李玲 李敏

【摘 要】 高校實施預算績效管理既是黨和國家的政策要求，也是高校實現(xiàn)高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展、推進“雙一流”建設的現(xiàn)實要求。但是由于一些內(nèi)外部因素，高校在推行預算績效管理的過程中還存在一些問題。文章通過分析我國高校實施預算績效管理的現(xiàn)狀，提出高校實現(xiàn)預算績效管理的實施路徑：健全預算績效管理機制和制度，合理設置預算績效目標，構(gòu)建科學系統(tǒng)的績效評價指標體系，加強預算績效目標的動態(tài)跟蹤和預算績效的評價工作，強化績效評價結(jié)果在實踐中的應用，從而提升高校預算績效管理水平，旨在為優(yōu)化高校預算績效管理體系，解決高校教育資源配置，提高教育經(jīng)費聚力增效提供思路和借鑒。

【關鍵詞】 高校； 預算； 績效管理； 績效目標； 動態(tài)監(jiān)控

【中圖分類號】 F234.3? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2022）24-0101-06

一、引言

財政部部長劉昆在黨的二十大報告輔導讀本《健全現(xiàn)代預算制度》一文中指出，要深化預算績效管理，提高績效評價質(zhì)量，用好績效評價結(jié)果，形成評價、反饋、整改、提升良性循環(huán)[1]。從中央層面明確要求全面實施績效管理。2018年，中共中央、國務院發(fā)布了《關于全面實施預算績效管理的意見》，要求“更加注重結(jié)果導向、強調(diào)成本效益、硬化責任約束”，提出我國要加快建立全面的預算績效管理體系[2]。按照中央的戰(zhàn)略部署和要求，2019年教育部發(fā)布了《關于全面實施預算績效管理的意見》，要求優(yōu)化教育資源配置，提高教育經(jīng)費使用效益[3]。新修訂的《政府會計制度》對高?？冃Ч芾砉ぷ饕蔡岢隽诵碌囊螅母锖蟮碾p基礎、雙分錄、雙報告制度要求將績效和成本的理念有效融合，提供了更為充分清晰的數(shù)據(jù)支撐，為高校核算辦學成本、合理分配資源奠定了堅實的基礎[4]。2020年《預算法實施條例》重新修訂出臺，新條例對我國預算績效管理的相關要求和具體實施方案進行了更加詳細的解釋和補充說明，對預算績效管理工作的全面實施具有現(xiàn)實指導意義和深遠的影響[5]。2021年國務院《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號），進一步明確要推動預算績效管理提質(zhì)增效，加強重點領域預算績效管理，強化引導約束[6]。無論是國家還是教育部，對預算績效管理的實施都提出了更高的要求，為高校預算績效管理工作指明了方向，加強預算績效管理已成為我國高校的共識。

近年來，高校注重適應國家發(fā)展戰(zhàn)略的高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展，盲目擴大規(guī)模、加速發(fā)展的時代已成為過去式。建設“雙一流”已經(jīng)成為高校追求的目標，成為真正激發(fā)我國高等教育的新動力和深層潛力，因此，國家持續(xù)加大對高校教育資金的財政投入。在疫情背景下，如何做到既提升教育質(zhì)量，又科學合理地配置資源，成為目前高校所面臨的重要任務之一。顯然，傳統(tǒng)的預算管理方式已經(jīng)不能滿足當前高校預算管理的發(fā)展需要，高校要在高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的道路上提質(zhì)增效，就需要從花錢必問效的角度，對辦學資金實施預算績效管理。這也是高校精細化、科學化管理的內(nèi)在要求，是高校預算管理的發(fā)展方向，更是高校提升科學化管理水平和健康、可持續(xù)發(fā)展能力的重要保障。

二、高校實施預算績效管理現(xiàn)狀分析

目前，高校在推行預算績效管理過程中遇到一些問題，除學校整體預算績效管理意識還不強、領導層對預算績效管理的認識不夠、業(yè)務部門和項目負責人對績效管理參與程度不高、預算績效管理部門缺乏績效結(jié)果導向觀念等認識方面以外，還存在以下問題：

（一）預算績效管理機制不健全

預算績效管理機制包括績效管理各要素之間的結(jié)構(gòu)關系和運行方式，包括組織機構(gòu)、規(guī)章制度、工作流程等。

從目前情況看，多數(shù)高校尚未建立健全專門的預算績效管理機構(gòu)和配備專業(yè)的人才隊伍。在工作中沒有充分做好事前的調(diào)研評估，在績效目標管理和結(jié)果應用等環(huán)節(jié)缺乏前瞻性；事中未能做到據(jù)實進行指導，對目標設定的不合理部分不能適時地進行調(diào)整，及時糾正預算執(zhí)行和績效目標之間的偏差；事后跟蹤監(jiān)督弱化，對審計查出的問題缺乏延伸績效評價。部門職責不明確，各個環(huán)節(jié)缺乏有效銜接，工作效率不高，難以滿足高校預算績效管理的新要求。

（二）預算績效目標設置不夠合理，評價指標不夠完善

1.績效目標是預算績效管理的重要依據(jù)，主要問題有：第一，績效目標沒有與學校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃有效銜接，與項目任務關系不大，與資金量和資金使用范圍的聯(lián)系不夠緊密，缺乏關聯(lián)性和前瞻性；第二，績效目標覆蓋不全面，績效目標設置主要針對部分項目支出，沒有擴展到學校整體支出等各方面；第三，各部門、各項目在上報績效目標時各自為政，相互之間未能有效銜接，缺乏整體性和系統(tǒng)性；第四，績效目標設定不明確、不細化量化，不能客觀地反映實施效果，可衡量性不強；第五，績效目標約束力不強，存在為了完成任務而降低標準設定績效目標和脫離實際夸大設定績效目標的問題；第六，未能根據(jù)學校實際情況適時調(diào)整績效目標，預算管理不靈活，不符合動態(tài)性管理原則。

2.很多高校尚未建立起符合本校實際、科學有效的預算績效評價指標體系，造成預算績效評價缺乏衡量依據(jù)。第一，預算績效評價指標的財務指標和非財務指標沒有相互結(jié)合，如以“預算執(zhí)行率”“預算調(diào)整率”“人員支出比率”等財務指標為主，缺少“學科建設”“科學研究”“人才培養(yǎng)”“師資隊伍建設”等非財務指標；第二，只考慮了短期效益和項目本身局部利益，對長期效益和整體效益的評價不夠重視；第三，指標籠統(tǒng)，不具體、不細致，不能直觀反映預算項目的內(nèi)容和特征，也無法客觀準確地評價項目預算績效。

（三）預算績效執(zhí)行缺乏動態(tài)監(jiān)控

很多高校只注重事前的預算績效編報環(huán)節(jié)，缺乏對事中的據(jù)實監(jiān)督指導，只注重預算執(zhí)行進度，不監(jiān)控其他績效目標的執(zhí)行情況。因而在預算執(zhí)行中，當績效目標的執(zhí)行情況與最終目標值發(fā)生偏離時，不能及時發(fā)現(xiàn)并進行糾正，出現(xiàn)了“高執(zhí)行進度、低使用效益”現(xiàn)象，最終導致績效目標無法實現(xiàn)。另外，高校在預算執(zhí)行中有時會根據(jù)環(huán)境、政策和實際情況的變化對預算資金用途、方向、金額等進行統(tǒng)籌安排和調(diào)整，但并沒有相應對預算績效目標進行調(diào)整，使預算執(zhí)行嚴重脫離了績效目標，影響了績效評價結(jié)果的準確性。

（四）預算績效評價結(jié)果不客觀

預算績效評價是預算績效管理的事后跟蹤監(jiān)督環(huán)節(jié)，是檢驗預算資金績效情況的最有效手段，但執(zhí)行中還有待加強。近年來，大部分高校的績效評價模式是以學校自評為主，上級主管部門聘請第三方進行評價為輔。但目前高校的預算績效自評機制還不健全，從自評工作的組織領導、實施程序、評價方式等都沒有真正落到實處，存在走形式、走過場，績效預算編制和績效評價脫節(jié)的情況。第一，績效自評內(nèi)容不完整，只是對易于評價的指標做一些簡單的分析，沒有對預算績效核心指標進行重點評價和分析。第二，績效自評真實性、客觀性不夠，存在自評不實、得分虛高，個別項目滿意度指標評價是98%以上，但缺乏支撐依據(jù)，部分項目評價結(jié)果與實施情況差異較大等問題，導致績效評價的結(jié)果不能真實反映資金的使用效果，未起到績效評價應有的作用。

（五）預算績效評價結(jié)果未在實踐中得到有效應用

實施預算績效管理的最終目的是在實踐中應用，也就是將績效評價結(jié)果應用于下一個預算年度。但當前預算績效評價結(jié)果未得到有效應用，預算績效激勵約束作用沒有充分發(fā)揮出來。一種情況是評價結(jié)果比較客觀，但未得到有效應用：一是缺乏與預算績效評價結(jié)果掛鉤的預算安排機制，預算資金安排上的績效導向還不突出，績效評價結(jié)果與下年度預算的聯(lián)系不緊密，例如自評得分低的項目仍得到經(jīng)費支持，在預算執(zhí)行進度緩慢的情況下繼續(xù)申報項目，造成大量資金閑置浪費，連年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余；二是缺乏與績效評價結(jié)果掛鉤的分配和獎罰機制（人員考核、工資薪酬等），沒有起到正向激勵的作用。另一種情況是預算績效評價結(jié)果不真實，沒有反映出預算績效實際情況，導致了績效評價結(jié)果無法實際應用。

三、高校實施預算績效管理的路徑

通過以上分析，發(fā)現(xiàn)高校在預算績效的事前控制、事中跟蹤、事后評價的過程中存在很多問題，從而影響到整體預算的管理效果。針對上述存在的問題，提出以下改進措施：

（一）健全預算績效管理機制和制度

1.建立預算績效管理組織機構(gòu)和隊伍

各高校推動實施預算績效管理需要各部門協(xié)同參與、共同負責[7]。包括設立黨委領導下的預算績效管理委員會，由校長、分管預算績效工作的副校長擔任領導小組的組長、副組長；財務處牽頭組織，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各預算執(zhí)行部門的工作；項目主管部門對所管項目經(jīng)費的預算績效工作進行管理和督促，審計部門依規(guī)監(jiān)督，業(yè)務部門具體執(zhí)行，項目負責人共同參與。領導小組下設辦公室和工作小組，辦公室負責協(xié)調(diào)各工作小組完成預算績效管理的具體工作任務。形成各負其責，密切配合，全員參與，相互協(xié)作的格局，充分發(fā)揮各責任主體的作用。同時加強預算績效管理人才隊伍的培養(yǎng)，打造高水平專業(yè)化的預算績效管理隊伍。

預算績效管理委員會組織架構(gòu)如圖1所示。

2.完善預算績效管理配套制度和流程

高校要結(jié)合國家“十四五”規(guī)劃和學校發(fā)展目標，建設一套完善的、便于操作的預算績效管理辦法，既有規(guī)范性的管理制度，又具有詳細的預算績效實踐工作程序。保障預算績效管理有章可循，有據(jù)可依，每個參與者都職責明確，每項工作任務都能落到實處，每個環(huán)節(jié)都不重復、不遺漏，保證預算績效管理工作的科學性、合理性和可操作性。

（二）合理設置預算績效目標，構(gòu)建科學系統(tǒng)的績效評價指標體系

1.預算績效目標的設定是預算績效管理的前提和基礎，提高績效目標管理的科學化、制度化、標準化水平，進一步推動預算績效管理提質(zhì)增效。預算績效目標設置應當符合以下四個方面的要求：第一，指向明確。設置的績效目標應當與高校的辦學水平、辦學定位、經(jīng)費額度、預算安排、政策依據(jù)相關聯(lián)，與高校發(fā)展戰(zhàn)略相關聯(lián)，與項目的內(nèi)容相關聯(lián)，與資金的使用范圍及效果相關聯(lián)。第二，合理可行。設置的績效目標應該與預算管理的基本要求相適應，需通過分析論證，進行可行性研究，力求績效目標符合客觀實際，能夠在一定期限內(nèi)實現(xiàn)。第三，覆蓋全面。不僅包括財政性資金，還包括非財政性資金；不僅要對項目支出進行績效目標編報，還應拓展到基本支出方面[8]；第四，靈活調(diào)整。當現(xiàn)實情況有所變化時，要及時調(diào)整績效目標，使其更符合客觀實際。預算績效目標對預算績效管理全過程的影響如圖2所示。

2.績效評價指標是對績效目標的細化和量化。高校應該根據(jù)自身實際情況設置一整套科學合理的績效評價指標，并確保評價指標和績效目標相互銜接、協(xié)調(diào)配套。從業(yè)務層面：績效評價指標應與高校職責及其事業(yè)發(fā)展規(guī)劃高度相關并重點突出，能充分體現(xiàn)高校的學科規(guī)律和辦學特色，具有代表性，能直接反映產(chǎn)出和效益。如一流專業(yè)數(shù)、精品課程數(shù)、重點學科數(shù)、重點實驗室數(shù)、博士授權一級學科排名、高校綜合實力排名、校企合作企業(yè)數(shù)、國際合作項目數(shù)、畢業(yè)率、就業(yè)率、畢業(yè)生學位授予率、學生體質(zhì)測試合格率、學生發(fā)展情況、學生滿意度、用人單位滿意度等指標。

從技術層面：第一，科學設置績效評價指標，豐富指標類型，做到財務指標和非財務指標并重，定性指標和定量指標相互銜接，既要覆蓋到高校的產(chǎn)出、效益、滿意度等方面，也要精簡數(shù)量確保便于執(zhí)行。第二，績效指標要細化量化，要從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本等方面進行反映和細化。盡量進行定量表述，確實難以用具體數(shù)據(jù)量化的，可采用定性表述，但應具有可評判性，可使用綜合評級（好、一般、差）的評價方式評判，也可以分級分檔，使目標有細化的績效內(nèi)容。第三，同類指標的標準應具有一致性，便于評價結(jié)果相互比較。第四，隨著高校實際情況的變化，涉及到預算調(diào)整的，還應相應對績效評價指標進行調(diào)整。

以A高校為例，表1的績效評價指標就具有很強的代表性，屬于核心指標。

（三）加強預算績效目標的動態(tài)跟蹤監(jiān)控

預算績效動態(tài)監(jiān)控是對預算執(zhí)行進度和績效目標實現(xiàn)程度進行“雙監(jiān)控”的過程管理，是全過程預算績效管理承上啟下的重要環(huán)節(jié)。其目的是為及時掌握預算執(zhí)行和績效運行情況，以監(jiān)控促落實，減小執(zhí)行結(jié)果與績效目標的偏差，以監(jiān)控促效果。高校在預算執(zhí)行期間，可按季度或半年進行監(jiān)控，對照預算績效目標，實時跟蹤預算績效運行全過程，以績效目標實現(xiàn)為目的，收集績效監(jiān)控信息，衡量預算支出的合理性，掌握預算績效目標的完成情況及項目的履行程度。如果發(fā)現(xiàn)偏離績效目標的情況，要具體分析偏離原因，并對任務期內(nèi)績效目標完成情況進行預計，對可能完不成目標的做出說明，提出改進措施。對存在嚴重問題的要暫停預算執(zhí)行和調(diào)整預算撥款，避免損失更大。如果因內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生變化，或者因不可抗拒因素，嚴重影響預算執(zhí)行的，要及時調(diào)整預算，同時調(diào)整績效目標，確?？冃繕巳缙趯崿F(xiàn)。預算績效動態(tài)監(jiān)控包括基本支出預算績效動態(tài)監(jiān)控和項目支出預算績效動態(tài)監(jiān)控，表2以項目支出預算績效動態(tài)監(jiān)控為例進行說明。

根據(jù)表2可以看出，A高校的項目“重點大學率先發(fā)展”專項經(jīng)費，受新冠疫情影響，教師國際交流績效目標無法實現(xiàn)。

因此A高校及時調(diào)整了預算，將原用于教師出國交流的一部分經(jīng)費用于精品課程建設，同時相應調(diào)整了績效目標。

（四）加強預算績效的評價工作

有效的預算績效評價是實現(xiàn)學校資源合理有效使用和持續(xù)發(fā)展的有力保障。能激發(fā)各部門和項目負責人創(chuàng)造業(yè)績的積極性，提升履職能力，并為下一個年度的預算績效工作打下基礎。高校在常規(guī)評價項目績效目標完成情況以及預算執(zhí)行情況的基礎上，可對重點項目采用差異化的評價方式，如項目績效自評、部門評價和聘請第三方機構(gòu)進行評價相結(jié)合。對預算績效目標和預算績效執(zhí)行情況進行比較，分析差異存在的具體原因，提出改進的可行性方案。還可以按比例抽查部分項目的績效自評報告，考察其是否全面、客觀、真實，從而促進績效自評質(zhì)量的提高。

具體評價中，定量指標的評價可分為三檔，完成指標值的記滿分，未完成指標值的按比例記分，高于指標值較多的要分析原因，如果屬于目標值設定偏低造成的，要相應扣分。對于定性指標的評價分為四檔，達到年度指標90%的記“優(yōu)”，達到年度年度指標80%～90%并具有一定效果的記“良”，達到年度指標60%～80%但效果一般的記“中”，年度指標在60%以下的記“差”。

如：A高校通過對“人才培養(yǎng)專項經(jīng)費”的績效評價，發(fā)現(xiàn)教師隊伍建設存在一定程度的“重科研、輕教學”“重引進、輕培育”的現(xiàn)象。建議合理安排師資隊伍建設經(jīng)費，有序開展人才引育。通過對“學科建設專項經(jīng)費”的績效評價，發(fā)現(xiàn)專項資金使用聚焦高峰學科不夠，存在泛化現(xiàn)象。建議處理好一流學科和其他學科的資源配置關系，深化學科內(nèi)涵建設；加快建立多元投入長效機制，加強專項資金統(tǒng)籌使用力度。

（五）強化績效評價結(jié)果在實踐中的應用

績效評價結(jié)果應用的本質(zhì)就是加強預算支出管理，合理配置公共資源，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提升資金管理水平，提高資金使用效率。為此要做好以下方面的工作：一是績效評價作為年度經(jīng)費預算安排的重要參考指標，全面實施獎懲制度：對績效評價優(yōu)秀的項目在優(yōu)先安排經(jīng)費預算的基礎上，再給予一定的獎勵；對于績效評價良好的項目，提出整改措施，爭取達到優(yōu)秀標準；對于績效評價一般的項目，暫緩經(jīng)費預算安排，整改到位后再安排經(jīng)費；對于績效評價較差的項目，停止經(jīng)費預算；對執(zhí)行進度緩慢的長期性沉淀資金，一律收回，用于項目庫里待安排的急需項目。二是將績效評價結(jié)果納入學校績效考核體系，從而促進各部門和項目負責人努力提高資金使用績效。三是根據(jù)績效反饋信息，調(diào)整各項預算定額撥款標準，在保證辦學水平的基礎上，努力降低辦學成本。四是對評價反饋信息進行分析，對績效評價指標體系中不合理的指標進行調(diào)整，優(yōu)化預算績效管理，提升資金使用效益。

四、結(jié)語

全面實施預算績效管理是高校內(nèi)涵式發(fā)展的必然趨勢，更是一項長期系統(tǒng)性工程。當前，高校正處于預算績效管理提質(zhì)增效的新階段，需真正形成“花錢必問效、無效必問責”的績效管理意識，將績效要求貫穿到預算管理的各個環(huán)節(jié)和預算工作的方方面面，依規(guī)、合理、高效地使用各類資金，提高學校資源配置效率，實現(xiàn)“業(yè)財融合”，為學?！半p一流”建設提供支持和保障。

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