朱 勝 暉，劉 義 兵

(西南大學 教育學部，重慶 400715)

2010年，《教育部 財政部關于實施“中小學教師國家級培訓計劃”的通知》(教師〔2010〕4號)發(fā)布，提出全面啟動實施“國培計劃”。這是國家政府主導的教師培訓行動[1]，是教師隊伍建設工作的一項具有劃時代意義的偉大創(chuàng)舉[2]，具有覆蓋范圍廣、培訓規(guī)模大、項目類別多、持續(xù)時間長、參與主體多元等特點[3]，開創(chuàng)了我國教師培訓和師資隊伍建設的新局面。培訓團隊建設是實施“國培計劃”的基礎工程，是保證國培計劃質量的關鍵所在。“國培計劃”實施以來培訓團隊建設情況如何？在新時代如何堅持和優(yōu)化“國培計劃”培訓團隊建設工作？對于以上問題，學術界卻鮮有涉及。“國培計劃”從屬性上說是政治的，而政治又是人類的決策，顯然“國培計劃”是一項政策[4]。因此，本研究將基于政策工具與政策要素二維視角，系統考察“國培計劃”培訓團隊建設政策，深入分析“國培計劃”實施以來培訓團隊建設政策的特征、規(guī)律，總結成績、發(fā)現問題，為新時代“國培計劃”培訓團隊建設政策的優(yōu)化提供參考。

一、研究設計

(一)數據來源

本研究關于“國培計劃”培訓團隊建設的政策文本均來自教育部官方網站(http：//www.moe.gov.cn/)所公布的一系列相關文件和北大法寶(http：//www.pkulaw.cn/)所收錄的法律法規(guī)，時間跨度為2010年1月1日至2019年12月31日。在收集篩選政策文本的過程中遵循以下標準：一是政策文本直接體現黨和國家對“國培計劃”培訓團隊建設提出的意見、規(guī)定等規(guī)制性內容；二是選取的政策文本類型為相關的通知、意見、規(guī)劃、決定、方案、標準等；三是選取中共中央和國務院各部委發(fā)布的相關政策文本。最終共檢索到2010-2019年期間黨和政府頒布的有關“國培計劃”培訓團隊建設的政策文本45份。

(二)分析框架

本研究對甄選出的“國培計劃”培訓團隊建設政策進行形式和實質上的分析。其形式上，主要從政策工具維度出發(fā)，探究“國培計劃”培訓團隊建設政策實施過程中實施方法選擇的差異；實質上，則主要從培訓團隊建設政策的要素維度出發(fā)，探求不同政策內容演進的規(guī)律。

1.政策工具維度

豪利特和拉米什(Howlett & Ramesh)認為政策工具是政府賴以推行政策的手段，也是政府在部署和實施政策時擁有的實際方法與手段[5]。政策工具是連接政策目標與政策實施之間的“橋梁”，是將政策決策者的價值選擇轉換為政策執(zhí)行者的行動措施的重要路徑?，F有的關于政策工具分類的研究成果，多數僅關注政策執(zhí)行者，較少關注政策施策對象。資深的政策科學家麥克唐納(McDonnell)和埃爾默爾(Elmore)，在充分關注政策執(zhí)行者和政策實施對象兩個主體的基礎上，將政策工具分為五類，即命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統變革工具和勸告性工具[6]。其中：命令性工具指政府憑借其政治權威對施策對象進行強制性或規(guī)范性要求，強調施策對象必須遵守和服從，主要表現為標準、禁止、規(guī)定等政策方面；激勵性工具指政府依靠資金獎賞激發(fā)施策對象主觀能動性的政策，通常表現為財政補貼、工資補助等；能力建設工具指政府憑借資源優(yōu)勢幫助施策對象提升達成政策目標能力的政策內容，是一種對施策對象的長期投資，主要呈現為基礎建設、人才培養(yǎng)等政策方面；系統變革工具指政府憑借其政治權威對施策對象的權力進行重新劃分的政策措施，在實踐中主要呈現為相關新政策的推行；勸告性工具指政府憑借其影響力勸說和鼓勵施策對象表現出政府所想要的行為，實踐過程中多數以倡議、建議等形式呈現。本研究借鑒麥克唐納和埃爾默爾關于政策工具的分類標準，分別從命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統變革工具和勸告性工具五個維度對“國培計劃”培訓團隊建設的政策內容進行相關分析。

2.政策要素維度

政策工具類型是所有政策的共有特征，不是“國培計劃”培訓團隊建設政策的典型特征。為了探尋“國培計劃”培訓團隊建設政策的內在規(guī)律和特點，需要基于其要素構成進行更有針對性的分析。根據鄧曉燕和陳蝦所提出的“團隊的5P3C理論”，一個團隊的構成由人員(people)、目標(purpose)、分工定位(place)、權限(power)、計劃(plan)五個要素(5P)構成[7]。在借鑒前人研究的基礎上，本研究基于“國培計劃”培訓團隊考核指標的選擇以及“國培計劃”培訓團隊建設政策的基本特征，將“國培計劃”培訓團隊建設的構成要素概括為團隊目標、團隊成員、團隊職責、團隊規(guī)制和團隊發(fā)展五個要素，作為“國培計劃”教師培訓團隊政策的分析框架，以期全面呈現“國培計劃”教師培訓團隊建設政策的發(fā)展演變。

(三)政策編碼

“國培計劃”培訓團隊建設政策是以加強“國培計劃”各級各類培訓團隊建設、促進“國培計劃”培訓質量提升為目的加以實施的，具有明確指向性的教師政策。結合研究需要，我們對甄選出來的45份政策文本中與“國培計劃”培訓團隊建設高度相關的政策條目進行編碼(共計229條)，以便更加直觀地反映出“國培計劃”培訓團隊建設政策工具與政策要素特征(詳見表1)。由于文章篇幅所限，表1中尚未完全呈現研究涉及的政策文本內容編碼。

表1 “國培計劃”培訓團隊建設政策分析與編碼

二、政策演變歷程

“國培計劃”培訓團隊建設政策的演進本質上就是政府基于預設的政策目標，從現實面臨的政策問題出發(fā)對相關政策工具和政策要素進行不斷調試和優(yōu)化的過程。本研究借助政策工具與政策要素二維理論框架，對2010-2019年“國培計劃”培訓團隊建設政策的229條要點編碼進行了計量分析(如表2所示)，研究發(fā)現10年來“國培計劃”培訓團隊建設政策的發(fā)展大致經歷了建章立制(2010-2012年)、穩(wěn)步發(fā)展(2013-2014年)和精準推進(2015-2019年)三個階段。

表2 “國培計劃”培訓團隊建設政策文本與條目的分年度統計

(一)建章立制階段(2010-2012年)

2010年6月，《教育部 財政部關于實施“中小學教師國家級培訓計劃”的通知》(教師〔2010〕4號)發(fā)布，旨在發(fā)揮示范引領、“雪中送炭”和促進改革作用的“中小學教師國家級培訓計劃”(簡稱“國培計劃”)在全國范圍內全面推行，同時也標志著“國培計劃”培訓團隊建設工作的起步。新政策推行之初，最重要的就是盡快建章立制，以保障政策推行的有序性和連續(xù)性。在2010-2012年的3年間，教育部等相關部門共發(fā)布“國培計劃”培訓團隊建設相關政策文本23個，占到已發(fā)布政策文本總數的51%；相關政策條目共計131條，占到條目總數的57%。相關政策文本的發(fā)布從根本上奠定了“國培計劃”培訓團隊建設的“首席項目專家制度”“中央財政專項撥款制度”“培訓團隊動態(tài)調整機制”“隊伍結構多元構成機制”等基本制度，這些制度引領著“國培計劃”培訓團隊建設的實踐，也一直延續(xù)至今。

值得注意的是，在政策工具維度，本階段的131條政策條目中政策工具數量排在第一位的是勸告性工具，有49條，占到本階段條目總數的37%；而排在第二位的是命令性工具，有46條，占到本階段條目總數的35%(如圖1所示)。這表明“國培計劃”培訓團隊建設在政策制定之初就具有一定的柔性。

圖1 2010-2012年“國培計劃”培訓團隊建設政策工具分析

在政策要素維度，“團隊規(guī)制”條目共計71條，占到本階段條目總數的54%，符合新政策建章立制的階段性特征；“團隊目標”條目僅有5條，占到本階段條目總數的4%，排在最末位(如圖2所示)。這反映出“國培計劃”培訓團隊建設的目標不夠明確。

圖2 2010-2012年“國培計劃”培訓團隊建設政策要素分析

(二)穩(wěn)步發(fā)展階段(2013-2014年)

經歷了建章立制階段，“國培計劃”培訓團隊建設進入穩(wěn)步發(fā)展期。在2013年至2014年的2年間，“國培計劃”培訓團隊建設的政策文本共計7份，相關條目共計29條。其中在政策工具維度，命令性工具有21條，占到本階段條目總數的73%；激勵性工具有3條，占到本階段條目總數的10%；能力建設工具有5條，占到本段條目總數的17%；系統變革工具和勸告性工具在本階段沒有呈現(如圖3所示)。

圖3 2013-2014年“國培計劃”培訓團隊建設政策工具分析

在政策要素維度，“團隊目標”條目有3條，占到本階段條目總數的10%；“團隊成員”條目有7條，占到本階段條目總數的24%；“團隊職責”條目有1條，占到本階段條目總數的3%；“團隊規(guī)制”條目有10條，占到本階段條目總數的35%；“團隊發(fā)展”條目有8條，占到本階段條目總數的28%(如圖4所示)。

圖4 2013-2014年“國培計劃”培訓團隊建設政策要素分析

研究發(fā)現，在本階段命令性工具和“團隊規(guī)制”條目在數量上仍然占絕對優(yōu)勢，相關政策在原有基礎上進一步走向完善。如：《教育部辦公廳 財政部辦公廳關于印發(fā)〈“國培計劃”示范性集中培訓項目管理辦法〉等三個文件的通知》(教師廳〔2013〕1號)指出“組建培訓專家團隊，原則上省域外專家不少于35%，一線優(yōu)秀教師、教研員不少于50%”。這一規(guī)定比2012年的標準——“‘國培計劃’專家?guī)鞂＜?，省域外專家原則上不少于1/3，一線優(yōu)秀教師(教研員)不少于40%”——更加具體，也更加強調和突出一線教師的數量。值得注意的是，本階段“團隊發(fā)展”所占的比重較第一階段有較大幅度提升，由原來的22%上升到28%。這說明培訓團隊的發(fā)展問題日益受到重視。

(三)精準推進階段(2015-2019年)

2015年9月，《教育部 財政部關于改革實施中小學幼兒園教師國家級培訓計劃的通知》(教師〔2015〕10號)發(fā)布。該文件指出，要“加強培訓團隊建設，探索培訓新模式，為各地開展鄉(xiāng)村教師培訓培養(yǎng)‘種子’、打造‘模子’、探索‘路子’……加強培訓者隊伍建設，打造‘干得好、用得上’的鄉(xiāng)村教師培訓團隊”。這標志著“國培計劃”培訓團隊建設政策進入到更加聚焦“鄉(xiāng)村教師培訓團隊建設”的精準推進階段。在這一階段，相關政策條目共計69條。其中在政策工具維度，命令性工具有32條，占到本階段條目總數的46%；激勵性工具有8條，占到本階段條目總數的12%；能力建設工具有29條，占到本階段條目總數的42%；系統變革工具與勸告性工具在本階段仍然沒有呈現(如圖5所示)。

圖5 2015-2019年“國培計劃”培訓團隊建設政策工具分析

在政策要素維度，“團隊發(fā)展”條目有5條，占到本階段條目總數的7%；“團隊成員”條目有12條，占本階段條目總數的17%；“團隊”職責條目有7條，占到本階段條目總數的10%；“團隊規(guī)制”條目有17條，占到條目總數的25%；團隊發(fā)展條目有28條，占到本階段條目總數的41%(如圖6所示)。

圖6 2015-2019年“國培計劃”培訓團隊建設政策要素分析

研究發(fā)現，本階段能力建設工具條目和“團隊發(fā)展”條目所占的比重比前兩個階段有大幅度提升。如：建設“用得上、干得好”的鄉(xiāng)村教師培訓團隊的目標定位更加清晰，更加強調基層培訓團隊建設，提出建立培訓師資考評和激勵體系，逐步完善準入和退出機制。這表明“國培計劃”培訓團隊建設政策更加關注團隊的發(fā)展問題，更加重視“國培計劃”培訓團隊政策實施的長效性和精準性。

三、政策呈現特征

教育政策是價值選擇的結果[8]，相關政策總是在政策要素與政策工具之間調試的過程中進行價值選擇[9]?！皣嘤媱潯睂嵤┮詠?，其培訓團隊建設政策基于教師專業(yè)發(fā)展的內在規(guī)律，致力于國家層面的教師教育者隊伍建設，不斷在示范引領中國教師終身發(fā)展方面下功夫，不斷在服務教育扶貧事業(yè)和教育均衡發(fā)展上下功夫，不斷在促進教師教育改革創(chuàng)新上下功夫，走出了一條獨具特色的中國教師教育者隊伍建設道路，呈現出明顯的規(guī)律性特征。

(一)政策工具選擇差異化，能力建設工具逐漸受到重視

政策工具是落實政策運行、達成政策目標的主要途徑。在政策環(huán)境不斷變化的情境下，“國培計劃”培訓團隊建設的政策工具選擇因時因地制宜，表現出差異化特征。2010-2012年，在“國培計劃”培訓團隊建設政策初創(chuàng)時期，政策運行主要依靠政府的命令性工具和面向相關專業(yè)人員的勸告性工具。2013-2014年，“國培計劃”培訓團隊建設政策經過前期的實踐，政策的運行已積累了一定的群眾基礎。因此，相關政策在堅持以命令性工具為主的基礎上重視發(fā)揮激勵性工具和能力建設工具的積極作用。2015-2019年，“國培計劃”培訓團隊建設政策進入精準推進階段，更加強調能力建設工具的重要作用。能力建設工具以其作用的長效性為主要特征，成為今后“國培計劃”培訓團隊建設政策優(yōu)化的重要方向。據統計，“國培計劃”現已建成一個擁有近兩千名專家的國培專家?guī)靃10]，并依靠“培訓團隊專項研修”“鄉(xiāng)村教師培訓團隊置換脫產研修”“骨干培訓專家團隊建設”“培訓團隊高級研修”等項目，培訓超過11萬名骨干培訓者和數百萬骨干教師[11]，基本形成了一支由國家、省、市、縣、校五級骨干教師培訓者組成的“五位一體”的培訓團隊，不斷提升“國培計劃”培訓團隊引領教師培訓和教師發(fā)展的能力。

(二)團隊成員構成多元化，一線優(yōu)秀教師的比重不斷增加

通過政策梳理發(fā)現，“國培計劃”培訓團隊建設政策從一開始就重視成員構成的多元性。在建章立制時期(2010-2012年)，《教育部 財政部關于實施“中小學教師國家級培訓計劃”的通知》(教師〔2010〕4號)提出“選拔熟悉中小學教育教學實際的專家和中小學一線優(yōu)秀骨干教師參加‘國培計劃’培訓教學，形成動態(tài)更新的培訓專家?guī)臁?，奠定了“國培計劃”培訓團隊成員多元構成的基礎。在穩(wěn)步發(fā)展時期(2013-2014年)，根據前期實踐效果，《教育部辦公廳 財政部辦公廳關于印發(fā)〈“國培計劃”示范性集中培訓項目管理辦法〉等三個文件的通知》(教師廳〔2013〕1號)對“國培計劃”培訓團隊成員構成結構標準進行了進一步細化，指出“組建培訓專家團隊，原則上省域外專家不少于35%，一線優(yōu)秀教師、教研員不少于50%”。到了精準推進時期(2015-2019年)，“國培計劃”培訓團隊成員中一線優(yōu)秀教師的比重進一步擴大，《教育部 財政部關于改革實施中小學幼兒園教師國家級培訓計劃的通知》(教師〔2015〕10號)明確要求“一線優(yōu)秀教師教研員不少于60%”，同時確立了“國培計劃”培訓團隊建設的新目標——“打造本土化團隊，服務鄉(xiāng)村教師區(qū)域與校本研修”，進一步豐富了“國培計劃”培訓團隊建設目標的內涵。“國培計劃”培訓團隊結構的不斷優(yōu)化和“本土專家”比例的持續(xù)增加，全面提升了全國中小學教師對國培計劃的知曉率和滿意度。據統計，在各類培訓中全國中小學教師對“國培”的知曉率已達100%[12]，全國中小學教師對“國培”的總體滿意度達到了85%左右[13]。

(三)政策運行機制精準化，鄉(xiāng)村教師培訓團隊建設地位更加突出

“國培計劃”政策的制定是為了進一步加強教師培訓，全面提高教師隊伍素質，而“培訓團隊”建設政策則直接為這一政策目標服務。在政策設立之初，“國培計劃”培訓團隊建設政策確立了明確的目標——為提高中小學教師特別是農村教師隊伍整體素質服務。在政策演進過程中，“鄉(xiāng)村教師”這一服務主體日益突出。如：2016年，教育部辦公廳印發(fā)《鄉(xiāng)村教師培訓指南》《鄉(xiāng)村教師網絡研修與校本研修整合培訓指南》《鄉(xiāng)村教師工作坊研修指南》《鄉(xiāng)村教師培訓團隊置換脫產研修指南》；2017年，教育部辦公廳又印發(fā)《鄉(xiāng)村校園長“三段式”培訓指南》《鄉(xiāng)村校園長“送培進?！痹\斷式培訓指南》《鄉(xiāng)村校園長工作坊研修指南》《鄉(xiāng)村校園長培訓團隊研修指南》。這一系列的文件對“國培計劃”培訓團隊建設的目標、職責、內容、方式等進行了進一步細化，使相關政策精準化，使鄉(xiāng)村教師培訓團隊建設地位更加突出。在具體實施過程中，鄉(xiāng)村教師培訓團隊建設嚴格按照“培訓者與本地鄉(xiāng)村教師比不低于1∶30的比例”建立縣級教師培訓團隊，并通過承擔網絡研修、送教下鄉(xiāng)和校本研修等具體項目的工作鍛煉隊伍，將“輸血”與“造血”有機結合，培育了地方“國培計劃”培訓團隊建設的內生動力。

四、問題分析

分析與反思“國培計劃”實施是否有效、是否存在問題，應遵循“分層目標實現原則”“有效性原則”“影響力原則”[14]，縱觀“國培計劃”培訓團隊建設政策的演進脈絡，我們發(fā)現其中主要存在以下幾個方面的問題。

(一)相關政策呈現出僵化傾向，基層的能動性發(fā)揮不足

在政策工具維度，229條“國培計劃”培訓團隊建設政策條款中命令性工具共計99條，占到條目總數的43%；激勵性工具共計17條，占到8%；能力建設工具共計64條，占到條目總數的28%；系統變革工具0條；勸告性工具共計49條，占到條目總數的21%(如圖7所示)。

從圖7可以看出，“國培計劃”培訓團隊建設政策偏重命令性工具和能力建設工具，相關條目共計163條，占到條目總數的71%，這與“國培計劃”培訓團隊建設的“國家主導、行政推動”的本質特征相一致。但同時，政策工具本身的失衡，使得強制性、命令性建設成為“國培計劃”培訓團隊建設政策的顯著特點，這造成“國培計劃”培訓團隊建設過程中基層的能動性發(fā)揮不足，并呈現出一定的僵化特征，反過來又強化了政策命令性工具的使用，并使得政策內容趨向保守。

圖7 2010-2019年“國培計劃”培訓團隊建設政策工具分析

(二)相關政策目標不夠明確，導向功能有待進一步提升

在政策要素維度，229條“國培計劃”培訓團隊建設政策條款中“團隊目標”相關條款共計13條，占到條目總數的6%；“團隊成員”相關條款共計36條，占到條目總數的16%；“團隊職責”相關條目共計17條，占到條目總數的7%；“團隊規(guī)制”相關條目共計98條，占到條目總數的43%；“團隊發(fā)展”相關條目共計65條，占到條目總數的28%(如圖8所示)。

圖8 2010-2019年“國培計劃”培訓團隊建設政策要素分析

研究發(fā)現，“團隊規(guī)制”相關條目在“國培計劃”培訓團隊建設的5個要素中使用頻率最高，這與政策工具維度命令性工具使用頻率最高具有一致性，是“國培計劃”培訓團隊建設本身所具有的行政強制性特征的表現。但同時，“團隊目標”“團隊職責”內容的缺乏，使得“國培計劃”培訓團隊建設政策在實施過程中表現出目標不夠明確、職責不夠清晰，在凝聚“國培計劃”培訓團隊成員合力方面大打折扣。這在一定程度上影響了“國培計劃”培訓團隊建設的成效，導致了政策內容的碎片化和效果的滯后。

(三)相關政策難以有效落地，目標與實際效果之間存在差距

現有政策對“國培計劃”培訓團隊中省域外高水平專家和中小學教育教學一線優(yōu)秀教師有比較明確的比例要求，旨在整合優(yōu)勢資源、組建多元化高水平的培訓團隊，以滿足參訓教師多樣化的學習需求。但是在實踐過程中，由于受培訓費用、地理空間、專家特長及日程安排等因素的制約，相關政策難以有效落地。據李桂榮和韓肖艷對“國培計劃”實施效果的調查顯示，在培訓講師層面，學員對中小學一線名師和高校專家的需求度分別是51.69%和47.13%，但是在實踐過程中二者的達成度分別是16.30%和82.90%[13]。因此，學員需求與實際培訓之間還存在不小的差距。培訓方案與課程設置經常出現因人設課，出現“拼盤”式的課程，而不是因課聘人[15]，無法確保培訓效果。

五、改進策略

面對新時代基礎教育發(fā)展的新需求、新機遇、新挑戰(zhàn)，“國培計劃”培訓團隊建設應緊緊圍繞培養(yǎng)黨和人民滿意的高素質專業(yè)化創(chuàng)新型中小學教師隊伍這一目標，重點處理好以上問題，注重以下三個方面：

(一)合理搭配政策工具，優(yōu)化“國培計劃”培訓團隊建設政策結構

每種政策工具都有其自身的優(yōu)勢和不足，只有合理搭配不同的政策工具，進一步優(yōu)化“國培計劃”培訓團隊建設政策結構，才能有效發(fā)揮各類工具的優(yōu)勢，彌補存在的不足，實現“國培計劃”培訓團隊建設政策的效益最大化。“國培計劃”培訓團隊建設政策制定過程中應立足于“國培計劃”培訓團隊建設的實際，合理搭配政策工具，進一步突出激勵性工具、能力建設工具、系統變革工具和勸告性工具的積極作用，充分調動基層的主觀能動性，最終實現“國培計劃”培訓團隊建設政策的長效性和持續(xù)性。

(二)進一步明確團隊目標，建設“國培計劃”培訓共同體

團隊目標是團隊存在的理由，也是團隊運作的核心動力，清晰的目標對團隊建設具有重要的引領作用。“國培計劃”培訓團隊建設政策實施以來，“團隊目標”政策內容的缺乏嚴重影響政策的運行效果?！皣嘤媱潯迸嘤枅F隊建設政策應進一步明確團隊目標，將建設“多元參與、職責明晰、上下互動、對接實踐”的“國培計劃”培訓共同體作為培訓團隊建設的目標，變松散的集合和臨時的組合為牢固的共同體，充分調動各方的積極性，增強“國培計劃”培訓團隊建設政策的凝聚力和向心力。

(三)堅持因地因時制宜，推動“國培計劃”培訓團隊建設創(chuàng)新發(fā)展

政策的制定與實施的關鍵在于因地因時制宜。一方面，“國培計劃”培訓團隊建設政策應給地方留足政策空間，在相關師資配置、課程安排等環(huán)節(jié)實行彈性比例，由各區(qū)域根據實際情況合理制定本區(qū)域的標準，組建貼近教育發(fā)展水平實際和參訓教師需求的“國培計劃”教師培訓團隊，進一步提升政策的針對性和實效性。另一方面，面臨數字化和智能化的時代特征，“國培計劃”培訓團隊建設政策應進一步加強與信息技術的深度融合，啟動實施“互聯網+教師教育”創(chuàng)新行動[16]，充分利用信息技術的優(yōu)勢，整合基礎性、過程性及結果性數據，開展常態(tài)化“國培計劃”培訓團隊質量監(jiān)測和研究，推動“國培計劃”培訓團隊質量不斷提升。