡地方政府、農(nóng)民集體和農(nóng)戶之間的利益，調(diào)動地方政府和農(nóng)民集體的積極性，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)。

需要說明的是，我國的土地制度很有特色。一方面，土地實(shí)行公有制，土地分國家所有和集體所有，國家所有的農(nóng)用地一部分也交由集體發(fā)包農(nóng)民使用，一部分由國有農(nóng)場、牧場和林場等使用，后者又將部分土地以口糧田、身份田等名義承包租賃給職工等主體長期使用。因此，我國的農(nóng)用地之上存在比較復(fù)雜的所有權(quán)、使用權(quán)關(guān)系。另一方面，不僅農(nóng)用地受到用途管制，宅基地等集體建設(shè)用地的市場化使用也受到法律政策的嚴(yán)格限制，而且在農(nóng)用地內(nèi)部，耕地、林地和草地受到的管制程度并不相同，國家對耕地的管制最嚴(yán)?？紤]到耕地相對于林地、草地而言因其所處位置的優(yōu)越性更容易被建設(shè)所侵占，耕地也因質(zhì)量良好、種糧收益低等原因更易被非糧種植，同時(shí)耕地保護(hù)對于耕地權(quán)利人基本保障乃至國家糧食安全具有重要意義，本文不討論一般意義上的土地發(fā)展權(quán)，僅僅探討耕地發(fā)展權(quán)。

3 我國建立耕地發(fā)展權(quán)制度的理論基礎(chǔ)

中國土地制度的特殊性和土地權(quán)利的復(fù)雜性，以及耕地保護(hù)、糧食安全的極端重要性決定了中國的耕地發(fā)展權(quán)一定是中國式的。而要構(gòu)建中國式的耕地發(fā)展權(quán)，首先需要解決耕地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵、性質(zhì)界定及利益分配等基本問題。

3.1 耕地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵

現(xiàn)階段構(gòu)建符合中國實(shí)際的耕地發(fā)展權(quán)，其內(nèi)涵界定應(yīng)把握以下兩點(diǎn)。

第一，應(yīng)當(dāng)以英美法原初意義上的土地發(fā)展權(quán)為基礎(chǔ)構(gòu)建我國耕地發(fā)展權(quán)。土地發(fā)展權(quán)的核心是因用途管制造成土地的農(nóng)業(yè)使用和建設(shè)使用之間的價(jià)值懸殊及其平衡。我國的耕地發(fā)展權(quán)構(gòu)建，也應(yīng)當(dāng)以此為基本遵循。

第二，耕地發(fā)展權(quán)的構(gòu)建，還要考慮我國的耕地用途管制包括對耕地非農(nóng)化和非糧化的雙管制。耕地的非農(nóng)化使用屬于土地開發(fā)權(quán)的范疇，一般意義上的土地發(fā)展權(quán)也限于此。但在限制耕地非糧化的背景下，我國的耕地發(fā)展權(quán)還應(yīng)包括耕地非糧利用的權(quán)利。

我國的土地承包經(jīng)營權(quán)人、土地經(jīng)營權(quán)人等耕地使用權(quán)人，有對耕地非糧使用的權(quán)利。耕地的非糧化限制，主要是對土地承包經(jīng)營權(quán)等用益物權(quán)的限制。不僅如此，土地承包經(jīng)營權(quán)、國有農(nóng)用地使用權(quán)等雖為用益物權(quán)，但由于我國實(shí)行長久不變的土地家庭承包經(jīng)營制度，二輪承包30年期滿后再延長30年，國有農(nóng)用地使用權(quán)多數(shù)是無償劃撥取得、無限期使用，部分國有耕地被無償交由集體發(fā)包農(nóng)民使用，這和傳統(tǒng)大陸法系有期限限制的、定限物權(quán)意義上的用益物權(quán)并不相同。而且，從集體土地征收補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐來看，土地承包經(jīng)營權(quán)人獲得了越來越多的補(bǔ)償。因此，我國耕地發(fā)展權(quán)的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)考慮非糧化的特殊用途管制，以及部分耕地用益物權(quán)因長期化甚至無期限限制而接近所有權(quán)的特征。

3.2 耕地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)

關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的權(quán)源及權(quán)利屬性，理論上有三種不同觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)源于土地所有權(quán)，是土地所有權(quán)下的一項(xiàng)權(quán)能，后獨(dú)立為一項(xiàng)權(quán)利，是一項(xiàng)民事權(quán)利，有學(xué)者更進(jìn)一步論證土地發(fā)展權(quán)不僅是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且是一種物權(quán)類型[12-15]；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)源于國家管制權(quán)這一公權(quán)力，土地發(fā)展增益主要源于外力，是全體社會大眾努力的結(jié)果，具體地塊的發(fā)展增益與國家發(fā)展戰(zhàn)略、城市規(guī)劃、非農(nóng)用地供應(yīng)政策、城市化速度等因素密切相關(guān)[16-18]；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)是土地私有產(chǎn)權(quán)和公權(quán)力綜合作用的產(chǎn)物，其性質(zhì)可以界定為一種社會權(quán)[19-21]。筆者認(rèn)為，上述關(guān)于土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)的界定，主要還是基于西方發(fā)達(dá)國家土地制度的討論，對我國土地制度及其實(shí)踐的特殊情況考慮不多。因此，界定我國的耕地發(fā)展權(quán)，既要遵循各國土地制度的共性，也要顧及我國土地制度的特殊性。

在西方土地發(fā)展權(quán)語境下，可分離性是所有權(quán)的一項(xiàng)屬性[22]，將土地所有權(quán)中的部分占有、使用、收益權(quán)能分離出去，分離出來的數(shù)項(xiàng)權(quán)能集合為一項(xiàng)權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)也基于此邏輯產(chǎn)生，土地所有權(quán)是土地發(fā)展權(quán)的母權(quán)，并不是因?yàn)橐?guī)劃或者國家管制權(quán)力，土地發(fā)展權(quán)才得以產(chǎn)生，而是因?yàn)橥恋匾?guī)劃和用途管制，土地發(fā)展權(quán)才有必要從土地所有權(quán)中分離出來獨(dú)立發(fā)揮其使用、收益的權(quán)能，才會發(fā)生農(nóng)地價(jià)值和農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的市場價(jià)值相差甚巨的現(xiàn)象，土地發(fā)展權(quán)的市場價(jià)值才得以顯現(xiàn)。

就我國特殊土地制度框架下的耕地發(fā)展權(quán)而言，不僅要認(rèn)可土地所有權(quán)是耕地發(fā)展權(quán)的母權(quán)，也要認(rèn)可土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)等用益物權(quán)也是耕地發(fā)展權(quán)的權(quán)利來源。單一的所有權(quán)作為耕地發(fā)展權(quán)的權(quán)利來源并不符合中國土地權(quán)利制度及其運(yùn)行實(shí)際，事實(shí)上也無法解釋為什么耕地補(bǔ)償應(yīng)在耕地不同權(quán)利主體之間分享的現(xiàn)實(shí)做法，更不利于未來耕地補(bǔ)償利益的合理分配和精準(zhǔn)到位。而且，土地承包經(jīng)營權(quán)等用益物權(quán)上產(chǎn)生耕地發(fā)展權(quán)這一新型用益物權(quán)（關(guān)于該權(quán)利的定性，后文詳細(xì)闡述），也不違背一物一權(quán)原則，這如同作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)之上可以產(chǎn)生土地經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)。在“落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”的承包地“三權(quán)分置”改革目標(biāo)下，耕地發(fā)展權(quán)的構(gòu)建不可能簡單地將其權(quán)利賦予土地所有權(quán)人，而是要在所有權(quán)人和承包經(jīng)營權(quán)人等使用權(quán)人之間合理分配。

耕地發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)私權(quán)，屬于新型的用益物權(quán)。耕地發(fā)展權(quán)符合物權(quán)的支配性特征，具有絕對性、排他性、特定性以及可公示性。在符合國土空間規(guī)劃的前提下，耕地發(fā)展權(quán)人可依自己的意思變更土地用途，而且，在同一地塊或者空間范圍內(nèi)，只能存在一個(gè)耕地發(fā)展權(quán)，該地塊或空間對應(yīng)的耕地發(fā)展權(quán)可以予以登記公示[23-24]。耕地發(fā)展權(quán)作為用益物權(quán)，其產(chǎn)生方式與傳統(tǒng)的用益物權(quán)類型有所不同，性質(zhì)上構(gòu)成一種獨(dú)立的用益物權(quán)類型，耕地發(fā)展權(quán)人對土地的占有、使用和收益的權(quán)利不同于傳統(tǒng)的用益物權(quán)。耕地發(fā)展權(quán)人雖然沒有現(xiàn)實(shí)地、直接地占有受土地用途管制的土地，也沒有按照土地原有的用途利用土地，但是耕地發(fā)展權(quán)人通過將改變土地用途的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給他人獲得收益，受讓人利用該權(quán)利可以改變接收區(qū)土地的用途，符合用益物權(quán)的制度設(shè)定。耕地發(fā)展權(quán)類似于采礦權(quán)、取水權(quán)等準(zhǔn)物權(quán)，但耕地發(fā)展權(quán)無須通過行政許可而取得，只是其因受到公權(quán)力的限制無法得以行使。地役權(quán)具有的通過合同約定為自己不動產(chǎn)的利益在他人不動產(chǎn)之上設(shè)定負(fù)擔(dān)的功能與耕地發(fā)展權(quán)明顯不相符合。既有的用益物權(quán)類型無法全面反映土地發(fā)展權(quán)的屬性和功能，因此將其作為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)更為妥適。

3.3 耕地發(fā)展權(quán)的收益分配

耕地發(fā)展權(quán)的收益歸誰是與權(quán)利性質(zhì)爭議緊密相關(guān)的問題。關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的收益分配，主要有三種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為基于“所有權(quán)的絕對性”，土地增值收益由土地所有權(quán)人享有，即土地所有權(quán)人獲得第一次分配，國家通過稅收進(jìn)行第二次分配。我國國家土地所有和集體土地所有二元制下，農(nóng)村土地的增值收益應(yīng)當(dāng)歸集體所有，即“漲價(jià)歸私”[23，25]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為基于所有權(quán)受到限制的原則，土地增值收益應(yīng)由國家支配，同時(shí)要對受到限制的土地所有權(quán)人進(jìn)行公平、合理補(bǔ)償。此觀點(diǎn)反對農(nóng)村土地的增值收益歸集體所有，認(rèn)同“漲價(jià)歸公”[26]。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為基于土地區(qū)別于其他生產(chǎn)要素的特性，土地增值收益應(yīng)當(dāng)由社會共享，即“漲價(jià)共享”[27]。

土地增值收益是耕地發(fā)展權(quán)行使的結(jié)果，這一收益由耕地發(fā)展權(quán)人享有是邏輯上的自然延伸。前文已經(jīng)將耕地發(fā)展權(quán)界定為用益物權(quán)，耕地發(fā)展權(quán)的收益應(yīng)當(dāng)根據(jù)耕地發(fā)展權(quán)的權(quán)源，并結(jié)合耕地征收補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐等綜合判斷。考慮到土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、國有農(nóng)用地使用權(quán)等的實(shí)際權(quán)利人本享有非糧化使用耕地的權(quán)利，因此，在《黑土地保護(hù)法》及未來的《耕地保護(hù)法》嚴(yán)格限制非糧化之后，限制非糧化的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)歸土地使用權(quán)人。至于耕地非農(nóng)化限制的發(fā)展權(quán)收益，應(yīng)借鑒耕地被征收后補(bǔ)償分配的實(shí)際做法予以綜合判斷?，F(xiàn)行法律規(guī)定，征收耕地不僅要補(bǔ)償所有權(quán)人，還要補(bǔ)償土地承包經(jīng)營權(quán)人等用益物權(quán)人。從實(shí)踐來看，征收土地補(bǔ)償費(fèi)的分配并不統(tǒng)一，有的完全分配給承包地被征收的土地承包經(jīng)營權(quán)人，有的在集體經(jīng)濟(jì)組織和承包地被征收的農(nóng)戶之間按比例分配，即使是按比例分配的，具體分配比例差別也比較大。因此，耕地發(fā)展權(quán)的收益應(yīng)當(dāng)在土地所有權(quán)人、不同類型的土地用益物權(quán)人之間進(jìn)行合理分配。即使是國有耕地，也要考慮農(nóng)民等承包經(jīng)營權(quán)人、土地經(jīng)營權(quán)人以及國有農(nóng)場及其職工等使用權(quán)人的利益，非農(nóng)化的利益可以在不同主體之間分享，非糧化的利益應(yīng)當(dāng)賦予實(shí)際使用權(quán)人。

4 我國耕地發(fā)展權(quán)制度構(gòu)造

我國的耕地發(fā)展權(quán)是耕地所有權(quán)人及其耕地用益物權(quán)人使用耕地種植非糧作物或者使用耕地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的權(quán)利。耕地發(fā)展權(quán)的權(quán)利人包括耕地所有權(quán)人及其耕地承包經(jīng)營權(quán)人、耕地經(jīng)營權(quán)人、國有耕地使用權(quán)人等。我國構(gòu)建耕地發(fā)展權(quán)制度，一方面要以英美法的土地發(fā)展權(quán)制度為基礎(chǔ)，另一方面應(yīng)當(dāng)汲取意大利借鑒美國土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，吸收美國土地發(fā)展權(quán)銀行的制度精髓，運(yùn)用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)耕地發(fā)展權(quán)的交易。

4.1 耕地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度

耕地發(fā)展權(quán)與耕地承包經(jīng)營權(quán)等用益物權(quán)不同，在嚴(yán)格用途管制的情況下，該權(quán)利往往是一種期待權(quán)。如果國家不創(chuàng)造該權(quán)利的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，耕地發(fā)展權(quán)或許根本無法實(shí)現(xiàn)。

從比較法上的土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)方式來看，主要有英國的土地發(fā)展權(quán)征收模式、美國的土地發(fā)展權(quán)收購模式和轉(zhuǎn)移模式，以及意大利的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移模式等。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的前提是劃定發(fā)送區(qū)和接收區(qū)，發(fā)送區(qū)通常為耕地后備資源豐富的地區(qū)，接收區(qū)為國土空間規(guī)劃下開發(fā)需求旺盛的區(qū)域。

就我國耕地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制而言，由國家征收耕地發(fā)展權(quán)現(xiàn)階段不具可行性，由國家收購耕地發(fā)展權(quán)雖不失為一種選項(xiàng)，但不能作為主要方式。比較可行的選擇是耕地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度，原因主要有：一是符合國家生態(tài)橫向補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展方向。建立橫向補(bǔ)償機(jī)制，是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。耕地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度，是典型的橫向補(bǔ)償。二是具有良好的實(shí)踐基礎(chǔ)。我國近年來開展的土地整治和耕地指標(biāo)交易已經(jīng)具有一定的規(guī)模?；诟睾髠滟Y源主要集中在北方，尤其是西北地區(qū)，而東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)耕地后備資源面臨接近枯竭的現(xiàn)實(shí)[2]，未來耕地指標(biāo)交易仍有巨大市場。三是推動耕地發(fā)展權(quán)大范圍轉(zhuǎn)移，有利于耕地發(fā)展權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)共同富裕。

不過，我國現(xiàn)有的耕地指標(biāo)交易制度無法充分實(shí)現(xiàn)對耕地非農(nóng)化、非糧化的普遍、公平補(bǔ)償。一方面，通過土地整治、土地開墾新增耕地?cái)?shù)量有限，通過指標(biāo)交易受益的僅為個(gè)別地區(qū)、個(gè)別耕地權(quán)利人；另一方面，補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易主體為地方政府，多數(shù)指標(biāo)交易收益可能歸于地方政府。構(gòu)建我國的耕地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度不能限于現(xiàn)有占補(bǔ)平衡制度下對應(yīng)的補(bǔ)充耕地指標(biāo)轉(zhuǎn)移，即建設(shè)開發(fā)需求旺盛的地區(qū)占用更多耕地需要從發(fā)送區(qū)購買補(bǔ)充耕地指標(biāo)，還要兼顧非新增耕地的耕地權(quán)利人的發(fā)展權(quán)補(bǔ)償。同時(shí)，在《黑土地保護(hù)法》及未來的《耕地保護(hù)法》限制耕地非糧化的背景下，我國也應(yīng)當(dāng)建立耕地非糧化權(quán)利轉(zhuǎn)移制度，實(shí)現(xiàn)耕地種糧面積的動態(tài)平衡。

基于以上討論，我國耕地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移要立足于耕地非農(nóng)占補(bǔ)平衡、補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易制度以及耕地非糧使用進(jìn)出平衡的實(shí)踐，探索耕地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。考慮到新增耕地指標(biāo)、新增耕地非糧使用限額受讓人占用耕地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)或非糧使用獲得巨大經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，又享受既有耕地提供的社會價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，指標(biāo)受讓人以發(fā)送區(qū)的新增耕地指標(biāo)和新增耕地種糧限額價(jià)格購入并不足以平衡指標(biāo)（限額）所在地耕地權(quán)利人的利益，因此，指標(biāo)（限額）受讓人在購買新增耕地指標(biāo)或耕地非糧限額時(shí)，還應(yīng)當(dāng)購買受讓人所在市縣同等數(shù)量耕地對應(yīng)的發(fā)展權(quán)，以彌補(bǔ)耕地權(quán)利人耕地保護(hù)和糧食安全保障的成本（這部分的成本本應(yīng)由指標(biāo)（限額）受讓人承受，但是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，最終卻由出讓人承擔(dān)）以及耕地權(quán)利人潛在的利益損失。對于購買此部分發(fā)展權(quán)的費(fèi)用，指標(biāo)（限額）受讓人應(yīng)向耕地發(fā)展權(quán)銀行繳納，以補(bǔ)償廣大耕地權(quán)利人。

4.2 耕地發(fā)展權(quán)銀行

在美國土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度中，土地發(fā)展權(quán)銀行發(fā)揮著重要作用。該銀行由政府管理，可以設(shè)定土地發(fā)展權(quán)的最低購買價(jià)格，可以接受土地發(fā)展權(quán)作為抵押，亦可直接購買土地發(fā)展權(quán)，其可作為土地發(fā)展權(quán)的買方和賣方以填補(bǔ)市場主體買入和賣出的時(shí)間差，可以作為交易所為買方和賣方提供信息，以促成交易等[28]。

我國耕地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度建設(shè)，一方面應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)地方在符合國土空間規(guī)劃的前提下直接開展耕地發(fā)展權(quán)交易，類似于目前的耕地指標(biāo)交易。另一方面，國家層面也可以推動建立全國范圍內(nèi)的耕地發(fā)展權(quán)銀行，該銀行受自然資源主管部門的監(jiān)管。國家耕地發(fā)展權(quán)銀行通過網(wǎng)上統(tǒng)一平臺，集中耕地發(fā)展權(quán)交易信息，以公開競價(jià)的方式促成交易，同時(shí)也可以直接買入和賣出耕地發(fā)展權(quán)。另外，國家應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、耕地保護(hù)成本等對各地耕地發(fā)展權(quán)交易的起始價(jià)格予以規(guī)定。

此外，通過占補(bǔ)平衡轉(zhuǎn)移補(bǔ)充耕地指標(biāo)和通過進(jìn)出平衡轉(zhuǎn)移耕地非糧化限額無法實(shí)現(xiàn)對全部耕地權(quán)利人的有效補(bǔ)償。因此，耕地發(fā)展權(quán)受讓人應(yīng)按上文所述向耕地發(fā)展權(quán)銀行繳納指標(biāo)（限額）受讓人所在市縣同等數(shù)量耕地發(fā)展權(quán)的費(fèi)用。

至于耕地發(fā)展權(quán)交易收益的分配，非農(nóng)化的耕地發(fā)展權(quán)交易收益由土地所有權(quán)人和土地用益物權(quán)人區(qū)分用途管制類別及程度不同進(jìn)行第一次分配，地方政府通過稅收進(jìn)行第二次分配，非糧化的耕地發(fā)展權(quán)的交易收益歸土地用益物權(quán)人。通過耕地發(fā)展權(quán)銀行進(jìn)行轉(zhuǎn)移的，交易所得由銀行轉(zhuǎn)入補(bǔ)充耕地指標(biāo)或耕地非糧利用限額交易出讓人的賬戶（通常為地方政府），然后由地方政府按照前述原則向該地的耕地權(quán)利人分配。

4.3 耕地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移配套制度

耕地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移需要配套制度支撐。首先，耕地發(fā)展權(quán)交易的前提是對耕地發(fā)展權(quán)的科學(xué)評估。由于各地耕地質(zhì)量和產(chǎn)能差別比較大，國家需要研制耕地發(fā)展權(quán)價(jià)格的評估規(guī)程，以實(shí)現(xiàn)對不同地域、不同等級耕地發(fā)展權(quán)價(jià)格的評估。其次，建立耕地發(fā)展權(quán)登記制度和監(jiān)測系統(tǒng)，對耕地發(fā)展權(quán)及其流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行登記，對已出讓耕地發(fā)展權(quán)的耕地進(jìn)行定期監(jiān)測并適時(shí)納入永久基本農(nóng)田予以保護(hù)。再次，建立耕地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與土地征收補(bǔ)償之間的銜接制度。耕地非農(nóng)使用指標(biāo)交易后，耕地權(quán)利人不再享有耕地非農(nóng)使用發(fā)展權(quán)；耕地非糧限額交易后，耕地使用權(quán)人不再享有非糧種植發(fā)展權(quán)。集體土地征收補(bǔ)償時(shí)，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)中不應(yīng)再含有耕地發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償。

5 結(jié)語

制定《耕地保護(hù)法》的主要使命是嚴(yán)格保護(hù)耕地，遏制耕地非農(nóng)化，限制耕地非糧化，確保耕地主要用于種糧。然而，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，不能只強(qiáng)調(diào)嚴(yán)管，簡單一禁了之、一限了之，更重要的是要讓市場發(fā)揮決定性作用，在限權(quán)的同時(shí)賦權(quán)，通過權(quán)利平衡、權(quán)利有序流轉(zhuǎn)，保障耕地權(quán)利人的根本利益，形成耕地保護(hù)的穩(wěn)定激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動耕地權(quán)利人和地方耕地保護(hù)的積極性。

基于此，本文建議正在制定的《耕地保護(hù)法》要明確規(guī)定耕地發(fā)展權(quán)類型，并對耕地發(fā)展權(quán)運(yùn)行的基本制度予以規(guī)定。耕地發(fā)展權(quán)分為非農(nóng)化耕地發(fā)展權(quán)和非糧化耕地發(fā)展權(quán)，在國家土地用途管制范圍內(nèi)，耕地權(quán)利人可以通過國家耕地發(fā)展權(quán)銀行轉(zhuǎn)移耕地發(fā)展權(quán)并享有相應(yīng)的出讓收益，出讓后耕地權(quán)利人必須嚴(yán)守耕地用途。同時(shí)通過指標(biāo)（限額）交易獲得耕地發(fā)展權(quán)并占用接收區(qū)耕地進(jìn)行建設(shè)開發(fā)或非糧種植的主體，還應(yīng)按照所占用耕地對應(yīng)數(shù)量的耕地發(fā)展權(quán)價(jià)格向耕地發(fā)展權(quán)銀行繳納相應(yīng)費(fèi)用，以實(shí)現(xiàn)對其他承擔(dān)較重耕地保護(hù)責(zé)任的耕地權(quán)利人持續(xù)、公平的補(bǔ)償。

參考文獻(xiàn)（References）：

[1] 李元.中國土地資源[M] .北京：中國大地出版社，2000：141.

[2] 張鳳榮，張?zhí)熘畛?，?中國耕地[M] .北京：中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2021：81，96，135.

[3] 張曦文.農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革取得顯著成效[N] .中國財(cái)經(jīng)報(bào)，2021 - 09 - 16（8）.

[4] 2022年寧縣耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼實(shí)施方案[EB/OL] .（2022 - 05 - 19）[2022 - 11 - 20] . http：//www.ningxian. gov.cn/zwgk/fdzdgknr/jczwgk/snbt/content_18775.

[5] MONSON D， MONSON A. Development and practice of British planning law[J] . Ill. L. Rev.， 1949， 44（6）： 779 - 804.

[6] 王霞萍，趙謙.土地發(fā)展權(quán)三十年：功能進(jìn)路與實(shí)踐面向[J] .中國土地科學(xué)，2019，33（6）：37 - 43，52.

[7] CARMICHAEL D M. Transferable development rights as a basis for land use control[J] . Fla. St. U. L. Rev.， 1974， 2（1）： 35 - 107.

[8] UTHWATT COMMITTEE. Expert Committee on Compensation and Betterment： Final Report[R] . London： H. M. S. O， 1942： 14.

[9] MICELLI E. Development rights markets to manage urban plans in Italy[J] . Urban Studies， 2002， 39（1）： 141 - 154.

[10] FALCO E， CHIODELLI F. The transfer of development rights in the midst of the economic crisis： potential， innovation and limits in Italy[J] . Land Use Policy， 2018， 72： 381 - 388.

[11] STATE OF NEW JERSEY PINELANDS COMMISSION. Pinelands Development Credit Program[EB/OL] . （2022 -06 - 30）[2022 - 11 - 20] . https：//www.nj.gov/pinelands/ landuse/perm/pdc/.

[12] 程雪陽.土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益的分配[J] .法學(xué)研究，2014，36（5）：76 - 97.

[13] 姚昭杰，劉國臻.我國土地權(quán)利法律制度發(fā)展趨向研究——以土地發(fā)展權(quán)為例[M] .廣州：中山大學(xué)出版社，2016：134 - 150.

[14] 胡蘭玲.土地發(fā)展權(quán)論[J] .河北法學(xué)，2002（2）：143 -146.

[15] 方澗，沈開舉.土地發(fā)展權(quán)的法律屬性與本土化權(quán)利構(gòu)造[J] .學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2019（1）：57 - 65.

[16] 陳柏峰.土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景[J] .法學(xué)研究，2012，34（4）：99 - 114.

[17] 孫弘.中國土地發(fā)展權(quán)研究：土地開發(fā)與資源保護(hù)的新視角[M] .北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：89.

[18] 崔文星.土地開發(fā)增值收益分配制度的法理基礎(chǔ)[J] .政治與法律，2021（4）：122 - 134.

[19] 張先貴.中國語境下土地發(fā)展權(quán)內(nèi)容之法理釋明——立足于“新型權(quán)利”背景下的深思[J] .法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2019，37（1）：154 - 168.

[20] 陶源.二元公有制下土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益分配的研究[J] .云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2021，37（4）：101 - 110.

[21] 張先貴.中國法語境下土地開發(fā)權(quán)理論之展開[J] .東方法學(xué)，2015（6）：18 - 28.

[22] [德]鮑爾·施蒂爾納.德國物權(quán)法（上冊）[M] . 張雙根，譯.北京：法律出版社，2004：32.

[23] 孫建偉.土地開發(fā)權(quán)應(yīng)定性為新型用益物權(quán)[J] .華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2019，22（6）：137 - 150.

[24] 王育紅，劉文海.土地發(fā)展權(quán)的法律性質(zhì)[J] .河北法學(xué)，2017，35（4）：134 - 140.

[25] 魏來，黃祥祥.集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的實(shí)踐進(jìn)程與前景展望——以土地發(fā)展權(quán)為肯綮[J] .華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版），2020，59（4）：34 - 42.

[26] 彭錞.土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益分配——中國問題與英國經(jīng)驗(yàn)[J] .中外法學(xué)，2016，28（6）：1536 - 1553.

[27] 張偉.比較視野下我國土地增值收益分配改革[J] .法律適用，2022（4）：159 - 166.

[28] STENVENSON S J. Banking on TDRS： the governments role as banker of transferable development rights[J] . N.Y.U.L. Rev.， 1998， 73（4）： 1329 - 1376.

Study on Institutional Construction of Cultivated Land Development Right

LIU Rui， FANG Yunwei

（Research Department of Political and Legal Education， Party School of the Central Committee of C.P.C/National Academy of Governance， Beijing 100091， China）

Abstract： The purposes of this paper are to explore a market-oriented compensation mechanism for cultivated land right holders consistent with the strict use control of cultivated land， and to establish a fair and long-term compensation system for cultivated land protection under Cultivated Land Protection Law. The research methods of normative analysis and comparative analysis are used. The research results show that the underdeveloped areas in China bear increasingly heavy responsibility for cultivated land protection， and the current financial compensation driven fails to provide a legitimate basis for the stricter cultivated land use control under Cultivated Land Protection Law. The cultivated land compensation system based on the cultivated land development right should be included in the legislation. It is essential to establish the cultivated land development right system in the form of usufructuary right， which covers the right to use the cultivated land for non-grain-growing or for development and construction. The first step is to entitle the right holders to the cultivated land development right， and then， the development right transfer system of cultivated land can be set up through the cultivated land development right bank. The income of the transfer should be reasonably distributed between the land owner and the land usufructuary owners. In conclusion， strict use control of non-agriculture and nongrain utilization of cultivated land restrains land development right. Therefore， the compensation system of cultivated land should be established based on cultivated land development right transfer to align with the strict use control system， to ensure equal regional development and active actions of cultivated land protection.

Key words： cultivated land protection； non-agriculture utilization of cultivated land； non-grain utilization of cultivated land； horizontal compensation； cultivated land development right； cultivated land development right bank

（本文責(zé)編：陳美景）