楊坤鑫 武 焱

（1.中國海洋大學，山東 青島 266100；2.山西財經大學，山西 太原 030006）

家庭農場是指以家庭成員為主要勞動力，從事農業(yè)規(guī)?；⒓s化、商品化生產經營，并以農業(yè)收入為家庭主要收入來源的新型農業(yè)經營主體。2021年，中共中央、國務院《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的意見》中明確提出，要“實施家庭農場培育計劃，把農業(yè)規(guī)模經營戶培育成有活力的家庭農場?！奔彝マr場作為我國的新型農業(yè)生產經營組織，具有商品化、規(guī)模化、集約化的生產經營特點，對發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和鄉(xiāng)村振興具有重要意義。

但是，家庭農場的發(fā)展離不開健全的法律體系作為支撐, 我國目前針對家庭農場的法律制度尚在起步階段。從國家層面來看，近幾年相關政策性文件中涉及家庭農場的條款逐漸增多，一般都是對家庭農場的規(guī)定政策性質規(guī)定，尚未出臺專門的法律規(guī)定，立法實踐主要集中于地方性法規(guī)、部門規(guī)章等。家庭農場法律的缺位，會導致在注冊登記、征繳賦稅、土地流轉、融資擔保等方面缺乏必要的法律依據(jù)，合法權益難以得到有效保護。因此，要加快家庭農場立法工作，為家庭農場發(fā)展提供有效的法律支撐和保障。

一、發(fā)展家庭農場的法律需求

（一）家庭農場立法是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要

一是家庭農場立法是發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)和綠色農業(yè)的需要。2019年，中辦和國辦出臺《關于促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展有機銜接的意見》，明確提到啟動家庭農場培育計劃，培育一批具備適度規(guī)模、先進管理、集約生產、明顯效益的家庭農場，具體培育方式為提供貼息貸款、優(yōu)先承租流轉土地、加強技術服務等，促使小農戶穩(wěn)步擴大規(guī)模。適度規(guī)模發(fā)展的家庭農場，一方面豐富了農業(yè)生產經營形式，能夠更好地利用先進生產技術，從而降低生產經營成本；另一方面家庭農場與合作社、龍頭企業(yè)加強合作能夠實現(xiàn)產銷一體化，將農業(yè)生產和農產品市場相對接，從而增加農戶收益。家庭農場實現(xiàn)了家庭經營和規(guī)?；洜I的有機融合，有力促進小農戶與現(xiàn)代農業(yè)的有機銜接，推進了農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。而這一切的實現(xiàn)都需要從法律層面明確家庭農場的市場主體地位，明確認定標準、注冊登記、政策扶持等，為家庭農場發(fā)展提供有效的法律支撐和保障。

二是家庭農場立法是鄉(xiāng)村振興的需要。將農村家庭成員集中起來生產經營的經營模式合法化，并對其指導和扶持是家庭農場立法的目的?！笆奈濉睍r期，是乘勢而上開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。民族要復興，鄉(xiāng)村必振興。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，首先就是要將農民組織集中起來，因為如果國家直接面對億萬的小農戶，要滿足發(fā)展程度參差不齊的各個地域的農村發(fā)展需求是不可能的。2021年，中共中央、國務院《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的意見》明確指出：要“突出抓好家庭農場和農民合作社兩類經營主體，鼓勵發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營?！睂彝マr場進行立法是積極響應政策的要求，這不僅關乎家庭農場的健康發(fā)展，更是促進鄉(xiāng)村經濟發(fā)展的法治保障，對于踐行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。

（二）家庭農場立法是全面推進依法治國的需要

一是家庭農場立法是政府農業(yè)管理依法行政的要求。政府依法行政、建設法治政府的前提和基礎是有法可依，即需要有明確的法律規(guī)定來做政府行為的依據(jù)。而政策文件存在的問題是法律效力低，指引、預測、評價社會主體行為的效果較弱，并且穩(wěn)定性不高，會隨著政府工作關注點的變化而變化。如果將對家庭農場的指導性、扶持性的政策上升為法律，不僅有利于各級政府及其農業(yè)管理部門等有關部門依法行政，而且促進政府以法治的思維和方式去管理和服務家庭農場。

二是家庭農場立法是家庭農場及相關主體行為規(guī)范化的要求。家庭農場法律的缺位致使家庭農場經營者找不到自身的法律地位和經濟地位，發(fā)展方向較為迷茫。同時，對于關注家庭農場發(fā)展的社會各界主體包括一些投資者而言，由于沒有明確的法律規(guī)定，他們只能遠遠觀望，不敢盲目參與其中。通過家庭農場立法，一方面使家庭農場經營行為有法可依，另一方面也使其他關注家庭農場發(fā)展的相關主體加入到家庭農場的經營發(fā)展中有了法律依據(jù)。

三是家庭農場立法將使司法機關解決相關法律糾紛有了明確的法律依據(jù)。在全面推進依法治國的過程中，公正司法是重要一環(huán)，它關系著人民群眾的合法權益能否切實地得到保障。家庭農場在生產經營活動中難免遇到各種糾紛，比如家庭農場與交易對方之間、家庭農場與農村土地承包權所有人之間等等，司法機構在解決這些糾紛時，缺乏明確的法律依據(jù)，也就很難保障人民群眾的合法權益。

二、健全家庭農場的法律供給

法律的需求決定法律供給，一旦人們迫切需要法律這種調整手段并且積極謀求法律秩序的維護時，那么一定會有法律供給的發(fā)生。特定的法律供給就是為了實現(xiàn)特定的立法目的，從傳統(tǒng)法學來看，立法目的在法律的制定和實施過程中均具有關鍵的指導作用，對立法目的的追求就是通過立法對社會關系進行調整從而將該社會秩序構建起來，簡單說，就是立法者通過法的實施希望達到的效果。家庭農場立法，不僅要規(guī)范家庭農場主體資格和經營行為，保護家庭農場的合法權益，更重要的是解決家庭農場發(fā)展中的實際問題，為家庭農場的順利發(fā)展助力，為發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、繁榮農村經濟提供法治保障。

（一）確立家庭農場的主體資格和經營范圍

一是明確規(guī)范家庭農場的主體資格。目前，家庭農場的法律地位不明確，缺乏統(tǒng)一的認定標準和認定程序。沒有明確統(tǒng)一的家庭農場主體資格規(guī)范是致使農民對成立家庭農場望而卻步的一大原因。同時，對于已經成立家庭農場的經營者來說，主體資格不明確，也就難以享受國家的財政補貼等扶持政策。規(guī)范家庭農場的主體資格，一方面可以為家庭農場經營者提供行為指引，另一方面也是實現(xiàn)精準扶持的有效方法。因此，家庭農場的立法目的之一就是要使家庭農場的主體資格明確規(guī)范。

二是明確規(guī)范家庭農場的經營范圍。家庭農場的經營模式呈現(xiàn)多樣化的趨勢，有些是純農業(yè)經營，有些是農業(yè)+休閑娛樂，有些是農業(yè)+旅游觀光，有些甚至把家庭農場打造成集種植、旅游、觀光、休閑、體驗為一體的生態(tài)農業(yè)基地，例如，安徽省績溪縣天路山生態(tài)種植家庭農場。但發(fā)展家庭農場的本意，是要在種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和牧業(yè)實現(xiàn)商品化、規(guī)?；图s化，因此，家庭農場的經營范圍還是應當以上述“三業(yè)”為主業(yè)，不僅有利于提高家庭農場整體收益，而且對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有戰(zhàn)略意義。

（二）明確家庭農場的基本權利義務

家庭農場主和其他家庭農場成員作為家庭農場的經營者和主要勞動力，他們的合法權益能否得到保障關系著家庭農場能否長久、順利地發(fā)展。如家庭農場主合法獲得并使用農村土地或者應當?shù)玫秸a貼等合法權益被侵犯，會打擊家庭農場主生產經營的積極性，并且使家庭農場的發(fā)展陷入困境。在家庭農場發(fā)展過程中，不可避免地需要土地流轉，但目前我國的土地流轉市場不完善，流轉程序不規(guī)范，導致土地流轉糾紛發(fā)生頻率較高。尤其是當家庭農場生產經營收益較好時，有些土地流轉方特別是流轉方為村集體組織對會因為眼紅利潤而要求終止合同，這種不按合同約定辦事的行為，在很多時候，會嚴重傷害到家庭農場經營者的利益和情感。另外，如家庭農場的其他成員獲得勞動收入或者成員享有的其他利益被侵犯，不僅會降低家庭農場成員對參加家庭農場的信心，更會大大影響家庭農場的和諧穩(wěn)定。因此，對家庭農場進行立法，必須要保障家庭農場的合法權益。

三、完善家庭農場的立法形式

完善立法形式不僅關系法律體系健全，而且關乎立法目的的有效實現(xiàn)。因此，必須重視家庭農場的立法形式建設。根據(jù)我國的實際，家庭農場立法應采取“單獨立法+配套立法”形式，其目的就是要通過健全的法規(guī)，使政府和社會的保障、促進措施落到實處并長期執(zhí)行，從而保障和促進家庭農場的發(fā)展。

（一）單獨立法：中央制定專門的家庭農場法規(guī)

單獨立法是指制定一部獨立的單行法來專門調整與家庭農場相關的各類法律關系，對家庭農場的認定、家庭農場內部成員間的權利義務關系、家庭農場的支持與保護、家庭農場對外承擔責任方式等問題進行專門規(guī)制。對家庭農場立法采取單獨立法模式的優(yōu)勢之一是單行立法更能夠解決家庭農場主體地位和基本權利、內外部關系、設立變更及終止等基本法律問題；之二是有利于突出家庭農場的特殊性；之三是更加有利于與相關法律法規(guī)融合。而由中央制定專門的家庭農場法規(guī)，具有權威性、普遍適用性、公共性。

一是從立法權的角度來看，中央立法內容是全國普遍存在的法律問題，中央立法的事項往往是與國計民生密切相關的基本問題。也就是說，較為宏觀的、全國性的、關乎國計民生的基本法律問題應當由中央立法。反之，微觀的、地區(qū)性的、具體的法律問題由地方立法。由于家庭農場的發(fā)展關乎鄉(xiāng)村振興、關乎現(xiàn)代農業(yè)、關乎國計民生，對其立法主要解決的就是基礎性、原則性的基本法律問題，并且家庭農場的發(fā)展是全國性的，并非單個地區(qū)的問題。因此，應當由中央對家庭農場進行專門立法。

二是從立法效益的角度來看，行政法規(guī)是國務院根據(jù)憲法和法律的規(guī)定并按照《行政法規(guī)制定程序條例》規(guī)定的程序，為了管理和領導國家各項行政工作，制定和發(fā)布的經濟、政治、科技、文化、外交、教育等各類法規(guī)的總稱。行政法規(guī)的法律效力雖低于法律，但基本適用于全國所有地區(qū)。那么，家庭農場專門立法的效益能夠通過行政法規(guī)的立法形式實現(xiàn)嗎？首先，在法的效力方面，行政法規(guī)不如法律的效力高，行政法規(guī)不能在法律沒有相關規(guī)定的前提下制定法規(guī)。其次，行政法規(guī)是為了落實和執(zhí)行法律，而家庭農場法尚處于缺位狀態(tài)，行政法規(guī)也就無法實現(xiàn)相應的立法效益。同時，家庭農場專項立法是為了向家庭農場的發(fā)展提供扶持和保護措施，而行政法規(guī)則側重于行政管理。由此看來，行政法規(guī)無法有效地實現(xiàn)家庭農場專門立法的效益。

部門規(guī)章是根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)來制定，它與行政法規(guī)存在相同的問題，即缺乏上位法的根據(jù)。另外，部門規(guī)章很難實現(xiàn)家庭農場專項立法的效益，這主要是由于家庭農場涉及范圍廣泛。一是家庭農場的發(fā)展所涉利益范圍廣，不僅涉及經濟利益，還涉及生態(tài)環(huán)境利益、社會利益；二是家庭農場的發(fā)展所涉主體范圍廣，不僅涉及農戶、經營者，還涉及政府各部門、社會團體等。而部門規(guī)章是國務院某部委制定的，其職能范圍單一，它只能從自身權力職能出發(fā)對家庭農場立法，比如，農業(yè)部只能從農業(yè)經濟發(fā)展的角度出發(fā)，生態(tài)環(huán)境部只能從保護生態(tài)環(huán)境的角度出發(fā)，商務部只能從商品貿易的角度出發(fā)，等等，他們均無法做到從綜合的角度來對家庭農場進行立法。由此看來，部門規(guī)章也無法有效實現(xiàn)家庭農場專門立法的效益。

從法律的角度來看，中央對家庭農場專門立法，一方面是對家庭農場主體性的問題做原則性、基礎性的規(guī)定；另一方面是給廣大家庭農場的發(fā)展指明方向，為家庭農場的發(fā)展提供各項扶持待遇，從而促進其穩(wěn)健發(fā)展。當然，家庭農場單獨立法還要尊重《農業(yè)法》這部基本法的基本原則，與其他單行法相協(xié)調，為將來農業(yè)法和其他單行法的修改和實施留下空間，以節(jié)約立法資源和實現(xiàn)立法效益的最大化；此外，在單獨立法的同時，還要充分重視配套立法的重要性。配套規(guī)則不僅使法律體系更加完善，更重要的功能在于將“原則性”“概括性”“政策性”“號召性”條款具體化、細節(jié)化、技術化和程序化，從而有利于實現(xiàn)立法目的。

（二）配套立法:地方性法規(guī)和部門規(guī)章相配套

從成本效益的角度看，家庭農場立法還需要地方立法和部門規(guī)章加以配套，只有通過制定完備的家庭農場法律體系，才能滿足各地家庭農場的發(fā)展需要，從而以較低的成本實現(xiàn)預期立法效益。

一是地方性法規(guī)有利于促進家庭農場發(fā)展。首先，從立法權的角度分析。家庭農場的地方性立法形式，是選擇地方性法規(guī)還是政府規(guī)章，涉及到權力機關立法權和行政立法權的權限劃分問題。地方性法規(guī)的立法事項為綜合性的地區(qū)性事務，而政府規(guī)章的立法事項更傾向于具體的行政管理事項。家庭農場涉及的社會關系比較廣泛，其中主要的是社會各界對家庭農場發(fā)展進行扶持的經濟關系，行政管理部門對家庭農場的行政管理關系也只是為了保障其健康發(fā)展的輔助手段而已。也就是說，家庭農場的地方性立法事項應是以經濟關系為主的綜合性事項，而非單純的行政管理關系。因此，從立法權限的劃分來看，家庭農場更適宜由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員以地方性法規(guī)的形式來立法。其次，從立法效益的角度研究。立法效益指導著制定和實施法律的全過程，是法律的靈魂和宗旨。地方性法規(guī)的調整事項更加綜合，制定主體更為廣泛，制定質量更加優(yōu)良。家庭農場的立法效益主要是舉社會各界之力助力家庭農場的現(xiàn)代化發(fā)展?？梢?，地方性法規(guī)廣泛性、綜合性的立法能夠實現(xiàn)家庭農場地方立法的效益。在實踐中，如果某一立法事項的規(guī)范內容涉及部門較多，涉及主體較多，并且該立法事項事關廣大人民群眾的切身利益，行政首長會選擇傾向于地方性法規(guī)的立法形式。結合理論與實踐，地方性法規(guī)的形式更有利于實現(xiàn)家庭農場地方立法的效益。

二是國務院多個部門聯(lián)合制定規(guī)章有利于進一步有推進家庭農場發(fā)展。家庭農場配套立法中的部門規(guī)章，主要是為了更好地貫徹和執(zhí)行家庭農場法的相關規(guī)定，從而保障和促進家庭農場的發(fā)展。從家庭農場法的調整對象和主要內容可知，家庭農場立法所涉及的部門有農業(yè)農村部、財政部、工商行政管理總局以及中國人民銀行、銀保監(jiān)會等。如果各部門單獨制定部門規(guī)章，那么就將產生大量的部門規(guī)章，一方面，家庭農場經營者將無所適從；另一方面，多個部門分別制定部門規(guī)章，互相之間難以協(xié)調，不利于立法目的的實現(xiàn)。《立法法》第八十一條明確規(guī)定：“涉及兩個以上國務院部門職權范圍的事項，應當提請國務院制定行政法規(guī)或者由國務院有關部門聯(lián)合制定規(guī)章?！睂τ诩彝マr場來說，正需要多個部門聯(lián)合制定部門規(guī)章，即一部綜合性的部門規(guī)章。一方面，在制定過程中有利于協(xié)調各部門的職能關系；另一方面，多個部門聯(lián)合出臺規(guī)章更有利于切實貫徹和執(zhí)行家庭農場法的相關規(guī)定。因此，宜由國務院多個部門聯(lián)合制定家庭農場發(fā)展規(guī)章。

綜上所述，家庭農場的立法宜由全國人民代表大會常務委員會制定家庭農場法，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員制定家庭農場地方性法規(guī)，由農業(yè)部、中國人民銀行、銀保監(jiān)會等部門聯(lián)合制定部門規(guī)章。通過建立健全家庭農場立法形式，進一步促進家庭農場高質量發(fā)展，推進農業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興。