霍 東 嬌

(吉林師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，吉林 四平，136000)

2018年，習(xí)近平總書記在給中央美術(shù)學(xué)院周令釗等8位老教授回信中指出，做好美育工作，是弘揚(yáng)中華美育精神的重要舉措，更是推進(jìn)新時代教育改革發(fā)展，落實立德樹人根本任務(wù)的重要途徑[1]。美育體系的完善與發(fā)展，關(guān)乎學(xué)生的全面發(fā)展，成為德育、智育、體育、美育、勞動教育五育融合發(fā)展的重要內(nèi)容。不可否認(rèn)，加強(qiáng)美育政策體系建設(shè)，發(fā)揮美育政策在美育建設(shè)工作中的引領(lǐng)和保障作用，對于美育的發(fā)展至關(guān)重要。中華人民共和國成立以來，美育作為我國人才培養(yǎng)的基本組成部分，一度被忽略。直至改革開放后，《關(guān)于第七個五年計劃的報告》發(fā)布，再一次將美育帶回大眾的視野。經(jīng)過40余年的努力，美育政策體系建設(shè)取得了顯著的成效。尤其是黨的十九大以來，美育作為實現(xiàn)立德樹人的重要途徑，再一次得到關(guān)注，美育在全面發(fā)展教育中的地位和作用受到前所未有的重視, 同時被賦予了新的使命[2]。近年來，政策工具理論逐漸進(jìn)入學(xué)者的視野，并被作為專項政策研究的重要工具。因此，本文基于對改革開放以來美育政策文本的梳理與編碼，借助政策工具理論，對改革開放以來我國美育政策工具的使用情況進(jìn)行全面系統(tǒng)的分析研究，以期更好地為美育政策體系建設(shè)厘清思路，探尋進(jìn)一步改進(jìn)與完善的路徑。

一、研究設(shè)計

(一)樣本選取

美育政策的文本來自教育部官方網(wǎng)站(http：//www.moe.gov.cn)所公布的與美育相關(guān)的通知、意見、決定、綱要、會議紀(jì)要等以及何東昌主編的《中華人民共和國重要教育文獻(xiàn)》，其時間跨度為1986年1月1日至2019年12月31日。政策內(nèi)容以涉及美育為主要標(biāo)準(zhǔn)，最終整理和篩選出了25份政策文件(詳見表1)。

表1 美育政策相關(guān)文件(1986—2019年)

(二)研究工具

運(yùn)用政策工具進(jìn)行政策體系的邏輯分析和整理，已經(jīng)成為政策研究的主要途徑。根據(jù)以往相關(guān)研究的整理，當(dāng)前對于政策工具理論的應(yīng)用主要集中在以下幾個方面：第一，對以豪利特和拉米什為主要代表的自愿性工具、強(qiáng)制性工具以及混合型工具體系的應(yīng)用，用以強(qiáng)調(diào)政策在制定實施過程中政府干預(yù)程度的區(qū)別[3]；第二，以萊格拉姆和施耐德的權(quán)威型工具、激勵型工具、能力建設(shè)工具、符號規(guī)勸型工具以及學(xué)習(xí)型工具為分類標(biāo)準(zhǔn)的理論應(yīng)用，這種分類以對目標(biāo)人群影響的不同程度為劃分依據(jù)[4]；第三，以羅斯威爾和賽格菲爾德為主要代表，以供給型、環(huán)境型以及需求型為分析維度的政策工具應(yīng)用研究，通過政策的影響效用的不同來探討政策的價值意蘊(yùn)[5]；第四，以麥克唐納和艾默爾為代表，以命令型工具、激勵型工具、能力建設(shè)工具以及系統(tǒng)變革工具為政策分析工具的研究[6]。

美育政策體系建設(shè)需要關(guān)注政策制定所需要的制度支撐與環(huán)境供給，同時又要考量政策本身的實施效果與上述兩者之間的關(guān)系與影響。因此，本研究借助羅斯威爾和賽格菲爾德的政策工具分類理論，以供給型、環(huán)境型以及需求型為分析維度，充分關(guān)注當(dāng)前美育政策所取得的實效與影響，分析美育政策工具的使用情況及其存在的問題，厘清美育政策的建設(shè)脈絡(luò)，明確美育政策建構(gòu)的一般特征，旨在進(jìn)一步探尋美育政策工具的使用與改進(jìn)策略，推動美育政策體系建設(shè)與發(fā)展。

(三)分析框架

在借鑒羅斯威爾和賽格菲爾德的政策工具分類理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合美育政策建設(shè)發(fā)展的基本組成要素，本研究對美育政策的文本內(nèi)容進(jìn)行分析，構(gòu)建了美育政策分析的二維框架，進(jìn)而對美育政策內(nèi)容以及相關(guān)的政策工具使用情況進(jìn)行量化分析。其中美育政策與政策工具理論的結(jié)合主要表現(xiàn)在3個方面：受到供給型政策工具的推動、環(huán)境型政策工具的影響以及需求型政策工具的拉動(如圖1所示)。

圖1 政策工具對美育政策體系建設(shè)的作用

1.X維度——政策工具

美育政策體系建設(shè)是不同政策工具交叉運(yùn)用、共同發(fā)揮作用的系統(tǒng)工程。在美育政策體系建構(gòu)中，不同的政策工具的運(yùn)用起到了不同的作用。其中供給型政策工具的作用主要體現(xiàn)為國家在資金、人才、基礎(chǔ)設(shè)施以及信息化手段方面給予美育政策在實施過程中的支持與推動。環(huán)境型政策工具的作用主要體現(xiàn)為從政策的目標(biāo)規(guī)劃、法制管理、策略性措施以及公共服務(wù)等方面營造促進(jìn)美育發(fā)展的政策環(huán)境。需求型政策工具的作用主要體現(xiàn)為通過培訓(xùn)招標(biāo)、政府采購、市場塑造以及海外交流等方式激活美育自身發(fā)展?jié)摿?，推動美育向著更具活力、更高層次、更多維的方向發(fā)展。

2.Y維度——政策內(nèi)容

根據(jù)政策內(nèi)容的基本分類情況，美育政策體系建設(shè)主要包括總體目標(biāo)、主要任務(wù)以及管理與保障3個大的方面。其中：總體目標(biāo)包括指導(dǎo)思想和發(fā)展目標(biāo)兩大內(nèi)容；主要任務(wù)包括課程與教學(xué)、課外藝術(shù)活動、教師隊伍建設(shè)、科學(xué)研究與國際交流以及現(xiàn)代教育技術(shù)5個具體方面；管理與保障主要包括評價以及其他各項保障政策。

基于對以上X維度的基本政策工具類型和Y維度的美育政策內(nèi)容的分析，本研究構(gòu)建了改革開放以來我國美育政策體系的二維分析框架(如圖2所示)，并且依據(jù)X維度和Y維度中的具體實施內(nèi)容進(jìn)行分類、編碼(詳見表2)。

表2 美育政策文本相關(guān)條款編碼

圖2 美育政策二維分析框架

二、我國美育政策工具使用情況分析

25份政策文件包含了Y維度的3個大的方面，并使用了X維度的3種政策工具。從政策工具的使用情況來看，環(huán)境型工具占比最高，為68.53%；供給型工具占比為26.39%，需求型工具占比最低，僅為5.08%(見表3)。政策工具的使用占比一定程度上反映了政府在制定政策過程中的使用偏好。

表3 美育政策工具使用情況

(一)環(huán)境型政策工具影響作用明顯

通過編碼整理，環(huán)境型的政策工具在所有政策工具使用中頻率最高為68.53%，各個組成部分的比例存在一定程度上的差異，其中目標(biāo)規(guī)劃占比21.82%、法制管理占比7.1%，公共服務(wù)占比4.59%，占比幅度最大的是策略性措施為35.03%。

在環(huán)境型政策工具的使用過程中，目標(biāo)規(guī)劃在幾乎所有的政策文本中都有清晰、明確的表述。由此可以看出，對于藝術(shù)教育的重要意義——培養(yǎng)學(xué)生樹立正確的審美觀念、提高審美能力、塑造健全人格、促進(jìn)其全面發(fā)展，黨和政府從政策高度上給予了充分肯定和重視。

法制管理主要表現(xiàn)在推動學(xué)校藝術(shù)教育工作盡快進(jìn)入“依法治教”的軌道，包括建立學(xué)校藝術(shù)教育教學(xué)基本法規(guī)以及相配套的實施細(xì)則，具體體現(xiàn)在教育教學(xué)評估指標(biāo)體系、課內(nèi)課外藝術(shù)教育相關(guān)規(guī)定、各級別學(xué)校課程方案等內(nèi)容上。但與此同時，我們也應(yīng)該意識到，法制管理應(yīng)體現(xiàn)在美育建設(shè)的各個領(lǐng)域，加速制定與上述法規(guī)相配套的地方實施細(xì)則，盡快形成完整的藝術(shù)教育法規(guī)體系。這是當(dāng)下法制管理工具運(yùn)用的重要價值指向。

環(huán)境型工具中使用比率最高的是策略性措施，其中涉及課程與教學(xué)、課外藝術(shù)活動、教師隊伍建設(shè)、科學(xué)研究、國際交流等各個方面。但在政策工具使用中占比最大的策略性措施與法制管理的結(jié)合不夠緊密，也成為其實施整體水平不高、操作性不規(guī)范等問題出現(xiàn)的重要原因之一。

公共服務(wù)在整個環(huán)境型工具使用中占比最小，突出表現(xiàn)為在美育發(fā)展的過程中政府、社區(qū)、學(xué)校在提供美育資源、營造美育環(huán)境、推動美育共享等領(lǐng)域所作出的努力還不夠，需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

(二)供給型政策工具推動作用不足

在以上的三種政策工具的使用中，供給型工具占比為26.39%，使用的頻率處于居中位置。其中，人才培養(yǎng)所占比例最高，為10.66%；其次為資金投入與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，二者占比均為6.09%；信息支持占比最低，為3.55%。

基于對以上數(shù)據(jù)的分析和整理，美育政策中的人才培養(yǎng)主要表現(xiàn)為對美育師資隊伍的建設(shè)與培養(yǎng)方面。在這一過程中，無論是對專業(yè)藝術(shù)教育師資的培養(yǎng)、關(guān)注還是逐漸增強(qiáng)對兼職美育師資的規(guī)范與管理，都凸顯出了在推動美育整體發(fā)展過程中，教師作為核心因素的重要地位。尤其是2018年，習(xí)近平總書記在給中央美術(shù)學(xué)院周令釗等8位老教授回信時充分肯定了美育教師在立德樹人、弘揚(yáng)中國精神、傳播中國價值等方面的重要作用。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，資金投入與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在供給型工具使用頻率上相同，可見對于美育領(lǐng)域的資金投入，基本都作用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，其中主要包括對藝術(shù)教育所需的教學(xué)設(shè)備和器材配備的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，以及專用藝術(shù)教室的建設(shè)與改造等硬件設(shè)施投入方面。對美育發(fā)展的軟件條件(人才獎勵、藝術(shù)課程開發(fā)等方面)的投入則非常低。

供給型政策工具數(shù)據(jù)的最后一個方面是關(guān)于信息技術(shù)的使用情況。對于信息技術(shù)的關(guān)注，集中體現(xiàn)在近5年的美育政策文本中，主要包括現(xiàn)代化的藝術(shù)教育技術(shù)手段的普及、建設(shè)藝術(shù)教育網(wǎng)站平臺、網(wǎng)絡(luò)教研、網(wǎng)絡(luò)示范課的觀摩等方面。在目前的“互聯(lián)網(wǎng)+”的大趨勢下，美育對網(wǎng)絡(luò)資源的使用規(guī)模和效率還需要進(jìn)一步擴(kuò)大和提升。

(三)需求型政策工具拉動作用欠缺

對美育的政策拉動，是進(jìn)一步加快美育發(fā)展和成熟的重要工具，但需求型政策工具僅為6.1%的低占有率，反映出在當(dāng)下的美育政策體系建設(shè)中，供需的不平衡狀態(tài)。在需求型政策工具中，貿(mào)易管制為零利用率，政府采購為0.51%，市場塑造為2.54%，海外交流為2.03%。

政府采購主要是指以政府為主體對美育領(lǐng)域的相關(guān)服務(wù)、產(chǎn)品進(jìn)行采購。在相關(guān)的美育政策文本中，僅有2017年教育部印發(fā)的《學(xué)校體育美育兼職教師管理辦法》對政府采購提出了要求，即對兼職教師的服務(wù)產(chǎn)生政府購買行為，尤其是在聘任方面要通過政府購買服務(wù)等多種渠道進(jìn)行[7]，但并未涉及具體實施措施。

在市場塑造上，一方面強(qiáng)調(diào)規(guī)范社會藝術(shù)考級市場；另一方面強(qiáng)調(diào)凈化學(xué)生參加藝術(shù)競賽、演出活動市場，杜絕以盈利為目的學(xué)校藝術(shù)活動，用以保證學(xué)生美育環(huán)境的純凈。

在美育政策的文本分析中，我們關(guān)注到隨著世界交流的不斷擴(kuò)大，促進(jìn)藝術(shù)教育走出國門，已經(jīng)被提上政策建設(shè)日程。在需求型政策工具的使用中，海外交流在近五年的政策工具使用中頻率逐漸增加，這也為繼續(xù)擴(kuò)大美育發(fā)展提供了更廣闊的空間。

三、我國美育政策工具使用的改進(jìn)策略

(一)補(bǔ)足美育政策工具短板，發(fā)揮政策工具使用的組合優(yōu)勢

美育政策的建設(shè)過程中，需求型工具使用頻率最低，主要是源于以學(xué)校、課堂為主要美育實施途徑的路徑依賴與固化意識的產(chǎn)生與不斷強(qiáng)化。我們不否認(rèn)，以學(xué)校、課堂教學(xué)為主的美育實施途徑的重要性，但在當(dāng)前各種盈利性藝術(shù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)層出不窮、各種晉級藝術(shù)比賽項目屢見不鮮的情況下，加強(qiáng)對非專業(yè)美育實施途徑的規(guī)范和管理也是必要的。從內(nèi)在激活社會大眾對美的感知能力、對美的鑒賞能力，就需要充分補(bǔ)足需求型政策工具使用中有關(guān)總體目標(biāo)、主要任務(wù)以及管理保障方面的短板。明確政府在美育服務(wù)采購中的重要作用，強(qiáng)化對美育市場以及美育管理的規(guī)范，并不斷拓展海外藝術(shù)交流的頻率、層次和規(guī)模。任何一項政策任務(wù)的完成，都不僅僅是單一政策工具使用的結(jié)果。因此，在補(bǔ)足需求型政策工具短板的同時，也要盡力實現(xiàn)供給型、環(huán)境型與需求型政策工具的優(yōu)化組合。

首先，供給型工具與環(huán)境型工具相結(jié)合。在完善法制手段及細(xì)化實施措施的基礎(chǔ)上，加大對美育的資金投入與人力支持，從而破解美育發(fā)展不平衡的困境。以依法執(zhí)教為杠桿，撬動美育發(fā)展的固化模式，澄清美育價值目標(biāo)上的模糊認(rèn)識，加大資金投入和師資力量的培養(yǎng)和支持，統(tǒng)籌整合學(xué)校美育、家庭美育和社會美育資源，切實制定行之有效的措施，增強(qiáng)美育政策的針對性、實效性。

其次，供給型工具與需求型工具相結(jié)合。通過政府購買服務(wù)手段的加強(qiáng)，進(jìn)一步提升對美育發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及信息化手段的支持。隨著5G時代以及后疫情時代的到來，以數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)為主要傳播形式的美育逐漸進(jìn)入到公眾視野。因此，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，加大信息化技術(shù)手段的普及，實現(xiàn)更廣泛意義上的美育資源共享，都離不開政府的支持與推動。通過公開招標(biāo)、公平競爭等手段，讓更加優(yōu)質(zhì)的美育資源進(jìn)入到市場中來，擴(kuò)大美育影響力，激活美育內(nèi)生發(fā)展動機(jī)，增強(qiáng)社會公眾對美育價值的主動開發(fā)。

第三，環(huán)境型與需求型工具相結(jié)合。通過進(jìn)一步明確美育發(fā)展的目標(biāo)，消除灌輸式美育、技能式美育的大眾誤解，從更深層次上帶動美育市場的良性發(fā)展，促進(jìn)社會民眾對美育價值的認(rèn)同。

(二)細(xì)化美育政策實施標(biāo)準(zhǔn)，提升政策工具使用精準(zhǔn)度

提升政策工具的精準(zhǔn)性，主要在于增強(qiáng)各項工具維度下措施實施的細(xì)節(jié)性、操作性。當(dāng)前的美育政策體系建設(shè)，在目標(biāo)引領(lǐng)上已經(jīng)頗具層次和規(guī)模，無論是對美育發(fā)展目標(biāo)的認(rèn)識還是對美育政策實施的結(jié)果要求，都呈現(xiàn)出逐步深化的趨勢。但通過對政策文本的解讀，我們發(fā)現(xiàn)，在供給型工具中，資金投入的有效落實與監(jiān)管、人才如何有效進(jìn)行培養(yǎng)，在環(huán)境型工具中，法制管理與策略性措施等高頻政策工具使用的領(lǐng)域，依然存在著較大的模糊性，保留著較大的提升空間。在實際政策文本分析中，同一政策內(nèi)容由于界限不清晰，可能不止存在一種政策工具的使用，因此要想增強(qiáng)政策工具的精準(zhǔn)性，就需要進(jìn)一步細(xì)化美育政策維度的分類標(biāo)準(zhǔn)。

首先，政策目標(biāo)的確定，對于明確政策體系建設(shè)的發(fā)展方向，把握政策實施的基本思路以及評價政策效果有著至關(guān)重要的引領(lǐng)作用。因此，應(yīng)加強(qiáng)美育政策在推動發(fā)展和拉動內(nèi)需上的目標(biāo)導(dǎo)向，為政策工具的使用提供內(nèi)容支持。

其次，基于以學(xué)校美育為主導(dǎo)的主要任務(wù)的設(shè)定，雖然能夠充分體現(xiàn)學(xué)校藝術(shù)教育在專業(yè)美育發(fā)展上的重要作用，但同時也暴露了其他途徑美育沒有得到充分重視和開發(fā)的現(xiàn)象。美育的突出價值，不是以“致知”為主要內(nèi)容的知識教育，也不完全是純粹的感性教育、情感教育和德性養(yǎng)成的附庸，而是要以培養(yǎng)全面發(fā)展的人為目標(biāo)的人文教育[8]。因此，要想實現(xiàn)全民美學(xué)素質(zhì)的提升，在著力發(fā)展學(xué)校美育的同時，加大對其他美育市場的開發(fā)和利用引導(dǎo)也應(yīng)該成為不可忽視的重要指標(biāo)。

第三，完善美育政策的管理保障體系，是推進(jìn)美育制度化建設(shè)的根本所在。任何教育領(lǐng)域的縱深改革和深化發(fā)展，都離不開制度的保障。成熟的制度建設(shè)，不僅能夠打破美育自身的困境，更是推動其實現(xiàn)自我更新、自我開發(fā)、自我激活的重要源泉。對師資隊伍的培養(yǎng)、對資金使用的規(guī)范、對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、對信息化支持、對公共服務(wù)等各個領(lǐng)域的管理與保障，都是拓寬美育發(fā)展道路、實現(xiàn)美育發(fā)展目標(biāo)的必由之途。

(三)建立和完善美育政策補(bǔ)充調(diào)整機(jī)制，增強(qiáng)政策工具使用的靈活性

提升政策工具的使用靈活性，是為了進(jìn)一步將復(fù)雜的政策體系清晰化，增強(qiáng)其維度內(nèi)的聚合效度與維度間的區(qū)分度，提升政策的目標(biāo)針對性和內(nèi)容指導(dǎo)性[9]。因此，進(jìn)一步促進(jìn)美育制度化體系建設(shè)，就需要在不斷補(bǔ)充、完善政策文本的同時，增加政策工具使用的靈活性。

首先，深入研究政策工具理論，充分把握不同政策工具的優(yōu)長與劣勢所在，通過加強(qiáng)理論指導(dǎo)，確保工具價值的最優(yōu)化。環(huán)境型工具對于置身其中的政策對象持續(xù)產(chǎn)生塑造作用，通過打通壁壘，構(gòu)建整體氛圍，從而全方位、浸潤式地影響政策的實施[10]。美育功能的極大釋放，不僅要實現(xiàn)對學(xué)生審美素質(zhì)和能力的提升，更是要通過美的手段、美的視角，去提升整個社會大眾的美感體驗。因此，打通學(xué)校美育與社會美育的壁壘，充分調(diào)動二者的融合與協(xié)作關(guān)系，對于加深美育政策理解，推動美育政策實施具有非常積極的作用。供給型工具對政策對象的作用主要在于持續(xù)而穩(wěn)定地通過配置資源，滿足政策對象充分發(fā)展的各項前提條件。在美育發(fā)展過程中，對資金、人才、信息化技術(shù)等各種資源的需求，都仰賴于政策的穩(wěn)固支持。需求型工具對于政策對象的作用主要表現(xiàn)為：以市場競爭為手段，充分激發(fā)政策對象的主觀能動性與創(chuàng)造力，從而保持美育可持續(xù)發(fā)展的生命力。與此同時，環(huán)境型工具的充分使用，有利于避免需求型工具無序的市場競爭，供給型工具的使用，規(guī)避了需求型工具過度使用引發(fā)的公平問題，而需求性工具的使用，則有利于激活環(huán)境型工具的潛力，并且打破供給型工具的沉悶，推動政策由“輸血”向“造血”功能轉(zhuǎn)變。

其次，任何一項有效的政策措施都需要隨著現(xiàn)實問題的變換而進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充，保持政策的敏感性，也是實現(xiàn)政策工具靈活使用的重要前提。要想建設(shè)好政策補(bǔ)充調(diào)整機(jī)制，更好地促進(jìn)美育政策體系的建構(gòu)與完善，就要持續(xù)推動藝術(shù)課程由一維向多維審美和人文素養(yǎng)培養(yǎng)方向拓展，由原有的專業(yè)學(xué)術(shù)型藝術(shù)教育向大眾化美育教育方式轉(zhuǎn)變；就要改變美育在“五育”中的附屬地位，推動德、智、體、美、勞五育融合；就要不斷拓展資金支持的范圍，加大支持力度，不斷提升美育師資隊伍的整體水平和發(fā)展層次[11]。在這樣的“動態(tài)美育”發(fā)展過程中，美育政策體系建設(shè)要注重靈活使用政策工具，更好地與政策環(huán)境相適應(yīng)，從而增強(qiáng)政策制定、實施、評價的有效性和適切性。